基于文本挖掘的中國光伏產(chǎn)業(yè)政策分析與發(fā)展研究

許建峰 曹慶仁

(1.中國礦業(yè)大學(xué)，江蘇 徐州 221116；2.淮陰師范學(xué)院，江蘇 淮安 223001)

0 引言

中國的光伏產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)歷經(jīng)20多年發(fā)展，已在國際上具有一定的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，中國也成為全球最大光伏產(chǎn)品制造國及出口國。在全球光伏去補(bǔ)貼化將成為常態(tài)背景下，在產(chǎn)業(yè)鏈快速發(fā)展和科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)下，2020年全國光伏新增裝機(jī)4820萬千瓦，同比增長(zhǎng)81.7%；光伏平均利用小時(shí)數(shù)1160小時(shí)，平均棄光率2%，均與2019年基本持平[1]。突如其來的新冠疫情，對(duì)中國光伏產(chǎn)業(yè)帶來巨大的沖擊，國外疫情的蔓延嚴(yán)重影響了光伏產(chǎn)品的出口，即便如此，隨著國際市場(chǎng)需求量的增加，企業(yè)技術(shù)不斷創(chuàng)新，產(chǎn)業(yè)規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)大，我國光伏出口增速也穩(wěn)步提升，據(jù)《蓋錫咨詢-產(chǎn)業(yè)鏈出口報(bào)告分析》，2020年中國光伏組件出口量達(dá)到81GW，同比增長(zhǎng)17%。

1 中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程及政策研究現(xiàn)狀

1.1 發(fā)展歷程

中國幅員遼闊，太陽能資源比較豐富，有2/3以上地區(qū)年日照時(shí)數(shù)大于2000小時(shí)，年輻射量在5000MJ/m2以上。從微觀產(chǎn)業(yè)分析角度來看，根據(jù)光伏新興產(chǎn)業(yè)政策熱點(diǎn)的變化以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的關(guān)鍵事件和政策，其發(fā)展可分為五個(gè)階段[2-5](見圖1)。

(1)起步階段(2007年之前)。主要依賴于科學(xué)知識(shí)的積累。早在1996年9月，聯(lián)合國提出“光明工程”，中國在2000年前后相繼實(shí)施了送電到鄉(xiāng)、光明工程等項(xiàng)目，主要通過發(fā)展風(fēng)電、光電等能新能源技術(shù)，來解決農(nóng)村或偏遠(yuǎn)地區(qū)的用電難問題；2003年無錫尚德、英利等組件廠相繼投產(chǎn)，標(biāo)志著中國光伏組件生產(chǎn)企業(yè)誕生；2004年深圳國際園林花卉博覽園1 MWp光伏電站建成發(fā)電，標(biāo)志著國內(nèi)首個(gè)兆瓦級(jí)光伏電站正式并網(wǎng)發(fā)電。2006年1月1日施行的《中華人民共和國可再生能源法》明確指出：國家鼓勵(lì)和支持風(fēng)能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮堋⒑Ｑ竽艿瓤稍偕茉床⒕W(wǎng)發(fā)電。但由于太陽能發(fā)電成本較高，大部分太陽能產(chǎn)品銷往國外，這也為太陽能電池產(chǎn)業(yè)打開國內(nèi)市場(chǎng)帶來實(shí)質(zhì)性幫助，為光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

(2)產(chǎn)業(yè)建立階段(2007-2010年)。主要依賴于技術(shù)研究和開發(fā)。這一階段是中國光伏產(chǎn)業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展的階段，逐步建立了完整的產(chǎn)業(yè)體系。受全球金融危機(jī)的影響，占據(jù)中國光伏龍頭企業(yè)主要收入來源的歐洲市場(chǎng)開始萎縮。然而國內(nèi)的光伏發(fā)電項(xiàng)目快速走向市場(chǎng)化，占比由2006年的5.1%增加至2010年底的80%，同時(shí)光伏發(fā)電相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化，中國光伏發(fā)電的巨大作用與重要地位逐步顯現(xiàn)。

(3)產(chǎn)業(yè)調(diào)整階段(2011-2013年)。主要依賴于市場(chǎng)需求、技術(shù)應(yīng)用和商業(yè)化。這一階段是中國光伏的爆發(fā)式回升期，也是產(chǎn)業(yè)劇烈調(diào)整期。2011年上半年，受資本逐利影響大量資本進(jìn)入光伏產(chǎn)業(yè)造成產(chǎn)能擴(kuò)張，而到了下半年，歐債危機(jī)爆發(fā)，歐洲國家降低光伏產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼力度，導(dǎo)致歐美的光伏市場(chǎng)環(huán)境急劇惡化；美國商務(wù)部對(duì)中國光伏產(chǎn)品的“雙反”正式立案；次年歐盟也開始了對(duì)中國光伏電池的反傾銷調(diào)查。這一切直接導(dǎo)致了嚴(yán)重依賴出口的光伏產(chǎn)業(yè)陷入困境，大量企業(yè)停產(chǎn)倒閉，導(dǎo)致我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展停滯開始衰退。隨著光伏發(fā)電項(xiàng)目實(shí)施標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，分布式光伏項(xiàng)目補(bǔ)貼模式也由容量補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向電量補(bǔ)貼，多數(shù)光伏企業(yè)也抓住國內(nèi)市場(chǎng)發(fā)展機(jī)遇。

(4)規(guī)模管理階段(2014-2018年)。主要依賴國家和地方政府政策引導(dǎo)和支持。這一階段實(shí)行“限規(guī)模、限指標(biāo)、降補(bǔ)貼”的政策調(diào)整，促進(jìn)了“兩型推動(dòng)”商業(yè)模式向以互聯(lián)網(wǎng)為手段、以服務(wù)為導(dǎo)向的商業(yè)模式轉(zhuǎn)變。自2014年起，通過實(shí)行光伏補(bǔ)貼退坡和標(biāo)桿電價(jià)等新政策，促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，推進(jìn)光伏發(fā)電年度指導(dǎo)規(guī)模管理，有效解決補(bǔ)貼缺口和棄光等問題。2016年11月《太陽能發(fā)電發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中明確，光伏發(fā)電要以分布式為主，隨著光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)與并網(wǎng)時(shí)間的掛鉤，分布式光伏也逐步在農(nóng)村貧困地區(qū)得到開發(fā)應(yīng)用。與此同時(shí)，我國政府愈加注重自主創(chuàng)新與引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新相結(jié)合，加強(qiáng)光伏核心技術(shù)的掌握和應(yīng)用，逐步形成具有我國自主特色的產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系，通過實(shí)施“光伏領(lǐng)跑者計(jì)劃”，促進(jìn)光伏行業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，從而光伏產(chǎn)業(yè)逐漸進(jìn)入回暖期。

(5)蓬勃發(fā)展階段(2019年以后)。主要依賴市場(chǎng)需求和政策調(diào)控。2019年，我國光伏產(chǎn)業(yè)政策由補(bǔ)貼推動(dòng)向平價(jià)推動(dòng)的轉(zhuǎn)變。受調(diào)控政策的影響，我國光伏應(yīng)用市場(chǎng)有所下滑，但中國光伏龍頭企業(yè)憑借著多晶硅技術(shù)及成本控制方面的優(yōu)勢(shì)，通過調(diào)結(jié)構(gòu)擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，通過引技術(shù)提高創(chuàng)新能力，通過增產(chǎn)能提升出口總量，光伏產(chǎn)業(yè)鏈中各環(huán)節(jié)始終保持快速增長(zhǎng)勢(shì)頭，中國多晶硅、硅片、電池片和組件的產(chǎn)能在全球占比分別提升至69.0%、93.7%、77.7%和69.2%，實(shí)現(xiàn)出口額、出口量“雙升”，新增和累計(jì)光伏裝機(jī)容量持續(xù)保持全球第一。

1.2 中國光伏產(chǎn)業(yè)政策研究現(xiàn)狀

專家學(xué)者對(duì)中國光伏產(chǎn)業(yè)政策的研究主要集中于政策文本解讀與發(fā)展、政策體系的構(gòu)建與完善、政策實(shí)施效果及有效性、政策評(píng)價(jià)和績(jī)效評(píng)估、發(fā)達(dá)國家光伏產(chǎn)業(yè)政策分析與借鑒、財(cái)稅政策激勵(lì)等方面。主要研究手段或方法主要集中在基于Tobit模型、三階段SBM模型、狀態(tài)空間模型、鉆石模型、博弈論、政策工具、SCP范式及技術(shù)路線圖等。

光伏產(chǎn)業(yè)政策文本解讀與發(fā)展研究。劉愛東[6](2014)在解讀國務(wù)院出臺(tái)的發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)“國六條”等一系列政策戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了以多元化技術(shù)創(chuàng)新為導(dǎo)向的中國光伏產(chǎn)業(yè)國內(nèi)市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)“兩型”企業(yè)應(yīng)對(duì)國外反傾銷及產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)；李玥[7](2020)從政策類型、效力級(jí)別、發(fā)布部門等10個(gè)維度對(duì)2013-2019年各省及直轄市頒布的光伏產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行量化，對(duì)政策效果進(jìn)行了整體評(píng)估，分析“光伏產(chǎn)業(yè)政策與光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平”之間的耦合協(xié)調(diào)發(fā)展情況。

光伏產(chǎn)業(yè)政策體系的構(gòu)建與完善研究。朱乃平(2013)[8]通過對(duì)我國光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)政策的現(xiàn)狀分析，指出我國光伏發(fā)電存在價(jià)格問題，并提出建立健全我國光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)政策及價(jià)格體系的對(duì)策建議；許靜[9](2012)在討論制度協(xié)調(diào)的內(nèi)涵與分類基礎(chǔ)上，中國光伏產(chǎn)業(yè)政策體系的構(gòu)建提出建議。

光伏產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施效果及有效性研究。朱賀[10](2018)通過分析將 2012 年設(shè)定為我國光伏產(chǎn)業(yè)政策突變點(diǎn)，以政策突變點(diǎn)為虛擬變量加入模型，比較模型在變量加入前后的不同結(jié)果來評(píng)價(jià)政策的效果；葉飛洋[11](2016)選取 A 股光伏產(chǎn)業(yè)上市公司為樣本，通過事件研究法考察政策出臺(tái)前后相關(guān)公司股票的市場(chǎng)表現(xiàn)，檢驗(yàn)國家光伏產(chǎn)業(yè)扶持性政策的效果，并用相應(yīng)的行業(yè)數(shù)據(jù)做了進(jìn)行實(shí)證。

光伏產(chǎn)業(yè)政策評(píng)價(jià)和績(jī)效評(píng)估研究。于立宏[12](2012)針對(duì)我國光伏產(chǎn)業(yè)現(xiàn)有政策存在的缺陷，構(gòu)建了一個(gè)基于產(chǎn)業(yè)鏈平衡發(fā)展的政策體系，以產(chǎn)業(yè)鏈上下游政策之間滿足兼容性的要求為原則提出了政策調(diào)整的建議；趙江浩[13](2016)從增長(zhǎng)率、棄光率、投入產(chǎn)出等要求對(duì)我國光伏產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)，分析討論了我國光伏產(chǎn)業(yè)績(jī)效與扶持政策之間的邏輯關(guān)系，明確了在制定產(chǎn)業(yè)扶持政策時(shí)應(yīng)該從光伏產(chǎn)業(yè)的整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈視角出發(fā)的觀點(diǎn)。

發(fā)達(dá)國家光伏產(chǎn)業(yè)政策分析與借鑒研究。張川[14](2015)通過對(duì)美國的光伏產(chǎn)業(yè)扶持政策進(jìn)行歸類、匯總和分析 ，發(fā)現(xiàn)其貸款補(bǔ)貼、稅收激勵(lì)、產(chǎn)業(yè)扶持、吸引風(fēng)險(xiǎn)投資者等政策措施值得我國學(xué)習(xí)；朱震宇[15](2010)梳理了國外太陽能光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀,分析了美國、德國、日本等國家現(xiàn)有的太陽能光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，對(duì)我國的太陽能光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及相關(guān)政策啟示進(jìn)行了探索。

光伏產(chǎn)業(yè)財(cái)稅、價(jià)格等激勵(lì)政策研究。傅沂[16](2014)分析了我國光伏產(chǎn)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼政策存在的事前補(bǔ)貼、一刀切、缺乏創(chuàng)新激勵(lì)和缺乏事后監(jiān)督等突出問題，通過運(yùn)用演化博弈的分析工具分別對(duì)產(chǎn)生的原因進(jìn)行了深入分析，并據(jù)此提出了我國光伏產(chǎn)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)型的政策建議；張頌[17](2014)以金太陽示范工程的成敗作為案例進(jìn)行分析，提出了基于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力、增強(qiáng)太陽能可替代性三大目標(biāo)的財(cái)稅政策建議及政策實(shí)施過程中的注意事項(xiàng)。

2 數(shù)據(jù)來源及研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來源

本文通過國務(wù)院及各部委門戶網(wǎng)站、索比光伏網(wǎng)、百度等搜索引擎收集公開發(fā)布的光伏產(chǎn)業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)資料和政策文件，基本原則[18]是：①選取文本的政策類型包括辦法、報(bào)告、法律、方案、公告、規(guī)范、規(guī)劃、計(jì)劃、通知、意見等文件；②選取部委級(jí)別(含)以上部門發(fā)布的國家層面的光伏產(chǎn)業(yè)政策；③選取與光伏產(chǎn)業(yè)緊密聯(lián)系的政策文本；④日期區(qū)間為2000年1月1日至2020年12月31日。通過梳理中國光伏產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)布時(shí)間、發(fā)布部門、政策類型和形式，共篩選出包括了中共中央、國務(wù)院、發(fā)改委、工信部、國家能源局等20多個(gè)機(jī)構(gòu)頒布的318條光伏產(chǎn)業(yè)政策，以此構(gòu)建我國光伏產(chǎn)業(yè)政策文本數(shù)據(jù)庫作為研究對(duì)象，其政策形式分布如表1所示，各年度政策分布數(shù)量如圖2所示。

表1 2000-2020年中國光伏產(chǎn)業(yè)政策形式分布

圖2 2000-2020年公開發(fā)布的中國光伏產(chǎn)業(yè)政策情況

2.2 研究方法

選用基于中國光伏產(chǎn)業(yè)政策文本挖掘的方法，該方法的應(yīng)用在對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)政策研究方法具有一定的新穎性，一定程度上降低了人為設(shè)置研究主題的主觀性，使得評(píng)價(jià)更加客觀，目前已有相關(guān)專家學(xué)者運(yùn)用。李玥[7](2020)檢索整理出2013-2019年中央及各級(jí)地方政府頒布的412項(xiàng)光伏產(chǎn)業(yè)政策，通過中文分詞、去停用詞等文本挖掘技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)的清洗，光伏產(chǎn)業(yè)政策文件進(jìn)行量化評(píng)價(jià)。袁見[19](2014年)對(duì)新世紀(jì)以來的中國太陽能光伏產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行收集和匯總，基于61份政策文本從以布時(shí)間角度、頒發(fā)部門角度和作用環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。楊偉[20](2015年)針對(duì)2005-2014年中79份有關(guān)太陽能光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國家層面政策，按照政策文本的形式、頒布時(shí)間、制定主體以及涉及領(lǐng)域4個(gè)維度進(jìn)行量化分析。曾婧婧[21](2014)對(duì)中國自2006-2013年48份宏觀太陽能產(chǎn)業(yè)政策文本，按照文本形式、政策年度、政策主體、政策內(nèi)容 4 個(gè)分析維度進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)和量化分析，并探討政策工具的使用情況，深入剖析中國太陽能產(chǎn)業(yè)宏觀扶持的特點(diǎn)。

以上專家學(xué)者主要對(duì)政策文本挖掘后得到的分詞結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和量化分析，鮮有文獻(xiàn)真正對(duì)政策文本本身進(jìn)行的研究,對(duì)政策特征、演化邏輯進(jìn)行客觀分析，以此作為基礎(chǔ)對(duì)產(chǎn)業(yè)形勢(shì)與政策導(dǎo)向進(jìn)行探究，從而有效彌補(bǔ)了政策文本研究聚焦程度不夠、不足的現(xiàn)象。

3 中國光伏產(chǎn)業(yè)政策分析

中國光伏產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容分析主要包括政策關(guān)鍵詞提取和分析，政策演化過程中各個(gè)階段政策熱點(diǎn)和聚類主題分析。

3.1 政策關(guān)鍵詞及分析

由于關(guān)鍵詞能正確反映出政策文件中的核心內(nèi)容、關(guān)鍵要點(diǎn)和政策力度，因而首先進(jìn)行分詞處理和關(guān)鍵詞提取，對(duì)于光伏產(chǎn)業(yè)政策研究相關(guān)的核心詞語加入自定義詞庫，同時(shí)剔除與研究主題無關(guān)的詞，減少無關(guān)詞語的影響，本研究運(yùn)用Text Mining軟件中的TF-IDF算法功能，實(shí)現(xiàn)按降序方式對(duì)關(guān)鍵詞進(jìn)行排序，從而對(duì)排名前30的關(guān)鍵詞進(jìn)行分析。

TF-IDF[22]，全稱為Term Frequency - Inverse Document Frequency，即“詞頻-逆文本頻率”，是一種基于詞袋模型(Bag of Word)的關(guān)鍵詞抽取方法，該算法用一種統(tǒng)計(jì)學(xué)的方法來衡量一個(gè)詞語在文本中的重要程度[23]。

TF指文本中的詞頻,是單個(gè)文本中各個(gè)詞的出現(xiàn)頻率統(tǒng)計(jì)，公式為：

(1)

其中，tf指詞語x在文檔中出現(xiàn)有次數(shù)，doc_length指文檔長(zhǎng)度。

IDF指一個(gè)詞在所有文本中出現(xiàn)的頻率，是衡量一個(gè)詞語的普遍重要性，包含詞語的文檔數(shù)量越少表明詞語越有代表性，其公式為：

(2)

其中，N代表語料庫中文本的總數(shù)，而N(x)代表語料庫中包含詞x的文本總數(shù)?？紤]到某一個(gè)生僻詞在語料庫中沒有，也就是N(x)為零的情況，經(jīng)平滑處理后的公式為：

(3)

則TF-IDF值可表示為：

TF-IDF(X)=TF(X)*IDF(X)

(4)

考慮到政策文本研究需要，將“分布式”“可再生能源”等專有名詞加入到分詞詞典中進(jìn)行分詞，將“關(guān)于、十分、必要”等對(duì)分析結(jié)果也無太大意義詞語加入停用詞詞表；這樣詞云圖中醒目地表示出每個(gè)詞頻率，其大小代表了詞頻；在網(wǎng)絡(luò)可視化網(wǎng)中結(jié)點(diǎn)表示的是事物，弧的粗細(xì)表示他們之間的關(guān)系，弧越粗說明兩者之間的關(guān)系越緊密[7]。通過詞語的醒目程度以及各詞語之間弧的粗細(xì)程度更加直觀地反映政策文本中涉及內(nèi)容的輕重程度，如圖3和圖4所示。

圖3 中國光伏產(chǎn)業(yè)政策詞云圖

圖4 中國光伏產(chǎn)業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)可視化圖

3.2 階段政策演化過程

基于單個(gè)年份政策熱點(diǎn)的比較很難系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)中國光伏產(chǎn)業(yè)政策演化的過程，根據(jù)上述產(chǎn)業(yè)發(fā)展的五個(gè)階段將政策進(jìn)行分析(見圖5)，以模塊化結(jié)果為依據(jù)生成網(wǎng)絡(luò)圖體現(xiàn)各階段性政策熱點(diǎn)，其中節(jié)點(diǎn)的大小反映了政策關(guān)鍵詞的重要程度。

圖5 中國光伏產(chǎn)業(yè)各階段政策數(shù)量

從光伏政策文件出臺(tái)的數(shù)量看，在2005年《可再生能源法》頒布之前新能源相關(guān)政策數(shù)量較少，之后陸續(xù)出臺(tái)了一系列可再生能源利用的規(guī)劃、辦法、通知；從光伏政策文件出臺(tái)的領(lǐng)域看，由于風(fēng)電和光伏發(fā)電的開發(fā)成本相對(duì)較低、技術(shù)較為成熟、應(yīng)用范圍相對(duì)較廣，政策重點(diǎn)關(guān)注風(fēng)、光新能源發(fā)電；分階段來看，前期政策基本主要集中在風(fēng)力發(fā)電方面，隨著光伏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化、市場(chǎng)需求不斷增加，光伏產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量增長(zhǎng)迅猛，后期光伏發(fā)電政策接連出臺(tái)，2014-2018年共出臺(tái)各類政策150條。

3.2.1 起步階段(2007年之前)

該階段是中國光伏產(chǎn)業(yè)萌芽時(shí)期，一系列的激勵(lì)政策旨在培育良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，逐步建立健全光伏發(fā)電市場(chǎng)機(jī)制?！笆痉俄?xiàng)目”“新能源”“專項(xiàng)資金”“建筑節(jié)能”“價(jià)格補(bǔ)貼”等成為本階段政策熱點(diǎn)關(guān)鍵詞(見圖6)，充分體現(xiàn)了國家電力體制改革的主要目標(biāo)和重要抓手，對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的鼓勵(lì)引導(dǎo)與出口導(dǎo)向，光伏在建筑領(lǐng)域和農(nóng)村地區(qū)的推廣應(yīng)用。起初，國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)實(shí)施“送電到鄉(xiāng)”工程，推進(jìn)離網(wǎng)光伏電站、風(fēng)光互補(bǔ)電站等新能源項(xiàng)目的開發(fā)和利用；隨著《中華人民共和國可再生能源法》的頒布，我國的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)向政府扶持、激勵(lì)和規(guī)范市場(chǎng)的階段，主要體現(xiàn)在：地方政府協(xié)助籌集資金、提供土地支持、用電補(bǔ)貼、建筑節(jié)能、光伏示范項(xiàng)目立項(xiàng)建設(shè)等方面，同時(shí)利用國外的市場(chǎng)、先進(jìn)制造技術(shù)和資金不斷構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競(jìng)爭(zhēng)、開放有序、健康發(fā)展的電力市場(chǎng)體系；隨著無錫尚德成功私有化并在美國上市，2007年中國已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)最大的光伏產(chǎn)品制造國。

圖6 起步階段中國光伏產(chǎn)業(yè)政策密度可視化圖和詞云圖

3.2.2 產(chǎn)業(yè)建立階段(2007-2010年)

本階段是光伏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的首度調(diào)整期和爆發(fā)式回升期，通過政策的調(diào)控促進(jìn)了光伏產(chǎn)業(yè)體系不斷健全，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步完善?！翱稍偕茉础薄肮?jié)能減排”“示范項(xiàng)目”“金太陽”“開發(fā)利用”“民用建筑”“財(cái)政補(bǔ)助”“民間資本”等成為本階段政策熱點(diǎn)關(guān)鍵詞(如圖7)，充分體現(xiàn)國家對(duì)通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，抑制產(chǎn)業(yè)的盲目擴(kuò)張、重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象，強(qiáng)化光伏與節(jié)能建筑的結(jié)合，促進(jìn)太陽能光伏的開發(fā)和應(yīng)用。2007年9月《中國可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》中明確了風(fēng)能、太陽能等可再生能源發(fā)展目標(biāo)，由于國際市場(chǎng)的需求，政策也多為出口導(dǎo)向，刺激了光伏企業(yè)的發(fā)展；雖然雪災(zāi)、汶川地震等重大事件一定程序了影響了光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度，但扶持政策連續(xù)性促進(jìn)了中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨于成熟。一方面國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的盲目擴(kuò)張、重復(fù)建設(shè)傾向；另一方面全球金融危機(jī)的爆發(fā)導(dǎo)致出口量嚴(yán)重下滑，從而導(dǎo)致產(chǎn)能明顯過剩，國內(nèi)光伏發(fā)電市場(chǎng)卻發(fā)展緩慢，產(chǎn)業(yè)發(fā)展停滯現(xiàn)象。因此，該階段我國光伏產(chǎn)業(yè)政策旨在調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，繼續(xù)實(shí)施光伏產(chǎn)業(yè)激勵(lì)政策，并逐步啟動(dòng)國內(nèi)光伏應(yīng)用市場(chǎng)，通過財(cái)政補(bǔ)助、科技支持和市場(chǎng)拉動(dòng)的方式，積極金太陽示范工程實(shí)施，促進(jìn)太陽能光電建筑應(yīng)用，推動(dòng)光伏發(fā)電技術(shù)進(jìn)步，同時(shí)不斷探索光伏發(fā)電由離網(wǎng)型向并網(wǎng)型轉(zhuǎn)變。尤其2010 年光伏產(chǎn)業(yè)被國務(wù)院確定成為我國的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)后，光伏產(chǎn)業(yè)開始了爆發(fā)式的發(fā)展。

圖7 產(chǎn)業(yè)建立階段中國光伏產(chǎn)業(yè)政策密度可視化圖和詞云圖

3.2.3 產(chǎn)業(yè)調(diào)整階段(2011-2013年)

本階段為光產(chǎn)業(yè)劇烈調(diào)整期，“光伏發(fā)電” “分布式”“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”“行業(yè)規(guī)范” “質(zhì)量監(jiān)管”“轉(zhuǎn)型升級(jí)電網(wǎng)企業(yè)” “優(yōu)先上網(wǎng)”等成為本階段政策熱點(diǎn)關(guān)鍵詞(見圖8)，充分體現(xiàn)光伏的價(jià)格機(jī)制進(jìn)一步完善，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)分布式光伏應(yīng)用。2011年對(duì)非招標(biāo)太陽能光伏發(fā)電項(xiàng)目實(shí)行全國統(tǒng)一的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，這一政策的實(shí)施有利于規(guī)范太陽能光伏發(fā)電價(jià)格管理，有利于促進(jìn)太陽能光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。由于意大利、德國等歐洲國家仍未從金融危機(jī)和債務(wù)危機(jī)中走出來，歐美等西方國家的“光伏雙反事件”導(dǎo)致國內(nèi)光伏企業(yè)紛紛面臨破產(chǎn)危機(jī)，部分企業(yè)無奈選擇破產(chǎn)重組，對(duì)我國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成巨大沖擊。國家及時(shí)調(diào)整相關(guān)政策，一是調(diào)整積極規(guī)范市場(chǎng)秩序，加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)測(cè)，淘汰落后產(chǎn)能，推動(dòng)光伏產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)；二是積極開拓分布式光伏應(yīng)用市場(chǎng)，推動(dòng)光伏應(yīng)用重心由集中式光伏電站向用戶側(cè)分布式電源轉(zhuǎn)移；三是優(yōu)化電價(jià)補(bǔ)貼機(jī)制，引入競(jìng)爭(zhēng)性要素，合理調(diào)減光伏電站上網(wǎng)電價(jià)和分布式光伏發(fā)電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)前期“金太陽”等示范工程資金補(bǔ)助的清算，強(qiáng)化分布式光伏上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼。

圖8 產(chǎn)業(yè)調(diào)整階段中國光伏產(chǎn)業(yè)政策密度可視化圖和詞云圖

3.2.4 規(guī)模管理階段(2014-2018年)

本階段推動(dòng)光伏產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，加快落后產(chǎn)能退出市場(chǎng)，促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)整體技術(shù)升級(jí)，是中國光伏市場(chǎng)多元化發(fā)展階段?！半娏w制改革”“電力交易”“價(jià)格機(jī)制”“領(lǐng)跑者計(jì)劃”“光伏扶貧”等成為本階段政策熱點(diǎn)關(guān)鍵詞(見圖9)，充分體現(xiàn)光伏產(chǎn)業(yè)政策的著力點(diǎn)的轉(zhuǎn)變，更加注重市場(chǎng)化進(jìn)程，光伏產(chǎn)業(yè)的智能化、信息化。國家發(fā)展改革委等機(jī)構(gòu)相繼打出了支持和規(guī)范光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的組合拳，出臺(tái)了系列政策性文件，涉及產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、財(cái)政稅收減免與補(bǔ)貼、新產(chǎn)品研發(fā)與制造、價(jià)格補(bǔ)貼、應(yīng)用市場(chǎng)管理與環(huán)境建設(shè)、土地資源管理等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各個(gè)相關(guān)方面。加強(qiáng)自主創(chuàng)新，推進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)；加大智慧能源發(fā)展，優(yōu)化光估產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑；加快市場(chǎng)化進(jìn)程，提升光伏消納能力；促進(jìn)“光伏+應(yīng)用”，推動(dòng)村級(jí)光伏扶貧電站建設(shè)；積極營造有利于光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的互補(bǔ)配套政策環(huán)境。在政策的助推下，我國光伏產(chǎn)業(yè)逐漸回暖：在“一帶一路”倡議下，中國光伏組件出口市場(chǎng)的多元化發(fā)展態(tài)勢(shì)明顯增強(qiáng)。隨著“531 新政”的實(shí)施，上網(wǎng)電價(jià)和分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼進(jìn)一步下調(diào)，平價(jià)上網(wǎng)成為中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)。

圖9 規(guī)模管理階段中國光伏產(chǎn)業(yè)政策密度可視化圖和詞云圖

3.2.5 蓬勃發(fā)展階段(2019年至今)

本階段中國光伏產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)由補(bǔ)貼推動(dòng)向平價(jià)上網(wǎng)轉(zhuǎn)變，是光伏產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展階段。“光伏扶貧”“平價(jià)上網(wǎng)”“消納”“光伏補(bǔ)貼”等成為本階段政策熱點(diǎn)關(guān)鍵詞(見圖10)，充分體現(xiàn)了光伏平價(jià)時(shí)代中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新目標(biāo)、新動(dòng)能和新趨勢(shì)。根據(jù)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國內(nèi)外形勢(shì)和市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，我國相關(guān)政策也由以往的補(bǔ)貼驅(qū)動(dòng)不斷向平價(jià)優(yōu)先、補(bǔ)貼退坡轉(zhuǎn)變，由規(guī)?；芾硐蚴袌?chǎng)化機(jī)制調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)變，也正式啟動(dòng)平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目和低價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。從總體思路上來看，由財(cái)政部等三部委及有關(guān)部門聯(lián)合施策，財(cái)政部門負(fù)責(zé)定補(bǔ)貼額度、價(jià)格部門負(fù)責(zé)定價(jià)格上限、能源部門負(fù)責(zé)定競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、企業(yè)負(fù)責(zé)定補(bǔ)貼強(qiáng)度、市場(chǎng)負(fù)責(zé)定建設(shè)規(guī)模、電網(wǎng)負(fù)責(zé)定消納能力，通過多方協(xié)同促進(jìn)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展，通過全國范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)性配置確定能夠獲得補(bǔ)貼的項(xiàng)目業(yè)主、電價(jià)補(bǔ)貼和總體規(guī)模；從政策的執(zhí)行效果來看，既保證了光伏發(fā)電建設(shè)總體規(guī)模又有力降低了補(bǔ)貼強(qiáng)度；在補(bǔ)貼兌付流程方面，凡是合條件的存量項(xiàng)目均納入補(bǔ)貼清單。盡管在政策調(diào)整下，整體光伏市場(chǎng)有所下滑，我國光伏仍繼續(xù)保持良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，光伏產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)出口額、出口量“雙升”，出口額創(chuàng)下“雙反”以來的新高。

圖10 蓬勃發(fā)展階段中國光伏產(chǎn)業(yè)政策密度可視化圖和詞云圖

4 中國光伏產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展研究

我國正處于經(jīng)濟(jì)增速放緩，環(huán)境承載能力已達(dá)到或接近上限的境遇，能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，新能源行業(yè)迅速發(fā)展，光伏成為其中最受矚目的能源?？v觀我國太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在不同階段制定的產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮了重要的促進(jìn)作用。從中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)來看，產(chǎn)業(yè)政策仍需要考慮以下幾個(gè)方面問題：

(1)強(qiáng)化政策引導(dǎo)，做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和利用。2021年是“十四五”規(guī)劃的開局之年，在中國光伏產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)漸趨成熟的環(huán)境下，逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的協(xié)調(diào)，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中還存在產(chǎn)業(yè)鏈上下游不協(xié)調(diào)、電力消納不充分、電力交易不成熟等問題。因而在光伏產(chǎn)業(yè)要逐步夯實(shí)競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，立足于光伏產(chǎn)業(yè)的歷史發(fā)展規(guī)律做好長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體地位，逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型；立足我國推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中立以及公平競(jìng)爭(zhēng)審查的時(shí)代背景，合理劃分政府權(quán)力邊界，認(rèn)清行業(yè)特性，根據(jù)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r及時(shí)調(diào)整競(jìng)爭(zhēng)政策，實(shí)現(xiàn)我國光伏產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期、健康和可持續(xù)發(fā)展[24]。

(2)鼓勵(lì)科技創(chuàng)新，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性優(yōu)勢(shì)。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確指出2021年財(cái)政支出重點(diǎn)方面：在促進(jìn)科技創(chuàng)新、加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、調(diào)節(jié)收入分配上主動(dòng)作為。雖然中國光伏產(chǎn)業(yè)上游材料短缺，下游市場(chǎng)利潤(rùn)低的“兩頭在外”的困境已經(jīng)擺脫，但出口依賴的問題一定時(shí)期內(nèi)還長(zhǎng)期存在，為促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，一方面靠控制產(chǎn)能和調(diào)整內(nèi)需，另一方面要制定激勵(lì)政策，加強(qiáng)自主創(chuàng)新，光伏企業(yè)加大研發(fā)中心投入和建設(shè)，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新的聯(lián)合攻關(guān)，加強(qiáng)成果的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，培養(yǎng)光伏技術(shù)尖端人才。

(3)完善激勵(lì)政策，助力產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展。中國的光伏產(chǎn)業(yè)雖然取得了卓越的成就，但是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象逐步顯現(xiàn)。2020年，光伏消納能力較為薄弱的西北地區(qū)棄光率降至4.8%，同比降低1.1個(gè)百分點(diǎn)。光伏市場(chǎng)供需失衡、存在“產(chǎn)能過剩”“棄光限電”的現(xiàn)象，其主要原因是產(chǎn)業(yè)政策未能根據(jù)市場(chǎng)的發(fā)展及時(shí)調(diào)整，跨區(qū)域現(xiàn)貨交易將成為現(xiàn)實(shí)，更多的光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)前未能充分論證地區(qū)負(fù)荷水平，市場(chǎng)消納能力有限，也就是電站建設(shè)與配套電網(wǎng)的建設(shè)和改造不協(xié)調(diào)。因而，對(duì)于光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展激勵(lì)路徑從補(bǔ)貼生產(chǎn)、制造環(huán)節(jié)逐漸轉(zhuǎn)向消費(fèi)市場(chǎng)的開發(fā)，從對(duì)光伏產(chǎn)品生產(chǎn)的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向?qū)ιa(chǎn)要素的補(bǔ)貼，關(guān)鍵是加強(qiáng)研發(fā)力量的投入，使我國光伏產(chǎn)業(yè)得到均衡發(fā)展。

(4)落實(shí)碳中和目標(biāo)，加快綠色能源轉(zhuǎn)型發(fā)展。太陽光伏是新型清潔能源，但實(shí)際上追蹤其產(chǎn)業(yè)的碳足跡路徑，其上游產(chǎn)品的生產(chǎn)和加工過程中的能耗，主要是對(duì)煤電方面的消耗；光伏發(fā)電的碳排放回收期同樣會(huì)加大光伏產(chǎn)業(yè)治理碳排放的經(jīng)濟(jì)成本。為實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)，我們推動(dòng)出臺(tái)相關(guān)支持政策，加快完善市場(chǎng)激勵(lì)型碳減排政策，建立與完善全國碳排放權(quán)交易制度[25]，健全市場(chǎng)機(jī)制和政策體系，推動(dòng)電源結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化，加快電網(wǎng)向能源互聯(lián)網(wǎng)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)全社會(huì)節(jié)能提效。具體可以從直接政策和間接政策兩方面加以落實(shí)，直接政策主要是通過政府補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠或征收碳稅等舉措加強(qiáng)對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的低碳化升級(jí)扶持，間接政策旨在通過培育應(yīng)用市場(chǎng)，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，增強(qiáng)光伏企業(yè)進(jìn)行低碳化升級(jí)的實(shí)力。同時(shí)加快出臺(tái)促進(jìn)清潔能源消納的政策文件，拓寬光伏發(fā)展空間。

5 結(jié)語

在快速發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈狀況以及技術(shù)提升的驅(qū)動(dòng)下，在全面平價(jià)上網(wǎng)和補(bǔ)貼逐步弱化的趨勢(shì)下，需通過制定政策鼓勵(lì)在技術(shù)、規(guī)模、資金等方面具有優(yōu)勢(shì)的企業(yè)主動(dòng)擴(kuò)產(chǎn)搶占市場(chǎng)；建立產(chǎn)業(yè)政策調(diào)控機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展更貼合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，加速行業(yè)格局變化；加大政策的執(zhí)行力度，有針對(duì)性地解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、棄光限電等一些相對(duì)比較突出問題[26]?！半p碳”目標(biāo)下，以光伏為代表的可再生能源發(fā)展得到高度的重視和廣泛的應(yīng)用，太陽能光伏發(fā)電也被賦予了更重要的意義，這也預(yù)示著光伏產(chǎn)業(yè)作為綠色轉(zhuǎn)型的重要抓手，將發(fā)揮其持續(xù)性、清潔性和無地域限制等突出優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)綠色高質(zhì)量發(fā)展。