南京高新區(qū)高質量發(fā)展路徑探析

姜 琴 胡先杰 蘇思騏 陸紅姝

(南京市火炬高技術產業(yè)開發(fā)中心，江蘇 南京 210018)

0 引言

當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段[1]。這意味著經濟發(fā)展方式要從要素驅動轉向創(chuàng)新驅動，創(chuàng)新已成為第一動力，是實現(xiàn)經濟高質量發(fā)展的新動能[2]。2020年7月，國務院印發(fā)《關于促進國家高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)高質量發(fā)展的若干意見》，旨在進一步促進國家高新區(qū)高質量發(fā)展，發(fā)揮好示范引領和輻射帶動作用。近年來，作為地方推動高質量發(fā)展的主陣地，南京高新區(qū)通過推動體制機制改革，優(yōu)化資源要素配置，加快轉型升級步伐，科技創(chuàng)新效益和經濟發(fā)展質量顯著提升。然而，對標世界一流高科技園區(qū)，面對推進高新區(qū)高質量發(fā)展的要求，南京高新區(qū)的建設發(fā)展存在不足，需要更加積極地探索有效的高質量發(fā)展路徑。

1 高新區(qū)管理體制改革概況

如圖 1所示，以南京高新區(qū)發(fā)展歷程為序，結合政策文件出臺的背景和主題，將高新區(qū)管理體制改革分為以下三個階段。

圖1 南京高新區(qū)成長歷程

(1)爭取國家支持起步階段。南京高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)(以下簡稱高新區(qū))于1988年4月由江蘇省人民政府與南京市人民政府共同創(chuàng)建，位于浦口區(qū)。1991年3月被國務院批準為國家高新區(qū)，是國家首批批準建立的26個國家高新區(qū)之一。1997年1月經國家科委批準，南京高新區(qū)調整為“一區(qū)兩園” (南京新港高新園、江寧經開區(qū)高新園)[3]，形成了跨行政區(qū)的分布格局。

(2)做大做強探索發(fā)展階段。在“一區(qū)多園”發(fā)展模式中，南京市委市政府以做大做強高新區(qū)、加快高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展為總體思路，重點對高新區(qū)浦口板塊進行了多次區(qū)域和功能整合。2002年5月，江北行政區(qū)劃調整，高新區(qū)按照“整合資源、統(tǒng)籌運作、共同發(fā)展”的思路，積極與浦口區(qū)進行“二合一”體制整合，加強兩區(qū)的互融互動。2010年8月，浦口區(qū)和高新區(qū)進行規(guī)劃整合，實施園區(qū)帶鎮(zhèn)，將浦口區(qū)部分地區(qū)納入南京高新區(qū)浦口板塊統(tǒng)一規(guī)劃建設。2012年5月，根據(jù)市委、市政府“簡政強區(qū)縣(園區(qū))”和“拓展國家級開發(fā)園區(qū)發(fā)展空間”的戰(zhàn)略決策，將浦口區(qū)部分街道和功能區(qū)整建制委托南京高新區(qū)管理，高新區(qū)管轄面積擴大到160平方公里。2017年5月，南京市委市政府出臺《關于進一步完善南京江北新區(qū)管理體制的意見》，將高新區(qū)整建制并入江北新區(qū)黨工委、管委會。截至2017年底，經過不斷調整，南京高新區(qū)(一區(qū)兩園)管理面積達274.69平方公里，GDP達2 981億元，占全市1/4，形成較強的綜合經濟發(fā)展能力。

(3)改革優(yōu)化創(chuàng)新發(fā)展階段。在創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的總體要求下，南京高新區(qū)亟需新的發(fā)展思路解決跨區(qū)協(xié)調發(fā)展、資源整合創(chuàng)新發(fā)展等問題。2017年11月，南京市發(fā)布了《南京市科技園區(qū)整合設立工作方案》，在原有“一區(qū)兩園”發(fā)展模式基礎上，整合設立了 15 個高新園區(qū)，面積為626.706平方公里，解決了全市創(chuàng)新資源要素分布松散的問題，以實現(xiàn)創(chuàng)新要素向高新園區(qū)集聚。2018年，市委市政府出臺《南京市推進高新園區(qū)高質量發(fā)展行動方案》，在優(yōu)化空間布局上，提出構建“一圈雙核三城多園”的總體格局，解決的是高新區(qū)發(fā)展模式的問題，提出了“1+N”總體模式架構。2020年，印發(fā)《南京高新區(qū)深化管理體制改革實施方案》《關于優(yōu)化開發(fā)園區(qū)管理運行機制的若干指導意見》等文件，將“南京高新區(qū)”牌子從江北新區(qū)拿出來，重組優(yōu)化，履行對全市15個園區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調和管理服務，解決的是高新區(qū)管理機制總體架構的問題，以提升高新區(qū)管理效率、提升高新區(qū)發(fā)展活力。同年8月10日，南京高新區(qū)管委會總部揭牌，標志著高新區(qū)發(fā)展正邁上高質量發(fā)展之路。據(jù)國家火炬統(tǒng)計相關數(shù)據(jù)顯示，2019年底，南京高新區(qū)(一區(qū)兩園)實際管理面積達286.69平方公里，實現(xiàn)地區(qū)生產總值3 675億元，同比增長13%，占全市比重超過1/4；擁有有效期內的高新技術企業(yè)1 632家，占全市比重超過1/3，有力支撐南京高新區(qū)在國家高新區(qū)綜合排名列第12位，在區(qū)域經濟發(fā)展中的影響力愈發(fā)彰顯?，F(xiàn)階段，南京高新區(qū)正著手編制完善《南京高新區(qū)“十四五”發(fā)展規(guī)劃》，以謀劃高新區(qū)未來發(fā)展總體布局，明確了高新區(qū)發(fā)展的前進方向，也為有序推進高新區(qū)高質量發(fā)展提供保障。

2 高新區(qū)高質量發(fā)展路徑探索

南京高新區(qū)在推動區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展中發(fā)揮著十分重要的作用，經濟發(fā)展進入新常態(tài)后，高新區(qū)發(fā)展面臨的外部環(huán)境因素和內生驅動要素發(fā)生了明顯變化，這就要求高新區(qū)發(fā)展要進一步瞄準一流水平，提高發(fā)展標桿，在實現(xiàn)以創(chuàng)新為特色的高質量發(fā)展的實踐路徑上進行更加積極地探索。

2.1 推進體制機制改革

管理制度創(chuàng)新既是國家級高新區(qū)發(fā)展壯大的基石，更是其實現(xiàn)新時代新定位和新目標的重要保證[4]。按照“1+N”發(fā)展模式，全市整合設立的15個高新園區(qū)對外統(tǒng)稱“南京高新區(qū)”，并通過設立一系列“伙伴園區(qū)”、制定高新區(qū)高質量發(fā)展調查制度、實行園區(qū)管委會“去行政化”改革等具體舉措推進高新區(qū)高質量發(fā)展，鞏固發(fā)展成效。2020年，15個高新園區(qū)建立了“管委會+平臺”的運行機制，人員聘用打破身份界限，實施全員聘用制，對人員進行績效考核。例如，南京高新區(qū)(建鄴園)推行用人自主權、分配自主權、決策自主權、加快剝離社會管理職能的“三自主一剝離”改革模式，與區(qū)委、區(qū)政府建立“會議代表”機制，與區(qū)級財政建立“分灶吃飯”機制，與屬地街道建立“利益補償”機制，優(yōu)化“管委會+高投集團”運營模式，全面構建協(xié)同工作機制。

2.2 解決科技經濟“兩張皮”問題

南京市科技創(chuàng)新資源豐富，但從現(xiàn)實來看，要在短期內反映到企業(yè)研發(fā)能力快速提升不太可能；而硬性要求高等院校和科研院所的科研目標必須以市場為牽引并不現(xiàn)實，也不該是大學應有的定位；這就需要更大力度發(fā)揮政府職能，加快新型研發(fā)機構建設，促使企業(yè)和大學等科研機構結合起來，走出一條政產學研協(xié)同創(chuàng)新的新路徑。2020年底，南京市高新園區(qū)已建成備案新型研發(fā)機構323家，成為產業(yè)集群培育重要平臺，在研在孵化項目2 485個，累計孵化和引進科技型企業(yè)8 914家，主要集中在新醫(yī)藥與生命健康、智能裝備制造、集成電路和新型電子信息產業(yè)，初步形成“技術開發(fā)-產業(yè)化應用-孵化企業(yè)-產業(yè)集聚”的創(chuàng)新鏈條。截至2020年底，全市已有99家新研機構及其孵化和引進企業(yè)成長為規(guī)模以上企業(yè)，299家培育成為高新技術企業(yè)。

2.3 引導創(chuàng)新型企業(yè)集聚發(fā)展

建設具有全球影響力的創(chuàng)新園區(qū)，需要大力引進和孵化創(chuàng)新型企業(yè)，著力培育高新技術企業(yè)，形成一批創(chuàng)新能力強、綜合實力強、核心競爭力強的創(chuàng)新型企業(yè)集群，不斷增強創(chuàng)新驅動發(fā)展的中堅力量。2020年，15個高新園區(qū)新增獨角獸企業(yè)3家，瞪羚企業(yè)176家，新增上市企業(yè)12家，科技型中小企業(yè)總數(shù)超過8 000家，高新技術企業(yè)總數(shù)占全市比重達超過80%，產業(yè)集聚效應進一步放大，對全市的經濟貢獻度不斷提升，帶動全市產業(yè)進一步實現(xiàn)轉型升級。截至2020年底，規(guī)上工業(yè)和服務業(yè)研發(fā)投入強度達5%且營業(yè)收入過億元的企業(yè)數(shù)有463家，15個高新園區(qū)擁有高技術制造業(yè)企業(yè)有616家，占全市高技術制造業(yè)企業(yè)總數(shù)的約80%；擁有高技術服務業(yè)企業(yè)1135家，占全市高技術服務業(yè)企業(yè)總數(shù)約70%。

2.4 增強企業(yè)研發(fā)能力

企業(yè)研發(fā)費用占營業(yè)收入比重，即研發(fā)投入強度，反映了一個區(qū)域自主創(chuàng)新水平和產品市場競爭力，研發(fā)投入強度的提升可以有效支持企業(yè)研究開發(fā)核心技術，為創(chuàng)新驅動發(fā)展持續(xù)注入強勁的內生動力。近年來，南京高新區(qū)眾多企業(yè)積極推動科技創(chuàng)新，不斷加大科研投入，在培育創(chuàng)新型企業(yè)、組織科學技術攻關、強化自主研發(fā)等方面做了大量工作。2020年，15個南京高新園區(qū)規(guī)模以上企業(yè)研發(fā)投入強度達到3.39%，高出全市規(guī)模以上企業(yè)1.5個百分點；企業(yè)發(fā)明專利授權量5 710件，增長50.90%，PCT專利申請數(shù)達到2 257件，占全市比重超過70%；規(guī)模以上企業(yè)研發(fā)投入總額超過400億元，同比增幅超過40%。

2.5 形成創(chuàng)新發(fā)展人才“強磁場”

高新區(qū)之間的競爭，本質上是人才的競爭，人才集聚程度也是體現(xiàn)園區(qū)高質量發(fā)展的重要方面。近年來，南京市高新區(qū)聚力招才引智，積極落實“創(chuàng)業(yè)南京”英才計劃、大學生創(chuàng)業(yè)“寧聚計劃”“345”海外高層次人才引進計劃等，加快集聚一批一流創(chuàng)新人才。2020年，全市15個園區(qū)本科及以上從業(yè)人員占比近50%，同比提高了3個百分點；從業(yè)人員中研發(fā)人員全時當量數(shù)占比同比提高了近1個百分點；從業(yè)人員中外籍常駐人員和留學歸國人員占比同比提到了0.02個百分點；新增引進高層次人才700余人，5名諾貝爾獎獲得者、70余名中外院士在高新區(qū)創(chuàng)辦企業(yè)。

3 高新區(qū)高質量發(fā)展提升分析

盡管南京高新區(qū)高質量發(fā)展初見成效，但仍然存在主導產業(yè)集聚度不夠高、融合發(fā)展效應未顯現(xiàn)、企業(yè)精準服務力度不夠強、園區(qū)用地產出效益不夠好等需優(yōu)化提升的問題。

3.1 主導產業(yè)集聚度不夠高

根據(jù)企業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，南京高新區(qū)企業(yè)所屬產業(yè)技術主要集中在電子信息產業(yè)、先進制造與自動化、生物與新醫(yī)藥、高技術服務4個領域，占比超過60%；但產值與稅收主要集聚在電子信息、先進制造與自動化、新材料等三個產業(yè)領域，占工業(yè)生產總值比重超過70%。同時，各類產業(yè)在各園區(qū)均有布局，并未體現(xiàn)錯位發(fā)展的格局，其中，電子信息產業(yè)企業(yè)數(shù)量最多，但產值和稅收均不如先進制造與自動化、新材料產業(yè)，而生物與新醫(yī)藥產業(yè)在各類產業(yè)中經濟貢獻度也不明顯，如表1所示。

表1 高新區(qū)主導產業(yè)主要經濟指標分布情況

3.2 園區(qū)融合發(fā)展效應未顯現(xiàn)

目前，南京高新區(qū)絕大多數(shù)園區(qū)之間已就構建“伙伴園區(qū)”關系簽訂了意向協(xié)議，但部分園區(qū)實際在促進項目孵化、產業(yè)落地、載體共建等方面，尚未有實質性進展；部分園區(qū)在主導產業(yè)及上下游產業(yè)鏈建設方面缺乏明確具體的規(guī)劃；部分園區(qū)對接洽談的項目大多也正在推進過程中。總體而言，伙伴園區(qū)創(chuàng)新成果轉移轉化，進而形成現(xiàn)實產業(yè)生產力，跨區(qū)發(fā)展打造產業(yè)集群的實效顯現(xiàn)尚需時日。

3.3 企業(yè)精準服務力度不夠強

近年來，隨著南京高新區(qū)的快速發(fā)展，越來越多的外來企業(yè)入駐高新區(qū)，越來越多的本地企業(yè)在這里孵化成長，但園區(qū)科技創(chuàng)新工作普遍側重于前端項目招商和新增高企的指標任務完成，對區(qū)內企業(yè)情況未能進行及時地、全面地摸排，未能有效建立和制定各類企業(yè)相應的培育計劃，對已落地的項目和科技型中小企業(yè)難以提供精準支持和精準服務。

3.4 園區(qū)用地產出效益有待提升

從園區(qū)已建成城市建設用地固定資產投入強度、綜合地均稅收角度看，南京高新區(qū)用地投入產出效益較高的僅2家園區(qū)，綜合地均稅收相對較高的僅3家園區(qū)；與蘇南其他區(qū)的平均產出投入比為2.55相比，南京高新區(qū)土地利用效能普遍較低。同時，部分園區(qū)存在地上空置載體，載體使用率低于50%；而在已使用的載體中，部分孵化器在孵企業(yè)與科技創(chuàng)新無關，主要從事批發(fā)零售、房地產及咨詢服務等，與園區(qū)主導產業(yè)關聯(lián)度也不高。

3.5 體制機制改革力度需加大

自2020年正式揭牌以來，南京高新區(qū)管委會總部在規(guī)劃發(fā)展、產業(yè)協(xié)調、創(chuàng)新服務、統(tǒng)計評價等方面開展了一系列工作。但總體上，“1+N”的管理架構仍處于松散型的“一區(qū)多園”發(fā)展路徑，管理服務和統(tǒng)籌協(xié)調能力相對不足，需要進一步加大體制機制改革力度。

4 高新區(qū)高質量發(fā)展對策

經過近年來的探索和發(fā)展，南京高新區(qū)的總體發(fā)展取得了一定成效，形成了具有地方特色的高新園區(qū)發(fā)展道路。在進一步推進高質量發(fā)展的過程中，可以重點把握好3個方面的工作：

4.1 發(fā)揮政策引導，集聚創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源

當前，南京全市的科技創(chuàng)新資源已在高新區(qū)形成原始集聚，但集聚效應還未能得到充分體現(xiàn)，15個高新園區(qū)間產業(yè)同構、同質化、重復建設、功能相同等突出問題仍然存在，應做好各個高新園區(qū)的客觀評估，進行屬地化資源再整合，推進高新園區(qū)協(xié)同發(fā)展。①做好政策指引，促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源有序、分類向高新園區(qū)集聚，形成特色資源集聚，打造特色產業(yè)集聚區(qū)；②加強統(tǒng)籌協(xié)調，避免高新園區(qū)間出現(xiàn)過度同質化競爭，促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源自由流動，深化“伙伴園區(qū)”發(fā)展關系；③做好資源整合提升，結合園區(qū)特色競爭優(yōu)勢，復制推廣創(chuàng)新經驗，提高高新園區(qū)的要素集聚能力、經濟支撐能力和輻射帶動能力。

4.2 優(yōu)化園區(qū)管理，服務企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)

從南京高新區(qū)的管理架構來看，已形成“高新區(qū)發(fā)展領導小組-南京高新區(qū)管委會(總部)-15個高新區(qū)管委會”的三級管理體系，在服務企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面要做到協(xié)調一致，形成合力。①市級各有關政府部門要不斷創(chuàng)新服務模式，抓好優(yōu)惠政策落地，優(yōu)化營商環(huán)境，保障企業(yè)安心經營、放心投資、專心創(chuàng)業(yè)；②管委會(總部)層面要加強調研指導，整合市級有關服務權限，積極推進高新區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務一體化平臺建設；③各個高新園區(qū)層面要著力營造濃厚的園區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍，了解入駐企業(yè)需求，提供針對性服務，讓企業(yè)“引得來、留得住”。

4.3 完善產業(yè)環(huán)境，完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)

近年來，南京高新區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)正在逐步完善，應進一步拉長版、補短板，形成有特色、有競爭力的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。①深入推進新型研發(fā)機構建設，探索省屬、市屬高校院所科技成果處置權管理改革、收益分配方式改革、設立科技成果轉化崗等方式，加快推進高?？萍汲晒D化和科技協(xié)同創(chuàng)新；②大力培育創(chuàng)新型領軍企業(yè)，深入實施獨角獸企業(yè)、瞪羚企業(yè)培育計劃，圍繞電子信息、生物與新醫(yī)藥、新能源、新材料、先進制造等新興產業(yè)領域，重點培育一批創(chuàng)新型領軍企業(yè)，形成具有全球影響力的創(chuàng)新企業(yè)群；③營造高新區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化，積極支持高新園區(qū)創(chuàng)業(yè)服務機構開展各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務活動，大力營造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍，形成南京高新區(qū)特有的創(chuàng)新文化，為創(chuàng)新發(fā)展提供文化底蘊支撐。