美國海岸警衛(wèi)隊在南海實施隨船觀察員項目的可能性及法理分析

閆巖

〔提? ?要〕美國海岸警衛(wèi)隊通過隨船觀察員項目與全球60多個國家開展了海上執(zhí)法合作。作為美國追求其自身海洋利益的重要工具，“隨船觀察員協(xié)議”使沿岸國向美國讓渡其領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)的部分管轄權(quán)，成為美國開展全球綜合性海上執(zhí)法合作的法律基礎(chǔ)。然而該協(xié)議并未充分尊重沿岸國的主權(quán)平等，也并不適用于存在海洋權(quán)利主張重疊的爭議海域。美國既非《聯(lián)合國海洋法公約》的締約國，也非南海沿岸國，若與菲律賓、越南等南海爭議當事國通過簽署“隨船觀察員協(xié)議”的方式開展聯(lián)合海上執(zhí)法活動，將成為南海地區(qū)和平與穩(wěn)定的重大挑戰(zhàn)。

〔關(guān) 鍵 詞〕美國海岸警衛(wèi)隊、隨船觀察員項目、南海海上安全

〔作者簡介〕閆巖，中國南海研究院海洋法律與政策研究所所長、

副研究員

〔中圖分類號〕D871.2

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2022）2期0132-21

20世紀70年代以來，美國海岸警衛(wèi)隊為打擊毒品販運、非法走私和非法捕魚等海上犯罪活動，與全球60多個國家開展了綜合性海上執(zhí)法合作的隨船觀察員項目。該項目通過簽署海上執(zhí)法合作協(xié)議（以下簡稱“隨船觀察員協(xié)議”）相互授權(quán)，使簽署國的執(zhí)法人員可以登上對方的執(zhí)法船或飛機，在領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)甚至公海共同開展聯(lián)合執(zhí)法行動。目前，隨船觀察員項目已成為美國海岸警衛(wèi)隊開展海上安全合作的旗艦項目。近年來，美國將南海問題作為遏制中國崛起、遲滯中國海上力量發(fā)展的重要抓手，并多次聲稱要將海岸警衛(wèi)隊長期部署在南海。通過海岸警衛(wèi)隊與東南亞南海爭議當事國簽署“隨船觀察員協(xié)議”的方式進一步介入南海事務，對沖中國在南海的合理維權(quán)行動，挑戰(zhàn)中國在南海的海洋權(quán)益，將是美國政府南海政策的重要選項。因此，有必要認真考察美國海岸警衛(wèi)隊隨船觀察員項目在全球的實施情況與法理依據(jù)，從而為中國的南海維權(quán)提供參考。

一、美國海岸警衛(wèi)隊隨船觀察員項目的海上執(zhí)法合作

美國海岸警衛(wèi)隊是一支全球性的力量，也是世界上規(guī)模最大、裝備最為先進的海上執(zhí)法力量。其隸屬于國土安全部，是美國武裝力量的重要組成部分，分為大西洋地區(qū)和太平洋地區(qū)兩個司令部。

（一）與拉丁美洲的海上執(zhí)法合作

20世紀70年代，拉丁美洲和加勒比海地區(qū)的毒品走私和有組織海上犯罪猖獗，對美國的經(jīng)濟和安全利益造成影響。美國海岸警衛(wèi)隊因此啟動了打擊海上販運毒品和走私的海上執(zhí)法任務。

目前，美國海岸警衛(wèi)隊與全世界25個國家簽署了打擊毒品海上非法販運的“隨船觀察員協(xié)議”或行動規(guī)則，其中包括多米尼加共和國、哥斯達黎加、巴拿馬、哥倫比亞、厄瓜多爾等國家。這些雙邊協(xié)議允許美國海岸警衛(wèi)隊對沿岸國領(lǐng)海內(nèi)的可疑船舶行使刑事管轄權(quán)、在公海上登臨懸掛沿岸國旗幟的可疑船只，允許美國執(zhí)法船在進行緊追時進入沿岸國的領(lǐng)海，允許美國執(zhí)法飛機在沿岸國的領(lǐng)空巡邏;而沿岸國的執(zhí)法人員亦可登上美國海岸警衛(wèi)隊的船只或飛機開展執(zhí)法活動。

然而，美國與拉丁美洲國家的“隨船觀察員協(xié)議”一直備受質(zhì)疑。許多拉丁美洲國家認為，美國高舉打擊海上犯罪的旗號，以削減或取消給相關(guān)國家經(jīng)濟援助的手段，脅迫它們與美國簽署“隨船觀察員協(xié)議”，是干涉內(nèi)政和霸權(quán)主義的體現(xiàn)。有學者認為，美國迫使拉美國家以讓渡領(lǐng)海內(nèi)部分主權(quán)來換取《北美自由貿(mào)易協(xié)定》帶來的經(jīng)濟利益，是一種侵犯主權(quán)的行為;“隨船觀察員協(xié)議”充分體現(xiàn)了美國的“新殖民主義”。此外，“隨船觀察員協(xié)議”本身無強制爭端解決條款，美國也并非《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）的締約國，有些拉美國家因此擔心，一旦產(chǎn)生爭端，本國將處于不利地位。

（二）與太平洋島國的海上執(zhí)法合作

目前美國已與全球16個國家簽署了以共同打擊非法捕魚為目的的“隨船觀察員協(xié)議”，其中11個是太平洋島國：庫克群島、密克羅尼西亞、基里巴斯、瑙魯、帕勞、馬紹爾群島、薩摩亞、湯加、圖瓦努、瓦努阿圖和斐濟。該協(xié)議允許沿岸國的軍隊和執(zhí)法人員登上美國海岸警衛(wèi)隊的船只和飛機，觀察、登上和搜查在其領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)涉嫌違法的船只。2019年4月，美國還與10個已簽署“隨船觀察員協(xié)議”的太平洋島國召開了多邊漁業(yè)執(zhí)法合作研討會。

美國聲稱，在太平洋島國地區(qū)開展隨船觀察員項目有助于彌補地區(qū)性海上執(zhí)法力量的不足，可更有效地打擊非法、未報告和無管制的捕撈活動（IUU）以及其他非法活動。一般情況下，美國海岸警衛(wèi)隊的船只、飛機和海上執(zhí)法隊伍是執(zhí)行“隨船觀察員協(xié)議”的主體;但美國海軍和沿岸國的船只和飛機也會參與聯(lián)合行動，例如美國太平洋艦隊通過大洋洲海事安全倡議機制協(xié)助太平洋島國采取多邊聯(lián)合行動。

根據(jù)海岸警衛(wèi)隊的年度報告，2020年美國共開展了25次以“隨船觀察員協(xié)議”為法律依據(jù)的登船行動。此外，美國海岸警衛(wèi)隊還通過聯(lián)合國區(qū)域漁業(yè)管理組織（RFMO）的公海登臨檢查機制（HSBI）在公海進行了登臨執(zhí)法活動。

（三）其他海上執(zhí)法合作

美國海岸警衛(wèi)隊與英國的海上執(zhí)法合作。1981年美英兩國簽署了《關(guān)于英國協(xié)助美國打擊非法販運毒品的協(xié)議》。該協(xié)議的主要目的是允許美國當局在英國船只涉嫌販運毒品時對其進行攔截。該協(xié)議涉及加勒比海和墨西哥灣的特定區(qū)域以及美國大西洋海岸150英里范圍內(nèi)所有區(qū)域的船只攔截活動。該協(xié)議為美國提供了訪問、搜查和扣押可疑船只的預先同意，因此美國海岸警衛(wèi)隊在公海上對英國船只登臨時無需獲得進一步的授權(quán)。據(jù)此協(xié)議，美國海岸警衛(wèi)隊甚至可以搜查、扣留英國嫌疑船只并將其帶回美國的港口。有學者認為，該協(xié)議賦予美國的執(zhí)法權(quán)限遠遠超過了在公海上管轄權(quán)屬于船旗國的習慣法規(guī)則。此外，美英兩國還于1998年簽署了《美國和英國在加勒比海和百慕大地區(qū)打擊非法販運的海上與空中行動協(xié)議》，在加勒比海和百慕大地區(qū)共同開展海上執(zhí)法活動。

美國海岸警衛(wèi)隊與加拿大的隨船觀察員海上執(zhí)法合作。2005年9月，為了共同打擊跨境走私等活動，尤其是維護兩國共同水道的安全，美加兩國在底特律—溫莎河區(qū)域首次開展了隨船觀察員執(zhí)法行動。2009年5月，兩國簽署了《美國和加拿大統(tǒng)一跨境海上執(zhí)法合作框架協(xié)議》（以下簡稱《美加框架協(xié)議》）。該框架協(xié)議的主要目的是為美加兩國執(zhí)法人員進入對方國家的管轄水域開展執(zhí)法活動提供法律依據(jù)?！睹兰涌蚣軈f(xié)議》改變了傳統(tǒng)的海洋邊界的執(zhí)法模式，建立了標準化行動程序，也完善了情報共享機制。美加兩國隨船觀察員海上執(zhí)法合作無論是深度還是廣度上都比美國與其他國家的合作更為平等和成熟，實現(xiàn)了情報共享、統(tǒng)一執(zhí)法和創(chuàng)新性的有效統(tǒng)一。gzslib202204051323

美國海岸警衛(wèi)隊與中國在北太平洋公海的隨船觀察員海上執(zhí)法合作。為了貫徹和落實聯(lián)合國《關(guān)于禁止在公海使用大型流網(wǎng)的決議》，共同打擊北太平洋公海非法流網(wǎng)作業(yè)，中美兩國政府于1993年簽署了《關(guān)于有效合作和執(zhí)行聯(lián)合國大會46/215號決議的諒解備忘錄》（以下簡稱《諒解備忘錄》）。自2002年開始，中國每年派遣漁政人員和船只赴北太平洋公海參加美國海岸警衛(wèi)隊海上聯(lián)合執(zhí)法行動。20年來，約有109名中國海上執(zhí)法人員作為隨船觀察員登上美國海岸警衛(wèi)隊的船只，共計扣押了21艘在北太平洋水域從事非法流網(wǎng)捕魚的船只?！墩徑鈧渫洝?019年已到期，美國海岸警衛(wèi)隊司令卡爾·舒爾茨聲稱兩國已經(jīng)就續(xù)簽一事展開磋商。此外，在2000年建立的北太平洋地區(qū)海岸警備執(zhí)法機構(gòu)論壇機制下，中國、美國、加拿大、日本、韓國和俄羅斯六國海上執(zhí)法機構(gòu)也開展了共同防范打擊偷渡、毒品等海上非法販運活動，以及執(zhí)法巡航、應急救援等方面的合作。

二、美國海岸警衛(wèi)隊海上執(zhí)法合作的法律基礎(chǔ)

與“隨船觀察員協(xié)議”

美國海岸警衛(wèi)隊開展海上執(zhí)法合作以《美國法典》等一系列法案為國內(nèi)法依據(jù)。就國際法而言，盡管1982年《公約》和1988年《聯(lián)合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》（以下簡稱1988年《維也納公約》）對打擊海上毒品販運的執(zhí)法行動作出原則性規(guī)定、鼓勵各國通過海上合作共同打擊犯罪，卻缺乏具體的制度設(shè)計，相關(guān)條款在實際操作中也阻礙了海上執(zhí)法有效性。而“隨船觀察員協(xié)議”讓美國海岸警衛(wèi)隊獲得了在沿岸國領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)實施緊追并進行登臨、逮捕等執(zhí)法行為的權(quán)利以及在公海上對船旗國船舶的登臨權(quán)，因而成為其開展海上執(zhí)法合作主要的法律依據(jù)。

（一）美國海岸警衛(wèi)隊海上執(zhí)法合作的國內(nèi)法依據(jù)

美國海岸警衛(wèi)隊執(zhí)法的國內(nèi)法依據(jù)包括《海岸警衛(wèi)隊法》《海岸警衛(wèi)隊成立法案》《海岸警衛(wèi)隊授權(quán)法案》《海岸警衛(wèi)隊海上安全戰(zhàn)略》等。根據(jù)《國土安全法》，美國海岸警衛(wèi)隊執(zhí)行的任務主要包括國土安全類的港口、航道和海岸安全、禁毒、移民攔截、防御準備等，以及非國土安全類的船舶安全、搜救、航行輔助、海洋環(huán)境保護等，因此有權(quán)就捕撈許可、限額、漁船漁具等事項制定行政和刑事法規(guī)，對外籍船舶的非法捕撈享有管轄權(quán)。

2000年美國將《海岸警衛(wèi)隊法》編入《美國法典》，其中對海岸警衛(wèi)隊海上執(zhí)法行動的權(quán)責明確為：在公海及美國享有司法管轄權(quán)的海域，為預防、禁止違反美國法律的行為，海岸警衛(wèi)隊可進行詢問、檢查、調(diào)查、搜查、查封以及逮捕。值得注意的是，“美國享有司法管轄權(quán)的海域”可以是美國自己的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)，也可以是別國讓渡自身管轄海域的海洋權(quán)利而使美國獲得司法管轄權(quán)的海域。

1980年的《受管制物質(zhì)法案》授權(quán)美國海岸警衛(wèi)隊可事先與對象國作登船安排，或在公海上看到可疑船只時，立即獲得對象國對違反該法規(guī)處罰的同意。為對美國管轄海域外的非法毒品販運活動進行打擊，美國于1986年頒布了《海上販毒執(zhí)法法案》，進一步明確了美國的管轄權(quán)涉及任何“在外國注冊的船只，若該船旗國同意或放棄反對美國行使管轄權(quán)”。有學者認為，該法案授權(quán)美國海岸警衛(wèi)隊在特定情況下可登臨公海上懸掛外國國旗的船只，擴大了美國的治外法權(quán)，背離了傳統(tǒng)的海洋自由原則。

（二）美國海岸警衛(wèi)隊海上執(zhí)法合作的國際法依據(jù)

1982年《聯(lián)合國海洋法公約》

《公約》為人類治理海洋提供了重要的法律規(guī)范，但它是對不同的國家利益與制度妥協(xié)的結(jié)果，是一部“一攬子協(xié)議”，從而限制了其作用的發(fā)揮。這在打擊非法販運的海上執(zhí)法和維護航行自由的平衡方面體現(xiàn)得淋漓盡致。

首先，《公約》支持國家通過國際合作打擊海上販毒等非法活動，卻并未制定相應的法律框架。第108條是各國為打擊非法販運毒品開展海上執(zhí)法合作的法律基礎(chǔ)，但其并未涵蓋實際執(zhí)法過程中的各種情形，也未明確執(zhí)法國在打擊非法販運活動中可采取的具體措施。該條第（2）款僅規(guī)定，一國在有合理依據(jù)相信其本國船旗的船只從事該販運活動時，可要求其他國家合作，卻并未提及另一種更常見的情況，即一國的執(zhí)法船遇到其他船旗國的犯罪嫌疑船只。此外，該條款也未設(shè)立執(zhí)法國與船旗國開展合作的機制。

其次，《公約》關(guān)于緊追權(quán)的規(guī)定限制了打擊海上非法販運的執(zhí)法活動。緊追權(quán)是海洋法中維護沿岸國海洋權(quán)益的一項重要的基本海洋執(zhí)法權(quán)，是在外國違法船舶逃逸至公海以躲避沿岸國執(zhí)法的情形下產(chǎn)生的。由于美國與拉美和加勒比海地區(qū)的“隨船觀察員協(xié)議”對緊追權(quán)作了突破，因此也常被稱為“緊追協(xié)議”。

《公約》第111條對緊追權(quán)行使的依據(jù)、范圍、要求、終止和不當緊追的責任作出了具體規(guī)定。如果沿岸國的海上執(zhí)法部門有充分理由相信外國船舶在本國管轄海域中違反了本國的法律和規(guī)章，可以按照相關(guān)程序進行追逐并將外國船舶押解回岸。在領(lǐng)海內(nèi)，《公約》第27條第1款（d）項明確授予沿岸國“逮捕任何人或?qū)Υ霸谕ㄟ^期間所犯的任何罪行進行調(diào)查的權(quán)利……如果這些措施對于制止麻醉藥品或精神藥物的非法販運是必要的”。

值得注意的是，執(zhí)法人員的追捕行動必須從執(zhí)法國的管轄水域開始，在嫌疑船只進入其本國或第三國的領(lǐng)海或群島水域時停止。由于加勒比國家在地理上非常接近，海上毒品販運者常使用改裝過的快艇，從一個沿岸國家的領(lǐng)海迅速駛?cè)肓硪粋€國家的領(lǐng)海，使美國海岸警衛(wèi)隊無法繼續(xù)實施追捕。

最后，《公約》關(guān)于登臨權(quán)的法定事項并不包括毒品販運活動，導致公海上的反毒執(zhí)法活動“師出無名”。《公約》關(guān)于船旗國管轄權(quán)的規(guī)定，充分體現(xiàn)了航行自由的共同利益和各國控制本國船只的國家利益之爭。《公約》第94條表明，當執(zhí)法船有明確的理由相信外國船只在進行非法行為時只能通知船旗國，而不能采取任何單方面的執(zhí)法措施，如攔截、登臨等。這也是美國海岸警衛(wèi)隊試圖在公海上開展執(zhí)法行動時面臨的實際問題。

為了在船旗國專屬管轄權(quán)以及航行自由之間尋求平衡，《公約》也規(guī)定了打擊公海上某些犯罪活動的例外情況。第111條列舉了軍艦或有明確標志的政府船只在公海上遇到外國船只時可以登上該船的條件，卻并不包括毒品販運。然而，該條款的積極意義在于確認了各國可通過雙邊條約擴大登臨權(quán)，這也可以被認為是《公約》對“隨船觀察員協(xié)議”的認可。gzslib202204051323

1988年《維也納公約》

打擊海上販賣麻醉藥品及精神藥物的活動主要由1988年《維也納公約》規(guī)制。1988年《維也納公約》是一項執(zhí)法條約，但僅對締約國規(guī)定了最低限度的義務，以便于協(xié)調(diào)各國共同打擊非法毒品販運。首先，該公約認可各國通過簽訂雙邊協(xié)議的方式明確公海執(zhí)法可采取的相應措施。從第17條第4款和第9款可以看出，盡管對公海上非法販運活動的管轄依然是以船旗國管轄為基礎(chǔ)，但認可并鼓勵各國開展雙邊或多邊合作。

其次，第17條目的是為執(zhí)法船在公海上登臨懸掛外國國旗的船只制定一個明確流程，通過締約國之間的溝通機制促進《公約》第108條所設(shè)想的國際合作。該條規(guī)定了執(zhí)法國行使登臨權(quán)的程序以及經(jīng)過沿岸國授權(quán)可實施登臨權(quán)的情況，并提供了一個尋求船旗國同意攔截的框架，部分解決了《公約》第108條的缺陷。然而，第17條依然沒有直接授予執(zhí)法船對涉嫌非法販運毒品活動的外國船只進行查訪的權(quán)力。

最后，第17條第11段“根據(jù)本條采取的任何行動都應適當考慮到不干涉或影響沿岸國根據(jù)國際海洋法所享有的權(quán)利和義務以及行使管轄權(quán)的必要性”。這一條款保留了《公約》中規(guī)定的沿岸國在領(lǐng)海的管轄權(quán)，因此對美國追捕攔截進入別國領(lǐng)海的非法販運嫌疑船只也是一個障礙。

（三）美國海岸警衛(wèi)隊“隨船觀察員協(xié)議”評析

作為美國海岸警衛(wèi)隊海上執(zhí)法國際合作的主要法律依據(jù)，“隨船觀察員協(xié)議”實際上調(diào)整了沿岸國、執(zhí)法國以及船旗國三者的關(guān)系。與傳統(tǒng)的按海域劃分的管轄權(quán)不同，“隨船觀察員協(xié)議”將管轄權(quán)與主權(quán)、領(lǐng)土分離，重新包裝成一種可移動的資源，與隨船觀察員一起超越地理空間的限制。美國在制定海上執(zhí)法規(guī)則時充分利用不對等的國家實力，使“隨船觀察員協(xié)議”成為服務其追求自身海洋利益的重要工具。實力越弱的國家通過“隨船觀察員協(xié)議”獲得的權(quán)利和義務越不相稱。

其一，“隨船觀察員協(xié)議”刻意將美國存在爭議的海域排除在外。美國和加拿大的邊界長達8891公里，目前在西北航道、波弗特海、緬因灣的海豹島和北巖島仍存在島嶼主權(quán)爭議和海域劃界爭議。為避免對兩國爭議產(chǎn)生影響，《美加框架協(xié)議》明確了以充分尊重雙方國家主權(quán)和法律制度差異為原則，將統(tǒng)一跨境海上執(zhí)法行動的地理范圍限制于“共同水道”即“無爭議的海域或內(nèi)水”，且執(zhí)行的必須是“專門基于水域的行動”。此項限制條件使該協(xié)議將仍未進行海域劃界的爭議海域排除在外，也使海上執(zhí)法合作遠離兩國涉及原住民領(lǐng)土和水域的敏感爭議問題。

其二，“隨船觀察員協(xié)議”突破了《公約》的限制，使美國海岸警衛(wèi)隊可在對方簽署國的領(lǐng)海內(nèi)實施緊追。美國和拉美以及加勒比海國家開展聯(lián)合執(zhí)法合作的主要目標之一就是防止從事非法販運的船只以迅速穿越加勒比海沿岸各國領(lǐng)海的策略逃避攔截?！豆s》的第111條指出，一個國家可在其領(lǐng)海之外追捕外國船只，只能在公海上進行。當該外國船只進入另一國的領(lǐng)海時，這種追捕必須停止。但若船旗國或第三國表示允許，緊追便可在這些國家的領(lǐng)海內(nèi)進行。美國“隨船觀察員協(xié)議”中的“緊追”條款就是對美國海岸警衛(wèi)隊追擊涉嫌非法進入外國領(lǐng)海或空域的船只或飛機的授權(quán)。

其三，“隨船觀察員協(xié)議”使美國海岸警衛(wèi)隊可在外國的專屬經(jīng)濟區(qū)開展執(zhí)法活動并一定程度上使用武力。例如，根據(jù)美國和瓦努阿圖的協(xié)議，瓦努阿圖隨船觀察員可授權(quán)其乘坐的美國執(zhí)法船只追趕逃往本國領(lǐng)土的可疑船只，也可以在領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)協(xié)助開展本國的執(zhí)法活動。更為特殊的情況是，即便在瓦努阿圖隨船觀察員無法登上美國執(zhí)法船的情況下，美國海岸警衛(wèi)隊的船只依然可以進入瓦努阿圖的領(lǐng)海和群島水域，對任何可疑的船只進行追捕，甚至實施登船或搜查。若證據(jù)確鑿，在等待瓦努阿圖處置指示的同時，也可以扣留任何嫌疑船只。

美國與特立尼達和多巴哥的協(xié)議中也有一項特殊的規(guī)定，即在沒有該國隨船觀察員登上美國海岸警衛(wèi)隊執(zhí)法船的情況下，美國也可以在該國領(lǐng)海以外的海域開展執(zhí)法活動。有學者認為，這似乎意味著美國甚至可以在特立尼達和多巴哥的毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟區(qū)按照美國國內(nèi)法進行執(zhí)法。

其四，“隨船觀察員協(xié)議”使美國可在公海上對懸掛對方船旗的嫌疑船只開展攔截、登臨和逮捕等執(zhí)法活動。1988年《維也納公約》第7、9、11款規(guī)定授權(quán)方有義務迅速作出回應，這是美國在公海建立對外國船旗國船只行使管轄權(quán)機制的基礎(chǔ)。當懸掛“隨船觀察員協(xié)議”簽署國國旗的船只位于公海并涉嫌非法販運時，根據(jù)該協(xié)議的相關(guān)條款，美國海岸警衛(wèi)隊可在未經(jīng)船旗國許可的情況下攔截、登臨和搜查這些船只。

三、美國海岸警衛(wèi)隊在南海實施隨船觀察員項目的

前景與法律問題

近年來南海形勢總體穩(wěn)定，南海沿岸各國的互信水平和海上合作不斷鞏固和深化，地區(qū)海上規(guī)則構(gòu)建正以前所未有的速度加快推進。然而，美國海岸警衛(wèi)隊通過與南海沿岸國海上執(zhí)法部門開展執(zhí)法培訓、聯(lián)合演習等方式逐漸強化在南海的存在。未來，美國海岸警衛(wèi)隊有可能打著漁業(yè)執(zhí)法合作的旗號，通過實施隨船觀察員項目的手段介入南海事務，對抗中國在南海的維權(quán)行動。

（一）美國海岸警衛(wèi)隊與東盟南海爭端當事國合作現(xiàn)狀

美國海岸警衛(wèi)隊多年來一直與越南、菲律賓、馬來西亞和印尼等南海沿岸國通過提供裝備、培訓和聯(lián)合訓練等方式保持著緊密聯(lián)系，將其影響力投射到南海。

美國自2015年起資助菲律賓設(shè)立國家海岸監(jiān)視中心，以協(xié)助菲律賓提升海域感知能力;2018年至2020年，美國海岸警衛(wèi)隊協(xié)助菲律賓培訓了1500名海上執(zhí)法人員;2019年美菲兩國開展了兩次聯(lián)合演練，其中一次是在黃巖島附近水域進行的搜救演習。2021年9月，美國海岸警衛(wèi)隊與菲律賓海岸警衛(wèi)隊再次舉行聯(lián)合演練，聲稱是為了加強應對自然災害、保障安全和反恐等方面的合作，以提升菲律賓對管轄海域的執(zhí)法能力。美國海岸警衛(wèi)隊也多次向越南贈送或出售巡邏艇，協(xié)助其海上執(zhí)法能力建設(shè)。2020年7月，美國與越南漁業(yè)管理局簽署漁業(yè)執(zhí)法合作諒解備忘錄，承諾將以提供技術(shù)援助和共享信息來加強越南的漁業(yè)管理、執(zhí)法能力和海上監(jiān)視系統(tǒng)，也將加強兩國海上執(zhí)法機構(gòu)間的合作。2021年4月，美國向越南提供了2艘“漢密爾頓”級巡邏艦，還在頭頓市幫助越南修建了海警訓練基地。gzslib202204051324

在多邊合作方面，美國與印尼、柬埔寨、馬來西亞、泰國和越南等國在東南亞海上執(zhí)法倡議（Southeast Asia Maritime Law Enforcement Initiative）和東南亞合作與培訓機制（Southeast Asia Cooperation and Training）下定期舉行多邊聯(lián)合演習，這兩項合作機制目前已常態(tài)化運作。

派遣海岸警衛(wèi)隊到南海地區(qū)執(zhí)行任務是美國自2019年以來應對中國所謂“灰色地帶”行動的新策略、新舉措。美國海岸警衛(wèi)隊近年來一直穩(wěn)步增加在西太平洋尤其是中國周邊海域的部署與行動。2020年12月，美國海軍、海軍陸戰(zhàn)隊和海岸警衛(wèi)隊聯(lián)合發(fā)布了《海上優(yōu)勢：綜合全域海軍力量獲勝之道》戰(zhàn)略報告，指責中國“在南海開展侵略性海上行動并試圖構(gòu)建有利于自己的國際秩序”，稱“美國海軍、海軍陸戰(zhàn)隊和海岸警衛(wèi)隊這三支涉海力量將通過加大投射、強化與盟友和伙伴國的合作對抗‘中國威脅”。

2020年10月，美國國家安全顧問奧布萊恩表示，要在西太平洋設(shè)立海岸警衛(wèi)隊巡邏基地，部署新一代快速反應巡邏艦，在南海打擊中國的“非法捕魚”行為以及“在其他沿岸國的專屬經(jīng)濟區(qū)對他國漁船的騷擾活動”。美國海岸警衛(wèi)隊不僅已融入美軍作戰(zhàn)體系，還強化了與南海地區(qū)沿岸國海上執(zhí)法力量的交流合作，并積極地開展準軍事軟實力外交。早在2019年6月，美國海岸警衛(wèi)隊太平洋地區(qū)司令費根就曾表示，將幫助南海沿岸國尤其是菲律賓保護“自己的專屬經(jīng)濟區(qū)”，還派出兩艘艦艇部署在南海，以加強沿岸國家漁業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域的能力建設(shè)。2019年7月，美國海岸警衛(wèi)隊司令舒爾茨聲稱，海岸警衛(wèi)隊正在積極推進西太地區(qū)兵力部署計劃，并考慮邀請澳大利亞、新西蘭和日本等盟友參與未來的行動。

（二）美國海岸警衛(wèi)隊通過簽署“隨船觀察員協(xié)議”的方式在南海開展聯(lián)合執(zhí)法行動的可能性分析

一方面，美國積極為在南海地區(qū)開展海上執(zhí)法活動作輿論準備。美國一直渲染中國在南海的“海上民兵”，聲稱這是一支“準軍事力量”，會利用戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)優(yōu)勢對南海航行自由和“基于規(guī)則的秩序”帶來嚴峻挑戰(zhàn)，是周邊國家以及美國等域外國家當前面臨的重大海上安全挑戰(zhàn)。2019年初，美國海軍作戰(zhàn)部長理查森聲稱，美方將把中國海警和海上民兵視為同海軍一樣的軍事力量。美國學者也呼吁將海岸警衛(wèi)隊力量投射到南海，并應聯(lián)合南海周邊國家及其他域外國家對中國“海上民兵”進行遏制。近年來，美國大肆制造國際輿論，炒作中國在各大洋海域的所謂“非法捕魚”活動，稱將在印太地區(qū)嚴厲打擊IUU活動。2020年9月，美國發(fā)布關(guān)于美國海岸警衛(wèi)隊太平洋行動與打擊IUU活動的戰(zhàn)略報告，專門提及中國的所謂“非法捕魚”和海上民兵威脅全球漁業(yè)安全。海岸警衛(wèi)隊司令舒爾茨點名批評中國約300艘漁船在厄瓜多爾專屬經(jīng)濟區(qū)的加拉帕戈斯群島開展捕魚活動，聲稱非法漁業(yè)捕撈活動威脅全世界的地緣政治穩(wěn)定，美國將通過與沿岸國開展合作，以更有針對性的執(zhí)法行動打擊非法捕魚。2021年下半年，拜登政府開展了頻繁密集的東南亞外交活動，防長奧斯汀、國務卿布林肯、副總統(tǒng)哈里斯等出訪東南亞國家或線上出席東盟重要會議，以恢復和鞏固南海地區(qū)的盟友伙伴關(guān)系并試圖擴大海上安全合作。

另一方面，少數(shù)東盟南海聲索國存在和美國海岸警衛(wèi)隊開展海上執(zhí)法合作的客觀訴求。菲律賓作為美國在南海地區(qū)最重要的盟友，長期以來都是美國介入南海事務的“馬前卒”。2021年3月的“牛軛礁事件”發(fā)生后，美國總統(tǒng)國家安全事務助理沙利文、國務卿布林肯、防長奧斯汀分別與菲方同級別高官舉行線上對話，聲稱要共同維護基于規(guī)則的國際海洋秩序、應對“中國脅迫”，并重申《美菲共同防御條約》適用于南海。7月奧斯汀訪菲期間，兩國達成一致，宣布恢復《訪問部隊協(xié)議》，正式結(jié)束了2020年2月菲律賓總統(tǒng)杜特爾特宣布的終止協(xié)議的決定。

越南與美國的安全合作也在不斷深化。越南是美國利用南海問題牽制中國的重要借重對象，美國是越南在南海抗衡中國的重要憑仗。在美國的縱容和偏袒下，越南在南海爭議海域的單邊行動有恃無恐，尤其是海上油氣勘探開發(fā)活動。2020年7月美越兩國簽署的關(guān)于增強漁業(yè)執(zhí)法能力的備忘錄，也為兩國海上聯(lián)合執(zhí)法奠定了基礎(chǔ)。美國若想通過與南海沿岸國簽署“隨船觀察員協(xié)議”的方式開展?jié)O業(yè)聯(lián)合執(zhí)法行動，越南也將是選項之一。

鑒于上述背景，美國海岸警衛(wèi)隊未來有可能以菲律賓海岸警衛(wèi)隊、越南海岸警衛(wèi)隊和越南漁業(yè)執(zhí)法力量為合作執(zhí)法主體，以菲、越主張的“專屬經(jīng)濟區(qū)”為執(zhí)法海域，以中國所謂“海上民兵”為主要執(zhí)法對象，通過簽署雙邊“隨船觀察員協(xié)議”的方式開展打擊南海“非法捕魚”的聯(lián)合執(zhí)法行動。

作為菲律賓的海上執(zhí)法主體，菲海岸警衛(wèi)隊主要負責反走私、打擊海盜、非法捕魚和海上販毒等行為的執(zhí)法活動，總共有7架飛機和近70艘艦艇（包括500噸級的巡航艦、補給艦和巡邏艇）。越南的海上執(zhí)法主體主要是海岸警衛(wèi)隊和漁業(yè)監(jiān)察總隊。根據(jù)2008年《越南海岸警衛(wèi)隊條例》，越南海岸警衛(wèi)隊是一支民事武裝力量，日常執(zhí)法活動由國防部指揮，主要負責在近海、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的海上執(zhí)法任務。而越南漁業(yè)監(jiān)察總隊是隸屬于該國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展部漁業(yè)局的一支負責海域巡邏、監(jiān)察和專門處理漁業(yè)違法活動的執(zhí)法力量。

若菲、越海岸警衛(wèi)隊或漁業(yè)監(jiān)察總隊與美國海岸警衛(wèi)隊簽署“隨船觀察員協(xié)議”，可能性較大的情形是美國的執(zhí)法官員登上菲、越兩國的執(zhí)法船只或飛機，在菲、越主張的所謂“專屬經(jīng)濟區(qū)”開展針對中國漁船的執(zhí)法活動。若“牛軛礁事件”再次發(fā)生，美國執(zhí)法人員在菲律賓海警船上協(xié)助驅(qū)趕中國漁民的可能性不能排除;若萬安灘海域再次發(fā)生由于越南單方面進行油氣資源開發(fā)而引發(fā)的中越海上對峙，美國執(zhí)法人員亦有可能協(xié)同越南海上執(zhí)法部門對中國合理的海上維權(quán)行動進行反制，并且提供必要的情報支持。

受到財政因素等制約，短期內(nèi)美國不太可能將海岸警衛(wèi)隊大規(guī)模部署在南海。但美國高官已多次聲稱要在南海永久性部署海岸警衛(wèi)隊力量，并稱將戰(zhàn)略性地在西太平洋設(shè)立母港。南海一旦發(fā)生的任何漁業(yè)糾紛或小型海上沖突，都將成為美國實施海岸警衛(wèi)隊在南海常態(tài)化部署的借口。gzslib202204051324

（三）美國海岸警衛(wèi)隊在南?；顒拥姆煞治?/p>

第一，作為非沿岸國，美國在南海并不享有任何基于陸地和島嶼主張的海洋權(quán)益，因此美國海岸警衛(wèi)隊并無在南海開展海上執(zhí)法行動的權(quán)利?！豆s》第56條規(guī)定沿岸國在其專屬經(jīng)濟區(qū)有以勘探、開發(fā)、養(yǎng)護和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源為目的的主權(quán)權(quán)利。第73條賦予沿岸國制定國內(nèi)法律和規(guī)章的權(quán)利，以及采取登臨、檢查、逮捕等執(zhí)法措施的權(quán)利。然而，美國在南海并無領(lǐng)土及管轄海域，因此并不享有領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)沿岸國對非法漁業(yè)捕撈等犯罪活動的管轄權(quán)。

第二，美國海岸警衛(wèi)隊在南海享有的合法權(quán)利主要是《公約》及一般國際法賦予的、受到一定限制的航行權(quán)?！豆s》對海上軍事力量活動的規(guī)制和調(diào)整主要集中在航行制度上，如領(lǐng)海內(nèi)的無害通過權(quán)、群島海道通過權(quán)、國際通行海峽的過境通行權(quán)等。根據(jù)《公約》，美國海岸警衛(wèi)隊船艦在南海享有一定程度上受到沿岸國制約的航行權(quán)利。同時，美國海岸警衛(wèi)隊船艦在南海航行也要適當顧及其他國家在《公約》及一般國際法項下的航行權(quán)利。此外，救助海上遇險人員的義務是國際法的一項基本規(guī)則。根據(jù)《國際救助公約》和《國際海上人命安全公約》等國際條約，拯救海上人員生命的義務適用于軍事船舶、國有船舶以及私人船舶，也適用于所有海域。

2019年以來，美國海岸警衛(wèi)隊在南海的活動主要是在海軍第七艦隊的指揮下與海軍軍艦聯(lián)合行動，未來也將繼續(xù)協(xié)同海軍或單獨執(zhí)行“維護航行自由行動”任務。在中國與其他南海沿岸國發(fā)生海上沖突或意外事件時，美國海岸警衛(wèi)隊船艦也可能以“偶遇”旁觀或拍照等方式進行有傾向性的國際輿論炒作。當然也不能排除一些特殊情況：若其船艦在南海航行時遇到撞船事件或由于天氣等意外因素落水的漁民或其他人員，可履行對海上遇險人員的救助義務開展救援行動。因此，美國海岸警衛(wèi)隊無論是以軍事力量還是執(zhí)法力量的身份在南?；顒?，其合法權(quán)益都集中在航行權(quán)益，并需要承擔救助海上遇險人員的義務。

第三，美國海岸警衛(wèi)隊與南海沿岸國通過簽署“隨船觀察員協(xié)議”在南海開展執(zhí)法活動，實際上是沿岸國讓渡了其所主張的專屬經(jīng)濟區(qū)的主權(quán)權(quán)利，使南海爭議海域成為“美國享有司法管轄權(quán)的海域”，進而使美國海岸警衛(wèi)隊在南海的行動披上“合法”的外衣。根據(jù)“隨船觀察員協(xié)議”，沿岸國的地方執(zhí)法官員可登上美國海岸警衛(wèi)隊艦船和飛機，在沿岸國的專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)開展執(zhí)法活動，并可登上和搜查涉嫌違反法律或條例的船只。值得一提的是，盡管美國與加拿大、古巴存在海洋爭端，但現(xiàn)有的“隨船觀察員協(xié)議”刻意回避了美國與鄰國存在爭端的海域。

與加勒比海、太平洋島國地區(qū)相比，南海有著更為復雜深刻的海上爭端。南海問題的核心是中國與菲律賓、越南、馬來西亞等有關(guān)國家圍繞南沙部分島礁的領(lǐng)土主權(quán)及相關(guān)海域管轄權(quán)主張的爭議。在南海問題上不再“中立”的美國，早已將南海爭議海域視為東南亞南海爭議當事國的“專屬經(jīng)濟區(qū)”。2020年7月，美國時任國務卿蓬佩奧發(fā)表“美國關(guān)于南海海洋權(quán)利主張的立場”，援引“南海仲裁案”裁決，聲稱中國在南沙群島部分島礁的主權(quán)主張和“涵蓋大部分海域的資源權(quán)利主張完全不合法”，將南海爭議海域稱為“菲律賓、越南、馬來西亞、文萊、印尼的專屬經(jīng)濟區(qū)”。同年9月，蓬佩奧再次聲稱美國準備采取堅定行動，幫助南海沿岸國反對中國的“欺凌”。然而，在島礁主權(quán)歸屬尚未明確，中國、越南、菲律賓、馬來西亞和文萊五國主張重疊的海域劃界完成之前，南沙群島海域的性質(zhì)依然是爭議海域。中國在南沙群島的領(lǐng)土和海洋權(quán)益主張都是無法否定的，南沙海域存在爭議也是美國無法改變的事實。

第四，爭端國無權(quán)將本就存在爭議的海域權(quán)利讓渡給第三方域外國家。爭議海域的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)讓渡，應建立在爭議雙方自愿和協(xié)商一致的基礎(chǔ)上且僅在爭端國之間。在尚未完成劃界的爭議海域，《公約》并未對沿岸國在爭議海域的權(quán)利義務作出明確規(guī)定，各國都存在著對該海域擁有海洋權(quán)利的可能性，沿岸國的權(quán)利和義務也產(chǎn)生了重疊。因此，沿岸國的海上執(zhí)法缺少明確的管轄權(quán)基礎(chǔ)，一國的海上執(zhí)法行為會“潛在地”侵犯爭端國另一方的主權(quán)權(quán)利。

關(guān)于爭議海域的權(quán)利讓渡，當前的國家實踐主要集中在爭議海域油氣資源的“共同開發(fā)”問題上。“共同開發(fā)”實質(zhì)上就是爭端國在劃界完成前暫時讓渡各自主張的部分主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的海上合作安排。作為過渡性的安排，“共同開發(fā)”并不會改變爭端國的海洋權(quán)利主張，也不會妨礙最后協(xié)議的達成和海上邊界的劃定。例如，1958年巴林和沙特阿拉伯的共同開發(fā)案，即是由沙特阿拉伯全權(quán)負責爭議區(qū)域的油氣資源開發(fā)和管理，巴林作為另一爭端方分享收益。在南海，越南和馬來西亞的海上油氣共同開發(fā)，也是由馬來西亞國家石油公司負責勘探開發(fā)的全部任務。因此，爭議海域權(quán)利讓渡必須是爭議雙方自愿并協(xié)商一致，在不影響各自海洋主張和最終爭端解決的前提下，通過讓渡自身部分權(quán)利的方式開展海上合作。沿岸國無權(quán)將本就存在爭議的海洋權(quán)利讓渡給非爭端方的第三國。

第五，《公約》對規(guī)范在爭議海域的國家行為作出了一些原則性規(guī)定，例如第74/83條的第三款，規(guī)定在劃界協(xié)議達成之前沿岸國應努力達成臨時安排，相關(guān)國家實踐也應“不危害或阻礙最后協(xié)議的達成”。國際法既賦予沿岸國在管轄海域內(nèi)的各項權(quán)利，也讓它們承擔維護管轄海域內(nèi)正常國際秩序的義務。很顯然，沿岸國在爭議海域和域外國家開展海上執(zhí)法合作并不利于維護海上和平，并且將使未來的劃界和爭端解決更為復雜，也將成為引發(fā)海上沖突的導火索，危害地區(qū)和平與穩(wěn)定。

四、結(jié)語

美國將海岸警衛(wèi)隊部署在南海，并與南海沿岸國開展聯(lián)合海上執(zhí)法行動，極有可能引發(fā)海上沖突與對抗，損害南海地區(qū)國家的安全利益，引發(fā)南海局勢升溫。美國并非南海沿岸國，在南海地區(qū)并不享有任何基于陸地和島嶼主張的海洋權(quán)益，包括執(zhí)法權(quán)。由于爭議海域存在權(quán)益主張重疊，沿岸國無權(quán)將存在爭議的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)通過雙邊協(xié)議的方式讓渡給非沿岸國。為有效維護我國南海海洋權(quán)益、維持南海穩(wěn)定，中國應對美國海岸警衛(wèi)隊擴大介入南海保持警惕，思考美方介入下的海上危機預防和管控，維護南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定。

【完稿日期：2022-3-5】