中國外交能力建設(shè)：內(nèi)涵與路徑

〔提? ?要〕外交能力是主權(quán)國家有效制定和執(zhí)行對外政策的能力，是國家戰(zhàn)略能力的重要組成部分，主要包括外交理論創(chuàng)新能力、外交謀劃能力、外交機(jī)制建設(shè)能力、外交協(xié)調(diào)能力和外交執(zhí)行能力等要素。加強(qiáng)中國外交能力建設(shè)是時代發(fā)展的要求：百年未有之大變局對中國外交能力提出了新考驗，構(gòu)建人類命運共同體對中國外交能力提出了新期許，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興對外交能力提出了新要求，中國外交轉(zhuǎn)型對外交能力提出了新課題。中國外交能力建設(shè)具有長期性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性、階段性等特點，對此要在理論創(chuàng)新、戰(zhàn)略運籌、機(jī)制建設(shè)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、政策執(zhí)行等方面不斷加強(qiáng)，促進(jìn)外交能力全面提升。

〔關(guān) 鍵 詞〕中國外交、外交能力、中國特色大國外交、習(xí)近平外交思想

〔作者簡介〕凌勝利，外交學(xué)院國際關(guān)系研究所副所長、副教授

〔中圖分類號〕D820

〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2022）2期0020-17

當(dāng)今世界正在經(jīng)歷百年未有之大變局，中國外交面臨前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。一方面，中國的國家實力日益增強(qiáng)，國際地位不斷提升，對國際事務(wù)的影響和塑造能力逐漸增強(qiáng);另一方面，中國所處的國際環(huán)境更加復(fù)雜，國際責(zé)任明顯增加，外交挑戰(zhàn)日趨嚴(yán)峻。習(xí)近平總書記指出，我國對外工作要堅持以新時代中國特色社會主義外交思想為指導(dǎo)，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，牢牢把握服務(wù)民族復(fù)興、促進(jìn)人類進(jìn)步這條主線，為全面建成小康社會、進(jìn)而全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國創(chuàng)造有利條件、作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。這無疑對中國外交能力提出了更高的要求，也將促使中國外交持續(xù)變革與創(chuàng)新。如何推動外交體系和能力現(xiàn)代化，加強(qiáng)中國外交能力建設(shè)，成為擺在我們面前日益迫切、至關(guān)重要的課題。

一、外交能力的內(nèi)涵

談及外交能力的內(nèi)涵，首先需要界定外交、外交政策和對外政策幾個概念。狹義上，外交一般指任何以主權(quán)國家為主體，通過和平方式，對國家間關(guān)系和國際事務(wù)的處理。不過，隨著外交事務(wù)的不斷拓展，外交已不再局限于傳統(tǒng)外交部門所開展的一系列活動，由其他涉外領(lǐng)域和部門負(fù)責(zé)對外事務(wù)人員所從事的活動也往往被納入廣義外交，也即“大外交”的范疇。外交政策是指外交實體（主要是主權(quán)國家）為實施自己在一定歷史時期內(nèi)的外交戰(zhàn)略而制定的具體行動準(zhǔn)則。對外政策的概念則更為寬泛，指的是一個國家關(guān)于其各種對外關(guān)系的政策。鑒于當(dāng)前中國已進(jìn)入“大外交”時代，形成了全方位、多層次、立體化的外交布局，外交能力應(yīng)被理解為主權(quán)國家有效制定和執(zhí)行對外政策的能力，也即關(guān)于“大外交”方面的能力。具體而言，外交能力主要包括外交理論創(chuàng)新能力、外交謀劃能力、外交機(jī)制建設(shè)能力、外交協(xié)調(diào)能力和外交執(zhí)行能力等五個方面。

（一）外交理論創(chuàng)新能力

外交能力的提升離不開理論創(chuàng)新，外交理論對于外交能力建設(shè)和外交實踐具有重要指導(dǎo)價值。廣義而言，外交理論創(chuàng)新能力主要包括三個方面：洞悉世界的認(rèn)知能力、外交理論的構(gòu)建能力和外交理論的國際傳播能力。首先，外交理論創(chuàng)新能力的形成需要洞悉國際形勢，把握當(dāng)今世界的主要潮流、核心問題與發(fā)展趨勢，如此才能形成具有先進(jìn)性、戰(zhàn)略性和前瞻性的外交觀念和外交理論。每一時代的理論思維都是一種歷史產(chǎn)物，理論創(chuàng)新的重要前提是客觀認(rèn)識當(dāng)前時代?；趯κ澜缧蝿莸纳羁陶J(rèn)知，鄧小平作出了和平與發(fā)展是時代主題的科學(xué)判斷，深刻影響了此后中國外交的戰(zhàn)略調(diào)整與實踐。當(dāng)前“百年未有之大變局”“人類命運共同體”等理念，也是基于世界客觀現(xiàn)實和未來發(fā)展趨勢的準(zhǔn)確認(rèn)知。其次，外交理論構(gòu)建要體現(xiàn)出更強(qiáng)的前瞻性和適用性。以往中國的外交理論構(gòu)建常常走在不斷豐富發(fā)展的外交實踐后面。面對西方國家基于權(quán)力政治視角和意識形態(tài)偏見對中國發(fā)展道路和政策主張的質(zhì)疑，中國特色大國外交亟須加強(qiáng)理論構(gòu)建，向外界更好地解釋中國行為的合理性與正義性。最后，外交理論的有效性和影響力最終體現(xiàn)在國際傳播能力上。好的外交理論不能孤芳自賞、曲高和寡，而是應(yīng)該引起廣泛的國際反響和共鳴，才能更好地體現(xiàn)理論的學(xué)術(shù)價值和政策影響。促進(jìn)中國外交理論的國際傳播，增加中國外交理論的國際共鳴，并將之轉(zhuǎn)化為國際共識與共同行動，已成為外交能力的重要體現(xiàn)之一。

（二）外交謀劃能力

外交謀劃能力包括戰(zhàn)略環(huán)境研判、戰(zhàn)略利益界定、戰(zhàn)略目標(biāo)制定、戰(zhàn)略資源動員和戰(zhàn)略手段選擇。外交謀劃能力的高低決定了戰(zhàn)略大方向的選擇，進(jìn)而影響外交方略的制定。一是戰(zhàn)略環(huán)境研判。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，認(rèn)識世界發(fā)展大勢，跟上時代潮流，是一個極為重要并且常做常新的課題。準(zhǔn)確研判外交戰(zhàn)略環(huán)境，才能更好實現(xiàn)“知己知彼”。當(dāng)前日益復(fù)雜的國際環(huán)境給戰(zhàn)略環(huán)境研判帶來更大挑戰(zhàn)，基于正確的歷史觀、大局觀和角色觀認(rèn)識“百年未有之大變局”，深刻把握國際環(huán)境的變革內(nèi)涵，在風(fēng)云變幻的國際形勢中順勢而為至關(guān)重要。二是戰(zhàn)略利益界定。當(dāng)前及未來一段時間，中國的國家利益會不斷拓展，如何區(qū)分不同領(lǐng)域國家利益的輕重緩急，需要在戰(zhàn)略利益界定方面形成比較清晰的框架和排序，從而為戰(zhàn)略執(zhí)行提供便利。三是戰(zhàn)略目標(biāo)制定。對中國而言，其外交戰(zhàn)略要與黨和國家的總體戰(zhàn)略在目標(biāo)上保持高度一致，要為國家不斷發(fā)展創(chuàng)造有利的外部環(huán)境，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢，為實現(xiàn)持久和平、共同繁榮世界夢作出新貢獻(xiàn)。四是戰(zhàn)略資源動員。如何調(diào)動國內(nèi)外資源來實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，需要在戰(zhàn)略謀劃階段就進(jìn)行大體估算，避免戰(zhàn)略透支或戰(zhàn)略保守。外交是內(nèi)政的延續(xù)，如何讓國內(nèi)民眾最大程度地支持外交工作，也是外交戰(zhàn)略資源動員的重要組成部分。在國際上，則需要廣交朋友，增加對國際制度的影響，不斷增強(qiáng)國際動員能力。五是戰(zhàn)略手段選擇。在外交戰(zhàn)略謀劃階段，對于戰(zhàn)略手段也有必要進(jìn)行序列優(yōu)化，兼顧類型上的豐富和選擇上的適宜。針對不同戰(zhàn)略所采取的手段并不局限于外交手段，也可以包括經(jīng)濟(jì)、文化等手段。

（三）外交機(jī)制建設(shè)能力

外交機(jī)制建設(shè)能力是外交能力持續(xù)提升的保障。當(dāng)前中國外交所需應(yīng)對的工作高度、深度和廣度都在發(fā)生變化，對外交機(jī)制建設(shè)提出了更高要求。對內(nèi)，外交機(jī)制建設(shè)能力主要包括頂層設(shè)計、機(jī)構(gòu)設(shè)置和外交規(guī)范三個方面。一是外交頂層設(shè)計。外交頂層設(shè)計是外交機(jī)制建設(shè)能力的核心，起到統(tǒng)領(lǐng)全局的作用，能夠確保外交機(jī)制的總體權(quán)力結(jié)構(gòu)清晰、職能分配合理、政策渠道暢通。外交工作千頭萬緒，隨著涉外部門的日益增加，加強(qiáng)外交機(jī)制的頂層設(shè)計也有助于理順和協(xié)調(diào)不同層次、不同領(lǐng)域外交機(jī)制關(guān)系。二是涉外機(jī)構(gòu)設(shè)置。伴隨外交工作所涉及領(lǐng)域的多樣化和外交主體的多元化，建立相適應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)很有必要。近年來，中國新設(shè)立或調(diào)整了國家安全委員會、國家國際發(fā)展合作署、國家移民管理局等機(jī)構(gòu)，以更好滿足新的涉外職能需要。三是外交規(guī)范。面對國內(nèi)外新環(huán)境，需要對相關(guān)涉外制度法律等外交規(guī)范進(jìn)行必要調(diào)整，以更好實現(xiàn)與國際接軌，并促進(jìn)國內(nèi)治理與全球治理的協(xié)同發(fā)展。近年來，中國涉外法制建設(shè)取得了顯著進(jìn)展，對一些制度或涉外法律的修訂有利于新時期對外工作的開展，也有助于中國更好地利用國際法來維護(hù)國家利益。對外，外交機(jī)制建設(shè)能力還涉及對國際機(jī)制的影響力。隨著全球治理重要性的日益提升，國際機(jī)制的作用更加顯著，中國如何在國際機(jī)制中發(fā)揮更大作用也成為一個重要的外交課題，這有賴于中國維護(hù)、改革和創(chuàng)建國際機(jī)制能力的增強(qiáng)。gzslib202204051031

（四）外交協(xié)調(diào)能力

身處“大外交”時代，對外工作是一項系統(tǒng)工程，加強(qiáng)橫向協(xié)調(diào)與縱向統(tǒng)籌極為重要。在中國外交能力建設(shè)中，要特別重視涉外部門的協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。從橫向協(xié)調(diào)來看，當(dāng)前對外工作不僅是外交部的職責(zé)，中宣部、中聯(lián)部、國家發(fā)改委、國防部、商務(wù)部、公安部、國家國際發(fā)展合作署等部門也或多或少地承擔(dān)一些對外工作職能。由于各部門的對外工作職能、權(quán)限、訴求等不盡相同，加強(qiáng)各部門之間的橫向協(xié)調(diào)很有必要，避免政出多門、九龍治水。從縱向統(tǒng)籌來看，隨著地方政府、企業(yè)、社會團(tuán)體、個人等成為對外工作的主體，加強(qiáng)外交統(tǒng)籌更顯必要，以確保外交政策得到較好落實，減少外交執(zhí)行偏差帶來的不利影響?？v向統(tǒng)籌既需要使各層級多主體積極發(fā)揮作用，也要確保各主體間能夠相互促進(jìn)而非互相抵觸。對地方政府、企業(yè)等從自身利益出發(fā)各行其是導(dǎo)致對外政策碎片化，進(jìn)而損害國家總體利益的行為，尤需特別警惕?？傊饨还ぷ餍枰y(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個大局，協(xié)調(diào)多領(lǐng)域多層次多部門，推動形成合力，才能更好地促進(jìn)國家利益。

（五）外交執(zhí)行能力

外交政策要落到實處，離不開外交執(zhí)行能力。狹義而言，外交執(zhí)行能力是指外交部門和外交人員有效貫徹國家意志、落實外交政策的能力。執(zhí)行外交政策既需要深刻理解政策內(nèi)涵，也需要根據(jù)具體環(huán)境選擇合適舉措。外交執(zhí)行能力與外交運行機(jī)制、外交資源投入和外交人員素質(zhì)密切相關(guān)。首先，外交運行機(jī)制是外交執(zhí)行的制度保障。對外交工作的職能分配、工作流程等作出較為詳細(xì)的規(guī)定，可以保證外交工作相對有序地開展。其次，外交資源投入是外交執(zhí)行的物質(zhì)保障。“弱國無外交”，道出了國家實力與外交之間的密切關(guān)系。外交資源的投入更是直接影響外交執(zhí)行，不僅涉及外交人員開支，也涉及對外援助、國際公共產(chǎn)品提供等諸多方面。最后，外交人員素質(zhì)是外交執(zhí)行的人才保障。外交執(zhí)行最終靠人，外交溝通與談判是對外交人員的考驗，外交人員的素質(zhì)與能力對外交執(zhí)行具有重要影響。習(xí)近平指出，要加強(qiáng)理想信念教育，提高外事干部隊伍的專業(yè)能力和綜合素質(zhì)。傳統(tǒng)上，外交人員素質(zhì)包括調(diào)研、談判等多種能力。進(jìn)入新時代，中國面臨的國內(nèi)外環(huán)境空前復(fù)雜，世界發(fā)展的不確定性顯著增加，建設(shè)一支既有家國情懷又有國際視野、善于統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局的高素質(zhì)職業(yè)化外交官隊伍，為構(gòu)建人類命運共同體提供組織保障，是中國外交的重要課題?？傊饨粓?zhí)行是一個動態(tài)的過程，完善的外交運行制度有助于減少外交執(zhí)行的偏差，外交資源的投入有助于外交執(zhí)行的順利，而外交人員素質(zhì)則影響外交執(zhí)行的動態(tài)調(diào)整。

二、加強(qiáng)中國外交能力建設(shè)是時代發(fā)展要求

近年來，中國政府對外交能力建設(shè)日益重視。習(xí)近平在2018年6月的中央外事工作會議上強(qiáng)調(diào)，對外工作體制機(jī)制改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，要根據(jù)黨中央統(tǒng)一部署，落實對外工作體制機(jī)制改革，加強(qiáng)駐外機(jī)構(gòu)黨的建設(shè)，形成適應(yīng)新時代要求的駐外機(jī)構(gòu)管理體制。2019年11月，黨的十九屆四中全會通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，對外交能力建設(shè)提出了明確要求，涉及健全黨對外事工作領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制、加強(qiáng)中國特色大國外交理論建設(shè)、深入推進(jìn)涉外體制機(jī)制建設(shè)、加強(qiáng)涉外法治工作等方面。2019年12月，國務(wù)委員兼外長王毅在2019年國際形勢與中國外交研討會上表示，著力推進(jìn)外交體系和能力現(xiàn)代化是2020年中國外交的六大任務(wù)之一，需要不斷加強(qiáng)中國特色大國外交理論建設(shè)、機(jī)制建設(shè)、能力建設(shè)、法治建設(shè)，推動外交外事領(lǐng)域治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。2021年12月，外交部黨委撰文強(qiáng)調(diào)外交能力，“深刻理解習(xí)近平外交思想的科學(xué)體系、精神實質(zhì)、實踐要求，學(xué)習(xí)掌握貫穿其中的馬克思主義立場觀點方法，著力提升駕馭復(fù)雜國際形勢和開展大國外交的能力，推動對外工作不斷邁上新臺階”。

百年未有之大變局對中國外交能力提出了新考驗。在百年未有之大變局下，國際環(huán)境發(fā)生的深刻變革對外交工作產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。第一，和平與發(fā)展成為時代主流的趨勢沒有改變，外交作用更加凸顯。當(dāng)今世界，國家之間采取戰(zhàn)爭方式來處理彼此間分歧與矛盾越來越不合時宜，外交在維護(hù)世界和平與發(fā)展方面發(fā)揮著更加重要的作用。第二，國際交往不斷加深，外交作用更加廣泛。全球化的深入發(fā)展使國家間交往日益密切。在政治、經(jīng)濟(jì)、安全、人文、環(huán)境等諸多領(lǐng)域，各國利益相互交織，互動領(lǐng)域持續(xù)拓展，不同領(lǐng)域外交日益增加。第三，全球治理愈發(fā)迫切，外交活動更加頻繁。全球性問題層出不窮，使全球治理的需求不斷增加。為了推進(jìn)全球性問題的解決，各種國際組織和機(jī)制被相繼創(chuàng)建，首腦外交、多邊外交等成為各國協(xié)調(diào)的重要方式，外交活動前所未有地大幅增加。第四，大國博弈日趨復(fù)雜，外交能力更顯重要。當(dāng)前國際格局演變大體呈現(xiàn)“東升西降”趨勢，大國博弈也更加復(fù)雜。美國基于對中國實力增強(qiáng)的認(rèn)知，不斷塑造和炒作“中國威脅”，繼續(xù)將中國視為“最為強(qiáng)勁的競爭對手”，通過加強(qiáng)聯(lián)盟和多方聯(lián)合的方式，不斷限制中國發(fā)展。在此背景下，外交“縱橫捭闔”的作用愈發(fā)顯著。

新冠肺炎疫情的沖擊使中國外交面臨的考驗更趨復(fù)雜，也使中國加強(qiáng)外交能力建設(shè)的任務(wù)更加迫切。面對百年變局與世紀(jì)疫情的考驗，中國外交將繼續(xù)為國家擔(dān)當(dāng)、對世界盡責(zé)，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢、為構(gòu)建人類命運共同體作出新的更大貢獻(xiàn)。

構(gòu)建人類命運共同體對中國外交能力提出了新期許。面對國際環(huán)境的復(fù)雜變化，世界主要大國都謀求在變化的世界中更好地實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，也因此更加重視外交能力建設(shè)。美國拜登政府2021年執(zhí)政后發(fā)布的《臨時國家安全戰(zhàn)略綱要》提出以外交為首要手段重塑美國的持久優(yōu)勢。國務(wù)卿布林肯更是明確將外交作為實現(xiàn)美國全球戰(zhàn)略目標(biāo)的首選方式。俄羅斯2016年公布的《外交政策構(gòu)想》強(qiáng)調(diào)了總統(tǒng)、國會、國家安全委員會、外交部等多部門協(xié)調(diào)對外交政策實施的重要性。英國政府在其2021年發(fā)布的外交政策文件中，提出依靠全球外交網(wǎng)絡(luò)來保持英國全球影響力，并在外交能力上實現(xiàn)創(chuàng)新。日本前外務(wù)大臣茂木敏充曾于2020年表示，日本應(yīng)該增強(qiáng)包括人力資源、信息收集和分析能力在內(nèi)的綜合外交能力。gzslib202204051031

當(dāng)前國際事務(wù)紛繁復(fù)雜，中國身影隨處可見，國際影響顯著增強(qiáng)，國際社會迫切希望中國發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國作用，推動國際秩序和全球治理體系朝著更加公正合理方向發(fā)展，這也對中國外交能力建設(shè)提出了更多更高的期許。作為世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻(xiàn)者、國際秩序的維護(hù)者，中國在促進(jìn)世界和平與發(fā)展、構(gòu)建人類命運共同體方面發(fā)揮著至關(guān)重要的引領(lǐng)作用。人類命運共同體是中國對于未來國際秩序的重要構(gòu)想，是中國給世界未來發(fā)展趨勢提出的重要思路，顯著體現(xiàn)為“五位一體”的總體布局，即建立平等相待、互商互諒的伙伴關(guān)系，營造公道正義、共建共享的安全格局，謀求開放創(chuàng)新、包容互惠的發(fā)展前景，促進(jìn)和而不同、兼收并蓄的文明交流，構(gòu)筑尊崇自然、綠色發(fā)展的生態(tài)體系。為推動構(gòu)建人類命運共同體，中國近年來不斷加強(qiáng)雙邊、地區(qū)和全球?qū)哟蔚娜祟惷\共同體構(gòu)建，倡導(dǎo)新型國際關(guān)系和共商共建共享的新型全球治理觀，這一系列愿景的實現(xiàn)顯然離不開中國外交能力的持續(xù)提升。

實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興對外交能力提出了新要求。實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，基本內(nèi)涵是實現(xiàn)國家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福，這離不開良好的外部環(huán)境。中國夢是和平、發(fā)展、合作、共贏的夢，與世界其他國家和地區(qū)是共贏而非競爭關(guān)系。為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略目標(biāo)，中國外交需要更好地統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個大局，在堅定維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益基礎(chǔ)上做好各項工作。王毅國務(wù)委員曾指出：“中國的外交就是要為這個最大的內(nèi)政來服務(wù)，就是要為中國實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)提供更加穩(wěn)定、良好、友善的外部環(huán)境，就是要為助力這個目標(biāo)的實現(xiàn)營造和開創(chuàng)更多外部資源。”2021年12月，王毅再次強(qiáng)調(diào)外交戰(zhàn)線要努力為黨和國家的偉大事業(yè)營造更加穩(wěn)定有利的外部環(huán)境。

實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，需要中國外交更加有所作為。一是更好地服務(wù)國內(nèi)發(fā)展。當(dāng)前中國外交所處的外部環(huán)境更加復(fù)雜，疫情給社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)造成巨大沖擊，外部阻遏中國發(fā)展因素有所增加，外交工作面臨更大挑戰(zhàn)，但服務(wù)國內(nèi)發(fā)展的首要目標(biāo)并未改變。作為發(fā)展中國家，中國特色大國外交需要更加積極主動地支持國內(nèi)改革發(fā)展。二是更有效地維護(hù)海外利益。隨著中國對外開放的不斷深入，越來越多的中國公民和企業(yè)走出國門，外交成為保護(hù)其合法權(quán)益的重要手段。三是增進(jìn)國際社會對中國的認(rèn)知與理解。中國在政治制度、發(fā)展道路上的獨特性使一些國家對中國存在偏見和誤解。中國外交的一項重要任務(wù)，就是讓更多國家和民眾了解并理解中國選擇的社會制度和發(fā)展道路，認(rèn)識到中國所取得成績的來之不易，減少國際社會對中國戰(zhàn)略意圖的誤判，為中國發(fā)展?fàn)幦「玫膰H輿論環(huán)境和更強(qiáng)的國際話語權(quán)。

中國外交轉(zhuǎn)型對外交能力提出了新課題。外交轉(zhuǎn)型是指一國對其外交事務(wù)的構(gòu)成要素、層次與內(nèi)容進(jìn)行部分重大改變的行為。從構(gòu)成要素上講，外交轉(zhuǎn)型涉及外交理念、外交原則、外交目標(biāo)、外交戰(zhàn)略、外交政策、外交體制、對外行動方式等多個外交具體方面。國內(nèi)學(xué)界對黨的十八大以來的中國外交轉(zhuǎn)型進(jìn)行了諸多探討，大多認(rèn)為中國特色大國外交代表了當(dāng)前中國外交轉(zhuǎn)型。實際上，當(dāng)前中國外交轉(zhuǎn)型是國際環(huán)境和中國自身雙重變化的結(jié)果，也反映了當(dāng)前世界外交轉(zhuǎn)型趨勢。放眼全球，國際環(huán)境的變化引發(fā)了當(dāng)代外交的轉(zhuǎn)型，形成了超越傳統(tǒng)外交的各種機(jī)制所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)體系。對中國而言，中國外交所面臨的內(nèi)外環(huán)境也在不斷發(fā)生變化。具體而言，一是外交領(lǐng)域日益拓展。當(dāng)前，中國外交工作在全球、地區(qū)、國別、領(lǐng)域、議題等方面都有廣度和深度的雙重提升。二是涉外主體多元化。隨著中國與其他國家的合作不斷增加，除政府部門外，企業(yè)、社會團(tuán)體乃至個人也成為國際交往的主體。三是外交形式多樣化。面對不斷增加的外交任務(wù)，中國也在不斷豐富外交形式，首腦外交、主場外交、多邊外交等成為中國外交的重要組成部分。四是外交挑戰(zhàn)不斷增加。中國外交當(dāng)前面臨管控大國博弈、化解主權(quán)爭端、捍衛(wèi)海洋權(quán)益、維護(hù)海外利益、加強(qiáng)領(lǐng)事保護(hù)等多重艱巨任務(wù)。外交工作內(nèi)涵和外延的不斷擴(kuò)展，形勢和任務(wù)的不斷變化，對中國外交能力建設(shè)提出了更高要求。

總之，面對百年變局和新冠肺炎疫情疊加激蕩所帶來的復(fù)雜局面，為了更好地構(gòu)建人類命運共同體，為了實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要戰(zhàn)略目標(biāo)，中國外交所承擔(dān)的任務(wù)和使命也不斷增加，這些都要求不斷加強(qiáng)中國外交能力建設(shè)，為強(qiáng)國外交之路奠定堅實基礎(chǔ)。

三、加強(qiáng)中國外交能力建設(shè)的系統(tǒng)路徑

中國外交能力建設(shè)具有長期性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性、階段性等特點。關(guān)于外交能力提升的路徑，學(xué)界從外交投入、統(tǒng)籌外交、整體外交等方面提出了建議。中國外交能力的建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，需要多措并舉共同推進(jìn)。當(dāng)前的中國外交能力建設(shè)要以實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”和構(gòu)建人類命運共同體的“世界夢”為目標(biāo)，順應(yīng)中國由“大國外交”向“強(qiáng)國外交”的外交轉(zhuǎn)型。針對外交能力的內(nèi)涵，中國外交能力建設(shè)可從以下五方面不斷加強(qiáng)。

（一）增強(qiáng)外交理論創(chuàng)新

外交理論創(chuàng)新是外交能力建設(shè)的風(fēng)向標(biāo)和指南針，提高外交理論創(chuàng)新能力需從以下三方面著手：

首先，加強(qiáng)外交認(rèn)知能力。當(dāng)前中國與世界的關(guān)系日益緊密，更好地認(rèn)識外部環(huán)境才能促進(jìn)外交理論的革新?？陀^準(zhǔn)確的認(rèn)知能夠確保外交理論創(chuàng)新契合時代脈搏，增強(qiáng)理論的先進(jìn)性和適用性。對此，要保持開放態(tài)度，持續(xù)增進(jìn)與其他國家的互動與合作，不斷完善對國際環(huán)境的研判，以更加準(zhǔn)確把握世界大勢。

其次，加強(qiáng)重大外交理論創(chuàng)新。作為崛起大國和強(qiáng)國，中國既要有充足的外交理論準(zhǔn)備，也要有強(qiáng)大的理論創(chuàng)新能力。加強(qiáng)重大外交理論創(chuàng)新有助于更好地詮釋中國外交行為，增強(qiáng)中國國際話語權(quán)。由于歷史文化、政治制度、意識形態(tài)等方面的差異，一些國家基于西方的權(quán)力政治理論對中國外交存在誤解和曲解。有鑒于此，中國外交理論創(chuàng)新要兼顧中國特色和世界視野，尋求最大國際共識。例如，構(gòu)建新型國際關(guān)系的主張具有與時俱進(jìn)的鮮明特色，蘊(yùn)含博大深厚的中華文化智慧，體現(xiàn)了符合歷史潮流的人類期盼;“一帶一路”實踐所展現(xiàn)的新型合作理念、模式和路徑，也往往是西方傳統(tǒng)國際關(guān)系合作理論忽視或不能解釋的，可推動國際合作理論的創(chuàng)新。在創(chuàng)新重大外交理論的過程中，既需要增進(jìn)學(xué)術(shù)界與政策界的密切互動，也需要加強(qiáng)國內(nèi)外的交流互鑒。gzslib202204051031

最后，加強(qiáng)外交理論的國際傳播。要讓中國先進(jìn)的外交觀念和外交理論為更多國家知曉和理解，需要重視國際傳播。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“下大氣力加強(qiáng)國際傳播能力建設(shè)，形成同我國綜合國力和國際地位相匹配的國際話語權(quán)，為我國改革發(fā)展穩(wěn)定營造有利外部輿論環(huán)境，為推動構(gòu)建人類命運共同體作出積極貢獻(xiàn)?！苯陙?，中國政府更加重視外交政策宣介，中國的外交官通過各種渠道發(fā)聲，也在一定程度上擴(kuò)大了中國外交的影響。今后，在鼓勵外交官繼續(xù)利用媒體發(fā)聲，增進(jìn)國際社會對中國外交理念和政策的理解同時，也要更加重視新媒體等技術(shù)在國際傳播中發(fā)揮的作用。

（二）加強(qiáng)戰(zhàn)略運籌謀劃

外交謀劃能力主要體現(xiàn)在外交戰(zhàn)略運籌方面。為了提升外交謀劃能力，應(yīng)從以下幾方面努力：

首先，強(qiáng)化外交戰(zhàn)略思維。外交謀劃需要重大局、謀長遠(yuǎn)，戰(zhàn)略思維極為重要。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“要樹立戰(zhàn)略思維和全球視野，站在國內(nèi)國際兩個大局相互聯(lián)系的高度，審視我國和世界的發(fā)展，把我國對外開放事業(yè)不斷推向前進(jìn)。”面對更加復(fù)雜的外部環(huán)境，中國要基于戰(zhàn)略思維來洞悉世界，要基于歷史觀、大局觀和角色觀來研判戰(zhàn)略環(huán)境。

其次，改進(jìn)外交戰(zhàn)略決策方法，增強(qiáng)外交謀劃的科學(xué)性和精確性。數(shù)字技術(shù)的不斷發(fā)展有助于增強(qiáng)外交決策的精度。目前，大數(shù)據(jù)在國際關(guān)系中已被廣泛運用，并取得了不錯的效果?！皵?shù)據(jù)驅(qū)動型外交”或依托數(shù)據(jù)及其算法的“智慧型外交”正在開啟數(shù)字時代的外交革命。除大數(shù)據(jù)分析外，人工智能等其他科技手段也可成為外交決策輔助工具。

再次，加強(qiáng)外交戰(zhàn)略評估機(jī)制建設(shè)。對外交戰(zhàn)略的定期評估有助于及時發(fā)現(xiàn)和解決外交執(zhí)行過程中的問題，確保外交戰(zhàn)略目標(biāo)順利實現(xiàn)。戰(zhàn)略評估需要重點關(guān)注戰(zhàn)略目標(biāo)、利益、資源和手段等戰(zhàn)略要素之間的平衡，保持戰(zhàn)略進(jìn)度，優(yōu)化戰(zhàn)略路徑。

最后，保持外交戰(zhàn)略定力。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，外部不確定不穩(wěn)定因素增多，改革發(fā)展面臨許多新情況新問題，需要我們保持戰(zhàn)略定力。在外交謀劃中，要注意保持外交戰(zhàn)略的延續(xù)性，不因國際環(huán)境的變幻而劇烈變動，不因競爭對手挑動而起舞，增強(qiáng)戰(zhàn)略運籌主動性。

（三）完善外交機(jī)制建設(shè)

外交能力的提升離不開外交機(jī)制建設(shè)，對外工作體制機(jī)制改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。中國外交機(jī)制需要與時俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新，在決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制和預(yù)警機(jī)制等方面不斷完善。

首先，要形成科學(xué)的外交決策機(jī)制。外交決策機(jī)制直接關(guān)系到外交政策制定和執(zhí)行的成敗。當(dāng)前中國外交決策機(jī)制不斷完善，但開放性有待加強(qiáng)。外交決策機(jī)制要具有相對開放性和一定的集中性。相對開放的外交決策機(jī)制能夠增加外交決策信息處理和層級之間的流通性，有助于提高外交決策的科學(xué)性，而封閉性外交決策機(jī)制則會增加外交決策犯錯的可能性。同時，外交決策機(jī)制也要注重全局統(tǒng)籌和決策時機(jī)的把握，要有一定的集中性。

其次，要加強(qiáng)外交執(zhí)行和協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。外交執(zhí)行涉及多部門、多層次，需要充分發(fā)揮各部門各地方的積極性和能動性，增強(qiáng)大局觀念和協(xié)調(diào)意識，切實形成相互配合、協(xié)同發(fā)力的良好工作局面。當(dāng)前，外交協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)仍有不足，外交、國防、宣傳等諸涉外部門間協(xié)調(diào)需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

最后，要加強(qiáng)外交預(yù)警機(jī)制建設(shè)。當(dāng)前，中國的國家利益在全球空間的分布更加廣泛，其潛在風(fēng)險也與日俱增。為更好地維護(hù)國家利益特別是海外利益，需要加強(qiáng)外交預(yù)警機(jī)制建設(shè)。近年來，中國外交對此方面日漸重視。黨的十九屆四中全會提出，要“構(gòu)建海外利益保護(hù)和風(fēng)險預(yù)警防范體系，完善領(lǐng)事保護(hù)工作機(jī)制，維護(hù)海外同胞安全和正當(dāng)權(quán)益，保障重大項目和人員機(jī)構(gòu)安全”。外交部在領(lǐng)事保護(hù)等方面已形成了一些預(yù)警機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，可依托數(shù)字技術(shù)建立健全更多外交預(yù)警機(jī)制，切實加強(qiáng)風(fēng)險防范能力。

（四）加強(qiáng)外交統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

對外工作是一項系統(tǒng)工程，政黨、政府、人大、政協(xié)、軍隊、地方、民間等要強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在各有側(cè)重的同時相互配合，形成黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的對外工作大協(xié)同局面，確保黨中央對外方針政策和戰(zhàn)略部署落到實處。

外交工作的有效開展離不開國內(nèi)的大力支持，考驗著外交的國內(nèi)協(xié)調(diào)能力。增強(qiáng)國內(nèi)協(xié)調(diào)有助于戰(zhàn)略資源更加有效地轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略能力，更好地提升和發(fā)揮外交能力。首先，要加強(qiáng)頂層設(shè)計，理順各涉外部門之間的職能關(guān)系，加強(qiáng)橫向協(xié)調(diào)和縱向統(tǒng)籌，形成對外工作的合力。其次，要大力引導(dǎo)社會資源助力對外工作，賦予社會力量參與對外交往的合法身份和適當(dāng)資源，建立具體合作機(jī)制并明確政策導(dǎo)向，發(fā)揮社會資源對外交工作的輔助作用。最后，要擴(kuò)大外交工作的國內(nèi)影響，增強(qiáng)國內(nèi)民眾對于外交工作的了解與支持。

日益成為全球性大國的中國，也要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國際大局的能力和國際動員能力。首先，通過增加國際公共產(chǎn)品供給，增強(qiáng)中國的國際認(rèn)可度。提供國際公共產(chǎn)品，改變了中國外交的行為方式，使中國外交更加遵守國際規(guī)則、融入國際社會，同時也是中國承擔(dān)更多國際責(zé)任的體現(xiàn)，有利于獲得更多的國際認(rèn)可，增強(qiáng)在國際社會的影響力。其次，通過積極參與全球治理，增強(qiáng)中國的國際話語權(quán)。隨著全球性問題的不斷增加，當(dāng)前全球治理體系的不足與弊端也逐漸顯現(xiàn)。中國要積極推動全球治理體系變革，特別是和廣大發(fā)展中國家一道，推動全球治理體系向著更加公正合理的方向發(fā)展，增強(qiáng)中國的國際制度影響力。最后，通過構(gòu)建全球伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)中國的國際動員能力。中國要堅持“結(jié)伴不結(jié)盟”原則，繼續(xù)深化與大國、周邊、發(fā)展中國家及國際機(jī)制等的關(guān)系，積極構(gòu)建全球“朋友圈”，更好地傳播中國聲音、倡導(dǎo)中國理念、提出中國方案。

（五）系統(tǒng)提高外交執(zhí)行能力

外交執(zhí)行能力是產(chǎn)出外交效果的重要一環(huán)，對于外交能力提升具有直接影響。增強(qiáng)外交執(zhí)行能力涉及執(zhí)行機(jī)制、資源投入、人才培養(yǎng)等多個方面。

一是要形成流暢的外交執(zhí)行機(jī)制。外交執(zhí)行需要將各類資源有效轉(zhuǎn)化為實實在在的成績。對不同領(lǐng)域、不同部門、不同主體而言，科學(xué)合理的執(zhí)行機(jī)制有助于避免內(nèi)耗、促進(jìn)協(xié)同、提高效率。

二是要重視外交資源的投入。外交能力建設(shè)離不開資源的投入，否則難免陷入“巧婦難為無米之炊”的境地。近年來，中國的外交投入有所增加，外交官的辦公條件和待遇有所改善。不過，相比一些大國，中國的外交資金投入比例仍然偏低，在經(jīng)費使用方面的靈活性也有所不足。增加外交資源投入，改善駐外人員工作生活條件，解其后顧之憂，把黨中央關(guān)懷落到實處，有助于更好開展外交工作。

三是要注重外交人才的培養(yǎng)。外交能力建設(shè)離不開外交人才隊伍，要從政治上以及數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)等方面不斷增強(qiáng)隊伍建設(shè)。首先，要加強(qiáng)外交人員的政治能力，以政治家辦外交的態(tài)度來開展外交工作，強(qiáng)調(diào)外交官的政治能力培養(yǎng)。按照習(xí)近平總書記對新時期對外工作隊伍建設(shè)的總要求，要以政治能力為統(tǒng)領(lǐng)，全方位提升外交外事干部的專業(yè)能力和綜合素質(zhì)，做到讓黨中央放心、讓人民群眾滿意。其次，要實現(xiàn)外交官數(shù)量的有序增長。隨著中國成為全球性大國，中國外交面臨的任務(wù)也日益增加，外交官數(shù)量應(yīng)有相應(yīng)的增長。相比美俄等國，中國的人均外交官數(shù)量仍然偏低，部分駐外使領(lǐng)館存在人員不足的情況。在領(lǐng)事保護(hù)方面，中國每位領(lǐng)事官員每年服務(wù)超過20萬海外公民，是美國的40倍，超負(fù)荷運轉(zhuǎn)態(tài)勢明顯?？紤]到國際環(huán)境和國內(nèi)需求，中國外交官數(shù)量有必要實現(xiàn)有序增長。再次，要實現(xiàn)外交官質(zhì)量的穩(wěn)步提升。在“大外交”時代，外交工作面臨前所未有的挑戰(zhàn)，外交官要進(jìn)一步增強(qiáng)應(yīng)對各種復(fù)雜局面的能力。最后，要優(yōu)化外交官的結(jié)構(gòu)。中國外交涉及的領(lǐng)域日益廣泛，面對不斷增加的國際經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)、軍控、科技等領(lǐng)域的涉外事務(wù)，需要適當(dāng)拓展外交官的來源，優(yōu)化外交隊伍的知識結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)具有復(fù)合創(chuàng)新性的外交人才。

【完稿日期：2022-2-15】