美國海岸警衛(wèi)隊(duì)部署南海：動(dòng)因與影響

〔提? ?要〕近年來，美國為加強(qiáng)對(duì)華海上遏制，開始向南海地區(qū)派出海岸警衛(wèi)隊(duì)，通過巡航、參與美國?？哲娧萘?xí)、與域內(nèi)國家簽署執(zhí)法合作協(xié)議、開展聯(lián)合海上執(zhí)法演習(xí)等方式介入南海地區(qū)局勢(shì)，旨在應(yīng)對(duì)所謂的中國“灰色地帶”挑戰(zhàn)，通過海上執(zhí)法合作強(qiáng)化與地區(qū)盟友和伙伴的關(guān)系，提高對(duì)南海的海洋態(tài)勢(shì)感知能力。美國相關(guān)舉措破壞了南海和緩趨穩(wěn)的局勢(shì)，增大了南海地區(qū)發(fā)生海上危機(jī)和沖突事件的風(fēng)險(xiǎn)，給我國南海維權(quán)帶來新的挑戰(zhàn)。為此，中國一方面要堅(jiān)持處理南海問題的“雙軌思路”，另一方面要積極應(yīng)對(duì)美國海岸警衛(wèi)隊(duì)部署南海帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

〔關(guān) 鍵 詞〕美國海岸警衛(wèi)隊(duì)、印太戰(zhàn)略、南海、“灰色地帶”行動(dòng)

〔作者簡(jiǎn)介〕鄭安光，南京大學(xué)國際關(guān)系研究院副教授

〔中圖分類號(hào)〕D871.2

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕0452 8832（2022）2期0119-13

2019年以來，美國開始向南海地區(qū)派出海岸警衛(wèi)隊(duì)，不斷以各種方式介入南海局勢(shì)。2022年2月，白宮發(fā)布的《美國印太戰(zhàn)略》文件指出，要“擴(kuò)大美國海岸警衛(wèi)隊(duì)在東南亞、南亞以及太平洋島嶼的存在和作用”?？梢灶A(yù)料，南海必將首當(dāng)其沖。全面了解美國海岸警衛(wèi)隊(duì)的戰(zhàn)略調(diào)整及其在南海的部署活動(dòng)，對(duì)研判南海形勢(shì)發(fā)展和推進(jìn)中國海上維權(quán)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、美國海岸警衛(wèi)隊(duì)部署運(yùn)用戰(zhàn)略的演變

海岸警衛(wèi)隊(duì)是美國歷史最悠久的武裝力量，其前身可以追溯到美國獨(dú)立之前。1915年美國國會(huì)通過立法，將海關(guān)緝私、海上救援等職能合并，創(chuàng)建海岸警衛(wèi)隊(duì)，作為聯(lián)邦武裝力量的組成部分。歷史上，美國對(duì)海岸警衛(wèi)隊(duì)的職能定位和管理體制進(jìn)行了多次調(diào)整。海岸警衛(wèi)隊(duì)雖然在建立之初被定位為聯(lián)邦武裝力量的一部分，但和平時(shí)期歸財(cái)政部管理，戰(zhàn)時(shí)編入海軍統(tǒng)一指揮?！?·11”事件發(fā)生后，為更好地維護(hù)本土安全，美國國會(huì)在2002年通過了《國土安全法》，將海岸警衛(wèi)隊(duì)劃歸新成立的國土安全部。海岸警衛(wèi)隊(duì)雖然是美國武裝力量的組成部分，卻不歸國防部管轄，平時(shí)執(zhí)行海上執(zhí)法、搜救等民事任務(wù)。雖然名義上是海洋執(zhí)法力量，但美國海岸警衛(wèi)隊(duì)參加了兩次世界大戰(zhàn)，以及越南戰(zhàn)爭(zhēng)、海灣戰(zhàn)爭(zhēng)、阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)、伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)等，是美對(duì)外開展軍事行動(dòng)、維護(hù)霸權(quán)的重要力量。

美國海岸警衛(wèi)隊(duì)現(xiàn)有約4.1萬兵力、8000多名后備官兵和近9000名民警雇員，裝備了近2000艘艦船和200余架飛機(jī)。由于規(guī)模和實(shí)力遠(yuǎn)超世界上大多數(shù)國家的海軍，海岸警衛(wèi)隊(duì)又被稱為美國的“第二海軍”。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)除太平洋和大西洋兩個(gè)防區(qū)外，還建立了三個(gè)常設(shè)國際單位，分別是西南亞巡邏隊(duì)（Patrol Forces Southwest Asia）、歐洲行動(dòng)司令部（Activities Europe）和遠(yuǎn)東行動(dòng)司令部（Activities Far East）。其中，遠(yuǎn)東行動(dòng)司令部位于日本橫田空軍基地，負(fù)責(zé)在亞太地區(qū)執(zhí)行海上安全、治安、防務(wù)和國際合作等任務(wù)。

為更好地應(yīng)對(duì)所謂的“灰色地帶”挑戰(zhàn)，介入熱點(diǎn)海域安全問題，維護(hù)美國的海洋霸主地位，進(jìn)入新世紀(jì)以來，美國對(duì)海岸警衛(wèi)隊(duì)的職能定位和部署運(yùn)用方式進(jìn)行了深入改革。

進(jìn)一步明確海岸警衛(wèi)隊(duì)的職責(zé)范圍。2000年通過的《海岸警衛(wèi)隊(duì)法》要求海岸警衛(wèi)隊(duì)在公海及美國享有司法管轄權(quán)海域的水面、水下和空中執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行所有適用的聯(lián)邦法律，可以采取的手段包括海上空中監(jiān)視或封鎖等。2002年《國土安全法》進(jìn)一步明確了海岸警衛(wèi)隊(duì)的11項(xiàng)職能，涵蓋海事執(zhí)法、海上響應(yīng)、海上預(yù)防、海上運(yùn)輸系統(tǒng)管理、海上安全行動(dòng)和國防行動(dòng)等六大任務(wù)領(lǐng)域，國防行動(dòng)對(duì)應(yīng)的防御備戰(zhàn)職能要求海岸警衛(wèi)隊(duì)在全球進(jìn)行部署。

強(qiáng)調(diào)海岸警衛(wèi)隊(duì)與海軍的融合發(fā)展。2015年美國海軍和海岸警衛(wèi)隊(duì)聯(lián)合發(fā)布《國家艦隊(duì)計(jì)劃》，大力加強(qiáng)二者的融合發(fā)展。根據(jù)計(jì)劃，美國海軍和海岸警衛(wèi)隊(duì)在可能的情況下要進(jìn)行共同設(shè)計(jì)，主要圍繞指揮、控制、通信等設(shè)備，以及作戰(zhàn)、武器、工程系統(tǒng)，還要協(xié)調(diào)作戰(zhàn)計(jì)劃、采辦、訓(xùn)練和后勤補(bǔ)給。例如，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)主力巡邏艦——國家安全艦（National Security Cutter）的設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)了與海軍平臺(tái)和系統(tǒng)的互操作性，尤其是與海軍“自由”級(jí)和“獨(dú)立”級(jí)瀕海戰(zhàn)斗艦、“阿利·伯克”級(jí)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦在系統(tǒng)、配件、補(bǔ)給和訓(xùn)練等方面的直接共通性。這些“國家安全艦”在噸位和戰(zhàn)斗力上和海軍主力艦差別不大。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)和海軍還要發(fā)揮各自側(cè)重點(diǎn)不同的海洋情報(bào)信息搜集優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)信息和情報(bào)分享，以獲得更全面充分的“海域態(tài)勢(shì)感知能力”（maritime domain awareness）。同年，美國海軍、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)和海岸警衛(wèi)隊(duì)聯(lián)合發(fā)布的報(bào)告《21世紀(jì)海權(quán)合作戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)，美國三支海上力量必須強(qiáng)化合作，以加強(qiáng)保障海洋公域和海上通道的安全，應(yīng)對(duì)軍事和非軍事安全挑戰(zhàn)，確保美國的全球海上行動(dòng)能力。而海岸警衛(wèi)隊(duì)將在印太地區(qū)與地區(qū)伙伴和海軍合作執(zhí)行聯(lián)合巡航、多國演習(xí)、海上安全執(zhí)法等行動(dòng)。2018年發(fā)布的《海岸警衛(wèi)隊(duì)?wèi)?zhàn)略計(jì)劃（2018—2022）》報(bào)告宣稱，為了應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手和海上安全環(huán)境，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)將提供“從合作到武裝沖突的全面解決方案”。2020年12月，美國海軍、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)和海岸警衛(wèi)隊(duì)再次聯(lián)合發(fā)布的戰(zhàn)略報(bào)告《海上優(yōu)勢(shì)：綜合全域海軍力量取勝》強(qiáng)調(diào)，海岸警衛(wèi)隊(duì)將“不斷擴(kuò)大全球參與范圍并努力提高在關(guān)鍵脆弱地區(qū)介入的能力”，在日常競(jìng)爭(zhēng)、危機(jī)和沖突中與海軍和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)協(xié)調(diào)行動(dòng)。例如，在日常競(jìng)爭(zhēng)中與海軍的船只一起執(zhí)行“航行自由行動(dòng)”，挑戰(zhàn)“過度和非法的海洋主權(quán)聲索”，記錄和曝光競(jìng)爭(zhēng)者的“不良行為”，在危機(jī)狀態(tài)中海岸警衛(wèi)隊(duì)可以起到使對(duì)峙降級(jí)的作用。

加強(qiáng)在印太地區(qū)的部署。2016年更新的《海岸警衛(wèi)隊(duì)太平洋區(qū)域戰(zhàn)略意圖》使美國海岸警衛(wèi)隊(duì)進(jìn)一步聚焦太平洋地區(qū)，宣稱“在太平洋責(zé)任區(qū)內(nèi)持續(xù)存在且日益增長的風(fēng)險(xiǎn)影響著美國的安全和繁榮，包括……南海海洋領(lǐng)土和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的聲索、填海造島和爭(zhēng)端”。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)必須在戰(zhàn)術(shù)、技術(shù)和程序方面進(jìn)行更新以應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)。2020年10月，美國國家安全顧問奧布萊恩發(fā)表聲明稱，由于“中國在印太地區(qū)其他國家專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的非法捕撈和騷擾活動(dòng)威脅到美國和其他國家主權(quán)，破壞地區(qū)穩(wěn)定”，美國將在西太平洋部署加強(qiáng)版的快速反應(yīng)巡邏艦（Fast Response Cutters），執(zhí)行護(hù)漁、提升海域態(tài)勢(shì)感知能力、航行自由等任務(wù)。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)將戰(zhàn)略性地在西太平洋設(shè)立母港，地點(diǎn)可能選在美屬薩摩亞。《海上優(yōu)勢(shì)：綜合全域海軍力量取勝》指出，三支海上力量的部署和行動(dòng)“將側(cè)重于在全球范圍內(nèi)應(yīng)對(duì)中國的有害行為，并著重加強(qiáng)在印太地區(qū)的區(qū)域威懾力”。2021年初，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)把兩艘最先進(jìn)的巡邏艦部署到關(guān)島基地。gzslib202204051211

二、美國海岸警衛(wèi)隊(duì)在南海的行動(dòng)

美國海岸警衛(wèi)隊(duì)開始涉足南海以來，不斷通過巡航、參與?？哲娧萘?xí)、與域內(nèi)國家簽署執(zhí)法合作協(xié)議、開展聯(lián)合海上執(zhí)法演習(xí)等方式介入南海地區(qū)局勢(shì)。

深度融入美軍在南海“航行自由行動(dòng)”。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)在2019年花了326天時(shí)間支持國防部的行動(dòng)，而在之前5年里平均只有50—100天，而且2019年海岸警衛(wèi)隊(duì)所有支持國防部行動(dòng)的部署都發(fā)生在印太地區(qū)。海岸警衛(wèi)隊(duì)艦船多次參與美軍在南海的“航行自由行動(dòng)”和其他巡航活動(dòng)。從2019年1月起，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)從本土向西太平洋地區(qū)派出兩批共三艘巡邏艦，分別是“博索夫”號(hào)（USCGC Bertholf）、“斯特拉頓”號(hào)（USCGC Stratton）和“梅隆”號(hào)（USCGC Mellon）。2019年3月，“博索夫”號(hào)與海軍導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“威爾伯”號(hào)（USS Curtis Wilbur）共同展開“航行自由行動(dòng)”，先從臺(tái)灣南部的巴士海峽進(jìn)入南海，緊接著自南向北穿越臺(tái)灣海峽;4月份該艦再次斜穿整個(gè)南海海域直抵新加坡，后折返再次穿越南海返回在日本的美軍基地;7月至8月“斯特拉頓”號(hào)自東向西穿越南海南部和馬六甲海峽，抵達(dá)印度東海岸后返回新加坡。

積極參加美國在南海和周邊地區(qū)的軍事演習(xí)。2019年“斯特拉頓”號(hào)部署至西太平洋地區(qū)的首個(gè)重要活動(dòng)就是參加美國和澳大利亞的“護(hù)身軍刀-2019”（Talisman Sabre 2019）聯(lián)合軍演，被編入“黃蜂”號(hào)兩棲戒備大隊(duì)開展水面作戰(zhàn)演練。在南海舉行的美國和馬來西亞“虎擊”（Tiger Strike）聯(lián)合演習(xí)、美國和菲律賓“薩馬薩馬”（Sama Sama）聯(lián)合演習(xí)中，“斯特拉頓”號(hào)均與美海軍作戰(zhàn)艦船開展聯(lián)合行動(dòng)，共同參與登臨、搜捕演練、分離戰(zhàn)術(shù)、搜救演練、直升機(jī)甲板著陸、防空和水面作戰(zhàn)、船只追蹤等科目演練。

在南海及周邊區(qū)域進(jìn)行海上執(zhí)法等民事行動(dòng)演練，并與周邊國家和地區(qū)在相關(guān)領(lǐng)域開展合作。2019年5月，“博索夫”號(hào)海警船與菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)在黃巖島附近海域開展聯(lián)合搜救演練;8月，“斯特拉頓”號(hào)海警船與印尼海上安全局舉行首次聯(lián)合演習(xí)，演習(xí)內(nèi)容集中在能力建設(shè)、信息共享和通信等方面;9月，“斯特拉頓”號(hào)與馬來西亞海岸警衛(wèi)隊(duì)力量在南海舉行聯(lián)合演習(xí)，演練科目包括反走私、海上搜救、打擊非法捕撈等。

和南海周邊國家簽署大量合作協(xié)議。目前，美國與印尼、柬埔寨、馬來西亞、泰國和越南等國簽署了東南亞海上執(zhí)法倡議（Southeast Asia Maritime Law Enforcement Initiative）以及東南亞合作與培訓(xùn)協(xié)議（Southeast Asia Cooperation and Training），與菲律賓、印尼、越南等國的海岸警衛(wèi)隊(duì)均簽署了合作協(xié)議。2020年7月，美國與越南漁業(yè)管理局簽署漁業(yè)執(zhí)法合作諒解備忘錄，承諾通過提供技術(shù)援助和信息共享來加強(qiáng)越南的漁業(yè)管理和執(zhí)法能力。專家預(yù)測(cè)，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)未來有可能與東盟南海周邊國家簽署《隨船觀察員協(xié)議》（Shiprider Agreement），由相關(guān)國家的海上執(zhí)法力量搭乘美國海岸警衛(wèi)隊(duì)船只進(jìn)行海上執(zhí)法，從而為美國海岸警衛(wèi)隊(duì)介入南海事務(wù)提供更多的法律依據(jù)。為擴(kuò)大和相關(guān)國家的合作，美國開始向越南、菲律賓等國派駐海岸警衛(wèi)隊(duì)官員。據(jù)報(bào)道，2022年美國還將向新加坡派駐一名海岸警衛(wèi)隊(duì)武官。

三、美國海岸警衛(wèi)隊(duì)介入南海的動(dòng)因

美國海岸警衛(wèi)隊(duì)介入南海是美加大對(duì)華海上遏制的重要舉措之一，其部署運(yùn)用主要有以下政策考量。

（一）應(yīng)對(duì)所謂的中國“灰色地帶”挑戰(zhàn)

美國一直使用“灰色地帶”概念批評(píng)和污名化中國在南海的諸多合法行動(dòng)，包括海上巡邏、維權(quán)執(zhí)法、海上民兵活動(dòng)等。美國認(rèn)為其在南海地區(qū)的海上優(yōu)勢(shì)正在被中國的“灰色地帶”行動(dòng)削弱。美國國防部2019年6月發(fā)布的《印太戰(zhàn)略報(bào)告》批評(píng)中國通過“微小但持續(xù)的步驟”實(shí)施“灰色地帶”行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)對(duì)爭(zhēng)議海洋領(lǐng)土的控制權(quán)，僅僅依靠海軍難以應(yīng)對(duì)中國在海洋執(zhí)法、漁政管理、海事安全等領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，而這些恰好是海岸警衛(wèi)隊(duì)的業(yè)務(wù)范圍。同時(shí)，由于海軍的高度敏感性和象征性，在激烈的局部對(duì)抗中容易出現(xiàn)擦槍走火，導(dǎo)致沖突升級(jí)和局勢(shì)失控，而海岸警衛(wèi)隊(duì)可以通過控制沖突水平，在日常競(jìng)爭(zhēng)中以低風(fēng)險(xiǎn)獲得高收益。海岸警衛(wèi)隊(duì)普遍被視為防御性力量，看起來比海軍更“溫和”，部署和運(yùn)用海岸警衛(wèi)隊(duì)可以減少直接軍事對(duì)抗帶來的摩擦升級(jí)風(fēng)險(xiǎn)和外交壓力，同時(shí)“顯示與中國對(duì)抗的決心”。

2019年11月，美國國務(wù)院在《自由開放的印太地區(qū)：促進(jìn)共同愿景》報(bào)告中提出強(qiáng)化與東南亞國家合作以應(yīng)對(duì)中國的“脅迫行動(dòng)”。在2020年5月白宮發(fā)布的《美國對(duì)中華人民共和國的戰(zhàn)略方針》中，美國聲稱要在南海爭(zhēng)端中“為地區(qū)盟友和伙伴發(fā)聲并提供安全援助，幫助他們?cè)鰪?qiáng)能力抵御北京利用其軍事、準(zhǔn)軍事和執(zhí)法力量脅迫及在爭(zhēng)端中取勝的企圖”。2021年3月，拜登政府發(fā)布的《臨時(shí)國家安全戰(zhàn)略綱要》繼續(xù)炒作中國對(duì)美國安全和地區(qū)穩(wěn)定的影響，更明確提出美國要“發(fā)展更好地進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)和威懾‘灰色地帶行動(dòng)的能力”。作為南海域外國家的美國，在南海部署和運(yùn)用海岸警衛(wèi)隊(duì)力量正是其發(fā)展此種“能力”的一部分。

（二）拉近與盟友和伙伴的關(guān)系

美國聲稱：“有韌性的同盟和伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是自由和開放南海秩序的骨架?！币环矫?，美國把南海問題納入與日本、澳大利亞以及英國、法國等傳統(tǒng)同盟關(guān)系的框架內(nèi)，推動(dòng)盟國和伙伴國制定相關(guān)戰(zhàn)略，同時(shí)積極拼湊新的聯(lián)盟。其中，美日印澳“四邊機(jī)制”（QUAD）就是一個(gè)鮮明的例子。另一方面，美國有意強(qiáng)化對(duì)南海島礁主權(quán)聲索國的支持，推動(dòng)其能力建設(shè)以對(duì)抗中國，慫恿它們以更加強(qiáng)硬的方式應(yīng)對(duì)中國的“脅迫行動(dòng)”。部分南海地區(qū)國家雖然與中國存在海洋領(lǐng)土爭(zhēng)端，但又與中國有著十分緊密的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，不愿意過分挑釁中國為美國火中取栗。美國通過海岸警衛(wèi)隊(duì)與這些國家的海洋執(zhí)法部門合作，既能達(dá)到上述目的，又能降低合作的敏感性，減少合作對(duì)象國的疑慮。為此，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)?wèi)?zhàn)略規(guī)劃提出，要配合國防部和國務(wù)院在對(duì)美國至關(guān)重要的海域加強(qiáng)與盟友和伙伴的合作，進(jìn)行“國際能力建設(shè)”。gzslib202204051211

（三）提升南海海域態(tài)勢(shì)感知能力

美國為維護(hù)海上霸權(quán)，確保其在南海的海上優(yōu)勢(shì)，長期對(duì)南海海域保持強(qiáng)大的態(tài)勢(shì)感知能力。傳統(tǒng)上，美國通過海空軍在南海地區(qū)進(jìn)行空中、水面和水下的偵察監(jiān)視活動(dòng)，在空間上主要分為航天偵察、航空偵察與海上偵察三種途徑。美國?？哲娋C合運(yùn)用光電、電子、雷達(dá)、聲吶等方式對(duì)南海的重要海峽、海域和島礁等重點(diǎn)區(qū)域形成了全時(shí)段、全覆蓋的立體偵察監(jiān)視系統(tǒng)。但通過?？哲姷日杰娛聠挝贿M(jìn)行偵察監(jiān)視活動(dòng)，政治上十分敏感，容易引起目標(biāo)國家的譴責(zé)和反制，有時(shí)會(huì)發(fā)生意外事故甚至造成危機(jī)，如2001年的中美南海撞機(jī)事件就是典型的例子。

近年來，美國開始嘗試在對(duì)南海區(qū)域的偵察監(jiān)視活動(dòng)中引入私人防務(wù)公司和海岸警衛(wèi)隊(duì)等民間和準(zhǔn)軍事力量。一方面，通過不同部門獲取的南海區(qū)域情報(bào)的交叉印證，這種做法可以構(gòu)建更加細(xì)密的南海海域態(tài)勢(shì)感知網(wǎng)絡(luò)。在2017年發(fā)布的《海域態(tài)勢(shì)感知國家計(jì)劃》中，美國提出要通過綜合各部門各渠道獲得的情報(bào)信息，提高對(duì)海洋領(lǐng)域的態(tài)勢(shì)感知能力。另一方面，這也可以在一定程度上降低侵入性較強(qiáng)的抵近偵察等活動(dòng)的政治敏感性，避免目標(biāo)國家對(duì)美國軍事意圖的誤判。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年美國共雇傭3個(gè)私人防務(wù)公司的飛機(jī)在南海進(jìn)行了近40次偵察活動(dòng)。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)在其戰(zhàn)略規(guī)劃中，也明確提出要通過整合信息、情報(bào)和行動(dòng)提高海洋態(tài)勢(shì)感知能力，為決策和危機(jī)應(yīng)對(duì)服務(wù)。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)在偵察監(jiān)視技術(shù)手段方面的能力不次于美國?？哲妴挝唬浜Ｑ髨?zhí)法警察力量的性質(zhì)更利于掩護(hù)其在南海海域進(jìn)行偵察監(jiān)視活動(dòng)的目的，從而更加近距離和大范圍地獲取相關(guān)情報(bào)信息，提高美國對(duì)南海海域的態(tài)勢(shì)感知能力。

四、對(duì)南海局勢(shì)的影響

受新冠肺炎疫情的影響，2020年以來美國海岸警衛(wèi)隊(duì)在南海及周邊區(qū)域活動(dòng)的頻次有所減少，但可以預(yù)期未來美國海岸警衛(wèi)隊(duì)將繼續(xù)通過“灰色地帶”行動(dòng)攪局南海。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)部署南海，破壞了南海區(qū)域和緩趨穩(wěn)的地緣政治形勢(shì)和國際合作態(tài)勢(shì)，增大了南海地區(qū)發(fā)生海上危機(jī)和沖突事件的風(fēng)險(xiǎn)，給我國南海維權(quán)帶來巨大挑戰(zhàn)。

美國海岸警衛(wèi)隊(duì)到南海地區(qū)活動(dòng)的主要目的是應(yīng)對(duì)中國所謂的“灰色地帶”行動(dòng)，它要挑戰(zhàn)的就是中國對(duì)南海島礁的領(lǐng)土主權(quán)和對(duì)南海主張管轄海域的管控。近年來，美國官方多次為非法的南海仲裁案“裁決”背書，否定中國在南海的權(quán)利主張，并試圖配合與南海爭(zhēng)端東盟當(dāng)事國的執(zhí)法合作來坐實(shí)“裁決”。

雖然目前尚未出現(xiàn)美國海岸警衛(wèi)隊(duì)在南海直接針對(duì)中國漁民的執(zhí)法行為，但該情形已在其他區(qū)域出現(xiàn)。如2020年12月，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)從關(guān)島、夏威夷分別派出巡邏艦和直升機(jī)，與帕勞海洋執(zhí)法局合作，在帕勞附近海域查扣一艘據(jù)說是非法捕撈海參的中國漁船，拘捕了28名船員。未來不排除美國海岸警衛(wèi)隊(duì)與東盟南海沿岸國簽署執(zhí)法合作協(xié)議，聯(lián)手地區(qū)國家海上執(zhí)法力量對(duì)中國漁民或其他船只進(jìn)行執(zhí)法的可能。作為域外國家，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)在中國南海開展海上執(zhí)法和演練活動(dòng)，既不符合《聯(lián)合國海洋法公約》和公認(rèn)的國際法準(zhǔn)則，侵害了中國的主權(quán)和管轄權(quán)，又破壞了中國在南海的捕撈、航行和資源開發(fā)等歷史性權(quán)利。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)在南海執(zhí)法也將干擾中國漁民和其他海洋產(chǎn)業(yè)的正常生產(chǎn)活動(dòng)。

美國海岸警衛(wèi)隊(duì)介入南海事務(wù)，是美國將其海上力量向南海和周邊地區(qū)常態(tài)化部署或集結(jié)的重要步驟之一，破壞了南海區(qū)域和平合作，不利于建立真正“基于合作的秩序”。2019年以來，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)和東盟南海周邊國家頻繁開展聯(lián)合演習(xí)，與不少國家簽署海上執(zhí)法合作協(xié)定，并為有關(guān)國家提供海岸警衛(wèi)隊(duì)船只和設(shè)備，對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)。這些活動(dòng)表面上看是國家間正常的海洋執(zhí)法合作，但實(shí)際上是美國借此為部分國家在南海對(duì)抗中國“撐腰打氣”。2013年美越簽署海岸警衛(wèi)隊(duì)合作協(xié)定后，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)不斷通過贈(zèng)送或出售海岸警衛(wèi)隊(duì)船只和設(shè)備、聯(lián)合演練、人員培訓(xùn)等方式提高越南在海上執(zhí)法中對(duì)抗中國的能力。2019年美國蘭德公司提出建議，為了應(yīng)對(duì)中國的“灰色地帶”行動(dòng)，美國應(yīng)在南海輪流或臨時(shí)部署適度的軍事、執(zhí)法（海岸警衛(wèi)隊(duì)）和民事力量，以表明美國的承諾，如美國海軍護(hù)送菲律賓船只在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行石油勘探或鉆探;美國海岸警衛(wèi)隊(duì)與南海伙伴國進(jìn)行聯(lián)合漁業(yè)巡邏。這雖然是智庫的建議，但不排除將來成為現(xiàn)實(shí)的政策。

美國海岸警衛(wèi)隊(duì)在南海的攪局行為毒化了南海區(qū)域國家之間的合作氛圍，侵蝕了互信基礎(chǔ)。盡管存在海洋領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)端，但南海周邊國家在海洋執(zhí)法等方面的合作一直平穩(wěn)開展。中國和越南、菲律賓、印尼、馬來西亞等國均簽署了海上執(zhí)法合作協(xié)議。從2006年起，越南海岸警衛(wèi)隊(duì)與中國海警開展了一系列交流活動(dòng)，舉行14次年度漁業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)會(huì)議，進(jìn)行18次漁業(yè)海上聯(lián)合檢查。更重要的是，近年來中國與東盟的“南海行為準(zhǔn)則”（COC）磋商進(jìn)展順利。2018年，雙方就談判單一文本談判規(guī)則達(dá)成一致，目前單一文本一讀已完成，二讀已開始，談判順利完成在望。2016年，中國與東盟國家還通過了《關(guān)于在南海適用〈海上意外相遇規(guī)則〉的聯(lián)合聲明》，并為此開通熱線。而美國試圖通過海岸警衛(wèi)隊(duì)等在南海的“灰色地帶”行動(dòng)，給域內(nèi)國家間合作打入楔子、制造障礙，與地區(qū)涉海合作不斷向好的基本態(tài)勢(shì)和地區(qū)國家求發(fā)展要穩(wěn)定的根本利益相悖。

美國海岸警衛(wèi)隊(duì)在南海及周邊進(jìn)行的“灰色地帶”行動(dòng)增加了沖突發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，成為南海局勢(shì)的不穩(wěn)定因素。美國利用海岸警衛(wèi)隊(duì)介入南海和西太平洋事務(wù)，原因就在于美國海岸警衛(wèi)隊(duì)亦警（民）亦軍的模糊特性，方便其在不升級(jí)沖突、避免戰(zhàn)爭(zhēng)的前提下對(duì)抗所謂的中國“灰色地帶”行動(dòng)，彌補(bǔ)美國海岸警衛(wèi)隊(duì)、海上民兵等準(zhǔn)軍事力量在南海區(qū)域的缺失。但與此同時(shí)，美國把中國海警和海上民兵視同海軍。2019年1月，美國海軍作戰(zhàn)部長理查德森向中國海軍司令員沈金龍?zhí)岢?，美國將不?huì)把中國的海警和漁船與海軍區(qū)別對(duì)待，統(tǒng)一視為海軍艦船，作出軍事回應(yīng)。若中國和南海區(qū)域其他國家同樣對(duì)等地把美國海岸警衛(wèi)隊(duì)視同美國海軍，則美國海岸警衛(wèi)隊(duì)在南海的“灰色地帶”活動(dòng)不但不能降低戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)，反而大大增加了軍事沖突的可能性。另外，2014年包括中美兩軍在內(nèi)的多國達(dá)成了《海上意外相遇規(guī)則》，中國和東盟同意在南海適用該規(guī)則，中美在南海的《空中意外相遇規(guī)則》也接近達(dá)成，這為中美軍隊(duì)避免因意外事件引發(fā)沖突和戰(zhàn)爭(zhēng)提供了機(jī)制保障和操作規(guī)范。但中美海岸警衛(wèi)隊(duì)之間、海軍和海岸警衛(wèi)隊(duì)之間卻不存在這樣的安全管控機(jī)制，這給南海安全穩(wěn)定埋下了重大隱患。

五、結(jié)語

美國海岸警衛(wèi)隊(duì)配合海空軍擴(kuò)大在南海的行動(dòng)，是美國實(shí)施“印太戰(zhàn)略”的重要一環(huán)，旨在挑戰(zhàn)中國在南海的存在，鞏固美國對(duì)地區(qū)安全的主導(dǎo)地位，彰顯其對(duì)地區(qū)安全的承諾。美國的相關(guān)舉措不僅無助于地區(qū)安全與合作，反而將破壞南海區(qū)域合作，給南海和平穩(wěn)定帶來巨大隱患。面對(duì)美國不斷加大在南海的軍事存在力度，中國一方面要堅(jiān)持“雙軌思路”，妥善處理與東盟南海聲索國的分歧與矛盾，同時(shí)與東盟一道探索維護(hù)南海安全的新思路;另一方面，要制定預(yù)案，預(yù)防和管控與美國海岸警衛(wèi)隊(duì)可能發(fā)生的對(duì)峙等事件。

【完稿日期：2022-3-5】