農(nóng)民占耕地建房的成因及對(duì)策分析

滕曉波　歐陽(yáng)文一　雷博

摘 要：近年來(lái)，湖南省農(nóng)村居民占耕地建房呈上升態(tài)勢(shì)，一方面導(dǎo)致耕地面積減少，另一方面給國(guó)家糧食安全帶來(lái)一定的安全隱患，農(nóng)民占耕地建房也逐漸成為政府和社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。以寧遠(yuǎn)縣柏家坪鎮(zhèn)四元山村為例，對(duì)農(nóng)民占耕地建房現(xiàn)象進(jìn)行了全面、深入、細(xì)致的調(diào)研。研究結(jié)果表明，占耕地建房的根本成因在于農(nóng)民法律意識(shí)淡薄、村民建房規(guī)劃缺位、有效監(jiān)管缺失和違建執(zhí)法難度太大，據(jù)此提出了廣宣傳、定規(guī)劃、重制度、強(qiáng)執(zhí)法和興技術(shù)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地;耕地保護(hù);糧食安全

中圖分類號(hào)： F301? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1672-5603（2022）01-72-04

Analysis on Causes and Countermeasures of Farmers Occupying Cultivated Land to Build Houses：

Take Siyuanshan Village， Baijiaping Town， Ningyuan County as an Example

TENG Xiaobo OUYANG Wenyi LEI Bo

（ Hunan Institute of Geomatics Sciences and Technology， Changsha Hunan 410007）

Abstract： In recent years， the phenomenon of farmers building houses on cultivated land in Hunan province has shown an upward trend. On the one hand， the area of cultivated land has been gradually decreased due to the expansion of housing construction on cultivated land. On the other hand， it has brought certain security risks to the country’s food security. Building houses on cultivated land has gradually become a widely sharp focus of the government and society. Siyuanshan Village， Baijiaping Town， Ningyuan County? was taken as an example，a comprehensive， in-depth and detailed investigation was conducted on the problem of building houses on cultivated land. The results show that weak legal awareness of farmers， absence of villagers' building plan and lack of effective supervision are the most fundamental causes. Based on this， a series of corresponding countermeasures were put forward，including widely publicity promotion， making rural plans， emphasizing systems， advocating emerging technology， etc.

Keywords： countryside homestead; the cultivated land protection; food security

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，耕地保護(hù)已成為全社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。近些年來(lái)，農(nóng)村居民占耕地建房事件層出不窮，且呈上升趨勢(shì)，導(dǎo)致了耕地面積一定幅度減少，也日益成為各地政府及自然資源主管部門(mén)高度關(guān)注的問(wèn)題。筆者以寧遠(yuǎn)縣柏家坪鎮(zhèn)四元山村為例，對(duì)該村村民占用耕地建房進(jìn)行了專題調(diào)研。

四元山村位于湖南省永州市寧遠(yuǎn)縣柏家坪鎮(zhèn)，因村后山形似牛，四周渾圓而得名。村委會(huì)駐四元山，轄四元山、下眭家、牛塘坪、桃花井、前塘山、牛塘嶺、官山、鰱魚(yú)塘、唐家、上眭家等10個(gè)村民組。全村共420戶1 621人，總耕地面積1 075畝，其中水田750畝，旱地325畝。以寧遠(yuǎn)縣第二次全國(guó)土地調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“二調(diào)”）和第三次全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)（以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”）疊加分析為基礎(chǔ)，探尋近10年來(lái)村民占用耕地建房的發(fā)展趨勢(shì)和方向。實(shí)地走訪了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、自然資源所有關(guān)負(fù)責(zé)同志，咨詢了村支書(shū)及村組有關(guān)干部，廣泛收集了當(dāng)?shù)卮迕瘛⑥r(nóng)戶的意見(jiàn)，對(duì)該村農(nóng)民占耕地建房的現(xiàn)狀進(jìn)行了細(xì)致的調(diào)查，對(duì)其成因和治理對(duì)策進(jìn)行了深入研究、探討。

1 現(xiàn)狀及問(wèn)題

寧遠(yuǎn)縣柏家坪鎮(zhèn)四元山村現(xiàn)有農(nóng)村宅基地共417宗，其中，占二調(diào)耕地建房的共69宗，約占16.5%，占用耕地總面積約28畝。綜合歸納分析其占耕地建房的情況，大體可分為以下6種類型：

一是散發(fā)性、零星狀村民建房占用耕地。寧遠(yuǎn)縣屬于典型的山地丘陵地勢(shì)，縣域內(nèi)山地、丘陵、崗地、平原、水的面積比大約為47∶15∶16∶20∶2，山丘崗地占比78%。從地形地貌上看，縣域內(nèi)以山丘崗地為主，平地面積少，且多為集中連片的耕地區(qū)域。四元山村則屬于典型的丘崗沖垅區(qū)，“七分山、一分水、兩分田”。水域無(wú)法建房，山地建房難度較大，耕地區(qū)域則相對(duì)地勢(shì)開(kāi)闊、平緩，建房的施工成本低和施工難度相對(duì)較小。因此，出現(xiàn)了村民散發(fā)性、零星點(diǎn)狀占用耕地建房的問(wèn)題。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2011年以來(lái)，四元山村有33戶散居分布農(nóng)民新建住房，其中，占耕地的比例高達(dá)70%。

二是沿公路建房占用耕地。一定程度上說(shuō)，沿公路建房能夠使生產(chǎn)、生活及日常出行更方便，村民也更愿意沿公路兩側(cè)新建住房。途經(jīng)四元山村的X040和鄉(xiāng)道兩側(cè)基本是耕地，因此，農(nóng)民沿公路建房不可避免地會(huì)占用耕地，部分村民建房甚至不符合《公路安全保護(hù)條例》關(guān)于公路建筑控制區(qū)范圍的要求（從公路用地外緣起向外的距離，縣道不少于10米、鄉(xiāng)道不少于5米）。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，四元山村在縣道X040兩側(cè)的宅基地40宗，其中屬占耕地建房的比例為50%。

三是村民建房向城鎮(zhèn)周邊集聚，城鎮(zhèn)周邊耕地占用較多。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，農(nóng)民的收入水平和生活水平不斷提高，一些條件較好的農(nóng)民建房自發(fā)向鎮(zhèn)區(qū)聚集。一方面是因?yàn)榫奂容^高的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套更完善、生產(chǎn)生活更便利;另一方面是城鎮(zhèn)居住有利于從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。因此，近10年來(lái)，城鎮(zhèn)周邊耕地被建房占用較多。

四是改、擴(kuò)建房屋占用耕地。隨著農(nóng)民生活水平的不斷提高，居民產(chǎn)生了改善居住條件、翻修改建住房需求，而在房屋改擴(kuò)建過(guò)程中，大多存在一定幅度的擴(kuò)建。因二調(diào)數(shù)據(jù)庫(kù)中，部分房屋四周都是耕地，改擴(kuò)建不可避免地會(huì)占用耕地。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2011年后，四元山村大約有80戶農(nóng)民進(jìn)行了房屋改擴(kuò)建，其中，占耕地的農(nóng)民戶數(shù)達(dá)到15%。

五是超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)建房占用了耕地。根據(jù)湖南省農(nóng)村宅基地建房政策，“占用耕地的，每戶申請(qǐng)面積不得超過(guò)130平方米”[1]。但絕大多數(shù)群眾不知道農(nóng)民建房還有規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)限制，2016年以前建房的也沒(méi)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)或自然資源管理部門(mén)提交建房申請(qǐng)，從而導(dǎo)致了超面積占耕地建房的問(wèn)題，部分農(nóng)民建房超出標(biāo)準(zhǔn)面積50%以上。

六是建新后老舊宅基地未及時(shí)回收，更未及時(shí)復(fù)墾。許多農(nóng)民因?yàn)槔戏繗埮f破損、條件簡(jiǎn)陋、生活不便等原因，產(chǎn)生了新建房屋的需求。但新建房屋后，相關(guān)部門(mén)及鎮(zhèn)村也未及時(shí)收回老宅基地，更未及時(shí)組織實(shí)施老舊宅基地復(fù)墾，其老宅基地及其老舊房屋依然保留或使用。既違反了“一戶一宅”的法律規(guī)定，又導(dǎo)致了宅基地總量增加。

2 成因分析

一是農(nóng)民法律法規(guī)意識(shí)淡薄。首先，許多農(nóng)民對(duì)宅基地所有權(quán)普遍認(rèn)識(shí)不清，認(rèn)為宅基地是代代傳承的祖業(yè)，是自家的私有財(cái)產(chǎn)，想建就建，想怎么建就怎么建，與他人無(wú)關(guān)，與政府無(wú)關(guān);其次，農(nóng)民群眾不清楚國(guó)家法律法規(guī)及相關(guān)政策，把承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)概念混為一談。大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為承包經(jīng)營(yíng)的幾十年的耕地是自家私有財(cái)產(chǎn)，自己擁有絕對(duì)的處置權(quán)，可以隨意侵占、調(diào)換、改變用途甚至建房。最后，農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部的耕地保護(hù)意識(shí)和國(guó)家糧食安全意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)占耕地建房的危害認(rèn)識(shí)不夠?？傊〉姆梢庾R(shí)和錯(cuò)誤的傳統(tǒng)觀念是農(nóng)民占耕地建房的根本原因。

二是缺乏科學(xué)合理的鎮(zhèn)、村規(guī)劃指導(dǎo)。長(zhǎng)期以來(lái)，各地普遍重視城市地區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，而忽視農(nóng)村地區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)可遵循和可依從的各類規(guī)劃太少，即使少數(shù)農(nóng)村地區(qū)有規(guī)劃可依，往往也存在規(guī)劃的科學(xué)性、合理性不足，執(zhí)行難、落地難等問(wèn)題。沒(méi)有科學(xué)合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，忽視了對(duì)舊宅基地的改造利用，缺少對(duì)農(nóng)村土地資源的綜合評(píng)估、系統(tǒng)布局和全面規(guī)劃，是導(dǎo)致農(nóng)村居民無(wú)序建房、農(nóng)村可利用土地空間不足的主要原因[2]。

三是鎮(zhèn)、村兩級(jí)對(duì)農(nóng)民建房監(jiān)管力度不夠。一方面，因?yàn)槿鄙倏茖W(xué)合理的鎮(zhèn)村土地利用規(guī)劃或空間規(guī)劃作為指導(dǎo)，鎮(zhèn)、村兩級(jí)對(duì)農(nóng)民建房是否合法，缺乏科學(xué)的裁定依據(jù);另一方面，鎮(zhèn)村兩級(jí)對(duì)農(nóng)民建房占用耕地問(wèn)題本身的重視程度不夠，認(rèn)為農(nóng)民辛苦一輩子建房實(shí)屬不易，且村民建房是基本的民生問(wèn)題，是實(shí)現(xiàn)住有所居的必要條件。因此，聽(tīng)之任之，放任自流。

四是懲治措施不規(guī)范，管理力量薄弱。有關(guān)部門(mén)監(jiān)管不到位、執(zhí)法不嚴(yán)，個(gè)別甚至置若罔聞、聽(tīng)之任之，且當(dāng)?shù)厝罕娭幸财毡榇嬖凇胺ú回?zé)眾”、“別人建，我也建，別人不拆，我不拆”等心理，這是導(dǎo)致村民占耕地建房發(fā)展和蔓延的重要原因。一方面，鎮(zhèn)、村兩級(jí)面對(duì)違法用地問(wèn)題處理不規(guī)范，個(gè)別還存在以罰代拆、一罰了之的現(xiàn)象。四元山村曾有1戶村民建房占耕地被查處，縣鄉(xiāng)村組織或參與執(zhí)法，但考慮到村民開(kāi)建已久、投入較多、拆除損失較大，強(qiáng)拆還可能導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)綜治不穩(wěn)定性等因素，最終，不得不以責(zé)令農(nóng)戶繳納一定數(shù)額的罰款方式處置，其被占用耕地納入政府年度補(bǔ)充耕地任務(wù)統(tǒng)籌考慮。另一方面，鄉(xiāng)政沒(méi)有配套專門(mén)隊(duì)伍或人員進(jìn)行占耕地建房監(jiān)管，再加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源所管理力量薄弱，如柏家坪鎮(zhèn)自然資源所僅3名工作人員，執(zhí)法裝備缺乏，很難對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的土地管理實(shí)施有效監(jiān)督，這也使得農(nóng)民“有機(jī)可乘”。

綜上所述，農(nóng)民占用耕地建房問(wèn)題的癥結(jié)在于傳統(tǒng)觀念的影響、政府及有關(guān)部門(mén)監(jiān)管不到位、法律法規(guī)和政策執(zhí)行不到位等多方面因素，必須采取有效措施，多管齊下、嚴(yán)格治理。

3 治理對(duì)策及建議

一是廣宣傳。耕地保護(hù)的核心在人，建議加強(qiáng)耕地保護(hù)政策宣講和普法建設(shè)，強(qiáng)化糧食安全教育。糧食安全是一個(gè)國(guó)家長(zhǎng)期穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展的根基，黨中央、國(guó)務(wù)院一再?gòu)?qiáng)調(diào)“中國(guó)人的飯碗必須牢牢地端在中國(guó)人自己手上”，因此，國(guó)家劃定了18億畝耕地保護(hù)紅線，這是不可觸碰、不容踐踏、不得逾越的紅線和底線，更是保障民生、發(fā)展和穩(wěn)定的生命線和高壓線。地方政府可通過(guò)組織宣傳車下鄉(xiāng)、發(fā)放學(xué)習(xí)資料、耕地保護(hù)知識(shí)培訓(xùn)班和義務(wù)講座、觀看宣傳片等活動(dòng)，切實(shí)提高群眾依法依規(guī)意識(shí)，從源頭上制止農(nóng)民占耕地建房行為，將其遏制在“萌芽”中，爭(zhēng)取早日做到農(nóng)村占耕地建房行為“零發(fā)生”。

二是定規(guī)劃。制定科學(xué)合理、切實(shí)可行、多規(guī)合一的村莊規(guī)劃，深入調(diào)查、科學(xué)預(yù)測(cè)村民建房需求，合理規(guī)劃村民建房用地，切實(shí)保障村民建房權(quán)益。一方面，村莊規(guī)劃應(yīng)按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅瑘?jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，以永久基本農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、風(fēng)貌管控為前提，科學(xué)合理地編制，按照上級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃、耕地保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃等確定農(nóng)村建設(shè)用地管控要求，合理劃定宅基地建設(shè)范圍，確定宅基地規(guī)模、布局、強(qiáng)度等指標(biāo)，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，劃定村民建房集中建設(shè)引導(dǎo)區(qū)和村民建房點(diǎn)，鼓勵(lì)村民集中建房，為滿足各個(gè)時(shí)期、各個(gè)階段農(nóng)民建房預(yù)留好土地空間，為相關(guān)部門(mén)管理、審批、檢查、執(zhí)法等提供科學(xué)依據(jù)。另一方面，村莊規(guī)劃要做好存量文章，積極引導(dǎo)并大力推進(jìn)農(nóng)村宅基地復(fù)墾。目前，我省農(nóng)村人均建設(shè)用地達(dá)320.48m/人，是城鎮(zhèn)的3.2倍。村莊規(guī)劃理應(yīng)做減量或存量規(guī)劃，按照“盤(pán)活存量、嚴(yán)控增量”的要求，堅(jiān)持農(nóng)村宅基地總量不增加的原則，大力推進(jìn)空心房整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤、全域土地整治項(xiàng)目實(shí)施，引導(dǎo)村民適度集中居住、優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地布局?？傊ㄟ^(guò)科學(xué)合理的村莊規(guī)劃編制，切實(shí)保障農(nóng)民合理、合法建房需求，更好地指導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)民建房。

三是重制度。為使有合法、合理建房需求的農(nóng)民能依法建房，違法、違規(guī)建房現(xiàn)象得到及時(shí)查處和整治，必須建立、健全并落實(shí)好農(nóng)村宅基地管理的相關(guān)制度。首先，要進(jìn)一步健全和規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理制度，嚴(yán)格按照“農(nóng)戶申請(qǐng)、村組審核、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批”的具體程序和要求批復(fù)宅基地，切實(shí)加強(qiáng)宅基地使用過(guò)程管理，嚴(yán)格落實(shí)“三到場(chǎng)要求”，即在宅基地申請(qǐng)審查過(guò)程中，要現(xiàn)場(chǎng)查看;在農(nóng)民開(kāi)工建設(shè)前，對(duì)地塊進(jìn)行實(shí)地丈量和核查;在農(nóng)民住宅建成以后，到現(xiàn)場(chǎng)核查驗(yàn)收。從根本上杜絕“未批先建、邊批邊建、少批多建”亂象的發(fā)生[6]。其次，應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)“一戶一宅”制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地整理，堅(jiān)決做到建新必拆舊，切實(shí)加強(qiáng)騰退老宅基地的復(fù)墾，對(duì)于老宅基地要做到應(yīng)拆盡拆、及時(shí)復(fù)墾，提高土地節(jié)約集約用地水平[5-6]。再次，應(yīng)建立定期巡察機(jī)制、群眾舉報(bào)機(jī)制、相互監(jiān)督機(jī)制，拓寬發(fā)現(xiàn)村民違法、違規(guī)建房問(wèn)題的渠道和途徑，盡可能做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早查處。最后，還應(yīng)建立縣、鎮(zhèn)、村一把手負(fù)責(zé)制，層層分解壓實(shí)責(zé)任，組織人員成立工作專班定期或不定期進(jìn)行占耕地建房巡察檢查，進(jìn)一步維護(hù)農(nóng)民合法居住權(quán)益。

四是強(qiáng)執(zhí)法。明確責(zé)任，加強(qiáng)農(nóng)民建房的管理、審批、檢查，各級(jí)政府將耕地保護(hù)和農(nóng)民建房管理工作納入年度重要工作議程，縣政府承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源所承擔(dān)管理責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)承擔(dān)具體工作責(zé)任。建立巡察機(jī)制，成立執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍，豐富執(zhí)法手段，強(qiáng)化執(zhí)法力度，建立縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)巡察聯(lián)絡(luò)員，加大巡察力度，發(fā)現(xiàn)亂占耕地建房現(xiàn)象，及時(shí)上報(bào)、馬上查處、全縣通報(bào)。盡快查處并通報(bào)違法違規(guī)占耕地建房的典型案例，形成違建必查的震懾效果，持續(xù)保持“零容忍”高壓態(tài)勢(shì)，切實(shí)做好耕地保護(hù)[6]。

五是興技術(shù)。為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源管理力量薄弱問(wèn)題，可建立“群防”+“技防”融合手段，探索基于行業(yè)縱向和部門(mén)橫向數(shù)據(jù)統(tǒng)籌共享、基于互聯(lián)網(wǎng)/物聯(lián)網(wǎng)的眾源數(shù)據(jù)獲取和基于群眾的眾包數(shù)據(jù)采集的新的工作模式，充分利用衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)、位置大數(shù)據(jù)等新技術(shù)手段，變“事后查處”為“實(shí)時(shí)監(jiān)督”，不斷提高工作人員在執(zhí)法中的精準(zhǔn)性、時(shí)效性和系統(tǒng)性，切實(shí)把占用耕地建房情形遏制在萌芽狀態(tài)，降低執(zhí)法難度的同時(shí)，也盡可能降低給老百姓造成的損失。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，要想從根本上解決農(nóng)村居民占耕地建房的問(wèn)題，一定要廣范地宣傳耕地保護(hù)及糧食安全相關(guān)政策，制定科學(xué)合理的村莊規(guī)劃，建立切實(shí)有效的村民建房管理制度，采用先進(jìn)的技術(shù)手段，切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法巡察力度。如此，一定能遏制農(nóng)村占耕地建房蔓延勢(shì)頭，營(yíng)造占用耕地建房“違法必拆”的輿論氛圍，達(dá)到切實(shí)有效保護(hù)耕地、端牢中國(guó)人“飯碗”的目的。

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