鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解主體規(guī)范化的路徑及后果探析
——基于南京溧水農(nóng)村12345 市長(zhǎng)熱線的田野調(diào)查

舒麗瑰，鐘虎妹

（中南大學(xué) 文學(xué)與新聞傳播學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410012）

一、問題的提出

村莊糾紛矛盾的調(diào)解主體是誰(shuí)，很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)對(duì)此少有疑問，當(dāng)下卻成了需要厘清的新問題。一方面，國(guó)家財(cái)政實(shí)力增強(qiáng)后，基層政府主動(dòng)做了許多創(chuàng)新實(shí)踐；另一方面，基層治理現(xiàn)代化的目標(biāo)提出之后，各地進(jìn)行基層創(chuàng)新實(shí)踐的動(dòng)力進(jìn)一步增強(qiáng)，基層治理變革頻繁，基層糾紛調(diào)解體系更新是其中的重要一塊。實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，代表理性化力量的技術(shù)手段、政府力量等不斷介入到基層糾紛調(diào)解體系改造中，村莊社會(huì)也出現(xiàn)了鄉(xiāng)土型糾紛調(diào)解主體被理性化的規(guī)范型糾紛調(diào)解主體替代的現(xiàn)象。如何細(xì)致揭示這一實(shí)踐轉(zhuǎn)型的形成機(jī)制、特點(diǎn)、本質(zhì)及社會(huì)后果，同時(shí)基于此實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的轉(zhuǎn)型，厘清該實(shí)踐轉(zhuǎn)型在一般性理論命題上的意義，從而厘清糾紛調(diào)解創(chuàng)新實(shí)踐的理論邊界。這對(duì)更好地指導(dǎo)今后的基層治理變革實(shí)踐，意義重大。

在缺少送法下鄉(xiāng)及市場(chǎng)化等外部理性化因素沖擊的時(shí)期，即村莊價(jià)值規(guī)范在結(jié)構(gòu)上相對(duì)穩(wěn)定的時(shí)期，基層糾紛矛盾的主要控制主體是村干部及其依附的社會(huì)性關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。農(nóng)民遇到糾紛矛盾時(shí)大多傾向于找其社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，這包括親戚、朋友尤其是村干部［1］。不同村莊的社會(huì)結(jié)構(gòu)不同，調(diào)解農(nóng)戶糾紛矛盾的民間權(quán)威主體略有差異。在宗族性村落，宗族本身具有一定程度的私的特征，同姓發(fā)生的糾紛一般在宗族解決，宗族構(gòu)成一個(gè)糾紛控制單位。在宗族內(nèi)部，糾紛又因私的程度不一樣，需要在不同層級(jí)的私的單位中解決，從而形塑宗族性村落特有的糾紛控制模式［2］。民間權(quán)威和村干部利用農(nóng)戶廣泛認(rèn)同的民間習(xí)慣，在民間糾紛調(diào)解中發(fā)揮了重要的作用［3］。

除了90號(hào)瀝青，勝利煉油廠同時(shí)還生產(chǎn)防水瀝青、70號(hào)道路瀝青等其他牌號(hào)的瀝青產(chǎn)品。為防止各種牌號(hào)的瀝青互串影響專供瀝青的質(zhì)量，勝利煉油廠還安排專用管線輸送、專罐儲(chǔ)存，確保為冬奧會(huì)和北京新機(jī)場(chǎng)建設(shè)提供品質(zhì)最優(yōu)、完全達(dá)到甲方要求的瀝青產(chǎn)品。

在送法下鄉(xiāng)及市場(chǎng)化等外部理性化因素的沖擊下，村莊層面出現(xiàn)了價(jià)值規(guī)范層面的結(jié)構(gòu)混亂，其是指當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部存在兩套甚至多套正義觀和價(jià)值系統(tǒng)，它們?cè)诮Y(jié)構(gòu)上勢(shì)均力敵，沒有一套正義觀和價(jià)值系統(tǒng)能夠占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，村莊秩序因此缺乏保障［4］。在村莊價(jià)值規(guī)范的結(jié)構(gòu)混亂期，基層控制糾紛矛盾的壓力增大，但總體上糾紛矛盾還是被村干部控制在了基層。村級(jí)組織是鄉(xiāng)村秩序維持的核心主體和關(guān)鍵力量，是民間力量和國(guó)家力量的雙重代表。在面對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜變化時(shí)，村級(jí)組織通過調(diào)動(dòng)失落的民間力量和國(guó)家力量，靈活運(yùn)用情、理、法等多重規(guī)則，在實(shí)踐中重構(gòu)了以村干部為核心的動(dòng)員型糾紛調(diào)解體系，適應(yīng)了轉(zhuǎn)型期間的村莊環(huán)境，有效解決了大量矛盾糾紛［5］。

在村莊日常性糾紛矛盾調(diào)解中，村干部始終作為重要的責(zé)任主體存在，國(guó)家力量通常間接介入或很少介入。通常只有遇到一些嚴(yán)重的糾紛矛盾時(shí)，國(guó)家力量才會(huì)應(yīng)急性介入。因這類矛盾對(duì)當(dāng)事人權(quán)利造成嚴(yán)重傷害，甚至使當(dāng)事人無法正常工作生活，當(dāng)事人就會(huì)不惜成本，不惜破壞熟人間的關(guān)系，尋求國(guó)家力量特別是司法力量以分清是非，以討一個(gè)“明確的說法”［6］。除此之外，國(guó)家力量在介入民間糾紛時(shí)一般持比較審慎的態(tài)度。比如，警察對(duì)民間糾紛的廣泛介入并不能有效解決熟人之間的矛盾，相反可能帶來消極且持續(xù)的社會(huì)評(píng)價(jià)，稀缺的警務(wù)資源在過度傾斜卻未收到較大治理效益的背景下，即為浪費(fèi)。合理界定警察權(quán)介入民間糾紛的限度，與其說是限制公權(quán)力，不如說是對(duì)警力資源的一次優(yōu)化配置［7］?？傊瑖?guó)家力量在介入民間糾紛矛盾時(shí)是有一定的邊界的。

綜上可以發(fā)現(xiàn)，民間糾紛調(diào)解的主體一直都是鄉(xiāng)土型村干部，在此過程中，以政府力量為代表的理性化力量較少介入到鄉(xiāng)村社會(huì)具體的糾紛調(diào)解中來。實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，部分地方的基層糾紛調(diào)解創(chuàng)新實(shí)踐似乎有替代該類治理主體，打破該項(xiàng)治理邊界的傾向。在南京溧水農(nóng)村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卣畡?chuàng)造出了一種新的糾紛矛盾介入方式，運(yùn)用機(jī)制，將代表政府理性化力量的技術(shù)手段①12345 市長(zhǎng)熱線只是進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)的眾多技術(shù)手段中的一種，在本研究中是研究技術(shù)手段介入鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解的具體技術(shù)手段。延伸到最末端的民間糾紛調(diào)解中來，推動(dòng)糾紛調(diào)解主體性質(zhì)的實(shí)質(zhì)性變革。這對(duì)基層治理產(chǎn)生著深遠(yuǎn)影響。這種實(shí)踐傾向的理論意涵值得厘清，以明確基層改革的邊界。本研究將技術(shù)視為理性化力量的一種，擬以12345 市長(zhǎng)熱線介入南京溧水農(nóng)村的鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解經(jīng)驗(yàn)為例，呈現(xiàn)技術(shù)介入鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解體系的機(jī)制，其對(duì)基層糾紛調(diào)解體系的改造，引發(fā)的系列后果，及在此后果實(shí)踐上可延伸討論的諸如理性化力量與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系問題，國(guó)家介入社會(huì)的邊界問題等理論問題。

二、技術(shù)介入鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解的機(jī)制分析

進(jìn)入鄉(xiāng)村的12345 市長(zhǎng)熱線是基層治理領(lǐng)域的重要技術(shù)。技術(shù)的本質(zhì)是理性化。社會(huì)治理意義上的技術(shù)是一種追求治理效率的治理程式，是一組可以有效計(jì)算、復(fù)制推廣并考核驗(yàn)證的治理流程［8］。恰如韋伯所謂的科層制，亦是可以“就事論事”，并擁有“可計(jì)算的規(guī)則”，這樣一來，便能杜絕私人情感和非理性的因素，按照事先規(guī)定的規(guī)則流程實(shí)施治理政策［9］。在官僚系統(tǒng)中強(qiáng)化技術(shù)力量，某種程度上意味著加強(qiáng)官僚系統(tǒng)理性化的力量。技術(shù)介入鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解，即理性化力量介入鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解，相當(dāng)于“政府”力量介入到鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解之中。這對(duì)基層社會(huì)產(chǎn)生著深遠(yuǎn)影響。2017 年7 月及2018 年12 月，筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)深入調(diào)研了12345 市長(zhǎng)熱線在南京溧水農(nóng)村的運(yùn)作情況，同時(shí)于2019 年、2021 年先后調(diào)研了12345 市長(zhǎng)熱線②各地發(fā)揮12345 市長(zhǎng)熱線功能的具體號(hào)碼不一樣，如浙江諸暨的相應(yīng)電話號(hào)碼是96345，但本質(zhì)內(nèi)涵是一樣的，故此處在稱謂上將其統(tǒng)稱為12345 市長(zhǎng)熱線。在蘇州相城、浙江諸暨等地農(nóng)村的運(yùn)行情況，深化了對(duì)12345 市長(zhǎng)熱線在南京溧水農(nóng)村運(yùn)行情況的認(rèn)識(shí)，有助于支撐筆者較好地呈現(xiàn)12345 市長(zhǎng)熱線在南京溧水農(nóng)村的運(yùn)行情況。本研究以其中田野調(diào)研材料較為豐富的12345 市長(zhǎng)熱線介入南京溧水農(nóng)村鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解領(lǐng)域的案例為例，通過呈現(xiàn)12345 市長(zhǎng)熱線介入鄉(xiāng)村社會(huì)的機(jī)制，來呈現(xiàn)技術(shù)手段介入鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)踐，為呈現(xiàn)技術(shù)影響鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解主體特點(diǎn)變化提供基礎(chǔ)。

在南京市12345 市長(zhǎng)熱線是收集民情民意的重要平臺(tái)，農(nóng)戶或居民有什么不滿意的問題及訴求，不限時(shí)間地點(diǎn)場(chǎng)合，均可直接撥打12345 市長(zhǎng)熱線。12345 市長(zhǎng)熱線市級(jí)話務(wù)中心接到農(nóng)戶的電話后會(huì)將信息記錄下來，作為一個(gè)需要處理的工單。緊接著，12345 市長(zhǎng)熱線市級(jí)話務(wù)中心會(huì)根據(jù)信息的歸屬地，逐級(jí)將工單派發(fā)下去，最終大部分工單會(huì)根據(jù)屬地原則回到村莊或社區(qū)。村莊接到工單后，須按照市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的要求，限期處理，例如市里一般限期5個(gè)工作日內(nèi)處理完工單，區(qū)（縣）則要求3 個(gè)工作日內(nèi)處理完工單，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）要求的時(shí)間則會(huì)進(jìn)一步縮短。負(fù)責(zé)12345 市長(zhǎng)熱線工作的村干部接到工單后，須立即給群眾打電話了解情況，及時(shí)去現(xiàn)場(chǎng)摸清情況，處理問題。包括村干部處理問題的態(tài)度等村干部處理問題的結(jié)果須及時(shí)上傳到平臺(tái)，并形成紙質(zhì)資料存檔備查。12345 市長(zhǎng)熱線市級(jí)話務(wù)中心接收到處理意見后，會(huì)主動(dòng)電話咨詢?nèi)罕娭饔^上是否滿意。若群眾回復(fù)滿意，則工單結(jié)束；若群眾回復(fù)不滿意，則記為一個(gè)不滿意工單，并要求相關(guān)部門繼續(xù)處理。若同一個(gè)工單反復(fù)處理群眾反復(fù)不滿意的，則前三次處理結(jié)果記為3 個(gè)不滿意工單，納入考核。第四次及以后的處理結(jié)果可附上證明材料向市里申請(qǐng)行政鑒定，經(jīng)過復(fù)雜流程后可將其修改為基本滿意工單，但仍需納入考核。且向市里申請(qǐng)行政鑒定的工單數(shù)量不能超過本單位當(dāng)月工單數(shù)量的10%。

代表市長(zhǎng)的12345 市長(zhǎng)熱線進(jìn)村介入小微矛盾后，治理效果下降是個(gè)相對(duì)的概念。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)，情理性矛盾是重要的矛盾類型。農(nóng)村生活空間開放，農(nóng)戶因此有了許多深度介入彼此生活的縫隙。另外，農(nóng)村社會(huì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為同質(zhì)，是農(nóng)戶交往及利益聯(lián)結(jié)的重要紐帶，能產(chǎn)生較多的社會(huì)心理能量。此外，鄉(xiāng)村社會(huì)還共享一套地方性知識(shí)及價(jià)值意義體系，農(nóng)戶之間有諸多精神及儀式上的牽連。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)中農(nóng)戶間的社會(huì)關(guān)系因此比較厚重，且蘊(yùn)藏著巨大的心理能量，影響著鄉(xiāng)村社會(huì)的有序運(yùn)行，但其解決相對(duì)簡(jiǎn)單，厘清關(guān)系即可。很長(zhǎng)一段時(shí)間里，嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)的村干部從事的主要是這項(xiàng)工作，且工作效果較好。代表市長(zhǎng)的12345 市長(zhǎng)熱線進(jìn)村介入小微矛盾后，農(nóng)戶比較重視的情理性矛盾反而被排斥出了解決范圍。規(guī)范化調(diào)解主體按照文本原則辦事，傾向于屏蔽掉不合乎文本原則的情理性矛盾，或?qū)⑥r(nóng)戶間的情理性矛盾按文本原則機(jī)械地處理，缺乏對(duì)事物復(fù)雜的因果分析，農(nóng)戶對(duì)此不太滿意。內(nèi)容如下：一是農(nóng)戶間的關(guān)系私密，直接將政府力量援引進(jìn)來會(huì)破壞此關(guān)系及心理邊界，傷害農(nóng)戶間的感情。二是蘊(yùn)藏在情理性矛盾中的“氣”難以釋放出來。為了順氣農(nóng)戶會(huì)尋找新的釋放窗口，制造新的矛盾，耗散更多的公共資源。對(duì)比以往，代表市長(zhǎng)的12345 市長(zhǎng)熱線進(jìn)村介入小微矛盾時(shí)，確實(shí)易出現(xiàn)治理效果下降的狀況。

圖1 南京溧水農(nóng)村12345 市長(zhǎng)熱線的運(yùn)作邏輯

（一）打破中間層級(jí)吸納矛盾

未進(jìn)行基層治理創(chuàng)新實(shí)踐之前，原本的村莊矛盾化解機(jī)制是逐級(jí)分流的矛盾篩選機(jī)制。村莊矛盾化解的主要責(zé)任主體是村干部，治理邊界是村莊。農(nóng)戶視矛盾的重要程度尋找不同的村莊治理主體，依托各類矛盾化解主體的層次不同，矛盾化解的類型略有差異。小組長(zhǎng)解決組內(nèi)小的矛盾糾紛，村干部則解決重要程度較高的、涉及公共利益層面的問題。通過村組干部等村內(nèi)群體的分工合作，村干部將80%的矛盾控制在了基層。剩下村莊解決不了的、原因較為復(fù)雜的少量復(fù)雜矛盾則逐級(jí)上移到上級(jí)政府，等位移到市、區(qū)（縣）一級(jí)政府時(shí)，村莊矛盾的數(shù)量已經(jīng)極少了。既有體制下，村莊矛盾大致實(shí)現(xiàn)了被控制在基層的格局。當(dāng)下，政府設(shè)置了12345 市長(zhǎng)熱線，由其代表市一級(jí)政府去面對(duì)基層農(nóng)戶，農(nóng)戶出于對(duì)上級(jí)政府合法性的信任，傾向于越過復(fù)雜的矛盾處理的中間層級(jí)，直接去與上級(jí)政府對(duì)接。同時(shí)，12345 市長(zhǎng)熱線具有開放性，對(duì)農(nóng)戶身份及其所反映矛盾缺乏分類能力，傾向于將所有農(nóng)戶的所有大小矛盾都以信息的形式集中起來，而12345 市長(zhǎng)熱線的市級(jí)話務(wù)中心作為12345 市長(zhǎng)熱線的信息收集終端，直接吸納了農(nóng)戶的矛盾。由于12345 市長(zhǎng)熱線是市長(zhǎng)的象征，基于市長(zhǎng)的影響力，市一級(jí)政府也被卷入進(jìn)來。市一級(jí)政府因此不再僅僅只是以往只需面對(duì)農(nóng)戶少量重大矛盾的“簡(jiǎn)約”政府。

（二）依托壓力型體制分配矛盾

代表市長(zhǎng)的12345 市長(zhǎng)熱線進(jìn)村介入小微矛盾使得基層公平正義秩序面臨被破壞的風(fēng)險(xiǎn)。所謂基層公平正義秩序是說矛盾糾紛的處理結(jié)果要符合傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)的善惡是非觀念，符合國(guó)家相關(guān)的法律法規(guī)制度，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序起到正向的引導(dǎo)作用。傳統(tǒng)的糾紛調(diào)解體系雖缺乏外在剛性的考核機(jī)制，但以維持地方總體性社會(huì)穩(wěn)定為考核準(zhǔn)則，村干部在處理具體糾紛矛盾時(shí)也大致遵循此項(xiàng)邏輯。代表市長(zhǎng)的12345 市長(zhǎng)熱線進(jìn)村介入小微矛盾的過程中改變了此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，開始以農(nóng)戶個(gè)性化需求作為工作考核標(biāo)準(zhǔn)。受此標(biāo)準(zhǔn)約束，村干部開始迎合農(nóng)戶需求而非以維持公共秩序?yàn)楣ぷ髂繕?biāo)。而農(nóng)民群體內(nèi)部出現(xiàn)分化，存在一部分需求不合法不合理的農(nóng)戶。按照現(xiàn)有考核標(biāo)準(zhǔn)其訴求必須得到滿足。村干部為了完成工作目標(biāo)，傾向于動(dòng)員各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源來滿足這部分農(nóng)戶的不合理要求。這對(duì)那些合法合理農(nóng)戶信奉的公平正義原則無疑會(huì)帶來挑戰(zhàn)，并對(duì)絕大多數(shù)農(nóng)戶的行為產(chǎn)生產(chǎn)生錯(cuò)誤示范，激勵(lì)其效仿不合法不合理農(nóng)戶的行為，與政府博弈，獲得更多好處，從而導(dǎo)致基層社會(huì)的公平正義秩序遭到進(jìn)一步破壞。代表市長(zhǎng)的12345 市長(zhǎng)熱線進(jìn)村原本是為了提升基層治理效果，實(shí)踐過程中可能產(chǎn)生相反的效應(yīng)，導(dǎo)致基層治理的政治成本增加。

為什么會(huì)沉默時(shí)充實(shí)，開口時(shí)空虛？因?yàn)橐坏╅_口，就像戰(zhàn)士沖出了戰(zhàn)壕，將自己完全暴露于敵人的火力之下。為此，如果沒有直接傷害到個(gè)人利益，許多人都會(huì)選擇沉默。過去如此，現(xiàn)在也是如此。至于戰(zhàn)陣中伙伴的變化，也是經(jīng)常發(fā)生的事情，高升的不再下顧，退隱的不再出頭，所以那些站在前邊的改革者和吶喊著，會(huì)經(jīng)常地感覺到苦悶和孤獨(dú)。

（三）遵循文本規(guī)范處理矛盾

從經(jīng)驗(yàn)上來講，12345 市長(zhǎng)熱線介入之后，村莊糾紛調(diào)解主體處理不同類型矛盾的方式如下：一是針對(duì)公共性訴求中的公共建設(shè)訴求，村干部采取了盡量用金錢滿足的方式，盡力向各級(jí)部門爭(zhēng)取項(xiàng)目資金并整合村內(nèi)集體資金，分步驟分批次地滿足農(nóng)戶的公共建設(shè)需求。同時(shí)針對(duì)公共性訴求中危及家庭整體秩序的事件，采取了就事論事的原則，簡(jiǎn)單了解情況，簡(jiǎn)單說理之后無法解決的，則通常推薦采取法律途徑解決，并宣傳相關(guān)的法律知識(shí)，提供具體的法律援助。比如針對(duì)一兄弟賭氣引發(fā)的大家庭關(guān)系破裂的糾紛，南京溧水D 村一個(gè)七十多歲的老婆婆，名下有9分水田，兩個(gè)兒子，大兒子常年不在家，且在經(jīng)濟(jì)上較少補(bǔ)貼老人，老人一直跟著小兒子過，小兒子照顧的比較多。老人遂將名下的9 分田給小兒子耕種，而小兒子的一片空地也給大兒子做了停車場(chǎng)，兩個(gè)兒子對(duì)老人的田地分割一直沒有異議。最近兩兄弟因妯娌矛盾引發(fā)了兄弟矛盾，大兒子因此要求分老人的地，小兒子則要求大兒子先將停車場(chǎng)的地退出來，再給大兒子分老人的地。雙方僵持不下，后找到村級(jí)12345 市長(zhǎng)熱線的工作人員，工作人員勸解兩次無效，鼓勵(lì)其上法院。目前該案件已經(jīng)上報(bào)到了法庭。二是針對(duì)個(gè)人需求，根據(jù)農(nóng)戶的性格特點(diǎn)分類處理，農(nóng)戶比較好說話的則口頭說服、求情，讓其結(jié)束工單，若農(nóng)戶不好說話，則傾向于經(jīng)濟(jì)資源幫助農(nóng)戶解決問題，從而結(jié)束工單。

（四）依據(jù)主觀標(biāo)準(zhǔn)考核矛盾處理

代表市長(zhǎng)的12345 市長(zhǎng)熱線是能夠直接支配村干部的重要技術(shù)力量，其給村干部設(shè)定了矛盾處理的框架，村干部有無按照此原則、框架去執(zhí)行，按照此原則、框架執(zhí)行的具體效果如何，需要村干部一一反饋。但基層矛盾紛繁復(fù)雜，代表市長(zhǎng)的12345 市長(zhǎng)熱線對(duì)此缺乏分類考核的能力，并為此設(shè)置了籠統(tǒng)的壓力考核機(jī)制。未推動(dòng)12345 市長(zhǎng)熱線進(jìn)村前，村莊的糾紛矛盾化解體系缺乏直接的壓力考核機(jī)制，一方面缺乏外部實(shí)體化的監(jiān)督機(jī)制，村干部依托情、理、法處理完農(nóng)戶矛盾，矛盾調(diào)解即宣告結(jié)束；另一方面，缺乏精細(xì)化的考核標(biāo)準(zhǔn)，是總體性的抽象原則，沒有大的矛盾糾紛，不出現(xiàn)矛盾糾紛上移即算成功的糾紛調(diào)解。調(diào)解簡(jiǎn)約但相對(duì)有效。目前，村莊的糾紛矛盾體系新增了壓力考核機(jī)制。12345 市長(zhǎng)熱線將糾紛矛盾分配給了基層，并制定了糾紛矛盾考核的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定村干部必須按照上級(jí)制定的標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作。實(shí)踐過程中，12345 市長(zhǎng)熱線選擇了相對(duì)籠統(tǒng)的群眾滿意度作為考核標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)雖能將村干部的工作狀況量化，但無法體現(xiàn)治理的公共性、規(guī)則性，容易出現(xiàn)異化。群眾滿意度具有主觀性，不易量化，且個(gè)性化特點(diǎn)鮮明，難以標(biāo)準(zhǔn)化。同時(shí)難以劃分先進(jìn)群眾和落后群眾的滿意度，難以凸顯公共性。但12345 市長(zhǎng)熱線利用行政壓力要求村干部去滿足每一個(gè)農(nóng)戶的每一種需求。單一的村干部直接去面對(duì)千家萬戶農(nóng)戶的差異化需求，易形成結(jié)果。

政府推動(dòng)的12345 市長(zhǎng)熱線進(jìn)村針對(duì)的是農(nóng)戶日常生活中的小微矛盾。在傳統(tǒng)的糾紛調(diào)解體系中，農(nóng)戶大部分的小微矛盾均在村莊內(nèi)部消化解決，難以被直接呈現(xiàn)出來。政府要讓這些難以顯現(xiàn)出來的矛盾清晰化就必須借助一套透明化的機(jī)制，12345 市長(zhǎng)熱線則承擔(dān)了將難以顯現(xiàn)出來的矛盾清晰化透明化的功能。代表市長(zhǎng)的12345市長(zhǎng)熱線讓小微矛盾清晰化之后，還需要觸發(fā)機(jī)制去促使相關(guān)責(zé)任主體回應(yīng)問題，既有的壓力型體制成為了重要的助力。代表市長(zhǎng)的12345 市長(zhǎng)熱線將矛盾分配到了基層后，若就此退出，則這些被攪動(dòng)起來的小微矛盾很容易沿襲已有的治理軌道，按照傳統(tǒng)的治理方式被處理，使得12345市長(zhǎng)熱線讓難以顯現(xiàn)的矛盾清晰化的目標(biāo)落空、形式化。為此，必須進(jìn)一步規(guī)定治理規(guī)則并細(xì)化考核細(xì)則，因?yàn)橐?guī)定治理規(guī)則后，村干部是否會(huì)堅(jiān)決執(zhí)行，是否會(huì)因過重的治理負(fù)擔(dān)采取變通的策略，是個(gè)未知數(shù)。出于此考慮，代表市長(zhǎng)的12345 市長(zhǎng)熱線引入了對(duì)村干部回應(yīng)矛盾的外部監(jiān)督機(jī)制，即群眾滿意度測(cè)評(píng)。隨著代表市長(zhǎng)的12345 市長(zhǎng)熱線在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的深入，其最終會(huì)對(duì)村莊矛盾調(diào)解主體的特點(diǎn)產(chǎn)生影響，使得相對(duì)自主的糾紛調(diào)解主體，即兼具代理人、當(dāng)家人雙重角色的村干部，逐步被剝離為單一的代理人角色，成為政府力量介入糾紛矛盾調(diào)解的媒介。村莊名義上還是村干部在處理糾紛矛盾，但其特征已經(jīng)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化，理性化程度增強(qiáng)。

原料配方：白條鴨10只，鹽1～1.5kg，一級(jí)醬油3.5kg，糖醬色20g、丁香10粒，黃酒0.5kg。

三、技術(shù)促使鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解主體規(guī)范化

鄉(xiāng)村社會(huì)通常包括兩個(gè)重要的主體，村級(jí)組織和村民群體。代表市長(zhǎng)的12345 市長(zhǎng)熱線介入到鄉(xiāng)村社會(huì)之后，一方面使得12345 市長(zhǎng)熱線的介入對(duì)象特點(diǎn)凸顯，即鄉(xiāng)村社會(huì)的特殊性、不規(guī)則性進(jìn)一步凸顯；另一方面使得12345 市長(zhǎng)熱線承接主體的特點(diǎn)凸顯，即民間糾紛調(diào)解主體的特點(diǎn)及行為邏輯發(fā)生了較大變化，逐步向理性化的方向轉(zhuǎn)變。理性化的突出特點(diǎn)是“專業(yè)化”、“層級(jí)化”、“事本主義的行為邏輯”等［9］。

在初始水權(quán)劃定之后，就要把水權(quán)作為產(chǎn)權(quán)對(duì)待，保護(hù)水權(quán)的合法權(quán)益。水權(quán)不能被隨意剝奪或變更，水權(quán)所有者擁有水權(quán)的收益權(quán)、處置權(quán)。對(duì)于水權(quán)所有者節(jié)水節(jié)省的水量，不但允許用戶獲得水費(fèi)節(jié)約收益，還應(yīng)當(dāng)允許其出售水權(quán)而獲得收益。

（一）糾紛類型中個(gè)體無理性訴求崛起

根據(jù)村莊經(jīng)驗(yàn)，這里僅以公私來劃分村莊糾紛矛盾的類型。一般來講，農(nóng)民私的單位是指家庭，公的單位是指超出單個(gè)家庭之外，涉及到兩個(gè)及多個(gè)農(nóng)戶之間的范疇。農(nóng)民家庭內(nèi)部的事又分為危害家庭整體秩序的大事，以及不危害家庭整體秩序的小事。一般將危害農(nóng)戶家庭整體秩序的大事以及多個(gè)家庭之間的秩序事件視為村莊內(nèi)部的公共性事件，而將不危害家庭整體秩序的小事視為村莊內(nèi)部的私人性事件。在傳統(tǒng)的糾紛矛盾體系中，農(nóng)戶只傾向于將前兩種公共性事件反映到糾紛矛盾調(diào)解主體這里，而將后一種事件視為家庭內(nèi)部可處理的事件。代表市長(zhǎng)的12345 熱線介入村莊糾紛矛盾化解體系之后，農(nóng)戶的糾紛矛盾反映訴求特點(diǎn)發(fā)生了變化，后一類個(gè)體私人性事件在糾紛調(diào)解主體處的重要性凸顯。

事本主義邏輯的意思是指對(duì)上負(fù)責(zé)，根據(jù)文本規(guī)則辦事，就事論事，而非以個(gè)人的情感或非理性的經(jīng)驗(yàn)作為行為支撐。12345 市長(zhǎng)熱線介入村莊糾紛調(diào)解體系的關(guān)系鏈條如下，代表市長(zhǎng)的12345 市長(zhǎng)熱線——糾紛調(diào)解主體（村干部）——糾紛矛盾主體（村民）。前面討論了農(nóng)戶反映糾紛訴求——村干部接收糾紛訴求，接下來還有個(gè)重要的環(huán)節(jié)即村干部處理糾紛訴求的環(huán)節(jié)需要討論。這個(gè)環(huán)節(jié)中村干部處事特點(diǎn)性質(zhì)的變遷影響著對(duì)村莊糾紛調(diào)解主體性質(zhì)的判斷。

在跨中集中力作用下，頂板剪力滯系數(shù)出現(xiàn)峰值，大約為1.4，之后遠(yuǎn)離集中力逐漸減小，但是靠近支座附近又呈現(xiàn)逐漸增大的趨勢(shì)，而加預(yù)應(yīng)力后，跨中剪力滯系數(shù)峰值約為1.3，說明預(yù)應(yīng)力對(duì)跨中剪力滯系數(shù)和靠近支座附近的剪力滯系數(shù)都有“削峰”的作用。

（二）糾紛調(diào)解主體專業(yè)化

專業(yè)化是指依托擁有專業(yè)知識(shí)，受到專業(yè)訓(xùn)練的人員，在固定的時(shí)間及場(chǎng)所內(nèi)，專門化地處理事件。12345 市長(zhǎng)熱線介入到鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解體系后，村莊的糾紛調(diào)解主體發(fā)生了三個(gè)方面的變化。一是糾紛調(diào)解主體出現(xiàn)了新舊交替的情況，職能主體專業(yè)化。村莊以往的糾紛調(diào)解主體的年齡一般五十多歲，是在村莊中工作多年，有豐富農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)及村莊社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的老干部。而糾紛調(diào)解主體多是剛剛大學(xué)畢業(yè)不久，書本知識(shí)豐富但農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)缺乏，社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)缺乏，年齡大多二十多歲的年輕干部。二是糾紛調(diào)解主體的職能專門化。以往村莊糾紛調(diào)解職能多由村中治保主任或婦女主任擔(dān)任，而治保主任或婦女主任還兼有其他條線的工作需要處理，沒有專門的精力處理調(diào)解工作。12345 市長(zhǎng)熱線介入村莊調(diào)解之后，村莊將治保主任的工作專門化，專業(yè)負(fù)責(zé)大調(diào)解工作，而在實(shí)踐過程中隨著業(yè)務(wù)量的增多，又將12345 市長(zhǎng)熱線工作從治保工作中分離出來，設(shè)立專門的12345 市長(zhǎng)熱線接線員，接線員為主治保為輔共抓調(diào)解工作。三是工作時(shí)間固定化。12345 市長(zhǎng)熱線介入之后，熱線上的信息流是穩(wěn)定的，但時(shí)間不確定，為保持12345 市長(zhǎng)熱線的反饋性，需配備專人維護(hù)12345 市長(zhǎng)熱線。這客觀上推動(dòng)了調(diào)解人員時(shí)間的專門化，其需如同政府正式工作人員，八小時(shí)坐班。當(dāng)然，工作場(chǎng)所也是固定的。

對(duì)比上述經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，12345 市長(zhǎng)熱線的運(yùn)作有自身的一套程序邏輯，當(dāng)12345 市長(zhǎng)熱線介入村莊社會(huì)之后，其要按照自身的邏輯來改造既有的鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解體系，促使體系理性化。首先，12345 市長(zhǎng)熱線會(huì)向村莊社會(huì)傳遞信息。其次，村莊社會(huì)要接收信息。再次，村莊工作人員要將接收到的信息還原到村莊社會(huì)，到達(dá)指定的需要處理的信息提供者，然后再將從信息提供者處獲得及處理的信息反饋到熱線上去。這樣，一個(gè)完整的信息傳遞及反饋過程才算完成。整個(gè)12345市長(zhǎng)熱線的信息傳遞過程需要借助電腦，需要遵守程序，借助文本，當(dāng)然還需要處理與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系。但其中具備信息傳遞的能力在熱線運(yùn)作中比較關(guān)鍵。這就使得村莊的糾紛調(diào)解的主體特點(diǎn)會(huì)因此發(fā)生轉(zhuǎn)變，由更具專業(yè)水平的人來?yè)?dān)任調(diào)解主體。

（三）糾紛調(diào)解方式事本主義化

結(jié)合南京溧水農(nóng)村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶反映到12345 市長(zhǎng)熱線的矛盾內(nèi)容大致如下：一是公共性訴求，包括危及家庭整體秩序的家庭贍養(yǎng)糾紛、財(cái)產(chǎn)分割糾紛等，還包括影響村莊整體秩序的村莊道路建設(shè)訴求、路燈亮化問題、村莊垃圾清理等問題。二是個(gè)體私人性訴求，包括家庭內(nèi)部個(gè)人可以處理的基本生產(chǎn)生活問題，比如天氣太熱，家里的電費(fèi)未繳，再比如自家門口修建的石獅子間距太窄，影響小車進(jìn)出，希望村集體協(xié)助清理，個(gè)人處理太累等等。三是超出村莊處理權(quán)限范圍內(nèi)的訴求，比如土地確權(quán)過程中政策明文規(guī)定本村土地只能確給本村農(nóng)戶，但因早前的數(shù)據(jù)登記失誤導(dǎo)致本村土地登記在外村農(nóng)戶名下，外村農(nóng)戶因此有兩處土地的情況，但此輪土地確權(quán)明確規(guī)定在多個(gè)村莊擁有土地的只能對(duì)其中一個(gè)村莊的土地進(jìn)行確權(quán)，在多個(gè)村莊擁有土地的農(nóng)戶因此十分不滿，頻繁打電話過來反映訴求，并變換各種不同的理由督促村干部為自己解決確權(quán)問題。對(duì)比12345 市長(zhǎng)熱線介入以前的傳統(tǒng)糾紛調(diào)解體系，發(fā)現(xiàn)12345 市長(zhǎng)熱線介入之后村莊公共性訴求中的村莊公共設(shè)施建設(shè)訴求增多，且村莊糾紛調(diào)解類型的公私邊界模糊，個(gè)人私人生活層面的無理性訴求增多。

上級(jí)政府利用行政壓力將12345 市長(zhǎng)熱線收集到的矛盾打包回了基層，界定了村干部的工作范圍，同時(shí)也進(jìn)一步規(guī)定了村干處理這些工作的標(biāo)準(zhǔn)，政府力量介入村級(jí)矛盾調(diào)解的程度加深。傳統(tǒng)的糾紛矛盾化解體系是以結(jié)果為導(dǎo)向的，缺乏一成不變的處理工作的外部標(biāo)準(zhǔn)。村干部處理糾紛矛盾時(shí)以維持地方秩序?yàn)槟繕?biāo)，以地方性共識(shí)為主要準(zhǔn)則，并根據(jù)情境能動(dòng)性地調(diào)動(dòng)情、理、法等治理資源，運(yùn)用策略積極化解矛盾。其中法律等外部性的治理資源通常作為隱性的力量威懾存在，不直接介入村莊。政府通過將12345市長(zhǎng)熱線引入鄉(xiāng)村推動(dòng)基層治理實(shí)踐變革后，村干部的工作標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生轉(zhuǎn)變，開始以程序?yàn)閷?dǎo)向，按照清晰的行政規(guī)則處理具體矛盾。政府要求的行政規(guī)則往往與村莊矛盾化解存在張力，范圍有限，內(nèi)涵不清晰。村干部可用的多是政府出臺(tái)的少量政策。村干部按照各項(xiàng)政策給農(nóng)戶辦事，符合政策的矛盾就予以處理，不符合政策的矛盾就難以處理。按合理、合法兩類標(biāo)準(zhǔn)可將基層矛盾分為如下四種類型：合法且合理的矛盾、合法不合理的矛盾、不合法但合理的矛盾、不合法且不合理的矛盾。按照政府這套原則，四類矛盾中只有前面兩類矛盾能夠得到解決。容納合法不合理的矛盾，排斥不合法但合理的矛盾，總結(jié)起來就是排斥基層矛盾中的情理要素。當(dāng)村干部對(duì)農(nóng)戶不講情理只講規(guī)則時(shí)，農(nóng)戶也會(huì)效仿村干部，排斥情理?；鶎又卫磉壿嬕虼嗣媾R巨變。

從以上經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，糾紛調(diào)解主體的處事方式有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：一是傾向于用金錢擺平鄉(xiāng)村社會(huì)的所有糾紛矛盾。二是傾向于用法律來解決危及家庭整體秩序的情理型矛盾。三是遵循對(duì)上負(fù)責(zé)原則，糾紛調(diào)解主體處理具體矛盾的方式不重要，結(jié)果最重要，結(jié)果要符合上級(jí)熱線的定位需要，“工單結(jié)束，群眾沒有意見”。關(guān)于第二點(diǎn)，結(jié)合傳統(tǒng)糾紛調(diào)解體系的特點(diǎn)，這里再簡(jiǎn)單闡釋一下。在傳統(tǒng)的糾紛調(diào)解體系中，危及家庭整體秩序的矛盾是村干部比較重視的大事，傳統(tǒng)村干部處理該問題時(shí)傾向于了解家庭矛盾的始末，厘清家庭關(guān)系的鏈條，并遵循村莊內(nèi)約定俗稱的家庭行為規(guī)范，利用農(nóng)戶認(rèn)同的方式來理順農(nóng)戶間的怨氣，理順農(nóng)戶間的關(guān)系，從而達(dá)到修復(fù)家庭關(guān)系的目的。即在傳統(tǒng)的糾紛調(diào)解體系中，糾紛調(diào)解主體不以理性的是非對(duì)錯(cuò)原則來判定雙方的行為，而以感性的村莊生活經(jīng)驗(yàn)來教育農(nóng)戶，不對(duì)理性的行為規(guī)范負(fù)責(zé)，而對(duì)感性的家庭生活維系負(fù)責(zé)，整個(gè)行為方式屬非理性。目前，新的糾紛調(diào)解主體則對(duì)村莊的一切矛盾包括家庭糾紛矛盾均采取了事本主義的處理方式，行為邏輯的理性化程度大大增強(qiáng)。

12345 市長(zhǎng)熱線介入村莊社會(huì)之后，村莊糾紛調(diào)解主體名義上的身份雖然還是村干部，但實(shí)際上的行為邏輯與傳統(tǒng)鄉(xiāng)土型村干部的行為邏輯已存在較大不同，理性化程度較高，相當(dāng)于科層系統(tǒng)的一員。若從村莊糾紛調(diào)解主體的實(shí)質(zhì)特點(diǎn)來看，可初略地認(rèn)為進(jìn)入基層治理領(lǐng)域的技術(shù)，即12345 市長(zhǎng)熱線，使得村莊糾紛調(diào)解主體出現(xiàn)了更替，規(guī)范化傾向突出。

然后則是為今后各項(xiàng)工作的開展提供標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作的開展是針對(duì)單位內(nèi)各部門的情況所制定的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)各部門也需要按照財(cái)務(wù)預(yù)算編制建立完善的財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，確保各項(xiàng)支出的真實(shí)性。而財(cái)務(wù)管理人員需要秉持嚴(yán)謹(jǐn)負(fù)責(zé)的態(tài)度，按照要求和規(guī)范對(duì)每筆資金進(jìn)行查驗(yàn)和記錄，一方面是為了保障預(yù)算得以執(zhí)行，避免預(yù)算超支問題；另一方面則是為了從根源遏制貪腐。

四、技術(shù)介入鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解的后果

（一）糾紛調(diào)解的經(jīng)濟(jì)成本上漲

相比傳統(tǒng)的糾紛調(diào)解體系，代表市長(zhǎng)進(jìn)村的12345 市長(zhǎng)熱線是新的糾紛調(diào)解力量體系，其形塑了規(guī)范化村級(jí)糾紛調(diào)解主體，并導(dǎo)致以規(guī)范化村級(jí)糾紛調(diào)解主體介入小微矛盾在內(nèi)的村級(jí)組織及各級(jí)相關(guān)組織的公共開支增加。傳統(tǒng)的糾紛調(diào)解體系相對(duì)簡(jiǎn)約，糾紛事務(wù)由兼任多重事務(wù)的村干部負(fù)責(zé)，糾紛方面的報(bào)酬模糊化，不單獨(dú)在村干部總體工資收入中支出?，F(xiàn)在，村莊糾紛矛盾承接主體逐步規(guī)范化，且相關(guān)配套機(jī)構(gòu)急劇膨脹，糾紛調(diào)解組織的經(jīng)濟(jì)成本上漲。具體內(nèi)容如下：一是與千家萬戶農(nóng)戶對(duì)接的12345 市長(zhǎng)熱線市級(jí)話務(wù)中心需配備較多工作人員，如電話接線員、信息處理員等，及相關(guān)硬件設(shè)備。二是包括村級(jí)組織在內(nèi)的各級(jí)部門需為該項(xiàng)工作配備專門的工作人員，導(dǎo)致包括村級(jí)組織在內(nèi)的各級(jí)相關(guān)組織機(jī)構(gòu)膨脹。除組織機(jī)構(gòu)膨脹外，基層糾紛矛盾成本上升還體現(xiàn)在干群關(guān)系貨幣化上。傳統(tǒng)糾紛調(diào)解體系中干群之間的情感性、關(guān)系性特征突出，12345 市長(zhǎng)熱線進(jìn)村背景下村干部對(duì)農(nóng)戶只講政策不講情理，農(nóng)戶采取反制措施，對(duì)村干部不講情理只講經(jīng)濟(jì)?；鶎蛹m紛調(diào)解成本上升還體現(xiàn)在基層組織的公共資源被迫被少量無理型農(nóng)戶占用。代表市長(zhǎng)的12345 市長(zhǎng)熱線以群眾滿意度為考核標(biāo)準(zhǔn)，村干部被迫去迎合原本在基層社會(huì)中可自主消化或消耗的無理型農(nóng)戶訴求，導(dǎo)致大量公共資源因此耗散，基層治理的經(jīng)濟(jì)成本系統(tǒng)性上漲。

生態(tài)中敏感區(qū)具有環(huán)境污染較嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)緩慢、能承受一定的人類干擾的特點(diǎn)，可采取平地式生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建模式，為耕作農(nóng)業(yè)型農(nóng)村。該類農(nóng)村一般具備良好的農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，具有較好的自然生態(tài)環(huán)境條件，其耕地面積比重較大。生態(tài)中敏感區(qū)的土地規(guī)劃以組合為主，如可構(gòu)建“養(yǎng)殖—沼氣—種植”、“農(nóng)—林—牧”等模式，在空間和數(shù)量上合理布局用地。在規(guī)劃過程中以保護(hù)土地生態(tài)為目的，適合地域以平原及丘陵—平原過渡地帶為主。

（二）糾紛調(diào)解的政治成本攀升

政府利用12345 市長(zhǎng)熱線將矛盾吸納到市級(jí)話務(wù)中心之后，這些矛盾本質(zhì)上還是信息符號(hào)，信息符號(hào)本身無法發(fā)揮效力，要想發(fā)揮治理效力就必須借助新的矛盾觸發(fā)機(jī)制。傳統(tǒng)的村莊矛盾化解體系通常采用相對(duì)自發(fā)的矛盾分配機(jī)制。農(nóng)戶將矛盾反映到村干部，村干部接收到信號(hào)，接收信號(hào)之后是否處理矛盾，處理何種類型的矛盾，很大程度上則由村干部自由裁量。村干部通常根據(jù)矛盾影響范圍的大小，自行選擇處理內(nèi)容，政府只作為間接力量在場(chǎng)，整個(gè)矛盾分配缺乏外部可感的壓力機(jī)制，相對(duì)自主。當(dāng)下則發(fā)生了變化，是否處理糾紛矛盾不再是村干部可自由裁量的事情，理由是，12345 市長(zhǎng)熱線市級(jí)話務(wù)中心儲(chǔ)備了海量的治理信息，這些治理信息若是直接涌向市一級(jí)政府，則會(huì)壓垮市級(jí)政府的治理能力，最終擠壓市級(jí)政府作為上位政府處理大事的定位。一方面，市級(jí)政府要完成對(duì)農(nóng)戶的承諾，另一方面，出于對(duì)自身治理邊界的維護(hù)，市級(jí)政府選擇了將矛盾信息向下分解的治理策略。各級(jí)政府依次采取了類似的保護(hù)性策略，并借助壓力型體制逐級(jí)向下傳遞，村級(jí)組織作為基層治理層級(jí)的最末端，最終成為海量信息矛盾的實(shí)際應(yīng)對(duì)者。同時(shí)，村干部是否處理信息矛盾、處理什么樣的信息矛盾等有了具體可感的行政壓力機(jī)制，執(zhí)行具有剛性。

（三）糾紛調(diào)解的治理效果下降

政府在原有的基層治理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上新增了12345 市長(zhǎng)熱線，并借此試圖與村莊內(nèi)千家萬戶的農(nóng)戶直接接觸。但12345 市長(zhǎng)熱線只是一個(gè)信息系統(tǒng)，其介入到基層治理系統(tǒng)中還需要一些聯(lián)結(jié)機(jī)制。以下便是其具體的介入機(jī)制，如圖1 所示。

除了上述4個(gè)方面的重大改進(jìn)、調(diào)整外，“地平線歐洲”作為“地平線2020”的改良、完善版，將比“地平線2020”更具開放性，鼓勵(lì)計(jì)劃研究成果、數(shù)據(jù)更大范圍的共享和使用；更具包容性，整個(gè)計(jì)劃下不同任務(wù)的設(shè)定、招標(biāo)指南的撰寫等將更多地聽取和凝聚公眾意見，在公眾意見、政策制定者、產(chǎn)業(yè)和科研界多方共識(shí)的基礎(chǔ)上形成研發(fā)任務(wù)招標(biāo)指南；同時(shí)整個(gè)計(jì)劃也將更加精簡(jiǎn)，以更加明晰的方式展現(xiàn)計(jì)劃設(shè)置層級(jí)，簡(jiǎn)化計(jì)劃申請(qǐng)和執(zhí)行的行政和管理流程，為計(jì)劃的高效、有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供高質(zhì)量的在線和線下的公共服務(wù)。

當(dāng)?shù)啬壳笆袌?chǎng)處于淡季，只有油菜有部分用肥。今年受糧價(jià)低影響，農(nóng)民用肥積極性普遍不高，很少囤肥，所以市場(chǎng)供過于求現(xiàn)象嚴(yán)重。受化肥零增長(zhǎng)政策影響，農(nóng)業(yè)用肥量減少，經(jīng)銷商普遍對(duì)目前市場(chǎng)走勢(shì)不看好，期待市場(chǎng)好轉(zhuǎn)后再做打算。此外，目前尿素價(jià)格已觸底，當(dāng)?shù)貎r(jià)格已跌破1800元/噸。預(yù)計(jì)后期肥價(jià)將逐漸趨于穩(wěn)定，并有上漲趨勢(shì)，預(yù)計(jì)漲幅在100-150元/噸。

（四）糾紛調(diào)解擠壓村級(jí)治理

代表市長(zhǎng)的12345 市長(zhǎng)熱線進(jìn)村不僅影響了基層的矛盾處理狀況，還對(duì)基層組織中尤其村級(jí)組織的整體治理狀況產(chǎn)生影響。代表市長(zhǎng)的12345 市長(zhǎng)熱線進(jìn)村，主動(dòng)吸納了呈數(shù)量級(jí)增長(zhǎng)的基層糾紛矛盾，且巨多矛盾被直接分配到基層，最終使村干部工作負(fù)擔(dān)加重。同時(shí)，也會(huì)擠壓村干部從事其他工作任務(wù)的精力，從而影響村級(jí)治理。最終影響整個(gè)基層治理系統(tǒng)的治理效果。村級(jí)治理對(duì)基層治理效果上的連鎖反應(yīng)與村干部結(jié)構(gòu)上的角色定位有關(guān)，具體如下：村干部的角色是復(fù)合型的，一是群眾利益的代表，積極了解群眾情況、關(guān)心群眾發(fā)展；二是村莊的主事人，統(tǒng)籌村莊發(fā)展，指明村莊發(fā)展重心；三是承接國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)。三重角色互相均衡，相互配合。在代表市長(zhǎng)的12345 市長(zhǎng)熱線進(jìn)村背景下，地方政府利用自身的行政力量將村莊工作中的某項(xiàng)條線工作突出出來，卻難以抑制此項(xiàng)工作內(nèi)容在實(shí)踐中的膨脹，而該項(xiàng)條線工作只是傳統(tǒng)村莊治理視域中位置相對(duì)次要的小事。迅速膨脹的小事擠占了較多的公共治理資源。基層治理系統(tǒng)也受到威脅。村干部與上級(jí)政府是有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)系，二者的差別僅在于治理層級(jí)的差異，治理效果實(shí)現(xiàn)上沒有那么明晰的層級(jí)之分。即上級(jí)政府的每項(xiàng)行為不僅僅會(huì)對(duì)下級(jí)造成影響，而且最終會(huì)對(duì)自身造成影響。代表市長(zhǎng)的12345 市長(zhǎng)熱線進(jìn)村介入小微矛盾的實(shí)踐最終與整個(gè)基層治理系統(tǒng)聯(lián)系起來。

五、討論與總結(jié)

本部分的內(nèi)容包括以下兩個(gè)方面：一是呈現(xiàn)技術(shù)介入鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解的理論反思。二是簡(jiǎn)要總結(jié)全文內(nèi)容。技術(shù)的本質(zhì)是理性化。技術(shù)介入鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解即理性化力量介入鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解，這引發(fā)了糾紛調(diào)解主體的規(guī)范化。民間糾紛調(diào)解的名義主體雖仍然是村干部，但實(shí)質(zhì)意涵卻大為不同，其已經(jīng)成為正式“政府”力量的代表。這相當(dāng)于是“政府力量”直接介入到鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解中。基于此推論，可探討治理主體規(guī)范化與基層治理需求之間的匹配度問題，治理主體規(guī)范化與治理對(duì)象不規(guī)則性之間的沖突問題，治理主體規(guī)范化創(chuàng)新實(shí)踐與治理實(shí)踐創(chuàng)新目標(biāo)間的沖突，政府力量介入鄉(xiāng)村社會(huì)的邊界等問題。具體內(nèi)容如下：

地方政府推動(dòng)的“技術(shù)力量介入小微矛盾”的基層創(chuàng)新實(shí)踐出現(xiàn)治理后果的原因是什么。首先，這與政府推動(dòng)的創(chuàng)新內(nèi)容與基層治理需求是否匹配有關(guān)。地方政府推動(dòng)“技術(shù)力量介入小微矛盾”的行為實(shí)際上是加劇了治理主體的理性化、規(guī)范化。這種理性化、規(guī)范化與基層治理需求不匹配，按既有研究來講，基層需要的是治理規(guī)則的法治化、規(guī)范化，而非治理主體的規(guī)范化。今天的鄉(xiāng)村社會(huì)更需要法治思維。蘇力在早期的文章中提到，鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部存在維系秩序的權(quán)威結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序混亂在于具有現(xiàn)代性的“送法下鄉(xiāng)”對(duì)于既有秩序的破壞，從而造成治理規(guī)則混亂引發(fā)的治理效果混亂［10］。基層治理有效的原則是尊重地方性知識(shí)，推動(dòng)法治的本土化。當(dāng)下，鄉(xiāng)村社會(huì)在價(jià)值規(guī)范上出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)混亂，村莊內(nèi)生秩序維持能力弱化，法治力量雜糅其中，村莊缺乏主導(dǎo)性的規(guī)則來維持秩序，迫切需要“迎法下鄉(xiāng)”［11］。從基層治理有效的角度，基層治理需要法治規(guī)范，地方政府推動(dòng)的創(chuàng)新類型與基層的需求不匹配，因此容易出現(xiàn)問題。

地方政府推動(dòng)“技術(shù)力量介入小微矛盾”的創(chuàng)新實(shí)踐出現(xiàn)后果的第二個(gè)原因是治理主體與治理對(duì)象的類型不匹配?！凹夹g(shù)力量介入小微矛盾”本身推動(dòng)的是糾紛調(diào)解主體、方式的理性化。這種理性化的治理方式要與相應(yīng)的治理對(duì)象匹配，否則容易出現(xiàn)后果?？茖踊闹卫眢w系要與現(xiàn)代化的村莊社會(huì)基礎(chǔ)相匹配才能治理有效，若是與傳統(tǒng)的村莊社會(huì)基礎(chǔ)相匹配就會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)配的情況，治理效果內(nèi)卷化［12］。筆者調(diào)研的南京溧水農(nóng)村大多是工業(yè)欠發(fā)達(dá)的傳統(tǒng)農(nóng)村，村莊性質(zhì)與傳統(tǒng)的中西部村莊類似，具有熟人社會(huì)的特點(diǎn)。以糾紛矛盾為例，熟人社會(huì)的矛盾極不規(guī)則，具有特殊性，很難與現(xiàn)代的治理體制相匹配。鄉(xiāng)村社會(huì)的矛盾不規(guī)則體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，鄉(xiāng)村社會(huì)的矛盾邊界不清晰，鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜、相互交織，相比于陌生人社會(huì)，多了更多情理、關(guān)系糾纏的情理性矛盾。其次，鄉(xiāng)村社會(huì)的矛盾具有一定的偶發(fā)性，往往是單次出現(xiàn)，缺乏累積。再次，鄉(xiāng)村社會(huì)的矛盾往往具有剩余性，各種政策、制度、社會(huì)的疑難雜癥堆砌其中。鄉(xiāng)村社會(huì)的矛盾往往極為特殊，這要求遵循特殊主義的邏輯，“一把鑰匙開一把鎖”，在鄉(xiāng)村場(chǎng)域內(nèi)把握矛盾的時(shí)空維度，從而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)有效的治理。科層體系應(yīng)對(duì)的是穩(wěn)定出現(xiàn)的相對(duì)規(guī)則的矛盾［13］，這種體系與傳統(tǒng)村莊社會(huì)不匹配，故而出現(xiàn)問題。

地方政府推動(dòng)的創(chuàng)新實(shí)踐很難發(fā)揮積極效果的第三個(gè)原因是治理創(chuàng)新目標(biāo)不明確?；鶎又卫韯?chuàng)新的目標(biāo)究竟是問題為導(dǎo)向的，還是缺乏問題導(dǎo)向，“為了改革而改革，改革本身就是目標(biāo)”。若是后者則容易因?yàn)槟繕?biāo)不明確，盲目改革，而引發(fā)新的后果。若是問題導(dǎo)向，則需明確是治理技術(shù)層面的問題導(dǎo)向，還是治理體制層面的問題導(dǎo)向，以便準(zhǔn)確改革。具體到糾紛調(diào)解方面的改革，筆者認(rèn)為當(dāng)下的改革似乎是前一種缺乏問題導(dǎo)向的改革。因?yàn)橐阅壳暗募m紛調(diào)解體系來看，其在體制上不存在太大問題，不需要變動(dòng)體制?，F(xiàn)有糾紛調(diào)解體系以鄉(xiāng)村為糾紛矛盾化解主體，以信訪制度為矛盾總體不外溢的監(jiān)督機(jī)制。前一糾紛調(diào)解體系盡量化解農(nóng)戶80%的小矛盾，保持基層基本穩(wěn)定。后一制度通過加強(qiáng)對(duì)地方權(quán)力結(jié)構(gòu)的監(jiān)督，打破地方權(quán)力的惰性，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村干部積極處理基層糾紛矛盾，將安全問題化解在基層。經(jīng)此調(diào)解體系的過濾，基層糾紛矛盾問題大體得到控制，基層糾紛調(diào)解體制運(yùn)作良好［14］。而當(dāng)下的糾紛調(diào)解創(chuàng)新實(shí)踐，則有變動(dòng)糾紛調(diào)解體制的嫌疑。讓技術(shù)力量介入到鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解體系中去，是加深政府理性化力量對(duì)基層介入的深度，有打破基層糾紛調(diào)解的自治空間，變革基層糾紛調(diào)解體制的可能。

最后，地方政府推動(dòng)的創(chuàng)新實(shí)踐容易引發(fā)治理后果原因還在于，治理創(chuàng)新實(shí)踐未遵循理論上的一般性治理規(guī)律，過快過于徹底地打破國(guó)家和社會(huì)的理想邊界，從而容易出現(xiàn)問題。規(guī)范化糾紛調(diào)解主體介入村莊，相當(dāng)于政府力量介入村莊社會(huì)。黃宗智認(rèn)為基層治理是社會(huì)為主，政府間接在場(chǎng)的產(chǎn)物，基層的半正式行政是集權(quán)政府簡(jiǎn)約治理重要的機(jī)制。既有的糾紛調(diào)解制度設(shè)置也符合此邏輯。民間糾紛屬于相對(duì)非正式的治理領(lǐng)域，由相對(duì)非正式的村干部來治理，國(guó)家權(quán)力在民間糾紛調(diào)解上通常處于間接在場(chǎng)的狀態(tài)，基層主要靠社會(huì)自治。政府創(chuàng)新基層治理實(shí)踐，將國(guó)家力量直接滲透到基層，大有取代社會(huì)自治，接管社會(huì)的傾向，政府的治理邊界為此大為拓展。關(guān)鍵是政府直接接管社會(huì)的模式是否可持續(xù)可承受。中國(guó)的政府具有全能主義的特點(diǎn)，治理領(lǐng)域廣泛、任務(wù)繁重，政府治理負(fù)擔(dān)較重。目前，正處于社會(huì)大轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)矛盾紛繁復(fù)雜，政府治理負(fù)擔(dān)異常沉重。在此情況下，政府是否還有能力留存出部分治理空間處理農(nóng)戶的小事，政府能否在辦小事上延續(xù)辦大事的有效治理模式，政府能否承受與農(nóng)戶面對(duì)面接觸后累積的正常的合法性矛盾等等，這些都是問題。若是這些問題沒有得到解決，則筆者和黃宗智的判斷是一致的，對(duì)國(guó)家直接管理社會(huì)的模式持懷疑態(tài)度［15］。

綜上，認(rèn)為改革開放以來中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)，國(guó)家能力顯著提升，依托國(guó)家能力，政府在諸多領(lǐng)域進(jìn)行了各種改革，政府力量直接介入各領(lǐng)域的能力不斷增強(qiáng)，但國(guó)家能力提升之后，政府該如何正確運(yùn)用能力，在哪些領(lǐng)域利用能力，在具體領(lǐng)域利用國(guó)家能力的邊界在哪里，這些問題都需要具體回答。國(guó)家干預(yù)并不是越多越好，也不是越少越好，而是在具體領(lǐng)域界定出多少。以現(xiàn)有糾紛調(diào)解領(lǐng)域?yàn)槔?，基層糾紛調(diào)解面臨的主要問題是糾紛主體規(guī)則認(rèn)同混亂、不統(tǒng)一的問題，其糾紛調(diào)解體制尚不存在突出問題，即政府力量介入這一領(lǐng)域時(shí)，應(yīng)著重關(guān)注公共規(guī)則的引入，思考類似法治等規(guī)范力量如何與村莊社會(huì)相結(jié)合等問題。實(shí)踐中，部分地方政府采取了偏離基層糾紛調(diào)解需求重點(diǎn)的改革，側(cè)重推動(dòng)基本糾紛調(diào)解體制的變革，導(dǎo)致糾紛調(diào)解體制的問題化。例如，推動(dòng)代表市長(zhǎng)的12345 市長(zhǎng)熱線進(jìn)村導(dǎo)致象征政府力量的規(guī)范型村干部替代傳統(tǒng)鄉(xiāng)土型干部，成為鄉(xiāng)村糾紛矛盾的調(diào)解主體。這引發(fā)了治理混亂的后果。該實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的啟示如下，應(yīng)當(dāng)厘清糾紛矛盾化解中國(guó)家與社會(huì)的邊界，而不能盲目一味推動(dòng)政府力量的擴(kuò)張。同時(shí)，對(duì)基層糾紛矛盾體系的改革應(yīng)從次重點(diǎn)回歸到主重點(diǎn)上來，推動(dòng)糾紛矛盾化解的公共規(guī)則進(jìn)入村莊，如此才能提升基層糾紛矛盾化解能力，更快推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。