基于扎根理論的市域營商環(huán)境障礙因素、作用模型及優(yōu)化策略

◎曹現(xiàn)強(qiáng)，顧偉先

山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 青島266237

隨著國家城市發(fā)展總體性戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進(jìn)和地方城市治理創(chuàng)新方面的積極探索，城市越來越成為國家、區(qū)域競爭力的重要載體和推進(jìn)國家制度變革、地方治理能力提升的重要場域?；谧陨淼摹翱臻g性”和“社會性”，城市在發(fā)展過程中一方面會自覺地嵌入國家整體制度設(shè)計(jì)；另一方面，也要結(jié)合域內(nèi)資源和發(fā)展階段特征，適時(shí)適勢地調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，激發(fā)主體活力，形成比較優(yōu)勢。在新一輪“放管服”體制改革的推動下，許多城市在簡政放權(quán)、流程優(yōu)化、壓縮時(shí)限、精簡材料等方面取得顯著成效，改革進(jìn)一步朝著體系化方向發(fā)展，打造“穩(wěn)定、公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境”，提升城市營商品牌影響力和競爭力，成為城市發(fā)展與改革面臨的首要問題。

“優(yōu)化營商環(huán)境是以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新方略，也是黨的十九大之后‘放管服’改革的重要取向”[1]，2018年以來，國家發(fā)改委先后進(jìn)行了多輪城市營商環(huán)境評估，并逐步擴(kuò)大評估范圍?？梢灶A(yù)見，營商環(huán)境建設(shè)將在下一階段的國家治理制度創(chuàng)新和城市高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮“把手”的重要作用。本研究通過對X市的解剖分析，以期系統(tǒng)、翔實(shí)地揭示市域?qū)用鏍I商環(huán)境的障礙性因素及其作用機(jī)理，并提出可行性策略。

一、文獻(xiàn)回顧

當(dāng)前，國內(nèi)學(xué)者基于不同的視角，采用多元分析方法、路徑對營商環(huán)境限制性因素進(jìn)行研究。一是從“整體主義”的視角，通過理論推演或敘述的方式宏觀分析當(dāng)前營商環(huán)境存在的問題。婁成武、張國勇認(rèn)為，政府認(rèn)識把握不足、合作治理機(jī)制尚未形成、治理方式落后、評估科學(xué)性不足是當(dāng)前營商環(huán)境面臨的主要問題[2]；王昌林、趙栩從微觀層面提出，政府失信、行政審批改革不到位、地方保護(hù)主義、監(jiān)管缺位、干部不良作風(fēng)是當(dāng)前我國營商環(huán)境建設(shè)面臨的突出問題[3]；沈榮華探討了良好營商環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為我國在營商環(huán)境改革方面取得明顯成效，但改革不平衡、制度性痛點(diǎn)堵點(diǎn)、信用體系不健全和法治保障不足是阻礙改革深化的主要障礙[4]。二是從政策借鑒、學(xué)習(xí)的視角，通過比較研究或案例研究，分析當(dāng)前我國在營商環(huán)境改革領(lǐng)域的不足之處。宋林霖、張培敏通過比較中國與印度營商環(huán)境，認(rèn)為印度在政務(wù)環(huán)境、信用監(jiān)管和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面具有比較優(yōu)勢[5]；李穎、張玲研究了國外營商環(huán)境政府在線建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為國內(nèi)營商環(huán)境政府在線建設(shè)應(yīng)加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化、用戶導(dǎo)向、系統(tǒng)統(tǒng)籌和政府主導(dǎo)[6]；劉祺、馬長俊通過對上海、廣東等四地自貿(mào)區(qū)改革的實(shí)踐，總結(jié)出當(dāng)前自貿(mào)區(qū)改革面臨權(quán)限之困、協(xié)同之困和保障之困，并提出擴(kuò)大自貿(mào)區(qū)自主權(quán)、強(qiáng)化頂層協(xié)調(diào)和提高設(shè)計(jì)整體性等對策[7]。三是通過采用模型構(gòu)建或計(jì)量統(tǒng)計(jì)的方式，對營商環(huán)境的影響因素進(jìn)行分析。孫群力、陳海林通過構(gòu)建營商環(huán)境的多指標(biāo)多因模型(MIMIC)，發(fā)現(xiàn)稅收負(fù)擔(dān)、勞動力成本、政府腐敗和犯罪是導(dǎo)致營商環(huán)境惡化的主要原因[8]；孫萍、陳詩怡基于結(jié)構(gòu)方程模型，驗(yàn)證了公共政策供給、制度性交易成本、市場監(jiān)管行為和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)構(gòu)成了營商環(huán)境的主要要素，四個要素之間相互獨(dú)立并相互作用[9]；郎玫、權(quán)一章基于門限模型對省級政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)營商環(huán)境與政府債務(wù)之間呈現(xiàn)“倒U型”關(guān)系，財(cái)政分權(quán)可以提高地方營商環(huán)境，而地方競爭則阻礙地區(qū)營商環(huán)境發(fā)展[10]。還有部分學(xué)者基于其他研究方法對營商環(huán)境進(jìn)行了研究，如廖福崇基于模糊集研究方法對31省數(shù)據(jù)進(jìn)行組態(tài)分析，發(fā)現(xiàn)降低行政負(fù)擔(dān)在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改善營商環(huán)境方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用[11]。

整體來看，既有研究涉及了制約營商環(huán)境的多個方面，為后續(xù)研究提供了啟發(fā)。同時(shí)，也可以看出，對營商環(huán)境的深入研究仍有較大空間：一是對城市在營商環(huán)境改革中的主體性重視度不夠，對城市層面營商環(huán)境的解剖分析仍比較少；二是對營商環(huán)境制約性因素的分析，多采用敘述分析或模型構(gòu)建加驗(yàn)證性分析的路徑，從實(shí)證到理論的歸納研究偏少，存在理論回應(yīng)性或研究系統(tǒng)性不足的風(fēng)險(xiǎn)。有鑒于此，本研究借助扎根理論，以X市為具體分析對象，以期在相關(guān)研究上有所彌補(bǔ)和拓展。

二、基于扎根理論的市域營商環(huán)境障礙性影響因素分析

(一)研究設(shè)計(jì)與數(shù)據(jù)收集

本研究采取半結(jié)構(gòu)化焦點(diǎn)小組訪談的方式，對X市涉及營商環(huán)境的22個政府部門、8個區(qū)、2個縣、8個功能區(qū)及9家企業(yè)進(jìn)行調(diào)研(見表1)，形成文字材料36萬余字，其中，訪談對象均為所在企業(yè)、部門主要負(fù)責(zé)人或熟悉業(yè)務(wù)的相關(guān)人員，并通過問題設(shè)置和資料匿名處理等技術(shù)手段打消訪談對象的顧慮。

圍繞研究主題，針對政府和企業(yè)，分別設(shè)計(jì)訪談提綱。在訪談過程中，針對訪談對象的具體談話內(nèi)容和暴露出的問題，再針對性地作出開放性提問，以深化研究。在征得同意的情況下，對訪談過程進(jìn)行錄音，并逐句整理成文本記錄，以便后期編碼和研究分析。

表1訪談對象及編碼

本文采用Strauss的程序化扎根理論分析路徑，借助MAXQDA20.0.4Pro軟件完成編碼過程，主要分為開放式編碼、主軸性編碼和選擇性編碼等三個階段。訪談文本各預(yù)留1份，以便后期進(jìn)行理論飽和度檢驗(yàn)。

(二)編碼過程

1.開放式編碼

編碼是對原始資料逐漸概念化的過程，根據(jù)抽象化的程度，可以分為“低層次”概念和“高層次”概念。其中，高層次概念構(gòu)成“范疇”(類屬)，用以說明“一組低層次的概念所指向的或所代表的”[12]。開放式編碼要求盡量貼近原文，以保證編碼“鮮活”，盡可能描述原始資料，另外，還要“在盒子外思考”，使其具有一定的抽象概括性。在課題組充分討論后，對出現(xiàn)頻率低于2次、代表性不足的概念進(jìn)行剔除，并進(jìn)一步凝練，最終共得到48個有效概念和14個范疇(見下頁表2)。

表2市域營商環(huán)境障礙因素開放式編碼

2.主軸性編碼

主軸編碼是以更為抽象的概念，“人為”地將兩個類屬聯(lián)系起來，從而形成“軸心”，歸納出主范疇。經(jīng)過歸納和提煉，本研究共得到4個主范疇，分別是政策制度系統(tǒng)性、機(jī)制運(yùn)行暢通性、環(huán)境友好支持性和政企互動有效性(見下頁表3)。

表3市域營商環(huán)境障礙因素主軸編碼

3.選擇性編碼

選擇性編碼是在軸心編碼的基礎(chǔ)上，對主范疇進(jìn)行進(jìn)一步的概念抽象，以發(fā)現(xiàn)核心范疇，并以“故事線”的形式得出二者間關(guān)系、結(jié)構(gòu)的過程。結(jié)果顯示，政策制度系統(tǒng)性、機(jī)制運(yùn)行暢通性、環(huán)境友好支持性和政企互動有效性是構(gòu)成市域營商環(huán)境的四個主要因素(見表4)。各因素之間既各成體系，又相互作用，任何一個因素的失敗都會影響到其他因素，并直接導(dǎo)致市域營商環(huán)境質(zhì)量的下降。據(jù)此，構(gòu)建基于“制度—機(jī)制—環(huán)境—互動”的市域營商環(huán)境障礙模型(見圖1)。

表4市域營商環(huán)境障礙因素選擇性編碼

圖1 基于“制度—機(jī)制—環(huán)境—互動”的市域營商環(huán)境障礙模型

(三)理論飽和度檢驗(yàn)

首先，由課題組其他兩名成員分別對預(yù)留樣本進(jìn)行編碼，并形成概念、范疇和主范疇，結(jié)果顯示均未有新的范疇、主范疇出現(xiàn)；其次，將樣本及編碼過程結(jié)果呈交至兩名專家審核，專家均未提出異議；最后，將編碼過程、相關(guān)概念、范疇反饋給各隸屬下1名隨機(jī)抽取的訪談對象，共5人，得到反饋結(jié)果對研究結(jié)論無實(shí)質(zhì)性影響。由此推斷，該模型符合理論飽和度要求。

三、模型闡釋

上述模型顯示，低質(zhì)量的市域營商環(huán)境既有可能是單因素失敗導(dǎo)致，也有可能由多要素系統(tǒng)性失敗造成。其中，政策制度系統(tǒng)性和機(jī)制運(yùn)行暢通性是構(gòu)成市域營商環(huán)境的內(nèi)置驅(qū)動性因素，環(huán)境友好支持性是構(gòu)成市域營商環(huán)境的外在保障性因素，而政企互動有效性是構(gòu)成市域營商環(huán)境的催化性因素，任何一種因素對市域營商環(huán)境的作用路徑、表現(xiàn)形式不一。

(一)作用路徑一：政策制度缺乏系統(tǒng)性造成低質(zhì)量的市域營商環(huán)境

政策制度缺乏系統(tǒng)性主要體現(xiàn)在政策協(xié)同度、政策合法性和政策創(chuàng)新度等三個維度。

政策協(xié)同度主要涉及政策碎片、政策競爭、政策打架和政策脫節(jié)。一是政策碎片，市域優(yōu)化營商環(huán)境的各項(xiàng)政策規(guī)定，往往以各責(zé)任單位“指標(biāo)分解”“任務(wù)目標(biāo)”等形式下達(dá)，缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)劃與法規(guī)依據(jù)，造成市域營商政策體系化不夠；二是政策競爭，在現(xiàn)有的考核體系下，各縣區(qū)和功能區(qū)結(jié)合自身情況，制定出標(biāo)準(zhǔn)不一的優(yōu)惠政策，爭奪項(xiàng)目、無序競爭的情況時(shí)有發(fā)生，在一定程度上肢解了市域營商規(guī)劃的總體布局，消耗了市域資源的競爭優(yōu)勢；三是政策打架，隨著政府職能轉(zhuǎn)型加快，一些新政策與舊政策之間存在沖突的情況尚未得到及時(shí)解決，給部門和基層工作人員造成困擾；四是政策脫節(jié)，由于一些政策不夠清晰、培訓(xùn)不足、缺乏落實(shí)細(xì)則和配套制度(如信用體系建設(shè))，造成政策銜接不夠緊密。

政策合法性主要涉及與法沖突和不符合法的精神。與法沖突即當(dāng)前營商環(huán)境改革還存在一些法律困境，表現(xiàn)為主體資格問題、審批環(huán)節(jié)違法問題、自由裁量權(quán)問題等。不符合法的精神表現(xiàn)為政策“一刀切”、政策不穩(wěn)定和政策不公平。“政策一刀切”本質(zhì)上仍是“惰政心態(tài)”和“過度避責(zé)”，在政策執(zhí)行過程中對中小企業(yè)實(shí)際情況考慮欠佳；政策不穩(wěn)定、政策不延續(xù)增加了企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)(如以土地使用稅、營業(yè)稅減免補(bǔ)貼企業(yè)房租)；政策不公平是相對而言，主要是中小企業(yè)反映的政策缺乏普惠性問題，規(guī)模越大、經(jīng)營狀況越好的企業(yè)越容易拿到優(yōu)惠，而那些艱苦創(chuàng)業(yè)的小微企業(yè)往往難以獲得需要的扶持。

政策創(chuàng)新度主要涉及創(chuàng)新意識、容錯機(jī)制和避責(zé)心態(tài)。在調(diào)研中，多數(shù)企業(yè)結(jié)合在其他省市的經(jīng)營情況表示，南北方城市在營商環(huán)境改革創(chuàng)新方面存在顯著差異，南方城市改革步伐更大，企業(yè)需求導(dǎo)向更明顯，政策創(chuàng)新更有針對性，而一些部門也表示改革步伐跟不上的首要原因是思想“不夠解放”。另外，盡管建立了容錯機(jī)制，但往往缺乏清晰明確的判定標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行規(guī)范，也未能充分結(jié)合基層工作的實(shí)際特點(diǎn)[13]，很難落實(shí)到位，認(rèn)為“一旦出現(xiàn)問題，對于個人來講是災(zāi)難性的，對這個部門來講也是打擊很大”(X0121)，限制了基層的創(chuàng)新積極性。

(二)作用路徑二：機(jī)制運(yùn)行缺乏暢通性造成低質(zhì)量的市域營商環(huán)境

機(jī)制運(yùn)行缺乏暢通性主要體現(xiàn)在組織完整度、權(quán)責(zé)明晰度、流程優(yōu)化度和信息歸集度等四個維度。

組織完整度主要包括機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置情況。從全市來看，雖有牽頭部門，但尚無專門的市級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，隨著各項(xiàng)任務(wù)深入推進(jìn)，“缺乏有效領(lǐng)導(dǎo)”“協(xié)調(diào)不暢”已成為制約各級各部門優(yōu)化營商環(huán)境工作順利開展的突出問題。從縣和功能區(qū)層面來看，有的設(shè)置了專門行政審批部門，有的尚未設(shè)置，雖然采取了“跑腿代辦”形式，但也增加了企業(yè)、基層政府的工作量和“時(shí)間成本”。另外，由于權(quán)責(zé)下放與資源匹配不同步，基層“承接力不足”的問題比較明顯。

權(quán)責(zé)明晰度主要包括審批“集散”、審批“對齊”和“審管同步”。一是審批事項(xiàng)“集散”需優(yōu)化。機(jī)構(gòu)改革后，大多數(shù)審批事項(xiàng)集中劃轉(zhuǎn)到行政審批服務(wù)局，但個別部門由于專業(yè)性(如建設(shè)工程文物保護(hù)許可等)或其他原因仍保留了少量審批事項(xiàng)。隨著改革不斷深化，未劃轉(zhuǎn)的審批事項(xiàng)可能會影響實(shí)施主體的職能優(yōu)化與審批權(quán)的集中管理。二是審批事項(xiàng)存在“上下左右收放不一致”的問題。以最新公示的權(quán)責(zé)清單為例，各區(qū)縣集中劃轉(zhuǎn)到行政審批服務(wù)局的行政許可數(shù)量不一致；未集中劃轉(zhuǎn)的行政許可事項(xiàng)，各區(qū)縣的實(shí)施主體存在不一致；市、區(qū)縣均實(shí)施的行政許可事項(xiàng)，兩級實(shí)施主體存在不一致。這些“不一致”阻礙了審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化，對企業(yè)群眾在不同區(qū)域、不同層級辦理業(yè)務(wù)造成了一定的困惑。三是審管協(xié)同機(jī)制不順暢，由于行政審批局成立時(shí)間較短，一些跨部門的制度協(xié)同機(jī)制尚未成熟，審批部門與監(jiān)管部門之間還存在職能和責(zé)任邊界不清或者交叉重疊，造成后續(xù)追責(zé)主體不明確。

流程優(yōu)化度主要包括個別事項(xiàng)辦理“審批鏈不閉合”和“環(huán)節(jié)冗余”。其中，審批鏈不閉合表現(xiàn)為“放權(quán)不到位”和“集中不到位”。前者如工程項(xiàng)目建設(shè)審批中的土地、規(guī)劃審批事項(xiàng)留在市級，業(yè)務(wù)辦理仍需在兩級部門間流轉(zhuǎn)；后者如行政審批局成立后，一些部門的部分非核心審批事項(xiàng)并未完全集中，本來一個窗口可以辦完的事項(xiàng)，現(xiàn)在卻要兩個窗口來完成。環(huán)節(jié)冗余背后反映的仍是營商環(huán)境中政府與市場的關(guān)系問題，如政府圖審環(huán)節(jié)在一些城市已經(jīng)取消，而在X市仍然保留，這不僅增加了審批流程和企業(yè)成本，也使得企業(yè)對這一環(huán)節(jié)的合法性質(zhì)疑。

信息歸集度主要包括信息的收集、整合與共享等三個環(huán)節(jié)。從信息收集來看，由于系統(tǒng)設(shè)計(jì)的原因，基層政務(wù)大廳窗口工作人員需要向多個系統(tǒng)重復(fù)錄入數(shù)據(jù)，降低了基層及窗口的工作效率；從信息整合來看，由于數(shù)據(jù)錄入缺乏標(biāo)準(zhǔn)和錄入不規(guī)范，導(dǎo)致不同端口的錄入數(shù)據(jù)差異較大，數(shù)據(jù)整合工作量大、整合難度高；從信息共享來看，各部門間“數(shù)據(jù)煙囪”“數(shù)據(jù)豎井”現(xiàn)象仍然存在，特別是一些基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)并沒有向其他部門與社會公眾開放，導(dǎo)致政府其他端口、企業(yè)不能及時(shí)有效地獲取相關(guān)信息。另外，企業(yè)在網(wǎng)上進(jìn)行設(shè)立變更等事項(xiàng)時(shí)，系統(tǒng)時(shí)常“掉線”，數(shù)據(jù)系統(tǒng)不穩(wěn)定也造成了群眾辦事的極大不便。

(三)作用路徑三：環(huán)境友好缺乏支持性造成低質(zhì)量的市域營商環(huán)境

從環(huán)境友好支持性上看，營商環(huán)境改革遠(yuǎn)不止“最后一公里”，集中表現(xiàn)為品牌認(rèn)可度、設(shè)施配套度、人才支持度和融資難易度等四個維度。

品牌認(rèn)可度是指企業(yè)對城市在一定時(shí)期內(nèi)綜合思想認(rèn)識、工作風(fēng)格、工作效率等因素而形成的營商口碑的接受程度。在調(diào)研中，“南北差異”“酒席文化”“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系/支持/協(xié)調(diào)/指示”“當(dāng)?shù)匚幕钡仍~語在企業(yè)座談中多次出現(xiàn)。雖然領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)、“一事一議”在一定程度上為一些大企業(yè)解決了臨時(shí)困難，但也給企業(yè)留下了市場機(jī)制不規(guī)范的印象，同時(shí)，還給企業(yè)落地后的服務(wù)銜接埋下隱患。另外，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城市營銷策略對優(yōu)化城市營商環(huán)境非常必要。調(diào)研中多個部門表示，由于未及時(shí)形成綜合深入的系統(tǒng)總結(jié)，加上對上、對下、對內(nèi)、對外宣傳不到位，導(dǎo)致X市在第一輪營商環(huán)境品牌競爭中處于不利地位。

設(shè)施配套度是指地方政府為企業(yè)正常生產(chǎn)、運(yùn)營活動所配備的硬件設(shè)施的完善程度。在調(diào)研中，多數(shù)政府部門與企業(yè)表示，硬件設(shè)施不配套在功能區(qū)中普遍存在，集中表現(xiàn)為水熱氣暖、排污管網(wǎng)、通信、交通、消防、土地供應(yīng)等不足，以及功能區(qū)土地開發(fā)使用過于單一。配套設(shè)施不足不僅增加了企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營成本，而且導(dǎo)致一些大型簽約項(xiàng)目遲遲不能落地，有縣區(qū)表示因?yàn)橥恋毓?yīng)不足導(dǎo)致的企業(yè)流失率甚至達(dá)到50%。

人才支持度是城市為企業(yè)、行業(yè)發(fā)展提供所需人才或人才保障的程度。人才支持度不足在X市表現(xiàn)比較明顯，呈現(xiàn)一定的系統(tǒng)性特征。首先，從人才供給來看，高層次、專業(yè)性人才非常緊缺，當(dāng)前X市高校人才流出率超過50%，部分產(chǎn)業(yè)專業(yè)性人才全部依靠外地高校輸入。其次，人才保障制度缺乏競爭力，表現(xiàn)為人才政策吸引力不足。在調(diào)研中，企業(yè)反映，本土高層次人才留下發(fā)展更多是出于一種“鄉(xiāng)土情懷”和“家鄉(xiāng)熱愛”，由于地方不能很好地解決其在子女教育、父母養(yǎng)老、疾病就醫(yī)等方面的期望，使得人才在工作地和家庭之間來回奔波，而外來專家在申報(bào)流程、條件設(shè)置、所得稅減免等環(huán)節(jié)也存在不少障礙，政策誠意略顯不足；人才落地流程過于煩瑣，其中，政府“過度干預(yù)”和偏離企業(yè)需求導(dǎo)向是企業(yè)反饋比較集中的問題；人才認(rèn)定脫離實(shí)際，主要表現(xiàn)為人才政策的覆蓋面偏窄、認(rèn)定門檻較高、偏好“學(xué)術(shù)型”人才，難以適應(yīng)企業(yè)對人才的多樣化需求。再次，人才退出機(jī)制缺失。在調(diào)研中，有部門反饋，X市人才離職撤資率達(dá)到28%，而相應(yīng)的人才退出機(jī)制卻尚未建立起來，“人才能進(jìn)不能出”不僅不利于人才集聚和人才成長，也給城市發(fā)展造成一定的負(fù)面影響。

融資難易度主要體現(xiàn)為融資困難。融資困難主要包括政銀合作不暢、政府擔(dān)保力度不夠、融資平臺不足和政府創(chuàng)新落地困難，難以為中小微企業(yè)成長壯大提供有利的融資環(huán)境。在當(dāng)前金融環(huán)境偏緊的背景下，相對于大型企業(yè)，中小微企業(yè)大多是輕資產(chǎn)，很難從“嫌貧愛富”的銀行中獲得貸款，在企業(yè)發(fā)展快速上升期或某些特定階段會面臨較大的資金缺口。目前，X市在企業(yè)融資方面仍存在較多障礙，包括：受限于垂直管理，政銀聯(lián)動性差，城市的一些政策創(chuàng)新難以推動；政府性擔(dān)保潛力挖掘不夠，與GDP體量和政府財(cái)政相比比例失調(diào)；融資平臺數(shù)量偏少，融資渠道比較單一；政府的一些創(chuàng)新政策缺乏針對性和可操作性，如給企業(yè)發(fā)放的“創(chuàng)新券”，企業(yè)反映兌現(xiàn)過于復(fù)雜，落實(shí)太難。

(四)作用路徑四：政企互動缺乏有效性造成低質(zhì)量的市域營商環(huán)境

政企互動有效性主要體現(xiàn)在政策宣講覆蓋度、企業(yè)參與度和渠道易達(dá)度等三個維度。雖然政府部門內(nèi)部會通過定期的業(yè)務(wù)單分析、調(diào)研座談等形式改進(jìn)政府工作，但規(guī)范、便捷、雙向互動的長效溝通機(jī)制仍不可或缺。尤其是在政府注意力有限、企業(yè)數(shù)量龐大、企業(yè)需求多樣的情況下，良好的政策反饋不僅有利于企業(yè)及時(shí)了解相關(guān)政策和申報(bào)流程，減少政府重復(fù)性工作，而且可以在政策設(shè)計(jì)優(yōu)化與實(shí)施間起到催化的作用。從政策宣講覆蓋度來看，一是宣傳內(nèi)容單一，主要集中在優(yōu)化審批服務(wù)的具體措施、優(yōu)惠政策等方面，較少顧及民生保障、公共服務(wù)等領(lǐng)域；二是宣傳受眾面窄，主要對象是企業(yè)，針對各地高校畢業(yè)生及其他社會各界的宣傳較少。從企業(yè)參與度來看，不同企業(yè)的參與認(rèn)知與參與積極性不同，相對而言，大中型企業(yè)認(rèn)知度較高，企業(yè)參與更加積極，而數(shù)量龐大的小微企業(yè)由于人員不足、認(rèn)知度不高，參與積極性較弱，成為政策宣講的“洼地”。從渠道易達(dá)度來看，目前X市政策宣傳主要采取開宣講會、掛網(wǎng)站、發(fā)微信群等傳統(tǒng)方式，相對該市100余萬戶的市場主體而言，受眾比較有限，且部分政府門戶網(wǎng)站信息完整度、穩(wěn)定性不高，政策針對性、易讀性、互動性也較差，導(dǎo)致宣講效果不好。

四、討論與展望

(一)理論價(jià)值與實(shí)踐啟示

本研究基于扎根理論的方法，以X市為例，對市域微觀層面的營商環(huán)境障礙性因素展開分析，構(gòu)建了市域營商環(huán)境障礙分析模型，并闡述其作用機(jī)理。研究的理論意義主要在于：從實(shí)證出發(fā)，歸納提煉出市域營商環(huán)境的主要障礙性因素。其中，政策制度系統(tǒng)性和機(jī)制運(yùn)行暢通性為內(nèi)置性因素，在一定程度上對既有敘述性成果作出證實(shí)與豐富；環(huán)境友好支持性為外在保障性因素，包括品牌認(rèn)可度、設(shè)施配套度、人才支持度、融資難易度等四個范疇；在既有研究較少涉及的品牌認(rèn)可度維度方面，地方文化、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、政府工作作風(fēng)等對市域營商環(huán)境優(yōu)化具有雙面效應(yīng)；政企互動有效性為市域營商環(huán)境的催化性因素，包括政策宣講覆蓋度、企業(yè)參與度和溝通易達(dá)度等三個范疇，彌補(bǔ)了現(xiàn)有營商環(huán)境領(lǐng)域研究的空缺。從政策過程理論來看，本研究構(gòu)建了市域營商環(huán)境障礙研究“輸入—輸出—反饋—優(yōu)化”的完整分析框架。

本研究對市域?qū)用鏍I商環(huán)境策略調(diào)整具有一定的實(shí)踐啟發(fā)意義。

第一，以“產(chǎn)業(yè)集群”為導(dǎo)向，兼顧政策創(chuàng)新與激活政策存量，提高區(qū)域政策競合力。一是以形成區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群、突出產(chǎn)業(yè)特色為目標(biāo)，加快營商環(huán)境政策與城市總體發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的嵌套與融合，突出政策設(shè)計(jì)、制定的整體性、層次性、聯(lián)動性；二是加快全域營商環(huán)境政策梳理，推進(jìn)營商環(huán)境政策立改廢釋的步伐，杜絕部門割裂、區(qū)域無序競爭等政策內(nèi)耗行為；三是加快市域規(guī)章制度和評估體系建設(shè)，避免過度問責(zé)、過度避責(zé)，支持地方積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政策制度創(chuàng)新，消除政策隱形門檻，確保企業(yè)政策優(yōu)惠“應(yīng)享盡享”。

第二，以“線上線下”為依托，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程與數(shù)據(jù)歸集能力，提高政府統(tǒng)籌聯(lián)動性。一是借鑒其他城市經(jīng)驗(yàn)，在不增加編制的情況下整合各部門人力資源配置，在市級層面建立營商環(huán)境工作統(tǒng)合的專門機(jī)構(gòu)，在縣區(qū)、功能區(qū)層面對各責(zé)任主體規(guī)格、隸屬關(guān)系、職能設(shè)置等進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的配置，探索“分布式政務(wù)服務(wù)”模式；二是進(jìn)一步完善“責(zé)任清單”“負(fù)面清單”等制度，厘清部門權(quán)限，落實(shí)責(zé)任主體，為部門和區(qū)域聯(lián)動、審管協(xié)同提供基礎(chǔ)；三是持續(xù)深化簡政放權(quán)，推進(jìn)審批權(quán)集中，在壓縮辦理時(shí)限、精簡辦理材料的同時(shí)，結(jié)合企業(yè)實(shí)際需求與監(jiān)管要求，研究以“最優(yōu)辦理時(shí)限”代替“最短辦理時(shí)限”，避免審管脫鉤；四是重點(diǎn)推動各端口、各類數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，加強(qiáng)上傳數(shù)據(jù)的規(guī)范性和數(shù)據(jù)安全建設(shè)，破除“數(shù)據(jù)壁壘”及其后的“權(quán)力壁壘”“利益壁壘”，充分發(fā)揮“大數(shù)據(jù)”和“互聯(lián)網(wǎng)+”的支撐作用。

第三，以“友好完善”為標(biāo)準(zhǔn)，注重城市營銷與設(shè)施配套服務(wù)，提高企業(yè)歸屬獲得感。在當(dāng)下企業(yè)、人才爭奪日趨激烈的情況下，“超前服務(wù)”“周到服務(wù)”“平等服務(wù)”等對城市營商環(huán)境的形成競爭力尤為重要。一方面要加強(qiáng)市域內(nèi)硬件設(shè)施建設(shè)，包括土地供應(yīng)、水電氣暖污、交通、住房等，最大限度地降低企業(yè)運(yùn)營成本和時(shí)間成本；另一方面，也要加強(qiáng)市域軟件配套服務(wù)建設(shè)，包括城市品牌營銷、人才引進(jìn)、人才保障、企業(yè)融資(尤其面向中小微型企業(yè)的融資)等，讓城市留得住企業(yè)、留得住人才。

第四，以“雙向互動”為支撐，加強(qiáng)政策宣介與溝通平臺建設(shè)，提高政企互動有效性。政企互動有效性建設(shè)的目的有三點(diǎn)：一是提高政策宣講覆蓋度和精準(zhǔn)度，保證市域各類企業(yè)都能方便、快捷、翔實(shí)、準(zhǔn)確地了解到相關(guān)優(yōu)惠政策信息和辦理渠道、流程；二是提高企業(yè)認(rèn)知度和參與度，讓企業(yè)切身感受到優(yōu)惠政策就在身邊，提高企業(yè)獲得感；三是在正常業(yè)務(wù)溝通之外，建立更加靈活、高效的對話交流渠道，以便快速識別域內(nèi)企業(yè)的多樣化需求。結(jié)合研究發(fā)現(xiàn)與其他城市經(jīng)驗(yàn)可知，城市可以通過多種途徑來強(qiáng)化政企互動：一是通過政策宣傳方式創(chuàng)新，如新媒體、短視頻、移動終端等形式加強(qiáng)政策解讀，用企業(yè)和市民看得懂、聽得明白的表述來提高政策知曉度和應(yīng)用度；二是通過平臺建設(shè)，如第三方合作平臺、整合性的政策數(shù)據(jù)庫平臺等，盡量避免政策覆蓋不周或政府過度干預(yù)問題的出現(xiàn)；三是加快大數(shù)據(jù)分析技術(shù)的運(yùn)用，強(qiáng)化對各類渠道企業(yè)、社會反饋信息的收集、分析，提高政府回應(yīng)能力和政策前瞻性。

(二)研究展望

盡管在研究過程中，研究者通過多種方式解決了樣本飽和度、理論飽和度、先入之見等問題，但研究仍存在一定局限和拓展空間。本研究以X市為例分析市域營商環(huán)境的障礙性因素，但城市本身在行政級別、體量等方面存在差異性，這也決定了城市在獲取政治資源等方面的能力不同(如審批權(quán))。另外，不同城市在營商環(huán)境改革方面的進(jìn)展程度、方式途徑、側(cè)重方面等也不盡統(tǒng)一，從這一角度來看，基于扎根理論的單案例分析，其結(jié)論存在一定的適用性問題。結(jié)合扎根理論的研究前沿，未來可以通過結(jié)合結(jié)構(gòu)方程模型對大、中規(guī)模樣本數(shù)據(jù)分析，或通過結(jié)合QCA方法對典型案例小樣本組態(tài)分析等方式，對扎根結(jié)論證實(shí)或證偽，以提高研究的拓展性和理論的解釋度。