從轉(zhuǎn)變政府職能到優(yōu)化政府職責(zé)體系：中國行政體制改革的視角轉(zhuǎn)換與分析框架

◎包國憲，周 豪

蘭州大學(xué) a.管理學(xué)院；b.中國政府績效管理研究中心，蘭州730000

自1978年黨的十一屆三中全會拉開中國改革開放的序幕以來，我國社會發(fā)生了深刻的變革，實現(xiàn)了從高度集中的計劃經(jīng)濟體制到社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型。同時，我國政府為了不斷適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢和要求、推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，實施了多輪行政體制改革。從“轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心”到“構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”“優(yōu)化政府職責(zé)體系”，可以看出以政府職能轉(zhuǎn)變和政府職責(zé)體系優(yōu)化為主題的行政體制改革依然是未來一段時間的改革重點。雖然行政體制改革相關(guān)主題積累了大量的研究，但是對中國政府改革的內(nèi)容構(gòu)建整合性分析框架的研究較少。有關(guān)政府職能和政府職責(zé)體系的研究眾說紛紜，歸根結(jié)底是因為對相關(guān)概念內(nèi)涵的理解存在差異和分歧，而明確相關(guān)概念內(nèi)涵是準(zhǔn)確理解行政體制改革的前提和基礎(chǔ)。此外，無論是基于實踐層面行政體制改革的系統(tǒng)性規(guī)劃考慮，還是理論層面對政府改革全面而深入的研究需要，都有必要構(gòu)建一個整合性的分析框架。本文在對行政體制改革相關(guān)概念間關(guān)系梳理和界定的基礎(chǔ)上，從外部和內(nèi)部兩個方面視角構(gòu)建了理解中國行政體制改革的整合性分析框架，并對框架中各要素的內(nèi)涵與改革實踐的關(guān)系進行闡述，最后討論了行政體制改革與政府績效的關(guān)系，并由此延伸到政府改革與績效觀重塑的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

一、行政體制改革的相關(guān)概念辨析

(一)政府職能與政府職責(zé)

已有研究指出，學(xué)界和實務(wù)界對政府職能的界定還存在分歧，存在國家職能和政府職能混為一談的誤區(qū)[1]。目前學(xué)界就政府職能的內(nèi)涵尚未達(dá)成共識。在學(xué)理上，對政府職能的內(nèi)涵認(rèn)知較為一致的是，政府職能包括政府的功能和職責(zé)兩個層次[2][3][4]，前者指政府行使國家權(quán)力而承擔(dān)的相對穩(wěn)定的角色，后者指政府作為公共組織必須履行的工作任務(wù)，后者較前者更為具體。政府職能的功能層次多在政治學(xué)領(lǐng)域探討，可以將其視為國家職能[5]，而公共行政領(lǐng)域探討的政府職能多為其職責(zé)層次。黨和政府的重要會議文件和領(lǐng)導(dǎo)人的重要講話中對政府職能并沒有嚴(yán)格定義，而多用于轉(zhuǎn)變政府職能等宏觀表述，但從其實踐指向來看，實際上指的也是政府各領(lǐng)域、各方面的職責(zé)內(nèi)容。政府職能的實質(zhì)就是政府應(yīng)該干什么，政府應(yīng)該干什么則是由一定時期政府、市場與社會等三者的動態(tài)關(guān)系所決定的。本文認(rèn)為，政府職能是作為行政主體的政府為適應(yīng)特定歷史時期的市場和社會發(fā)展形勢而所承擔(dān)的角色、任務(wù)和責(zé)任。

那么，在行政改革語境中，政府職能和政府職責(zé)兩個概念的使用場合一致嗎？答案顯然是否定的。政府職能是確定政府職責(zé)關(guān)系的根本依據(jù)[6]。當(dāng)我們談?wù)毮軙r，通常是將政府作為與市場和社會并行的主體，討論政府的角色分工與職能邊界；當(dāng)我們談?wù)氊?zé)時，通常是將視角轉(zhuǎn)入政府系統(tǒng)，討論不同政府層級和政府部門的工作任務(wù)與權(quán)責(zé)配置。根據(jù)竺乾威提出的政府職能三要素論，政府職能通常涉及職能定位(該做什么與不該做什么)、職能重心(不同職能的重要性分配)、職能行使方式(怎么去做)[7]。因此，只有當(dāng)確定了政府職能的定位、重心和行使方式，才能構(gòu)建與之相匹配的政府職責(zé)體系來行使政府職能。這樣看來，政府改革實踐話語中從“職能”到“職責(zé)”的提法變化，正體現(xiàn)了行政體制改革視角由外到內(nèi)不斷深化的走向。

(二)轉(zhuǎn)變政府職能與優(yōu)化政府職責(zé)體系

在政府官方文件和學(xué)界討論中，有關(guān)政府職能的改革在當(dāng)下轉(zhuǎn)型時期的中國通常被稱為政府職能轉(zhuǎn)變或轉(zhuǎn)變政府職能。更為準(zhǔn)確的說法應(yīng)該是：職能轉(zhuǎn)變是目標(biāo)，行政改革是舉措或手段，通過各種改革手段實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。誠然，改革開放以來的行政體制改革的直接目的就是要推動政府職能轉(zhuǎn)變，比如從計劃經(jīng)濟體制下的全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟體制下的有限政府。行政體制改革是政府為應(yīng)對行政系統(tǒng)外部環(huán)境所提出的新要求和新挑戰(zhàn)而對自身職能與職責(zé)進行調(diào)整的主要手段，其根本目的是實現(xiàn)政府、市場、社會等三者關(guān)系的持續(xù)優(yōu)化。中國的行政體制改革并非單指某一具體性改革，而是包含了諸如政府機構(gòu)改革、行政審批制度改革、清單制度改革等特定領(lǐng)域改革的相關(guān)內(nèi)容，因此它是一個相對概括性的系列改革的統(tǒng)稱。

轉(zhuǎn)變政府職能最初提出的語境是政府與市場關(guān)系的重塑，現(xiàn)在來看，其主要涉及政府與外部主體市場和社會的分工問題，即政府該干什么、干到什么程度、不該干什么、政府應(yīng)該將哪些任務(wù)讓渡給市場和社會、哪些任務(wù)與市場或社會共同承擔(dān)。因此，轉(zhuǎn)變政府職能的著眼點應(yīng)為政府與市場關(guān)系、政府與社會關(guān)系、政府對市場與社會關(guān)系的協(xié)調(diào)作用等三個方面。對轉(zhuǎn)變政府職能概念的理解常出現(xiàn)窄化和泛化等偏差：窄化理解表現(xiàn)為，認(rèn)為轉(zhuǎn)變政府職能是政府職能的完全轉(zhuǎn)化和改變，又或者直接說政府職能轉(zhuǎn)變就是政府機構(gòu)改革、行政審批制度改革等具體改革措施；泛化理解則表現(xiàn)為，把一些本應(yīng)不屬于政府職能轉(zhuǎn)變范疇的活動也稱為政府職能轉(zhuǎn)變，比如改進公務(wù)員服務(wù)態(tài)度、政府機構(gòu)人事調(diào)整等政府日?；顒覽1]。政府職能轉(zhuǎn)變從根本上是對政府權(quán)力的調(diào)整，它涉及職能定位、職能重心和職能行使方式等多方面的轉(zhuǎn)變[7]。既然政府職能是在特定歷史時期下政府所承擔(dān)的角色、任務(wù)和責(zé)任，那么就意味著政府職能呈現(xiàn)出動態(tài)發(fā)展的特點，其由經(jīng)濟社會發(fā)展形勢而定，不斷在政府、市場和社會關(guān)系的權(quán)衡中動態(tài)調(diào)整政府職能的邊界[8]。黨和國家對政府職能轉(zhuǎn)變的強調(diào)和重視至今已經(jīng)持續(xù)了幾十年，究其原因，可能是職能轉(zhuǎn)變的預(yù)期目標(biāo)未達(dá)到或者是新時期和新環(huán)境對政府職能提出了新要求，從而需要深化改革，而從實踐來看后者重要性更甚[9]，這也就印證了政府職能的動態(tài)性。

黨的十九屆四中全會提出優(yōu)化政府職責(zé)體系的背景是政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧讼喈?dāng)?shù)某晒?，而政府職?zé)體系的不盡合理之處掣肘了治理效能的釋放，改革的深化要求將視角轉(zhuǎn)向政府內(nèi)部職責(zé)體系，以使政府可以更好地行使職能，釋放治理效能。綜合不同學(xué)者的觀點[10][11][12][13][14]，本文認(rèn)為，政府職責(zé)體系是指縱向政府間關(guān)系、政府職能部門關(guān)系、橫向政府間關(guān)系以及三者交織而成的條塊關(guān)系所構(gòu)成的政府層級及其部門的權(quán)責(zé)配置與運行系統(tǒng)。此外，需要特別指出的是，在“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”中國情境下，黨政關(guān)系調(diào)整將嵌入政府職責(zé)體系優(yōu)化全過程，一個典型表現(xiàn)就是第八次機構(gòu)改革中的部分黨政機構(gòu)合并與合署辦公。正是因為當(dāng)下的政府職責(zé)體系不盡合理、還有缺漏，所以優(yōu)化政府職責(zé)體系是當(dāng)前行政體制改革的重要任務(wù)。

轉(zhuǎn)變政府職能和優(yōu)化政府職責(zé)體系是中國行政體制改革的一體兩面，二者的共同目標(biāo)指向政府治理效能提升，以回應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求。它們既有區(qū)別，也有聯(lián)系。轉(zhuǎn)變政府職能，確定政府職能定位、重心和行使方式是政府職責(zé)體系優(yōu)化的基礎(chǔ)，即厘清職能總和與職責(zé)配置的關(guān)系問題，先清楚政府要干什么、干到什么程度、以什么方式干，才能合理分配政府內(nèi)部各節(jié)點的任務(wù)和權(quán)責(zé)，并確定互動關(guān)系。政府職責(zé)體系優(yōu)化過程則可以發(fā)現(xiàn)政府治理的優(yōu)勢與不足，從而反饋信息以助力政府職能進一步轉(zhuǎn)變，如此循環(huán)往復(fù)、相互促進，即在實踐中弄清楚政府哪些可以干好、哪些干得不好、怎樣才能干好，然后進一步調(diào)適政府與市場和社會的關(guān)系。

二、如何理解中國行政體制改革：一個整合性分析框架

行政體制改革的系統(tǒng)性和復(fù)雜性決定了單一角度研究不足以展示其全貌。因此，本文構(gòu)建了一個整合性的分析框架，分別從外部視角的“政府—市場—社會”關(guān)系和內(nèi)部視角的政府職責(zé)體系出發(fā)，探討中國行政體制改革涵蓋的主要內(nèi)容及演進方向。一方面，作為一個整體的政府，需要同市場和社會配合，共同參與國家治理，這也可以看作從政府與外部主體關(guān)系的角度研究政府職能總和與邊界；另一方面，作為獨立治理主體的政府，特別是在中國特色的多層級政府體制下，需要將其職能總和以任務(wù)劃分和權(quán)責(zé)分配的方式下放到各政府層級與部門，以構(gòu)建起科學(xué)高效的政府治理體系，這可以看作從政府內(nèi)部角度研究其職責(zé)體系。圖1直觀地展示了雙重視角下行政體制改革的整合性分析框架?？v觀我國行政體制改革的演進，雖然不同時期的改革措施對“政府—市場—社會”關(guān)系和政府職責(zé)體系均有所涉及，但從改革重心來看，總體上呈現(xiàn)出從轉(zhuǎn)變政府職能到優(yōu)化政府職責(zé)體系的視角轉(zhuǎn)換趨勢，這也是由政府職能與政府職責(zé)的邏輯關(guān)系所決定的，體現(xiàn)了中國行政體制改革從外部關(guān)系到內(nèi)部結(jié)構(gòu)不斷深化的全局性和系統(tǒng)性。

圖1 雙重視角下行政體制改革的整合性分析框架

有關(guān)政府職能的改革，其本質(zhì)就是在政府、市場與社會的互動關(guān)系中調(diào)整政府自身職能的邊界，從而適應(yīng)并促進經(jīng)濟和社會發(fā)展。研究表明，政府與市場和社會關(guān)系的改善會促進自身運行的經(jīng)濟、效率、效果和公正[15]。因此，在行政體制改革過程中，不僅需要考慮政府與市場的關(guān)系，還需要重視政府與社會的關(guān)系，以及同樣重要的——政府在協(xié)調(diào)市場和社會關(guān)系中所發(fā)揮的作用。有關(guān)政府職能改革的一系列手段和措施，歸根結(jié)底都可以在這三個方面找到根本落腳點，即有關(guān)政府職能的改革是圍繞政府與市場、政府與社會、政府在市場和社會關(guān)系中的作用這三個方面展開的。比如，圍繞政府與市場關(guān)系的改革有行政審批制度改革、清單式管理改革等，圍繞政府與社會關(guān)系的改革有政府購買社會服務(wù)、扶持社會組織發(fā)展等[16]，圍繞政府在市場和社會關(guān)系中作用的改革則包括一系列促進社會公平和公正的改革措施。值得注意的是，這三個方面改革措施是相互交織的，其中每一類關(guān)系的理順都對其他二者有促進作用，這也是改革系統(tǒng)性的體現(xiàn)。

從政府與市場、社會關(guān)系的視角來看行政體制改革，其實是從一個更加宏觀的角度將政府作為一個整體分析其職能邊界所在。對于擁有多層級組織架構(gòu)的中國政府而言，政府職能行使繞不開各層級政府及其所屬部門的權(quán)責(zé)配置問題，畢竟這涉及體制改革相關(guān)政策的逐級落地實施與鞏固。因此，理解中國的行政體制改革還必須從內(nèi)部視角的政府職責(zé)體系切入。這主要包括三個方面內(nèi)容：第一，縱向政府間關(guān)系，這是中國政府職責(zé)體系構(gòu)建最為重要的一環(huán)[14]；第二，政府職能部門關(guān)系，這涉及部門間的權(quán)責(zé)分配與協(xié)同；第三，橫向政府間關(guān)系，這主要體現(xiàn)在無行政隸屬關(guān)系的地方政府間的競爭與合作。我們常講的條塊關(guān)系就是由以上三個方面關(guān)系的相互作用構(gòu)成。從縱向政府間關(guān)系、政府職能部門關(guān)系以及橫向政府間關(guān)系入手優(yōu)化政府職責(zé)體系，是當(dāng)下建設(shè)服務(wù)型政府和實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必由之路。

中國特色黨政關(guān)系的調(diào)整貫穿于轉(zhuǎn)變政府職能和優(yōu)化政府職責(zé)體系的全過程。黨的十九大報告直接指出“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。在中國“一元二體”的黨政組織模式中，黨領(lǐng)導(dǎo)政府，黨和政府都有各自的組織機構(gòu)，同時，在政府內(nèi)部，行政機構(gòu)和黨組(委)并存，行政首長通常也在黨組(委)中任職[17]。黨政關(guān)系的調(diào)整歷經(jīng)改革開放初期的政企分開，到后來基層實踐中的黨政功能合一，再到如今重新強調(diào)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，特別是2018年第八次機構(gòu)改革所體現(xiàn)的嵌入式、替代式和組合式的黨政機構(gòu)改革類型[17][18]，凸顯了中國黨政體制以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為核心、以黨政融合為運行機制基礎(chǔ)和堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長負(fù)責(zé)制的特點[19]。黨政關(guān)系改革涉及行政體制改革的各方面，處理起來需要理念的與時俱進和運行中的政治智慧[18]。本文不詳細(xì)展開該方面。

就改革措施和手段而言，“政府—市場—社會”關(guān)系理順和政府職責(zé)體系優(yōu)化主要通過政府機構(gòu)改革、“放管服”改革和權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)等措施來實現(xiàn)。政府機構(gòu)改革雖然看似是政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化重組，但其深層次卻是政府與市場、社會的分工動態(tài)調(diào)整對政府職責(zé)體系變革的要求。“放管服”改革是行政審批制度改革等一系列簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)類改革的統(tǒng)稱，是黨的十八大以后政府職能改革的重頭戲。伴隨著新時代“放管服”改革的推進和深入，權(quán)責(zé)清單建設(shè)通過“確權(quán)”的方式厘清政府—市場—社會的邊界和各層級政府的職責(zé)配置，成為優(yōu)化政府職責(zé)體系的重要抓手。

中國行政體制改革不斷拓展和深化的過程就是堅持治理績效導(dǎo)向的過程，改革的最終目的是持續(xù)提升和改進績效，而政府職能和職責(zé)體系是提升績效的體制機制和科學(xué)管理手段的載體。當(dāng)下，行政體制改革的階段性目標(biāo)是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。服務(wù)型政府體現(xiàn)的是貫穿于政府各工作領(lǐng)域和方面的服務(wù)屬性和特征，而這里的“服務(wù)”是相對于“管理”而言的，表現(xiàn)在政府行政理念、行政目標(biāo)、內(nèi)部流程、職能行使方式等多個方面。自《2010年國務(wù)院政府工作報告》提出“努力建設(shè)人民滿意的服務(wù)性政府”以來，我國行政體制改革明確了“以人民為中心”的價值取向，將“人民滿意”作為衡量行政體制改革績效的標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)，凸顯了市場化進程產(chǎn)生的社會自主性，意味著行政體制改革開始主動關(guān)注政府與人民的深層次關(guān)系[20]。因此，政府需要樹立以人民為中心的績效觀。

三、“政府—市場—社會”關(guān)系視角下的行政體制改革

指向政府與市場關(guān)系的行政體制改革的核心關(guān)注點是如何有效釋放市場活力，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府作用。政府與市場的關(guān)系一直是中國行政體制改革的重點關(guān)注對象。改革開放初期，為了適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的需要，政府職能定位由高度集中的計劃經(jīng)濟體制下的全能控制型政府自發(fā)地進行探索式轉(zhuǎn)變[21]，倡導(dǎo)“政企分開”，中央政府向地方政府和企業(yè)開始放權(quán)。1992年，黨的十四大以后，政府職能轉(zhuǎn)變有了明確目標(biāo)——適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求。中央政府出臺了一系列諸如財政分權(quán)、經(jīng)濟績效導(dǎo)向的晉升激勵制度等措施激勵地方政府的職能轉(zhuǎn)型[22]。自2001年起，行政審批制度改革成為除了機構(gòu)改革以外中國政府職能轉(zhuǎn)變的一大重要抓手和突破口[23][24]，進一步實現(xiàn)了簡政放權(quán)、釋放市場活力，政府對市場和社會的干預(yù)從事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變?；谖覈M入經(jīng)濟新常態(tài)的發(fā)展現(xiàn)實和改革需要[25]，黨的十八屆三中全會提出全面深化改革，并將黨的十四大以來對市場在資源配置中“基礎(chǔ)性作用”的定位上升為“決定性作用”，這將進一步要求政府簡政放權(quán)。黨的十八大以來，“放管服”改革持續(xù)推進，“簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)”的改革成為全面深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”?！胺殴芊备母飳⒙毮苻D(zhuǎn)變具化為放權(quán)、監(jiān)管和服務(wù)等三個維度[26]，其涉及職能轉(zhuǎn)變的根本——政府權(quán)力的調(diào)整和重構(gòu)[7]，涵蓋行政審批制度改革、商事登記制度改革、清單管理制度改革等多方面的放權(quán)改革[27]，致力于創(chuàng)新政府監(jiān)管方式和提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)[28]，并注重頂層設(shè)計與基層探索相結(jié)合的推進方式[29]。

指向政府與社會關(guān)系的行政體制改革，其核心關(guān)注點是如何激發(fā)廣泛而有序的社會參與，打造“共建共治共享”的社會治理格局。進入21世紀(jì)以來，隨著社會環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性逐漸加深，僅僅依靠政府的公共行政過程已經(jīng)不足以實現(xiàn)有效治理，政府與社會的互動成為理解公共行政的新維度[30]。2002年，黨的十六大提出“改進社會管理，保持良好的社會秩序”，標(biāo)志著我國政社關(guān)系開始發(fā)生轉(zhuǎn)變[31]，政府與社會的關(guān)系成為政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。2007年，黨的十七大提出“健全基層社會管理體制”。2012年，黨的十八大明確了“圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”的社會建設(shè)要求，此后黨的十八屆三中全會進一步提出“社會治理”，并明確“政府主導(dǎo)作用”“實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”“激發(fā)社會組織活力”“加快實施政社分開”等要求，進一步豐富了政府和社會關(guān)系的內(nèi)涵。從黨的十八屆五中全會的“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”到黨的十九大“打造共建共治共享的社會治理格局”，體現(xiàn)出政府不斷鼓勵和引導(dǎo)社會力量參與社會治理的趨勢。相關(guān)改革措施主要包括三個方面：培育和發(fā)展社會組織、創(chuàng)新基層社區(qū)治理和政府購買社會服務(wù)[16][32]。

指向政府與市場—社會關(guān)系的行政體制改革，其核心關(guān)注點是如何協(xié)調(diào)市場與社會的發(fā)展、促進社會公平。中國情境下的政府是國家治理的核心主導(dǎo)力量，政府在協(xié)調(diào)市場和社會的發(fā)展中所承擔(dān)的角色和發(fā)揮的作用伴隨著市場化進程深入而逐漸被重視。國內(nèi)外環(huán)境的深刻變革使傳統(tǒng)的控制和管理型政府模式無法適應(yīng)當(dāng)下社會的復(fù)雜性和不確定性。長期以來偏重于經(jīng)濟建設(shè)的政府沒有足夠重視甚至忽視了其社會管理和公共服務(wù)職能，再加上市場經(jīng)濟本身的發(fā)展沖擊了原有單一穩(wěn)定的社會秩序，市場和社會的矛盾開始產(chǎn)生并持續(xù)激化，這引發(fā)了諸如環(huán)境破壞、生產(chǎn)安全事故和食品藥品安全事故、人民貧富差距等一系列社會問題[8]，并嚴(yán)重阻礙了社會主義現(xiàn)代化進程?；趯ι鐣h(huán)境變化的反應(yīng)，政府重新思考自身的職能定位和履職方式，在2004年提出了建設(shè)“服務(wù)型政府”的目標(biāo)[33][34]。黨的十六大以來我國政府堅持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，黨的十六屆四中全會提出構(gòu)建社會主義和諧社會的任務(wù)，堅持在發(fā)展中改善民生。至此，政府職能的重心開始逐漸轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)。值得強調(diào)的是，服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)和對公共服務(wù)職能的強調(diào)并不代表對經(jīng)濟建設(shè)職能的忽視[9]，反而是要求政府更好地履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的職能，在堅實經(jīng)濟基礎(chǔ)的前提下探索如何更好地服務(wù)社會和廣大人民的發(fā)展，做到發(fā)展成果由人民共享。近年來，就市場經(jīng)濟發(fā)展所引發(fā)的貧富差距問題，政府實施了以精準(zhǔn)扶貧為代表的理順市場與社會關(guān)系的改革措施。2020年年底，中國徹底打贏了脫貧攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)了令世界矚目的減貧奇跡。目前，中國正積極推動第三次分配以助力實現(xiàn)共同富裕。

四、政府職責(zé)體系視角下的行政體制改革

指向縱向政府間關(guān)系的行政體制改革針對有行政隸屬關(guān)系的上下級政府，其核心關(guān)注點是打破計劃經(jīng)濟體制下形成的“職責(zé)同構(gòu)”的府際關(guān)系模式[35]，構(gòu)建權(quán)責(zé)統(tǒng)一、職責(zé)明確的層級職責(zé)體系。廣義上的縱向政府間關(guān)系不僅包含各層級政府間關(guān)系，還涵蓋了上級政府職能部門與下級地方政府的關(guān)系(包括公安、財政和人事等部門的強指導(dǎo)以及一般部門的弱指導(dǎo))、垂直管理的職能部門與各級地方政府的關(guān)系、垂直管理部門的上下級關(guān)系(如安全部門和海關(guān)部門等)等內(nèi)容(1)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)；自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)；省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府應(yīng)當(dāng)協(xié)助設(shè)立在本行政區(qū)域內(nèi)不屬于自己管理的國家機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位進行工作，并且監(jiān)督它們遵守和執(zhí)行法律和政策。。改革開放以來，中央實施了一系列以向地方放權(quán)為主要特征的縱向府際關(guān)系改革，改革措施包括中央向地方下放經(jīng)濟管理權(quán)、部分立法權(quán)和干部管理權(quán)限，尊重和鼓勵地方的改革探索與創(chuàng)新[36]。1994年開始推行的分稅制改革，使得地方政府在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給方面擁有了更多的自主權(quán)，對于完善地方政府的職責(zé)配置具有重要作用。這一階段關(guān)于縱向府際關(guān)系的改革更多是向地方放權(quán)以激發(fā)地方政府的發(fā)展積極性，然而并未涉及不同層級政府的職責(zé)配置差異問題。2008年，黨的十七屆二中全會首次對中央政府和地方政府的職責(zé)差異性進行說明[37]，指出“中央政府要加強經(jīng)濟社會事務(wù)的宏觀管理”“地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規(guī)的有效實施”，并強調(diào)“財力與事權(quán)相匹配”原則，使財力配置支撐地方政府尤其是基層政府的公共服務(wù)供給。2013年，黨的十八屆三中全會進一步闡釋了中央和地方政府差異化的職責(zé)，指出“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。2018年，黨的十九屆三中全會延續(xù)了這一趨勢，并直接指向打破“職責(zé)同構(gòu)”等不合理的職責(zé)劃分現(xiàn)實(2)目前，根據(jù)地方政府網(wǎng)站公示的政府組成部門來看，中央—省—市的政府機構(gòu)基本保持一致，但是到縣級政府層面，各地政府機構(gòu)組成有較大差異：一方面，有些經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)省份的區(qū)縣政府組成部門與所隸屬的上級政府基本保持一致，比如甘肅；另一方面，部分經(jīng)濟發(fā)達(dá)省份的區(qū)縣政府組成部門根據(jù)地方治理需求實施了機構(gòu)的合并、拆分等調(diào)適措施，并未與上級政府保持一致，比如浙江。事實上，越接近基層，各地的地方特色可能更突出，政府機構(gòu)設(shè)置也就更需要具體問題具體分析，一味地堅持“職責(zé)同構(gòu)”并不是明智的選擇。，不再強調(diào)上下級政府機構(gòu)設(shè)置的一一對應(yīng)[14]。2019年，黨的十九屆四中全會提出“構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”，標(biāo)志著行政體制改革和縱向間政府職責(zé)體系建設(shè)進入了新的階段。對于未來中國縱向政府職責(zé)體系的演進形態(tài)和建設(shè)方向，較有代表性的是朱光磊和楊智雄提出的“職責(zé)序構(gòu)”觀點[14]，它兼顧不同性質(zhì)政府職責(zé)的承擔(dān)主體要求和不同層級政府的客觀治理需求，對于行政體制改革朝著優(yōu)化職責(zé)體系的方向進一步深化有重要指導(dǎo)作用。

指向政府職能部門關(guān)系的行政體制改革針對同一層級政府內(nèi)的職能部門，其核心關(guān)注點是加強部門協(xié)作(3)這里的部門協(xié)作指狹義理解上的政府職能部門間的協(xié)作，而非指廣義上涉及公私部門合作的跨部門協(xié)同。。政府機構(gòu)改革是理順政府職能部門間職責(zé)關(guān)系的重要手段，是解決部門間職責(zé)錯位、交叉和政出多門等問題的有效抓手?！按蟛恐啤眲t是政府機構(gòu)改革中優(yōu)化政府部門職責(zé)體系的重要方向。2008年開啟的大部制機構(gòu)改革，主要致力于解決政府機構(gòu)職能錯位、交叉和重疊的問題[38][39]，以組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整促進職能轉(zhuǎn)變并帶動行政管理體制的變革。2013年的機構(gòu)改革在權(quán)力和效率雙重邏輯的指導(dǎo)下調(diào)整政府內(nèi)外部關(guān)系，優(yōu)化政府運行流程技術(shù)，并更加注重保障和改善民生[40]。2018年的政府機構(gòu)改革從以往的“合并同類項”式的職能組合走向了黨政職能、機構(gòu)性質(zhì)、機構(gòu)職能和黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的重構(gòu)[41]，這樣從整體性和全局性的高度進行黨政軍群的統(tǒng)籌改革，極大促進了政府職責(zé)的理順，將政府職責(zé)體系置于國家治理體系中進行優(yōu)化，這一點在黨的十九屆四中全會的改革決定中體現(xiàn)更為突出。近年來，隨著“放管服”改革的深入推進，數(shù)字政府建設(shè)成為厘清部門職責(zé)和促進部門間政務(wù)協(xié)作的重要突破口。地方探索方面比如浙江省的“最多跑一次”改革就是典例，它被稱為一場“刀刃向內(nèi)”的，在“以人民為中心”理念指導(dǎo)下，利用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)，以“一窗受理”“一網(wǎng)通辦”為主要手段的針對政府自身的改革[42][43]。行政服務(wù)中心“一站式服務(wù)”的背后需要打破政府部門“數(shù)據(jù)孤島”的現(xiàn)實，加強部門間的政務(wù)數(shù)據(jù)共享，從而倒逼部門間以服務(wù)為導(dǎo)向的協(xié)作[44]。各級政府應(yīng)以此為契機，推動各職能部門的職責(zé)梳理，在政務(wù)服務(wù)協(xié)作和配合的基礎(chǔ)上逐漸健全部門協(xié)同的制度安排，使政府各部門在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)(4)《中華人民共和國憲法》規(guī)定：縣級以上的地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門的工作。下實現(xiàn)卓有成效的協(xié)同。

指向橫向政府間關(guān)系的行政體制改革針對無行政隸屬關(guān)系的同級或不同級政府及其部門，其核心關(guān)注點是規(guī)范地方政府競爭和促進地方政府合作[45]。地方政府間的競爭與合作是府際關(guān)系模式從分割管理走向整體政府的關(guān)鍵因素[46]?？缬蛑卫碇械母H合作，其實質(zhì)是市場和社會的發(fā)展要求政府職責(zé)體系的改革，是政府基于外部環(huán)境變化的現(xiàn)實而對科層體制的組織調(diào)適。當(dāng)下，區(qū)域協(xié)同發(fā)展和各種跨區(qū)域環(huán)境問題的治理要求有效的橫向政府間合作，因此，政府間的合作是政府職責(zé)體系優(yōu)化中的重要一環(huán)。然而，由于同一層級或行政隸屬不同的地方政府間并沒有制度上的管轄與被管轄關(guān)系，所以地方政府合作的動力基本上可以分為自發(fā)利益驅(qū)動和上級政府壓力。中央政府通過資金支持、政策優(yōu)惠和政績考核、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等手段激勵地方政府間的合作，并且限制過度競爭[47]，無論是1980年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推動經(jīng)濟聯(lián)合的暫行規(guī)定》中“揚長避短、發(fā)揮優(yōu)勢、保護競爭、促進聯(lián)合”的十六字方針，還是2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》中“統(tǒng)籌有力、競爭有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏”的原則，都表達(dá)了提倡有序競爭和鼓勵合作的政策導(dǎo)向[48]。盡管政府合作是主流話語，但是實踐層面的府際競爭依然是地方政府間關(guān)系的基本特征。有研究指出，地方政府在面臨角色沖突時會采取表面響應(yīng)中央號召而實則維系自身利益的“表態(tài)型政權(quán)經(jīng)營者”策略，地方政府間的關(guān)系進而被形塑為表面凝聚、實則疏離的分立型聯(lián)合體[49]。為了使地方政府間的合作可持續(xù)，應(yīng)充分發(fā)揮中央權(quán)力的介入作用，同時要根據(jù)地方政府的合作意愿調(diào)整縱向權(quán)力介入的程度和范圍，以更有效地激勵地方政府采取合作行動[50]。未來的行政體制改革需要基于問題導(dǎo)向和項目導(dǎo)向[47]，完善地方政府合作的靈活性制度安排與職責(zé)劃分，至少應(yīng)將橫向政府間關(guān)系納入政府職責(zé)體系優(yōu)化的重要議程。

五、行政體制改革與政府績效觀的重塑

無論是轉(zhuǎn)變政府職能還是優(yōu)化政府職責(zé)體系，其直接目的就是為了改進政府績效。圖2展示了行政體制改革、政府績效觀重塑與政府績效改進的關(guān)系，詳見下文闡釋。

圖2 行政體制改革、政府績效觀重塑與政府績效改進

政府職能和政府職責(zé)體系是政府績效生產(chǎn)的基礎(chǔ)。政府職能為政府績效確定了方向和框定了范圍，政府通過其職責(zé)體系行使職能的過程就是不斷生產(chǎn)政府績效的過程。行政體制改革不斷深化，政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，政府職責(zé)體系進一步優(yōu)化，政府績效的內(nèi)涵也將隨之調(diào)整。改革開放后，我國政府為了更好地適應(yīng)全球化潮流和服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展，從突破高度集中的計劃經(jīng)濟體制下的控制型政府形態(tài)，歷經(jīng)市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌期的管理型政府和新時期的服務(wù)型政府建設(shè)，到如今朝著超越政府中心主義的人民滿意的服務(wù)型政府邁進，不斷變革著政府的職能定位、職能重心和職能行使方式。在此過程中，政府績效生產(chǎn)也呈現(xiàn)出從追求控制和穩(wěn)定到發(fā)展經(jīng)濟、追求效率，再到穩(wěn)健發(fā)展、服務(wù)社會的過渡。如今，伴隨著政府職能配置和職責(zé)體系的日趨完善，政府績效的內(nèi)涵也不斷豐富，以往單向度的線性理解方式已不足以支撐對政府治理績效的準(zhǔn)確解釋。

行政體制改革通過轉(zhuǎn)變政府職能與優(yōu)化政府職責(zé)體系進而作用于政府績效改進。在此過程中，政府職能與職責(zé)體系的動態(tài)性要求政府必須與時俱進地樹立符合時代要求和社會需求的績效觀，以持續(xù)鞏固和不斷深化行政體制改革的成果。政府績效觀反作用于行政體制改革效果，合時宜的績效觀推動并鞏固改革的成果，不恰當(dāng)?shù)目冃в^阻礙改革的持續(xù)深入。改革開放以來，政府在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的導(dǎo)向下，奉行GDP政績考核標(biāo)準(zhǔn)，引發(fā)了一場轟轟烈烈的“晉升錦標(biāo)賽”[51]，并倒逼政府進行了多次以機構(gòu)改革為代表的政府體制機制重塑，促進了政府管理的現(xiàn)代化。然而，長期遵循的唯GDP導(dǎo)向政績觀也產(chǎn)生了明顯的“雙刃劍”效應(yīng)，即地方主政官員在高度關(guān)注經(jīng)濟績效和財政收入的同時，大搞“形象工程”和“面子工程”，嚴(yán)重忽視了資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護、人民幸福、社會公平等涉及長遠(yuǎn)發(fā)展的隱性績效，從而引發(fā)了愈演愈烈的價值沖突[52]。有失偏頗的績效觀使得政府治理的合法性受到了極大挑戰(zhàn)，資源浪費、環(huán)境破壞、腐敗頻發(fā)和社會兩極分化嚴(yán)重等發(fā)展問題促使政府反思其績效考核與評價體系。2002年，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》出臺，在以往“德、能、勤、績”的官員考核標(biāo)準(zhǔn)上增加了“廉”；2006年，中組部頒發(fā)《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》，標(biāo)志著國家開始通過頂層設(shè)計探索突破唯GDP的考核導(dǎo)向[53]，使績效觀符合政府職能轉(zhuǎn)變的要求，也促使政府職能的“服務(wù)”屬性不斷彰顯。在新時代貫徹新發(fā)展理念的背景下，2020年，中組部下發(fā)了《關(guān)于改進推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》，引導(dǎo)地方領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，將人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為評價地方政府績效的重要標(biāo)準(zhǔn)。

績效管理過程特別是績效評價具有重要的導(dǎo)向作用，“評價什么就會得到什么”已成為政府績效評價實踐的共性。因此，政府進行績效管理的過程可以成為主動推動政府改革的過程。當(dāng)前，為了構(gòu)建職責(zé)明確和依法行政的政府治理體系，朝著人民滿意的服務(wù)型政府的目標(biāo)邁進，需要重塑政府績效觀。根據(jù)以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理理論(PV-GPG理論，PublicValue-basedGovernmentPerformanceGovernanceTheory)，政府績效是一種社會價值建構(gòu)，只有來源于社會的政府績效才能獲得合法性[54]。因此，為了生產(chǎn)新時代人民真正需要的政府績效，需要樹立以人民為中心的政府績效觀，通過對基本社會價值的識別、確定和選擇并以黨的意志體現(xiàn)，形成基本公共價值，以此來指導(dǎo)政府績效管理過程，從而最終影響政府行使職能的一般公共行政過程。只有這樣，才能確保行政體制改革導(dǎo)向是以人民為中心的，是以人民滿意為檢驗標(biāo)準(zhǔn)的。當(dāng)然，這一價值建構(gòu)與實現(xiàn)過程需要有相關(guān)配套保障措施，具體包括加強制度建設(shè)和組織體系建設(shè)、強化人民評估主體地位、健全人民的參與渠道與監(jiān)督方式等[55]。