內部控制視角下的工程項目前期風險管理

儲呈春 毛曄

工程項目建設是企業(yè)的高風險業(yè)務領域，工程項目前期階段存在諸多風險點。針對工程立項、工程招標這兩個項目前期的重點控制環(huán)節(jié)，在梳理控制流程的基礎上，分析了企業(yè)工程項目前期的風險點，提出了相應管控措施。

企業(yè)在發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃實施過程中，需要進行生產、生活和辦公設施的新建、改建、擴建等業(yè)務活動，該類業(yè)務活動就是工程項目，而工程建設領域將擁有在建工程的企業(yè)稱為“建設單位”。因此，企業(yè)工程項目控制實際上屬于建設單位內部控制的重要內容。工程項目建設是提高企業(yè)再生產能力和支撐保障能力、促進可持續(xù)發(fā)展的重要手段。與企業(yè)其他業(yè)務活動不同，工程項目專業(yè)性強、投入資源多、占用資金大、建設工期長、交易方式獨特、計價模式特殊、涉及環(huán)節(jié)多、多種利益關系錯綜復雜，而我國建筑市場一直是違法違規(guī)問題多發(fā)、損失浪費較嚴重的經濟領域。因此，針對工程項目這一高風險領域，建立完善的企業(yè)內部控制制度至關重要。財政部、證監(jiān)會、審計署等部門早在十余年前就聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內部控制應用指引第11號——工程項目》，可見工程項目內部控制的重要性。

規(guī)范化的制度體系和全方位的控制體系是防范工程項目風險的基石。企業(yè)有關工程項目的制度體系包括崗位責任制度、檢查監(jiān)督制度、工程管理制度、財務管理制度等一系列管理制度。而適當授權、內部牽制、不相容職務分離是以上管理制度的安全運行的保障。給不同部門和崗位以不同授權，將有關責任進行分配，不同部門、不同崗位互相驗證、互相制約。與規(guī)范化的制度體系相輔相成的是全方位的過程控制體系。在工程項目前期各個環(huán)節(jié)，包括決策、計劃、設計、物資采購、招標等過程，需要加強過程控制。

一、工程項目決策風險管理

（一）流程與風險點

工程項目從構思產生到項目獲批都屬于決策階段，是分析工程的可行性和必要性，并進行方案比選的過程。擬建項目的必要性和可行性進行技術經濟論證，對不同建設方案進行技術經濟比較并作出判斷和決定的過程。它不僅對工程建設過程、將來的運營狀況和使用壽命起著決定性作用，而且對企業(yè)生存發(fā)展有極其重要的影響。前期研究論證、項目評估、決策、獲取相關行政許可是工程立項階段的四項主要工作。不遵循科學的決策程序或分析論證不充分、不客觀、不準確，都會導致決策失誤。例如，某工程項目建設的目標是提高生產能力及競爭力，但投資決策草率，項目分析論證不充分、不準確，對項目資金承載能力考慮不充分，未合理預測項目風險，從而導致決策失誤，無法按期償還貸款。再如某公司在進行項目可行性研究時，僅就考慮了凈現(xiàn)值等經濟指標，未充分考慮外部大環(huán)境影響，導致項目已投資建設過半，卻因國家政策調整，被發(fā)改委列為停建處理的違規(guī)項目，給企業(yè)造成巨大的經濟損失。

（二）風險管控措施

《國務院關于投資體制改革的決定》實施后，企業(yè)投資項目不再需要向政府部門報批項目建議書和可行性研究報告，對于企業(yè)不使用政府資金投資建設的項目，一律不再實行審批制，而是區(qū)別不同情況實行核準制或登記備案制，企業(yè)投資建設《政府核準的投資項目目錄》中的項目時，僅需向政府提交項目申請報告，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序，對于《政府核準的投資項目目錄》以外的企業(yè)投資項目，實行備案制，除國家另有規(guī)定外，由企業(yè)按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案。在“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”的原則下，決策控制的內容也相應發(fā)生轉變。企業(yè)不再需要編制原來標準格式和內容的項目建議書和可行性研究報告，企業(yè)投資項目前期研究論證應當回歸其本來面目，沒有必要為爭取立項而編寫 “可批性報告”。 企業(yè)應根據(jù)決策需要，自行決定開展前期研究論證的內容、形式、深度要求，從實際出發(fā)，客觀地開展前期研究論證工作，克服主觀片面性和“長官意志”的干擾，形成真實、客觀反映論證依據(jù)、論證過程、建議結論的論證報告，供企業(yè)決策部門參考。具體控制方法（報告文本形式和名稱、編制內容、編制方法）應當視企業(yè)和項目特點，以規(guī)章制度形式明文規(guī)定。項目前期研究論證報告可視情況由主辦部門自行編制，也可以委托咨詢公司編制，報告文本的名稱和形式，可以采用原來“項目建議書”、“可行性研究報告”的名稱，也可以采用“商業(yè)計劃書”等。編制步驟可以采取先有項目建議書或預可行性研究、再進行正式可行性研究的分階段研究論證，也可以不分階段，一次完成。內外部環(huán)境分析（行業(yè)分析等）、實施方案（含方案比選和優(yōu)化）、經濟分析（投資估算、融資方案、財務評價、風險分析等）等是必須具備的內容。

企業(yè)投資管理部門或決策機構收到業(yè)務主辦部門提交的項目論證報告后，應當組織項目評估。項目評估可以采用專家論證會的方式，也可以委托專業(yè)咨詢機構進行。項目評估重點考察擬投資項目是否符合企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和主業(yè)發(fā)展方向，是否有利于企業(yè)長遠發(fā)展、擬投資項目的預計經營、收益目標等主要經濟指標是否可行、企業(yè)的投資利潤是否能夠保證、投入資金是否能夠收回、企業(yè)是否具有相應的資金能力和項目監(jiān)管能力、方案是否可行、主要風險是否可控、是否采取相應的防范措施。企業(yè)應根據(jù)項目規(guī)模，建立授權（限額）審批制度，授權投資管理部門對業(yè)務主辦部門提交的項目建議文件和前期研究論證文件進行審批。工程項目內部批準立項后，企業(yè)還需辦理相關行政許可，包括環(huán)境影響評價（環(huán)評）、項目審批/核準/備案以及建設用地、城市規(guī)劃、環(huán)境保護、安全、施工等方面的許可。該階段工作是否順利，直接決定項目是否可以順利開展。因此，企業(yè)應當加強行政許可辦理控制，委派專門機構和專人負責辦理。例如，某企業(yè)集團授權（限額）審批制度如圖1所示。

二、工程招標風險和控制活動

（一）流程與風險點

對于建設單位來說，工程招標控制屬于工程采購控制的一部分。工程項目需要選擇招標代理、勘察、設計、監(jiān)理、審計等咨詢機構和施工單位，采購材料和設備，這些工作統(tǒng)稱工程采購。工程采購是不正當交易行為多發(fā)的環(huán)節(jié)，因此，企業(yè)依據(jù)有關法規(guī)，對工程項目施工、裝飾、監(jiān)理、勘察、設計以及重要材料和相關設備采購等業(yè)務的發(fā)包，采用公開招標、邀請招標等方式，通過評標擇優(yōu)選定中標人。通過招標活動，可以提高工程項目建設相關工作公開性、公平性、公正性和透明度，以實現(xiàn)競爭擇優(yōu)，可以在一定程度上防范和遏制工程領域不正當交易行為?？梢?，招標是企業(yè)工程采購的一種重要模式。招標控制實際上就是采購控制。工程采購方式的選擇是工程采購策劃的首要內容。

在現(xiàn)行招投標體制下，除了某些具有自行組織招投標資格的企業(yè)之外，企業(yè)工程招標活動通常會委托招標代理機構代為辦理，包括編制招標公告、資格預審文件、招標文件、評標定標辦法和編制標底等技術性文件、組織開標評標活動等，而開標、評標、定標工作一般均需按工程項目管理權限在各級政府部門建立的建設工程交易中心進行，評標委員會成員從專家?guī)熘须S機抽取，整個開標評標過程由政府行政主管部門負責監(jiān)督。所以，一切招標程序性問題諸如開標、評標等均不屬于企業(yè)招標控制的范疇。從遏制工程建設領域的不正當交易行為的角度出發(fā)，各級政府和企事業(yè)單位內部，頒布了大量關于招標投標的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件，規(guī)范招投標活動，對實施招投標的范圍、招投標程序、評標方法、合同簽訂等等制定了詳盡的標準。合法合規(guī)性以及開標、評標等流程問題也不是企業(yè)招標控制的重點。企業(yè)工程招標流程控制不是對項目管理領域所指的發(fā)布招標公告、資格預審、發(fā)售招標文件、開標、評標、定標這一程序性流程的控制。而是采購計劃、采購模式、資格審查、招標文件、部門溝通的控制。工程采購控制的主要內容詳見表1。

在工程采購計劃階段，要針對項目實施計劃確定采購計劃，防止兩者脫節(jié)，造成采購進度滯后于工程進度，導致工程延誤。采購模式決定了競爭性的強弱，例如公開招標的競爭性顯然大于邀請招標。招標文件和合同條款是招標控制的重要環(huán)節(jié)，如有不妥之處，將導致合同簽訂和實施困難、造價失控。

在采購實施階段，采購部門需要和工程技術部門緊密溝通，保證采購標的符合工程要求，在某企業(yè)曾經發(fā)生自動噴淋系統(tǒng)發(fā)生設計變更而采購部門仍按原設計型號采購導致重大浪費的事件。在招標過程中，可能會存在暗箱操作（明招暗定等串標行為）和不正當交易，導致招標有失公允。工程項目招標關鍵控制點詳見圖2。

（二）主要管控措施

在采購計劃階段，要加強采購策劃控制，通過加強招標策劃和計劃工作，選擇合適的發(fā)包方式、合同模式，合理劃分標段，確保工程實施適應企業(yè)工程管理目標和工程管理能力。合理安排招標進度計劃，確保工程實施不受招標工作影響。加強招標文件和合同文件審核控制。不論是自行組織招標情況下的自行編制招標文件和合同文件，還是委托招標代理機構情況下的代為編制招標文件和合同文件，企業(yè)都要加強對招標文件和合同文件的審核力度，確保招標文件和合同條款的完善程度，從根本上杜絕因招標文件和合同條款不完善造成的合同管理困難、結算糾紛、投資失控現(xiàn)象。

在采購實施階段，要加強制度建設防止暗箱操作、不正當交易。通過建立完善的招投標管理制度，設置分級審批和分權制度，防止權力集中，防止內部人為控制、限制工程管理部門和現(xiàn)場管理人員權限，防止發(fā)生違反招標投標法規(guī)的現(xiàn)象發(fā)生。通過建立集體決策機制和審計監(jiān)察制度防止人為干擾正常招標工作、內部人員違法違規(guī)。通過合理組織招標工作小組或擇優(yōu)選擇招標代理機構，為招標工作提供組織保障。也可以通過招標方式選擇招標代理機構。加強與招標代理機構的溝通，將企業(yè)招標意圖和要求傳達給招標代理機構。加大招標公告力度，確保盡可能多的優(yōu)秀單位參與報名競標，最大可能地防止圍標、掛靠等不正當競爭行為在本企業(yè)項目中的存在。

結 語

正如《企業(yè)內部控制應用指引第11號——工程項目》所要求的那樣，企業(yè)在開展項目建設時，在項目前期的投資決策環(huán)節(jié)，至少需要特別防范不開展可行性研究或者沒有進行深入的可行性研究，而是走形式、流于表面，導致決策失誤，項目盲目上馬，從而可能導致項目沒有取得預期效益，甚至面臨項目失敗的風險。在項目招投標階段，至少需要著重關注工程招投標活動中存在圍標串標、暗箱操作等舞弊行為，關注其中可能存在的行賄受賄等違法犯罪行為，這些都可能導致中標價偏高，中標的承包商實質上難以按照合同約定完成工程項目建設工作，企業(yè)有關人員因違法犯罪受到懲處。立項和招標等項目實施前期階段工作質量，在很大程度上決定了工程項目的建設成本和投資效益，所以，這兩個階段是工程項目控制的重中之重。企業(yè)進行工程項目建設時，應當充分認識到前期階段工作的重要性，結合本單位及具體項目的特點，針對立項和招標等前期工作的關鍵風險點，采取相應的管控措施，保證工程項目的順利實施。