全面預算績效管理在高等學校的應用

史云婧

近年來，隨著政府會計制度改革的深入，高等學校財務管理工作正由傳統(tǒng)的核算模式轉(zhuǎn)為全面預算績效管理模式，由此在轉(zhuǎn)換過程中出現(xiàn)了許多新的問題和挑戰(zhàn)。高等學校的預算績效管理工作正處于探索階段，本文結(jié)合預算績效管理理論，以L大學為例，從實際出發(fā)，總結(jié)預算績效管理在高等學校應用的過程，為高校實施全面預算管理提供可操作性的理論及技術支撐。

一、高等學校實施全面預算績效管理的意義

由于教育事業(yè)具有公益性，公立高等學校的主要辦學經(jīng)費來源于財政撥款和學費、住宿費等非稅收入。全面實施預算績效管理，應當緊緊圍繞財政資源的配置效率，即在財政資金的使用過程中，將績效理念和與之相匹配的管理方法同預算的決策、預算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程有機結(jié)合，通過業(yè)財融合的模式，關注高校在辦學過程中成本效益的分析和經(jīng)費支出的結(jié)果及高校發(fā)展政策目標的實現(xiàn)程度。因此，全面實施預算績效管理，不僅要實現(xiàn)財政資金的可持續(xù)流動運轉(zhuǎn)，更要不斷提高學校各部門管理服務水平，實現(xiàn)財務數(shù)據(jù)共享，確保學校的可持續(xù)性發(fā)展。

（一）全面實施預算績效管理，推動高等學校治理能力提升

《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中指出，全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務質(zhì)量的關鍵舉措。遼寧省出臺《中共遼寧省委 遼寧省人民政府 關于全面實施預算績效管理的實施意見》（遼委發(fā)〔2019〕17號），按照先易后難、從局部到整體推進的路徑，從省級層面到2020年年底、市縣層面到2022年年底，基本建成全方位、全覆蓋、全過程的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算和績效管理一體化。

我國對于預算理論的研究探討起步比較晚，尤其是在全面預算績效管理理論應用于高等學校的方向。隨著社會的發(fā)展，經(jīng)濟飛速增長，經(jīng)濟學界對于企業(yè)全面預算管理的關注較多，而對高等學校在全面預算績效管理方面的研究存在短板。在高校實行全面實施預算績效管理，對既定績效目標的實現(xiàn)程度開展評價，推進績效信息公開制度，有利于學校履行職能，提供堅實的物質(zhì)基礎和體制保障，督促校內(nèi)各部門認真履職盡責，提高行政效率，全面提升管理效能，加快實現(xiàn)學校治理能力現(xiàn)代化。

（二）全面實施預算績效管理，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展

2020年以來，受“新冠肺炎”疫情及經(jīng)濟發(fā)展形勢影響，高等學校獲得財政撥款增幅普遍有了一定程度的下降。因此，提高預算績效水平，管好用好財政資金，把錢用到“刀刃”上、花出效益來，是高校和其職能部門、學院的職責所在。在高等學校的預算管理中，必須要強調(diào)財政資金使用的有效性，在關注有多少大蛋糕可以分配到什么項目的同時，要更加關注公共政策的成本和效益，不斷提高治理水平，通過有效的財政資源配置，推動學校實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

二、高等學校全面實施預算績效一體化閉環(huán)管理

本文中L大學是一所省屬高等院校，擁有1個國家重點學科、26個重點學科、4個省級高等學校一流學科、21個重點學科，有教職工近1000人，普通本科生近8000人，研究生近2000人。其辦學經(jīng)費主要來源于省級財政撥款和高校學費、住宿費等非稅收入。

L大學全面實施預算績效管理是一個閉環(huán)的過程，所以建立預算績效一體化閉環(huán)是管理的主要內(nèi)容：（一）預算編制環(huán)節(jié)加強績效目標的管理，確定預期要實現(xiàn)的目標和效果;（二）預算執(zhí)行環(huán)節(jié)做好績效運行監(jiān)控，按照季度跟蹤設定的績效目標實現(xiàn)程度和資金的執(zhí)行進度，及時糾正偏差，改進管理中存在的問題;（三）在決算環(huán)節(jié)實施績效評價管理，全面反饋績效目標完成情況，對學校各職能部門、學院的財務支出情況作出客觀、公正的評價，并將其作為改進預算管理、調(diào)整相應制度和安排以后年度預算的重要依據(jù)。

（一）組織事前績效評估

事前績效評估是高校預算決策過程中的重要改革措施。通過在預算編制過程中引入民主監(jiān)督，部門在預算上報前，召開黨政聯(lián)席會議開展對預算合理性的充分討論，推進科學的民主決策，進一步優(yōu)化校園資源配置，提高學校財務管理能力和教學科研能力。通常事前評估在每年的9-11月份完成;執(zhí)行過程中申請追加的項目事前評估應在學校下達評估任務后2個月內(nèi)完成。

對于事前評估的內(nèi)容，需要重點考察以下幾點：1.對于重大政策、項目的實施，進行必要性評估，主要評估重大政策、項目立項依據(jù)是否充分，內(nèi)容是否與國家、地方宏觀政策、行業(yè)政策、主管部門職能和規(guī)劃及當年重點工作是否相符等;2.運用成本效益分析法，對經(jīng)濟性進行評估，通過對政策、項目實施過程中不同的方案成本進行測算，進而選擇成本最低的方案;3.針對可行性進行評估，考察組織機構是否健全，職責分工是否明確，項目內(nèi)容是否完整，技術方案是否可行，對資金支持方式、配套資金的提供是否有相應的保障;4.針對項目目標合理性進行評估，主要評估實施項目是否具有明確的績效目標，是否同各預算單位長期年度目標相一致，指標的設置是否同政策、項目高度相關，是否進行細化及量化;5.評價重大政策、項目的合規(guī)性，主要評價預選中不同性質(zhì)來源的資金是否符合國家相關法律要求，預算編制依據(jù)是否充分等。

（二）績效目標的管理及監(jiān)控

1.績效目標管理

績效目標是預算資金計劃在一定期限內(nèi)想要達到的產(chǎn)出和效果，是建設項目庫、編制校內(nèi)預算、實施績效監(jiān)控、開展績效評價的重要基礎和依據(jù)。

高等學校應當按照“誰申請預算，誰設定目標”的原則，由各預算單位或部門按照自身實際業(yè)務情況進行績效目標的設定。單位（部門）整體支出績效目標在編制部門預算時進行設定，項目支出績效目標在該項目納入學校項目庫時編制，并按照要求提交財務處。由計劃財務處負責對各預算單位或部門報送的績效目標進行審查審核，并在必要的時候引入第三方進行評價，將審核意見反饋對應單位或部門，指導其修改并完善績效目標。按照“誰分配資金，誰審核目標”原則，依據(jù)國家、省市級相關政策，財務支出重點方向和學校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對各預算單位績效目標的相關性、可行性以及指標設置的科學性、合理性進行審查。對于績效目標不符合學校發(fā)展要求或偏離較大的，計劃財務處有權要求報送單位進行及時修改和完善。審核符合要求后，方可將項目納入項目庫，并進入下一步預算編審流程。

績效目標經(jīng)確定后一般不予調(diào)整。在預算執(zhí)行過程中，如在執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)目標出現(xiàn)偏差，或確因特殊原因需要調(diào)整的，按照績效目標管理要求和預算調(diào)整流程報經(jīng)學校預算管理部門批準。各單位或部門，應當按照批復的績效目標組織預算執(zhí)行，并根據(jù)設定的績效目標在年末或項目結(jié)束時開展績效監(jiān)控和自評。

2.績效運行監(jiān)控

績效監(jiān)控是在預算執(zhí)行的過程中相當重要的環(huán)節(jié)，依照各部門或單位的職責，對預算執(zhí)行情況、績效目標實現(xiàn)程度開展的監(jiān)督、控制和管理等活動。從總體上，預算績效監(jiān)控由計劃財務處和歸口職能部門負責，例如：學校教務處對各學院歸口于教務經(jīng)費的使用和執(zhí)行進行考核，而招生就業(yè)處對各二級學院的招生活動、就業(yè)指導活動經(jīng)費使用、項目管理進行跟蹤和績效管理。

計劃財務處負責對歸口職能部門開展績效監(jiān)控的總體組織和指導工作，制定績效監(jiān)控管理制度、辦法，根據(jù)工作需要開展重點監(jiān)控并督促績效監(jiān)控結(jié)果的應用。歸口職能部門負責牽頭組織對預算績效實施監(jiān)控，對歸口管理部門的績效監(jiān)控情況進行指導和監(jiān)督，明確工作要求，加強績效監(jiān)控結(jié)果的應用;按照要求向計劃財務處報送績效監(jiān)控結(jié)果;按照“誰支出，誰負責”的原則，歸口部門開展預算績效日常監(jiān)控并對相關信息進行搜集和整理，對于執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差采取糾偏措施等。

績效監(jiān)控考核的結(jié)果作為以后年度安排預算和制定相關發(fā)展政策的重要參考依據(jù)，績效監(jiān)控工作情況則作為學校預算績效管理工作的重點考核內(nèi)容之一。

（三）績效評價及反饋

績效評價是學校計劃財務處根據(jù)設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價方法對校內(nèi)各預算單位或部門資金使用情況的經(jīng)濟性、效率性和公平性進行客觀、正確的分析評價。其主要分為單位自評、歸口部門評價和財務評價三個部分：1.單位自評是校內(nèi)各預算單位或部門對預算批復的項目績效目標、部門（單位）整體績效目標完成情況的自我評價;2.歸口部門評價是指預算單位或部門根據(jù)相關政策和要求，運用合理的評價方法對本部門項目組織開展的評價;3.財務評價是計劃財務處對預算單位的項目組織開展的績效評價。其中，計劃財務處和歸口部門是績效評價的主體，評價內(nèi)容為納入學校預算統(tǒng)一管理的資金，包括來源于財政撥款的資金和非稅收入安排的預算。

績效評價的主要內(nèi)容包括項目總體績效目標、各項績效指標完成情況以及預算執(zhí)行情況。對于沒有完成績效目標或者在執(zhí)行過程中偏離績效目標較大的項目加以分析說明原因，并提出改進方案。

各預算單位應當按照要求向計劃財務處報送績效自評結(jié)果，財務處及歸口管理部門在績效評價完成后向預算單位反饋綜合評價結(jié)果，對于需要進行預算執(zhí)行整改的單位明確整改時間。同時，被評價單位向財務處及歸口管理部門報送預算執(zhí)行整改情況。

績效評價結(jié)果作為學校安排預算、完善相關管理職能的重要依據(jù)。按照評價結(jié)果，對評價等級中、差的部門給予相關整改措施。同時，將績效評價結(jié)果向教職工代表大會報告，為學校提供決策依據(jù)，并作為實施問責的重要參考。按照《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》和中辦、國辦《關于進一步推進預算公開工作的意見》，在預算年度終了時對學校的全面預算績效管理考評結(jié)果進行公開。逐步提高績效評價結(jié)果的透明度，將績效評價結(jié)果，尤其是教職工關注度高、影響力大的重點項目，依法向全校公開，接受學校師生的監(jiān)督。

三、高等學校在全面實施預算績效管理中存在的問題

（一）對績效管理工作認識不足

長期以來，高等學校的考核工作主要由人事部門來完成，使得高校管理者認為考核僅僅是人事部門的工作，同其他人事工作沒有區(qū)別，也沒有必要的聯(lián)系，同學校的辦學效益、發(fā)展目標不沾邊。同時，由于績效考核結(jié)果同薪酬掛鉤，從而在評價過程中存在走過場、敷衍了事的情況。

績效管理中的評估對于高校來說不是目的，而是改造和轉(zhuǎn)化教職工行為，變消極為積極行為的一種有效的管理方法。根據(jù)上述理論，學校或部門領導完全可以通過績效管理辦法來激勵教職工，以達到保持和發(fā)揮教職工積極行為、減少甚至消除教職工消極行為的目的。管理部門可以通過績效管理來認定教職工的那些行為是對學校發(fā)展有利的，在這種激勵作用下，使得教職工感到對自己有利，從而增強以后這種行為反應的頻率，不斷提高工作績效。

（二）業(yè)務部門同財務部門溝通欠缺

傳統(tǒng)的高等學校預算績效管理操作可行性不高，預算單位或部門往往受到財務管理水平限制，在編制預算和績效目標的過程中，習慣于沿用上一年度的預算數(shù)據(jù)，真實性和年度工作目標不能得到正確的體現(xiàn)和表達。通過建立、整合校內(nèi)各預算單位或部門的有關財務數(shù)據(jù)，實現(xiàn)業(yè)財融合，加強計劃財務處同業(yè)務部門、二級學院業(yè)務的溝通，提高預算編制水平。建立校級預算項目庫制度，將業(yè)務部門年度預執(zhí)行的項目列入項目庫備選，區(qū)分重點項目、一般項目，通過進行事前可行性分析進行有效選擇決策，從而提高預算的準確性和執(zhí)行率。同時，在預算執(zhí)行過程中，按照季度、年度跟蹤分析執(zhí)行效率，及時糾偏，切實提高資金使用程度。

（三）績效管理工作技能不足

出于對績效管理工作方法掌握不足，使得高等學校在績效目標設定上出現(xiàn)偏差，在評價項目上缺乏具體的界定尺度。例如，對于崗位職責描述缺乏具體的規(guī)定，內(nèi)容模糊，從而使得教職工工作結(jié)果同上級管理部門的工作期望值相距甚遠。又如，學校對于領導干部的考評用“德、能、勤、績、廉”五個字來衡量，但是具體五個方面如何分解，制定的指標如何進行定性或者定量的描述，每個職能部門自行設定的指標不具有橫向的可比性，摻雜過多主觀因素。

因此，管理部門在設定績效管理目標時，應當注重兩個因素：1.明確工作崗位責任，列出任職資格、工作范圍和目標，提高工作效率;2.對工作程度的描述性語言做到客觀且可衡量，使得評估具有可比性，并使得評估者更容易對評估結(jié)果進行解釋。績效標準的制定，應當是管理部門同教職工兩方面共同確認的結(jié)果。

高等學校重視績效考評過程的管理，并掌握過程管理的相關技術，是績效管理中重要的一環(huán)。將績效管理過程用記錄的方式體現(xiàn)，可以使管理部門和教職工對考評更加具備客觀性，從而在評估的時候做到有據(jù)可循。

（作者單位： 遼寧中醫(yī)藥大學 計劃財務處）