鄉(xiāng)村治理中公民參與的困境與優(yōu)化路徑

靳晨笛 郭美玲

摘 要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)健全自治、德治、法治三治融合的鄉(xiāng)村治理體系，而治理有效離不開公民的參與。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，法規(guī)制度不完善，基層政府與村委會(huì)職能定位不清，公民社會(huì)地位和鄉(xiāng)村認(rèn)同程度低。山西省S村鄉(xiāng)村治理中的公民參與陷入村委會(huì)自身定位與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)育不成熟，參與主體間關(guān)系界定模糊，公民自身參與效能不高的困境中。鑒于此，從發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，提供物質(zhì)基礎(chǔ);培養(yǎng)參與主體，增強(qiáng)參與意識(shí);細(xì)化制度規(guī)定，優(yōu)化組織設(shè)計(jì);完善配套設(shè)施，拓寬參與渠道四方面著手，提升鄉(xiāng)村治理中公民參與水平，助力鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;公民參與;鄉(xiāng)村振興;優(yōu)化路徑

中圖分類號(hào)：F323 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2022）07-0029-03

治理有效是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵一環(huán)，整合與優(yōu)化鄉(xiāng)村內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)和治理關(guān)系尤為重要，但在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，參與平臺(tái)發(fā)育不成熟、制度設(shè)計(jì)不完善、參與意愿與能力不足等問題普遍存在，公民主體性作用未能充分發(fā)揮，治理效果往往不可持續(xù)。

一、山西省S村鄉(xiāng)村治理中的公民參與現(xiàn)狀

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)

N鎮(zhèn)黨委是領(lǐng)導(dǎo)S村各個(gè)組織開展各項(xiàng)工作的核心，直接領(lǐng)導(dǎo)S村黨支部執(zhí)行上級(jí)黨組織的各項(xiàng)指示以確保上級(jí)政府指示在本地區(qū)貫徹落實(shí)，同時(shí)要依據(jù)S村實(shí)際情況落實(shí)各項(xiàng)“三農(nóng)”政策法規(guī)。在鄉(xiāng)村治理過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，充當(dāng)“負(fù)責(zé)人”角色，管轄S村各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)，不僅扮演著上傳下達(dá)的角色，且其組織領(lǐng)導(dǎo)能力關(guān)乎鄉(xiāng)村治理的效果。

（二）鄉(xiāng)村各類組織協(xié)同

一是村級(jí)行政性組織。村委會(huì)是鄉(xiāng)村自治組織，具有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的功能[1]。村委會(huì)由村民投票選舉村干部組成領(lǐng)導(dǎo)班子，在鎮(zhèn)政府指導(dǎo)下執(zhí)行村務(wù)，履行村民代表會(huì)議通過的決定和計(jì)劃;村小組在鄉(xiāng)村發(fā)展中發(fā)揮村級(jí)利益表達(dá)和有關(guān)政策執(zhí)行的核心作用，S村將村子劃分成幾個(gè)片區(qū)，各片區(qū)推選出村民小組代表，形成聯(lián)系較為密切的“熟人社會(huì)”，參與村內(nèi)大小公共事務(wù)的討論、溝通、協(xié)商和管理等工作。二是鄉(xiāng)村社會(huì)組織。它是由村民自發(fā)組成或在政府推動(dòng)下形成的，是公民進(jìn)行村級(jí)事務(wù)治理的載體。村民為了獲得經(jīng)濟(jì)利益組成農(nóng)業(yè)合作社，企業(yè)與村子合作，支付土地流轉(zhuǎn)金租用村民土地種植大棚蔬菜，村民可以在里面工作，不僅擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模，提高了農(nóng)民組織化程度，還極大地提高了農(nóng)民就業(yè)率，很大程度上激發(fā)了公民參與熱情;S村有基于血緣、親緣關(guān)系組建的紅白理事會(huì)等社會(huì)類組織，從事禁止濫辦酒席等維護(hù)鄉(xiāng)村穩(wěn)定的活動(dòng);文化類組織包括通背拳協(xié)會(huì)、柔力球協(xié)會(huì)、威風(fēng)鑼鼓隊(duì)等，通過定期舉辦及參加活動(dòng)，大力弘揚(yáng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn);村內(nèi)設(shè)有議事會(huì)并且規(guī)定定期舉辦“星級(jí)文明戶”和“五好家庭”評(píng)選活動(dòng)，進(jìn)一步改善鄉(xiāng)風(fēng)民俗，提升村民的精神面貌[2]。

（三）“鄉(xiāng)村精英”及普通村民參與

“鄉(xiāng)村精英”是指那些在鄉(xiāng)村社會(huì)生活中能夠發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用的人。政治精英包括村黨支部成員、村委干部、村民代表等，是鄉(xiāng)村公共事務(wù)的主要推動(dòng)者;經(jīng)濟(jì)精英主要是包括養(yǎng)殖大戶、種植大戶等先富起來的人，為村子公益事業(yè)如娛樂廣場(chǎng)等出錢出物，對(duì)村子經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要的影響;社會(huì)精英主要是依靠個(gè)人品德、閱歷、經(jīng)驗(yàn)在群眾中擁有較高威望的老人、退休教師、非遺傳承人等，他們?cè)诖鍍?nèi)公共事務(wù)上有一定話語權(quán)。

普通村民指鄉(xiāng)村中除了村干部、鄉(xiāng)村精英以外的大部分人，他們往往從自身利益出發(fā)有迫切參與鄉(xiāng)村治理的要求，是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)主體，村級(jí)權(quán)力所有權(quán)的擁有者。隨著參與形式的多元化和參與范圍的廣泛化，村民更加關(guān)注鄉(xiāng)村公共事務(wù)。首先，村委會(huì)是村民直接投票選舉品行良好，具有一定文化水平和工作能力，能帶領(lǐng)鄉(xiāng)村致富的“領(lǐng)頭羊”。其次，S村在各級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下，引進(jìn)企業(yè)，與L縣藍(lán)圖職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校為建檔立卡貧困戶、普通村民提供就業(yè)扶貧培訓(xùn)，帶動(dòng)村民就近就業(yè)。再次，S村鄉(xiāng)村治理中的文化建設(shè)逐漸豐富，包括完善基礎(chǔ)性文化娛樂設(shè)施建設(shè)，如文化廣場(chǎng);組織文化活動(dòng)，如每年元宵節(jié)的鑼鼓隊(duì)表演、村民參加定期舉辦的榆次社火節(jié)、通背拳文化表演、柔力球比賽、電影放映等;設(shè)置精神文明建設(shè)宣傳欄，村民參與制定村規(guī)民約。另外，社會(huì)事務(wù)與村民密切相關(guān)的新農(nóng)村合作醫(yī)療政策達(dá)到全員參與，超過60周歲的老人每月均可領(lǐng)取一定數(shù)額的基礎(chǔ)養(yǎng)老保障金。最后，在生態(tài)事務(wù)上，村干部負(fù)責(zé)人帶領(lǐng)建檔立卡貧困戶、志愿者等，以垃圾和污水治理為主攻方向提升村內(nèi)整體風(fēng)貌，實(shí)施人居環(huán)境整治工程，既有利于助力貧困戶增收，又有利于提升村內(nèi)人居環(huán)境質(zhì)量，增加村民生活幸福感。

二、山西省S村鄉(xiāng)村治理中公民參與的困境

（一）村委會(huì)自身定位與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)

村委會(huì)是村民實(shí)行自我管理、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織[3]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)村委會(huì)工作應(yīng)給予幫助與支持，不得擅自干預(yù)村民合法自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。事實(shí)上，N鎮(zhèn)政府與S村委會(huì)仍然是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、管理與被管理的關(guān)系，使得村委會(huì)自治功能逐漸弱化。比如在扶貧工作中，村委會(huì)過多地承擔(dān)了上級(jí)指派的目標(biāo)性任務(wù)，考核內(nèi)容和種類繁多，導(dǎo)致村委會(huì)疲于應(yīng)付考核，無力管理鄉(xiāng)村公共事務(wù)，村委會(huì)被動(dòng)陷入“不作為”的尷尬處境。村委會(huì)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)受其監(jiān)督，反而弱化了對(duì)村民的利益表達(dá)和實(shí)現(xiàn)功能。且由于村兩委工作透明度低，公民參與的氛圍和條件不足，導(dǎo)致公民對(duì)村委會(huì)工作和鄉(xiāng)村公共事務(wù)認(rèn)知模糊，對(duì)村委會(huì)缺乏信任。

（二）鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)育不成熟

公民依賴鄉(xiāng)村社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理，可保障參與的效率及質(zhì)量。目前，S村的村級(jí)社會(huì)組織規(guī)模偏小，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的村莊社會(huì)組織數(shù)量偏少，主要由N鎮(zhèn)政府主導(dǎo)和推動(dòng)，發(fā)展程度受政府制約，獨(dú)立性、自治性先天不足，后期營養(yǎng)不良。現(xiàn)實(shí)中，村兩委和公民個(gè)人均對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，村兩委把其定義為依賴政府機(jī)構(gòu)的一類社會(huì)組織，而公民個(gè)人則認(rèn)為鄉(xiāng)村社會(huì)組織是政府機(jī)構(gòu)的另一種組織形式，對(duì)于其提供出表達(dá)自身利益需求的方式也會(huì)產(chǎn)生疑慮，并且對(duì)于這類社會(huì)組織的權(quán)威性也缺乏信任。gzslib202204011710

（三）參與主體關(guān)系界定模糊

隨著國家民主程度的提高，鄉(xiāng)村治理主體也呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì)，各治理主體間應(yīng)保持共治共贏的關(guān)系。在S村，黨支部、村委會(huì)、鄉(xiāng)村精英、村民以及鄉(xiāng)村社會(huì)組織等之間的關(guān)系缺少明確的制度規(guī)范且職能交叉，這直接影響了公民參與鄉(xiāng)村治理的意愿和參與渠道的選擇等。例如，村兩委操縱下的選舉會(huì)使公民參與權(quán)被架空。沒有相應(yīng)制度保障公民利益，各參與主體在實(shí)踐中會(huì)阻礙鄉(xiāng)村的有效治理。

（四）公民自身參與效能不高

首先，公民參與能力既包括個(gè)體的參與意識(shí)、參與意愿，又包括對(duì)政治知識(shí)的掌握程度、利益表達(dá)等方面。在公共事務(wù)參與程序上，村民政治知識(shí)儲(chǔ)量不多，獲取信息方式單一，甚至在現(xiàn)場(chǎng)不知道具體做什么導(dǎo)致參與僅是走過場(chǎng)。其次，公民“搭便車”現(xiàn)象依然存在，當(dāng)參與活動(dòng)會(huì)給自己帶來利益時(shí)村民才會(huì)有參與熱情。此外，政府依舊把公民視為管理對(duì)象，而忽視了公民參與治理的重要性，公民參與范圍仍保持在選舉、投票等模式。最后，S村的參與主體主要是老年人、婦女、中小學(xué)生，人才流失嚴(yán)重，中青壯年很少參與鄉(xiāng)村治理的各項(xiàng)活動(dòng)，如在選舉上也不是真正了解候選人情況后再進(jìn)行投票。

三、S村鄉(xiāng)村治理中公民參與困境的原因分析

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低

經(jīng)濟(jì)發(fā)展為公民參與鄉(xiāng)村治理提供最基本的保障。S村經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，沒有上級(jí)撥款一切為空談，缺乏自主發(fā)展能力。產(chǎn)業(yè)環(huán)境不佳，就業(yè)平臺(tái)少，大多數(shù)人們?yōu)榱司S持生計(jì)在外務(wù)工，從而無暇顧及鄉(xiāng)村公共事務(wù)更不會(huì)主動(dòng)參與，即使有參與的熱情，也缺少相應(yīng)的時(shí)間和精力。另外，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，基本公共服務(wù)、消費(fèi)環(huán)境等與周圍村鎮(zhèn)有一定差距，雖然這些年逐步重視醫(yī)療、養(yǎng)老制度落實(shí)，但不夠完備，使人有后顧之憂。

（二）法規(guī)制度不完善

制度設(shè)計(jì)不完善一定程度上制約了公民參與向更高層次方向發(fā)展。既有法律法規(guī)沒有明確公民參與鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村振興的權(quán)利?！洞褰M法》只表明公民參與的權(quán)利主要是選舉權(quán)和被選舉權(quán)，沒有體現(xiàn)其他權(quán)利。基層政府仍然是決策者，占主導(dǎo)地位，完全根據(jù)自身利益決定參與主體、方式及廣度、深度。S村村委會(huì)換屆中，村民對(duì)換屆、選舉、公示時(shí)間等沒有提前了解，存在賄選現(xiàn)象，沒有相對(duì)應(yīng)制度對(duì)參與重大事項(xiàng)決定的參與人員、地點(diǎn)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。

（三）基層政府與村委會(huì)職能定位不清

建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府成為完善鄉(xiāng)村治理體系的重要驅(qū)動(dòng)力[4]，基層政府定位準(zhǔn)確是保障公民參與鄉(xiāng)村治理權(quán)利落到實(shí)處的關(guān)鍵一環(huán)。鄉(xiāng)村治理過程中，N鎮(zhèn)政府應(yīng)提供基礎(chǔ)性服務(wù)，適度參與和干預(yù)具體事務(wù)，而不是領(lǐng)導(dǎo)和管理村委會(huì)。鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村社會(huì)組織的生成發(fā)育環(huán)節(jié)存在缺位或越位現(xiàn)象。應(yīng)突出村兩委在公民參與鄉(xiāng)村治理活動(dòng)過程中的領(lǐng)導(dǎo)作用，做好村民自治規(guī)章及民約等的建設(shè)工作，而S村村兩委職能定位模糊且依舊扮演著地方行政末梢角色，承擔(dān)沉重的行政性職責(zé)。

（四）公民社會(huì)地位和鄉(xiāng)村認(rèn)同程度低

S村公民尤其是少數(shù)鄉(xiāng)賢、鄉(xiāng)村醫(yī)生、鄉(xiāng)村教師等具備較高文化素質(zhì)的人，他們?cè)诖鍍?nèi)掌握較多資源，有一定地位，對(duì)本村公共事務(wù)影響力較大。但事實(shí)上，文化程度不高的公民是大多數(shù)，這類公民缺乏清晰的自我認(rèn)知，認(rèn)為自己分量輕，即使通過正常渠道去表達(dá)意愿也不會(huì)收到反饋，直接導(dǎo)致公民對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)持冷漠態(tài)度。責(zé)任和義務(wù)是促使公民參與各類公共事務(wù)和活動(dòng)的重要?jiǎng)右?，大部分公民仍深受農(nóng)村落后、沒前途觀念影響，對(duì)農(nóng)村歸屬感不強(qiáng)，對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不了解或心有余而力不足，參與鄉(xiāng)村治理的動(dòng)力缺乏、后勁不足。

四、鄉(xiāng)村治理中公民參與的優(yōu)化路徑

（一）發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，提供物質(zhì)基礎(chǔ)

較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公民收入水平為公民參與鄉(xiāng)村治理提供保障。首先，“三農(nóng)”發(fā)展必須適應(yīng)大市場(chǎng)需求，立足地方資源優(yōu)勢(shì)制定符合自身的發(fā)展規(guī)劃，開發(fā)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)實(shí)施戰(zhàn)略性調(diào)整。其次，政府財(cái)政支出要優(yōu)先向“三農(nóng)”傾斜，增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入，縣域內(nèi)新增貸款用途應(yīng)主要用于支持鄉(xiāng)村振興。最后，加大農(nóng)業(yè)科技投入，加快農(nóng)技推廣，把課堂搬到田地里，確保農(nóng)民掌握新興技術(shù)，提供市場(chǎng)意識(shí)、電商、科學(xué)管理等知識(shí)教育，推進(jìn)農(nóng)民職業(yè)化。當(dāng)公民不再為了生計(jì)發(fā)愁時(shí)，參與鄉(xiāng)村治理才最有可能發(fā)生。經(jīng)濟(jì)收入增加不但會(huì)提高人們生活水平，還有利于滿足人們精神層面上的需要，從而實(shí)現(xiàn)村民參與有效、鄉(xiāng)村治理有效。

（二）培養(yǎng)參與主體，增強(qiáng)參與意識(shí)

首先，政府應(yīng)通過學(xué)校、村委宣傳教育等培育公民的主動(dòng)參與精神，引導(dǎo)公民參與各種志愿活動(dòng)及鄉(xiāng)村公共事務(wù)，構(gòu)建參與型文化，不斷強(qiáng)化公民主體地位，提高公民的實(shí)際效能感。其次，在提高公民政治理論素養(yǎng)上，政府和村委應(yīng)主動(dòng)開展對(duì)公民政治知識(shí)的教化，最大化發(fā)揮村內(nèi)社會(huì)組織的宣傳教化功能，在組織活動(dòng)中提升其政治理論素養(yǎng);公民自身應(yīng)培養(yǎng)自主求學(xué)的精神，主動(dòng)了解與自身利益相關(guān)的政策、法規(guī)，為行使合法權(quán)利義務(wù)做充分準(zhǔn)備。培養(yǎng)公民的權(quán)利意識(shí)應(yīng)使政府通過在全社會(huì)倡導(dǎo)公民主體地位，強(qiáng)化公民責(zé)任感和公民意識(shí)，引導(dǎo)其依法有序、理性參與，提高參與公共事務(wù)的技能。

（三）細(xì)化制度規(guī)定，優(yōu)化組織設(shè)計(jì)

健全合理有效的公民參與制度，細(xì)化可操作的制度能夠切實(shí)保障鄉(xiāng)村治理中的公民參與。鄉(xiāng)村治理制度框架呈現(xiàn)粗放性特點(diǎn)，影響參與的實(shí)際效果。因此，必須保證國家戰(zhàn)略制度層面對(duì)公民參與的一般性原則鼓勵(lì)與現(xiàn)實(shí)制度運(yùn)行中的具體參與渠道、參與規(guī)則暢通一致。另外，基層政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)由管理向治理的觀念轉(zhuǎn)變，給予鄉(xiāng)村社會(huì)組織充足的自主活動(dòng)空間，大力發(fā)揮其載體功用。明確界定黨委、政府、村委會(huì)和各組織的職責(zé)范圍，形成良性互動(dòng)。最后，要大力挖掘鄉(xiāng)村社會(huì)組織在公民服務(wù)、意識(shí)培育、矛盾化解、文明建設(shè)等方面的重要作用，增強(qiáng)公民參與的實(shí)際效果。

（四）完善配套設(shè)施，拓寬參與渠道

加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建構(gòu)村民自治中的協(xié)商空間，利于公民表達(dá)真實(shí)需求，實(shí)現(xiàn)民主協(xié)商。鼓勵(lì)鄉(xiāng)村社會(huì)組織、鄉(xiāng)村企業(yè)、村民等共同參與公共財(cái)政資金供給，減輕政府財(cái)政壓力，促使公民角色由公共基礎(chǔ)設(shè)施使用者向擁有者、維護(hù)者轉(zhuǎn)變;以村民需求為導(dǎo)向制定鄉(xiāng)村公共活動(dòng)空間建設(shè)規(guī)劃，提高人文關(guān)懷，鼓勵(lì)公民參與到規(guī)劃環(huán)節(jié)的討論與決策中，提高公共活動(dòng)空間利用率，體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色;大數(shù)據(jù)時(shí)代應(yīng)加強(qiáng)鄉(xiāng)村信息通訊設(shè)施建設(shè)與村民信息化培訓(xùn)，積極使用專門性收集社情民意的軟件，尋找快捷獲取村民信息的通道，實(shí)現(xiàn)民意多維度整合。

總之，公民參與既是完善村級(jí)治理的關(guān)鍵一環(huán)，又是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要保障。鄉(xiāng)村治理中公民參與水平的提升要求地方政府保持開放的心態(tài)，實(shí)行正向激勵(lì)，通過營建積極向上的公民資格，不斷擴(kuò)大公民參與渠道，承擔(dān)起推進(jìn)鄉(xiāng)村治理中公民參與健康發(fā)展的責(zé)任，同時(shí)各主體需要共同發(fā)力，構(gòu)建地方充滿發(fā)展活力的新型公共事務(wù)管理體系，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理有效，助力鄉(xiāng)村振興。

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