縣域流動攤販治理存在的困境及對策研究
———以安?？h為例

文/胡裕情

縣域作為國家治理的基本單元，縣域社會治理作為國家治理體系的基礎(chǔ)地位。做好縣域的社會治理，一方面能夠構(gòu)建城鄉(xiāng)命運(yùn)共同體，另一方面也可以提高政府的治理能力。加強(qiáng)縣域治理能力，是全面推動國家治理能力現(xiàn)代化的突破口。縣級地區(qū)流動攤販聚集現(xiàn)象已成為我國縣域治理的重要難點(diǎn)之一，對流動攤販的管理問題也變得尤為棘手。本文以中部地區(qū)的江西省安?？h為例基于實(shí)踐調(diào)查從社會公眾、流動攤販及政府管理人員三個不同角度對流動攤販治理存在的困境進(jìn)行探析，以尋求解決縣域存在流動攤販非法無序經(jīng)營的問題，破解流動攤販治理難的困境。

1.引言：

現(xiàn)階段我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，城市化進(jìn)程的不斷進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的現(xiàn)實(shí)制約著城市有序治理，自然也影響著對流動攤販的整治。但是在市場經(jīng)濟(jì)下，不可避免地就會出現(xiàn)流動攤販這類非正規(guī)就業(yè)形式的方式。流動攤販這種非正規(guī)就業(yè)形式為底層民眾提供了一種謀生的生計手段，但同時又會影響城市的空間秩序。因此，如何有效管理流動攤販就成了城市治理的一項重要內(nèi)容。本文以安?？h為例對流動攤販治理現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查與研究。

2.安?？h在流動攤販治理中存在的困境

安福縣位于中部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，人口一百多萬，學(xué)生人數(shù)多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況在省內(nèi)相對較好，服務(wù)業(yè)比重大；同時又由于歷史遺留問題，早期老城區(qū)設(shè)計不合理設(shè)計不合理、功能配套設(shè)施不完備導(dǎo)致城區(qū)臟、亂、差的現(xiàn)象一直是安?？h城市綜合治理的頑疾。因此，筆者將安?？h作為案例調(diào)研地點(diǎn)。一直以來，安福縣都嘗試對城市流動攤販進(jìn)行治理，但由于流動攤販具有流動性、連通性等特點(diǎn)，甚至部分流動攤販只在部分時間“開業(yè)”，表1為流動攤販的主要類型，因此，對流動攤販的治理一直都是治標(biāo)不治本，城管嚴(yán)格治理時，攤販們在家“休息”，等風(fēng)頭一過，“隱藏”在各個小巷子里面的攤販們又將各種“小吃車”、“貨擔(dān)”推出來營業(yè)，在治理過程中甚至引發(fā)了持續(xù)不斷的群體事件和街頭沖突。筆者在對安?？h流動攤販綜合整治活動進(jìn)行觀察和調(diào)研后，發(fā)現(xiàn)這一系列整治活動在取得一定成績的同時也暴露出來很多問題。

表1 流動攤販主要類型

2.1 從社會公眾的角度看流動攤販

從社會生活來看，流動攤販的存在有其合理性。受到成本的約束，流動攤販為了生計，只能走街串巷從事商業(yè)活動。而且他們的經(jīng)營活動在為自己營利的同時一定程度上也方便了城市居民的日常購買。但同時不可否認(rèn)的是，流動攤販的存在產(chǎn)生了大量負(fù)外部效應(yīng)，流動攤販經(jīng)營的成本需要由社會來承擔(dān)。為此，我們以安?？h的居民為調(diào)查對象發(fā)放問卷以了解縣城居民對流動攤販的看法及流動攤販對縣城居民生活具有哪些影響。為確保調(diào)查的可行性和真實(shí)性，我們通過網(wǎng)絡(luò)問卷與紙質(zhì)問卷相結(jié)合的調(diào)查方式進(jìn)行調(diào)查。問卷內(nèi)容主要分為受訪者基本信息、對流動攤販的看法、流動攤販對群眾生活的正外部性影響和負(fù)外部影響以及對流動攤販未來發(fā)展的趨勢展望及建議四個方面。本次調(diào)查有效問卷數(shù)為482份，其中男性占42.7%，女性占57.3%；70后及以上年齡占27.6%，80后占27.6%，90后占44.8%；有38.8%的受訪者戶籍為農(nóng)村，61.2%的受訪者戶籍為城鎮(zhèn)；受教育程度為初中及以下、高中及中專、大專及本科以上的人數(shù)占比分別為36.9%、28%、35.1%；政府及企事業(yè)單位人員（含教師、醫(yī)生及護(hù)士），經(jīng)理、私營企業(yè)主和專業(yè)技術(shù)人員和城市無業(yè)、失業(yè)和半失業(yè)的人群比例分別為14.1%、19.9%、26.6%、38.6%、21.8%。流動攤販分布在安?？h的大街小巷，其經(jīng)營活動難免會給社會及居民的生活帶來一定的負(fù)面影響，主要表現(xiàn)在影響交通、污染環(huán)境、食品安全等方面。首先，非規(guī)范化的占道經(jīng)營，流動攤販往往集中在人流量大的地方，比如，學(xué)校門口，廣場周邊附近等。如此一來，擾亂了交通秩序，給原本擁擠的路面帶來安全隱患。其次，有些流動攤販在離開后往往不會主動清理垃圾，留下的廢水、廢棄物給安?？h的環(huán)衛(wèi)部門增加不小的工作量。然后，流動攤販一般是露天經(jīng)營，食品加工的基礎(chǔ)設(shè)備簡陋，攤主也沒有辦理相關(guān)的健康證和衛(wèi)生許可證，食品衛(wèi)生問題和質(zhì)量問題更加難以保障。

盡管安?？h流動攤販給安?？h市民的生活帶來了諸多不便，但在對被調(diào)查者關(guān)于“您是否支持全面禁止流動攤販？”的調(diào)查中，只有18%的被調(diào)查者支持全面禁止流動攤販，而有56%的被調(diào)查者反對全面禁止流動攤販。不可否認(rèn)的是，流動攤販這個行業(yè)歷史悠久，是城市文化多樣性的體現(xiàn)，也帶有深厚的文化特色。在社會普遍意識里，流動攤販屬于困難群體，在市場競爭中處于劣勢地位，加上積極謀生的生活態(tài)度，可以獲得社會廣泛的同情和肯定。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，只有12%的被調(diào)查者很少在流動攤販處購買東西，所有被調(diào)查者都曾在流動攤販處購買商品，而87%以上的被調(diào)查者表示會經(jīng)常或偶爾在流動攤販處購買東西，由于安?？h大多流動攤販經(jīng)營的是餐飲小吃、瓜果蔬菜，價格也比正規(guī)市場實(shí)惠很多，不僅方便了附近的居民，還滿足了低收入消費(fèi)者的日常生活需要；同時，安福縣流動攤販經(jīng)營者自力更生，能夠緩解該地區(qū)部分就業(yè)壓力，有利于社會和諧安定，對安?？h的發(fā)展起著積極作用。針對流動攤販帶來的各種負(fù)面外部性問題，安福縣政府相關(guān)部門（以城管為主）雖然 釆取了一系列手段進(jìn)行治理，但由于流動攤販自身存在的流動性和復(fù)雜性使得相關(guān)部門的治理效果很難得到社會公眾的認(rèn)可。

2.2 從流動攤販的角度看流動攤販治理

從和流動攤販的談話中了解到，流動攤販大多是當(dāng)?shù)卮迕?、進(jìn)城農(nóng)民工及失業(yè)下崗工人，一部分是因生存的壓力和承擔(dān)不起高額的管理費(fèi)他們到處打游擊，另一部分是自家種的菜吃不完才拿到市場賣以補(bǔ)貼家用。于是，一方面是城市的干凈整潔、秩序良好，另一方面是為了生計而無法為城市整潔埋單的流動攤販。因?yàn)榘哺？h部分管理者采取“圍堵”限制的方法，每天在縣城上演反復(fù)的“游擊戰(zhàn)”，長期以往，流動攤販容易產(chǎn)生畏懼和反抗心理，有時城管執(zhí)法人員的處理方式不當(dāng)，兩者之間難免發(fā)生激烈的言語或肢體沖突。

2.3 從城市管理者的角度看流動攤販治理

近年來，城管部門與流動攤販采取的“游擊戰(zhàn)”方式，一時成為社會的熱點(diǎn)關(guān)注話題。面對流動攤販的不配合，安?？h有些執(zhí)法人員一味地罰款、驅(qū)趕、暫扣，甚至“暴力執(zhí)法”，執(zhí)法方式的不當(dāng)加劇了與流動攤販的緊張關(guān)系。由此引發(fā)的負(fù)面新聞也在公眾心里留下不良的執(zhí)法印象，社會加深了對執(zhí)法者的誤會，逐漸對政府管理者的工作不認(rèn)可。城市管理的執(zhí)行者即城管人員面臨著權(quán)威缺失與強(qiáng)硬執(zhí)法的雙重困境。一方面，城管執(zhí)法人員為維護(hù)市容市貌依法管理，正常履行崗位職責(zé)，卻既得不到流動攤販的配合、理解，也收不到很好的執(zhí)法效果。另一方面，城管執(zhí)法中存在程序不清，濫用權(quán)力的問題，執(zhí)法主體為完成任務(wù)有時會采取生硬手段，甚至暴力執(zhí)法。

3.縣域城市流動攤販治理的創(chuàng)新措施

3.1 疏堵結(jié)合，給予流動攤販合法化的空間。如今，承認(rèn)和尊重流動攤販存在的合理性，才能從根本上解決流動攤販與市場管理者之間的沖突，促進(jìn)城市健康有序發(fā)展。安福縣城管執(zhí)法部門應(yīng)該文明執(zhí)法，打破以往對待流動攤販均采取“一刀切”的態(tài)度，逐步認(rèn)識到流動攤販存在的合理性與必然性，變“禁”和“堵”為“疏堵結(jié)合”，以“疏”為主，給流動攤販的經(jīng)營活動創(chuàng)造相對穩(wěn)定的市場環(huán)境。

3.2 完善流動攤販管理體制。武漢的流動攤販社區(qū)“一照式”備案治理成效顯著，其本質(zhì)是給流動攤販一定的生存空間。通過引入第三方,溫州的流動攤販公司運(yùn)作治理也有很多借鑒之處。因此，F(xiàn)縣城市管理者應(yīng)充分發(fā)揮攤販公司的紐帶作用，支持?jǐn)傌湽局贫ㄏ嚓P(guān)的管理制度。首先，實(shí)行發(fā)牌管理。流動攤販向所在社區(qū)提出經(jīng)營申請，對于申請許可的攤販發(fā)放合法牌照,給予攤販合法經(jīng)營的許可，實(shí)行流動攤販登記制度，申請獲得的經(jīng)營許可證應(yīng)當(dāng)有一定期限，一人一證,不能出租、出借及轉(zhuǎn)讓，防止高價轉(zhuǎn)租攤位現(xiàn)象的發(fā)生。C