建設(shè)好“軌道上的江蘇”

史良洪

建設(shè)交通強國，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足國情、著眼全局、面向未來作出的重大戰(zhàn)略決策，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的先行領(lǐng)域，是全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的重要支撐。2019年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《交通強國建設(shè)綱要》明確提出，到2035年要基本建成世界領(lǐng)先、人民滿意、有效支撐我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的交通強國，形成涵蓋快速、干線和基礎(chǔ)的“三張交通網(wǎng)”，基本形成“全國123出行交通圈”（都市區(qū)1小時通勤、城市群2小時通達(dá)、全國主要城市3小時覆蓋）和“全球123快貨物流圈”（國內(nèi)1天送達(dá)、周邊國家2天送達(dá)、全球主要城市3天送達(dá)）。鐵路作為國民經(jīng)濟大動脈、重大民生工程和綜合交通運輸體系骨干，在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作用至關(guān)重要。江蘇是交通強國建設(shè)全國第一批試點省份，省委、省政府堅決貫徹黨中央建設(shè)交通強國的重大決策部署，把人民群眾最為關(guān)注的鐵路建設(shè)作為構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運輸體系的重點攻堅領(lǐng)域，作為“十四五”和今后一段時期全省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主戰(zhàn)場。省委、省政府印發(fā)的《交通強國江蘇方案》將“加快鐵路建設(shè)，打造軌道上的江蘇”擺在了首要位置，提出完善區(qū)域高快速鐵路網(wǎng)絡(luò)、打造多層次軌道交通體系、完善貨運鐵路網(wǎng)絡(luò)布局等重點任務(wù)，并將建設(shè)沿江城市群多層次軌道網(wǎng)作為打造交通引領(lǐng)城市群發(fā)展樣板。目前，省發(fā)改委、省鐵路辦貫徹落實省委、省政府“以我為主，加快推進鐵路建設(shè)”要求，全面組織推進省政府“十四五”重點專項規(guī)劃《江蘇省“十四五”鐵路發(fā)展暨中長期路網(wǎng)布局規(guī)劃》的編制工作。

一、“十三五”時期江蘇鐵路建設(shè)所取得的成就

“十三五”期間，江蘇舉全省之力建設(shè)交通強省，加快補齊鐵路短板，江蘇鐵路建設(shè)跑出加速度，高鐵補短板工作取得重大歷史性成就，實現(xiàn)了超常規(guī)發(fā)展。到“十三五”末，全省干線鐵路運營總里程達(dá)到4204公里，其中高速鐵路2215公里。高鐵里程由“十二五”末的全國第14位躍升至第2位，初步實現(xiàn)成環(huán)成網(wǎng)，蘇北、蘇中、蘇南干線鐵路通道全面打通，鐵路支撐引領(lǐng)作用顯著增強。

全省高鐵網(wǎng)基本建成?！笆濉逼陂g，江蘇陸續(xù)建成鄭徐客專、徐宿淮鹽、連淮揚鎮(zhèn)、滬蘇通、鹽通、連徐高鐵等9個項目，新增鐵路運營里程1449公里，全省鐵路總里程達(dá)到4204公里。其中，高速鐵路較“十二五”末期的859公里增加1356公里，達(dá)到2215公里，增幅高達(dá)158%，基本形成了“三縱四橫”高鐵主通道。蘇中及蘇北地區(qū)高速鐵路網(wǎng)實現(xiàn)突破，蘇南地區(qū)鐵路網(wǎng)不斷優(yōu)化，全省實現(xiàn)“市市通動車”，全省高速鐵路網(wǎng)基本建成。

路網(wǎng)質(zhì)量進一步提升。截至2020年底，全省鐵路復(fù)線里程達(dá)到3161公里，電氣化里程達(dá)到3270公里，復(fù)線率、電氣化率分別達(dá)到75.2%、77.8%，路網(wǎng)密度由“十二五”末的269公里/萬平方公里上升為“十三五”末的392公里/萬平方公里，增長幅度超過40%。縣級及以上城鎮(zhèn)節(jié)點鐵路覆蓋率由“十二五”末的60%上升為“十三五”末的90%以上，高鐵覆蓋率由“十二五”末的不足20%上升為“十三五”末的70%以上，位于全國前列。

鐵路在綜合交通中的地位穩(wěn)步提升?！笆濉逼陂g，全省鐵路客運量及周轉(zhuǎn)量占全方式運營客運量的比重呈穩(wěn)步增長趨勢。鐵路客運量在全方式客運總量總占比年均增長1.7個百分點，“十三五”末達(dá)到20%。在客運周轉(zhuǎn)量方面，鐵路年均增長1.9個百分點，“十三五”末突破50%，在客運方面承擔(dān)絕對的骨干作用。在貨運方面，鐵路貨運量及貨物周轉(zhuǎn)量的絕對值穩(wěn)步增長，全省圍繞蘇州、南京、連云港和徐州4個中歐（亞）班列常態(tài)化開行地實現(xiàn)了中歐班列規(guī)?；\營?！笆濉币詠?，累計開行中歐（亞）班列4483列（班列數(shù)量是“十二五”的8.3倍），有力支撐了全省新一輪高水平開發(fā)開放，極大推動了“一帶一路”合作倡議的有效實施。

通達(dá)效果和運輸服務(wù)水平全面提升。在對外出行方面，截至2020年底，省會南京高鐵可直通京津冀城市群、長江中游城市群、粵港澳大灣區(qū)等14個城市群，省會南京高鐵直通北京3小時、武漢3小時、廣州7小時。在省內(nèi)出行方面，各地級市2小時左右抵達(dá)南京，省內(nèi)各地市間3小時通達(dá)。

二、“十四五”時期江蘇鐵路建設(shè)面臨的

發(fā)展形勢和目標(biāo)任務(wù)

“十四五”時期是前所未有的重要戰(zhàn)略機遇期，是全面開啟社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程的起步期，構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進新發(fā)展格局的踐行期，建設(shè)現(xiàn)代化流通體系、構(gòu)建現(xiàn)代化物流網(wǎng)絡(luò)的突破期，推動國家重大戰(zhàn)略縱深推進的加速期，建設(shè)“人民滿意交通”的提升期。2021年2月，時任江蘇省委書記婁勤儉在專題調(diào)研全省現(xiàn)代綜合交通運輸體系建設(shè)時強調(diào)，要準(zhǔn)確把握江蘇發(fā)展的階段特征，積極服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局，跑出交通加速度。作為綜合交通體系的骨干和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主戰(zhàn)場，鐵路建設(shè)在新發(fā)展階段既要抓住機遇也要迎接挑戰(zhàn)，要在跑出加速度方面走在前列、爭當(dāng)先鋒。加快建設(shè)“軌道上的江蘇”，要以一體化、高質(zhì)量、多層次融合發(fā)展為遵循，從擴大交通運輸有效供給的角度出發(fā)加快推進多網(wǎng)融合，發(fā)展現(xiàn)代鐵路物流，形成“布局合理、點線協(xié)調(diào)、高效暢通”的現(xiàn)代化鐵路網(wǎng)絡(luò)，在推動“強富美高”新江蘇建設(shè)中打造高質(zhì)量發(fā)展新亮點，在構(gòu)建新發(fā)展格局、建設(shè)高效流通體系中激活發(fā)展新動能，奮力走出一條具有中國特色、時代特征、江蘇特點的“交通強國、鐵路先行”新路徑。

加快完善干線鐵路網(wǎng)。盡早建成由國家鐵路干線和區(qū)域城際鐵路組成的全省干線鐵路網(wǎng)。一是加快國家干線鐵路建設(shè)。已納入國家《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》的9個項目力爭在2025年底前全部建成通車，從支撐國家戰(zhàn)略實施、增強路網(wǎng)功能等角度出發(fā)，積極爭取國家層面的支持，進一步補齊京滬高鐵通道、沿海高鐵通道的“斷檔鏈條”，推動規(guī)劃建設(shè)淮安至新沂、青島至鹽城、徐州至菏澤等干線鐵路項目并爭取早日開工。二是加快區(qū)域城際鐵路建設(shè)。全面開工建設(shè)、加快建成《江蘇省沿江城市群城際鐵路建設(shè)規(guī)劃（2019—2025年）》中的寧淮、寧宣、揚鎮(zhèn)寧馬等8個項目，同時全力爭取常泰鐵路等項目獲得上位規(guī)劃支撐并盡早開工建設(shè)。

高質(zhì)量補齊城際鐵路和市域（郊）鐵路短板。全面對接、主動服務(wù)省域一體化、揚子江城市群建設(shè)、寧鎮(zhèn)揚同城化、蘇錫常一體化以及滬蘇通、通泰鹽、連淮徐宿等區(qū)域融合發(fā)展的要求，進一步深入分析城市群、都市圈地區(qū)城際鐵路的功能定位和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加快規(guī)劃建設(shè)寧滁、寧馬、寧儀揚、蘇錫?？炀€、通蘇湖、蘇淀滬等鐵路項目，推動形成“區(qū)域一體、銜接順暢、站城融合、自主運營”的揚子江城市群地區(qū)城際鐵路網(wǎng)絡(luò)。用好國家層面關(guān)于支持加快市域市郊鐵路建設(shè)的政策，因地制宜、循序漸進地開展市域市郊鐵路建設(shè)，推出符合群眾出行規(guī)律和客流特征、更加便民惠民的運輸服務(wù)。

加速構(gòu)建現(xiàn)代鐵路物流體系。立足江蘇既有國際供應(yīng)鏈與中轉(zhuǎn)聯(lián)運的物流需求及承擔(dān)國內(nèi)南北、東西雙向物流通道走廊功能的實際，盡早建成由貨運通道、貨運樞紐、物流站點、鐵路專支線等共同組成的鐵路貨運體系。一是加快貨運通道建設(shè)。推進京滬鐵路貨運外繞、寧蕪鐵路貨運外繞和新長、宿淮鐵路擴能改造，打通向南、向西貨運瓶頸路段，同時規(guī)劃建設(shè)徐州至菏澤、連云港至臨沂、淮安至揚州、洋口港至呂四鐵路，推動形成“三縱三橫”貨運干線網(wǎng)（縱向京滬通道、新長通道、沿海通道;橫向隴海通道、中部通道、沿江通道）。二是加快貨運樞紐和物流節(jié)點建設(shè)。全面提升南京、徐州、連云港等全國性鐵路物流節(jié)點，蘇州、無錫等區(qū)域性鐵路物流節(jié)點，以及江寧鎮(zhèn)、陸家浜、連云港、新沂等鐵路物流基地的貨運樞紐功能，統(tǒng)籌推進徐州淮海國際陸港建設(shè)。三是加快鐵路專支線建設(shè)。全面建成沿江沿海重點港區(qū)的鐵路專支線，盡快打通鐵路貨運干線通道與重點港區(qū)、物流園的“最后一公里”，形成“多式聯(lián)運更高效、運輸結(jié)構(gòu)更優(yōu)化、降本增效更明顯”的鐵路集疏運體系。四是加快高鐵物流建設(shè)。推進高鐵快運基地布局，對新建高鐵項目要先期預(yù)留高鐵物流基地建設(shè)條件，對既有高鐵項目要充分利用富余能力和5G信息技術(shù)，逐步形成內(nèi)外連通、高效便捷的高鐵貨運網(wǎng)絡(luò)。

積極打造鐵路綜合客運樞紐。緊緊圍繞建設(shè)人民滿意交通的要求，以“無縫銜接”“零換乘”為目標(biāo)，區(qū)分層次加快打造以高鐵站場為核心的綜合客運樞紐，到“十四五”末基本建成覆蓋全省的鐵路主導(dǎo)型綜合客運樞紐體系。做好多方式、多線路接入條件的預(yù)留預(yù)控，共享樞紐基礎(chǔ)設(shè)施資源，采取立體式換乘方式減少乘客換乘距離，完善車站指引系統(tǒng)，升級候車廳、閘機等設(shè)施，切實提高換乘效率。創(chuàng)新鐵路客運樞紐設(shè)計理念，充分利用地上地下空間，把單一交通樞紐變?yōu)榧骖櫳虅?wù)辦公、休閑娛樂、旅游集散等新型業(yè)態(tài)多項服務(wù)的城市綜合體，建設(shè)“站城一體、產(chǎn)城融合”的樞紐經(jīng)濟區(qū)。

加快推進鐵路綜合開發(fā)，保障可持續(xù)發(fā)展。切實落實全省高鐵規(guī)劃投資建設(shè)運營開發(fā)主體責(zé)任，堅持“主體主導(dǎo)、建營并重、專業(yè)合作、管理監(jiān)督”的總體發(fā)展思路，加快推動鐵路土地綜合開發(fā)落地，建立有效的運營補虧機制，著力提升土地綜合開發(fā)反哺作用，保障全省鐵路建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。一是充分挖掘存量土地利用價值。通過土地變性、土地置換、作價出資、產(chǎn)業(yè)資源導(dǎo)入等方式，規(guī)?；P活存量土地資源。在確保運輸安全的前提下，采取多種方式精細(xì)化盤活與利用存量土地資源。二是推進土地綜合開發(fā)業(yè)務(wù)規(guī)?；?。以資金投入、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、線路遷移、班次增開等為協(xié)商條件，撬動更多協(xié)議土地綜合開發(fā)項目落地實施。三是分類開展站城融合試點。圍繞新建鐵路項目站點周邊用地開展基礎(chǔ)性調(diào)研，推動車站上蓋、地下空間開發(fā)、站點毗鄰區(qū)域開發(fā)，謀劃高鐵社區(qū)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)、高鐵小鎮(zhèn)開發(fā)等模式，重點推動南京北、蘇州北、江陰站等站點的站城融合項目。四是建立健全綜合開發(fā)機制。確立土地綜合開發(fā)運作模式，構(gòu)建多方聯(lián)動的土地綜合開發(fā)協(xié)作機制，共同謀劃鐵路站場毗鄰地區(qū)的站城融合開發(fā)。

三、加快推進江蘇鐵路建設(shè)的對策與建議

強化規(guī)劃引領(lǐng)保障作用。科學(xué)規(guī)劃是加快構(gòu)建多層次軌道交通體系的先導(dǎo)引領(lǐng)。在抓好既有國家規(guī)劃涉及江蘇項目落地建設(shè)的同時，應(yīng)進一步加強系統(tǒng)謀劃，優(yōu)化完善“以我為主”的全省鐵路規(guī)劃支撐體系。一是科學(xué)編制全省“十四五”鐵路發(fā)展規(guī)劃和2035年中長期鐵路發(fā)展規(guī)劃。立足江蘇實際、匯聚各方智慧、加強上下銜接，認(rèn)真做好“十四五”鐵路發(fā)展專項規(guī)劃編制工作，同時著眼“交通強省、鐵路先行”，系統(tǒng)開展2035年中長期發(fā)展規(guī)劃的謀劃。二是多渠道推動一批待建鐵路項目納入國家層面相關(guān)規(guī)劃。抓住國家層面開展《長三角多層次軌道交通體系規(guī)劃》《“十四五”鐵路發(fā)展規(guī)劃》等規(guī)劃編制的契機，全力爭取新沂經(jīng)沭陽至淮安高鐵、青島至鹽城高鐵及常泰鐵路、寧杭二通道等一批事關(guān)全省長遠(yuǎn)發(fā)展的重點鐵路項目能夠在國家規(guī)劃中得以體現(xiàn)。三是深入編制全省市域市郊鐵路規(guī)劃。結(jié)合各地建設(shè)訴求和實施條件，組織各地抓緊編制市域市郊鐵路規(guī)劃。四是建設(shè)多網(wǎng)融合的軌道交通體系。在強化各種軌道交通方式之間高效對接的同時，主動做好鐵路規(guī)劃與國土空間、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境等規(guī)劃的銜接，以及與其他交通運輸專項規(guī)劃的融合。

協(xié)同推進項目前期工作。一是優(yōu)化完善前期工作模式。按照先急后緩、統(tǒng)籌推進的原則，合理確定鐵路規(guī)劃項目建設(shè)時序。充分調(diào)動各方積極性，原則上對于國鐵集團主導(dǎo)推進的國家干線鐵路項目和江蘇主導(dǎo)建設(shè)的區(qū)域城際鐵路項目，由省鐵路辦牽頭、省鐵路集團等有關(guān)單位和沿線設(shè)區(qū)市配合路方開展前期工作;跨市的都市圈城際鐵路由省牽頭、相關(guān)設(shè)區(qū)市具體推進前期工作;只在一個市域內(nèi)的都市圈城際鐵路和市域市郊項目都以設(shè)區(qū)市為主推進前期工作;由省發(fā)改委負(fù)責(zé)審批的全省城際鐵路、市域市郊鐵路和鐵路專支線等項目，在批復(fù)前由省鐵路辦出具行業(yè)審查意見。二是依法高效推進鐵路征地拆遷。沿線設(shè)區(qū)市、縣政府要切實履行鐵路建設(shè)征地拆遷主體責(zé)任，做好征拆、補償、安置等工作，及時協(xié)調(diào)解決征地拆遷和工程建設(shè)中的矛盾和問題;省鐵路辦負(fù)責(zé)征地拆遷工作的指導(dǎo)推進、監(jiān)督執(zhí)行及跟蹤審計;省鐵路集團負(fù)責(zé)以省投資為主鐵路項目征地拆遷工作的具體管理。

構(gòu)建高效運營管理模式。一是完善委托運輸模式。對于江蘇境內(nèi)的國家干線鐵路和接入國家干線鐵路網(wǎng)的區(qū)域性城際鐵路，原則上仍以委托國鐵運營管理的模式為主。省屬鐵路管理主體應(yīng)在加強路地合作的基礎(chǔ)上，進一步優(yōu)化委托運輸協(xié)議條款，細(xì)化受托、委托雙方的責(zé)、權(quán)、利，充分確立委托方的主體主導(dǎo)地位，發(fā)揮受托方的運輸管理優(yōu)勢，實現(xiàn)合作共贏。圍繞委托運輸協(xié)議內(nèi)容執(zhí)行情況探索建立考核機制，理順運輸安全生產(chǎn)和經(jīng)濟效益的投入產(chǎn)出關(guān)系，在確保運輸安全的前提下盡量控制運輸成本。二是探索市場化委托運輸模式。以公開市場化方式確定受托運輸單位，委托運輸管理業(yè)務(wù)可整體委托或按區(qū)段、按工種分拆委托，建立市場化準(zhǔn)入和退出機制，以市場競爭機制提升運輸管理的專業(yè)化、精細(xì)化水平。三是探索自主運營模式。積極構(gòu)建符合江蘇實際、適應(yīng)發(fā)展需求、提升人民群眾鐵路出行“幸福感”的軌道交通運營體系。對于不接入國家干線鐵路網(wǎng)絡(luò)的都市圈城際鐵路，建議參考廣東、浙江等省市推進自主運營管理的模式，依托省鐵路集團組建省級城際鐵路運營公司，通過省級統(tǒng)一運營管理加快形成全省都市圈城際鐵路的“一張網(wǎng)”自主運營體系，并先期構(gòu)建南京都市圈、蘇錫常都市圈和溝通長江南北、覆蓋揚子江城市群的“擁江環(huán)湖（太湖）”自主運營網(wǎng)絡(luò)。鼓勵各設(shè)區(qū)市以公交化模式運營市域市郊鐵路。四是出臺運營補虧政策。加強運營補虧機制研究，加強線路經(jīng)濟效益預(yù)測分析，制定出臺全省鐵路運營補虧政策，重點明確運營補虧機制，充分落實各方責(zé)任，補虧機制可與土地綜合開發(fā)掛鉤。

大力推進站城融合開發(fā)。圍繞“政府主導(dǎo)、市場推動、聯(lián)合開發(fā)、多方共贏”的原則，推進鐵路站場建設(shè)與城市融合發(fā)展。加快建設(shè)以公共交通為導(dǎo)向的鐵路主導(dǎo)型綜合交通樞紐，支持省鐵路集團、地方政府和上海鐵路局集團加強三方合作，對站場核心區(qū)和關(guān)聯(lián)區(qū)進行集約化、集成化開發(fā)。一是制定與完善站城融合相關(guān)政策。建議對全省高鐵站的綜合開發(fā)給予政策和土地指標(biāo)的方面支持，根據(jù)不同站點情況確定毗鄰站點核心區(qū)域并配置一定規(guī)模土地專門用于鐵路綜合開發(fā)。在配套拆遷、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面給予財政資金補貼，在容積率設(shè)定方面給予相應(yīng)的規(guī)劃政策支持，從而提升土地的開發(fā)價值。二是明確站城融合規(guī)劃實施要求。在項目可行性研究階段，新建鐵路所在地地市級以上人民政府應(yīng)統(tǒng)籌組織項目建設(shè)投資主體同步編制周邊土地綜合開發(fā)規(guī)劃，并納入當(dāng)?shù)貒量臻g規(guī)劃或與當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃、城市總體規(guī)劃相協(xié)調(diào);省級層面應(yīng)制定和完善站城融合、綜合開發(fā)的相關(guān)法律、法規(guī)、政策及相關(guān)實施指導(dǎo)意見，統(tǒng)一指導(dǎo)和規(guī)范綜合開發(fā)實踐。

（作者系江蘇省鐵路集團有限公司副總經(jīng)理）

責(zé)任編輯：劉志剛