土肥科學知識普及在執(zhí)法過程中的應用研究

付艷秋，王振普，崔志強，李炳海，斯琴圖雅，季寧寧，吳雪琨

(1.赤峰市農牧業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊，內蒙古 赤峰 024000；2.赤峰市動物疫病預防控制中心，內蒙古 赤峰 024000；3.內蒙古自治區(qū)農牧業(yè)生態(tài)與資源保護中心，內蒙古 呼和浩特 010010)

赤峰市是農業(yè)大市，是國家重要的商品糧基地。全市現有耕地約141萬hm2，2020年全年糧食產量61.15億kg。自2015年農業(yè)農村部組織開展化肥農藥使用量零增長行動以來，赤峰市連續(xù)三年氮肥、磷肥、鉀肥的施用量逐年下降(見表1)，為了保持農業(yè)生產持續(xù)高效，提高耕地土壤質量，除了推廣科學施肥外，還有一個最重要因素就是保證了肥料投入品的質量。這與赤峰市各級農牧業(yè)綜合行政執(zhí)法機構狠抓肥料質量，加大執(zhí)法力度，在源頭上保證肥料產品的品質密不可分。

表1 2016—2018年赤峰市農用化肥施用量（單位：t）［1-3］

1 赤峰市肥料執(zhí)法情況分析

1.1 肥料案件的來源分析

肥料的案件來源通常有檢查發(fā)現、群眾舉報或投訴、上級交辦、有關部門移送、監(jiān)督抽檢等幾種情況。據統計，2016—2020年，赤峰市肥料的案件來源主要是檢查發(fā)現、監(jiān)督抽檢、群眾舉報或投訴3種方式，其中檢查發(fā)現的占比最大，占案件來源的53%，其次是監(jiān)督抽檢，占案件來源的42%，群眾舉報或投訴的占案件來源的5%（見表2）。群眾舉報占比小的原因是肥料質量問題產生的損害在鑒定上存在困難，而肥害鑒定以臨時性管理為主，缺乏長效機制。

表2 2016~2020年肥料案件來源統計

1.2 肥料案件的案由分析

因肥料經營無需行政許可，無照經營或超范圍經營的現象時有發(fā)生，甚至出現不法個體戶趕集或走鄉(xiāng)串戶銷售肥料的現象。《肥料登記管理辦法》(2017年11月30日，中華人民共和國農業(yè)部第8號令修訂)［4］中，罰則第二十六條和二十七條共涉及6項內容：生產、銷售未取得登記證的肥料產品；假冒、偽造肥料登記證、登記證號的；生產、銷售的肥料產品有效成分或含量與登記批準的內容不符的；轉讓肥料登記證或登記證號的；登記證有效期滿未經批準續(xù)展登記而繼續(xù)生產該肥料產品的；生產、銷售包裝上未附標簽、標簽殘缺不清或者擅自修改標簽內容的。據統計，2016—2020年，赤峰市肥料案件的案由主要有3種方式，一是生產、銷售未取得登記證的肥料產品，占肥料案件總數的36%；二是生產、銷售的肥料產品有效成分或含量與登記批準的內容不符的，占肥料案件總數的25%；三是生產、銷售包裝上未附標簽、標簽殘缺不清或者擅自修改標簽內容的，占肥料案件總數的39%（見表3）。

表3 2016—2020年肥料案件案由統計

1.3 肥料案件的立案數、結案數占總數百分比分析

在農業(yè)生產資料中，肥料的市場價值要遠高于種子、農藥，新中國成立以來我國農戶開始使用化肥，肥料占糧食生產現金投入的37%［5］，而肥料案件數量相比于種子、農藥的占比較低，基本在10%以下，這是因為在肥料執(zhí)法過程中，受執(zhí)法依據的限制，執(zhí)法難度大，立案的案件數量少（見表4~5）。

表4 2016—2020年肥料案件立案數、結案數、占總數百分比

表5 肥料、種子、農藥案件百分比（單位：%）

2 肥料執(zhí)法中存在的問題

2.1 法律依據缺失

《中華人民共和國種子法》（2015年11月4日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議修訂，自2016年1月1日起施行）［6］和《農藥管理條例》（2017年2月8日國務院第164次常務會議修訂通過，自2017年6月1日起施行）［7］已相繼頒布實施，但肥料基本法卻是一片空白，肥料管理制度的法律依據分散在十幾種其他法律法規(guī)中，這與我國作為世界最大的肥料生產國和消費國的地位極不相稱。目前農業(yè)方面，對肥料質量的登記管理主要適用《肥料登記管理辦法》的有關規(guī)定，從肥料行政許可的角度進行監(jiān)管，缺乏專門針對肥料生產、銷售、標識和適用方面的法律法規(guī)［8］。在肥料執(zhí)法實際過程中，依據現有的部門規(guī)章，主要存在以下問題。

2.1.1 免予登記的肥料產品。目前在赤峰地區(qū)使用的肥料產品主要是尿素、磷酸二銨、配方肥、復合肥、大中微量元素水溶肥等，而《肥料登記管理辦法》第十三條“對經農田長期使用，有國家或行業(yè)標準的下列產品免予登記：硫酸銨、尿素、硝酸銨、氰氨化鈣、磷酸銨（磷酸一銨、二銨）、硝酸磷肥、過磷酸鈣、氯化鉀、硫酸鉀、硝酸鉀、氯化銨、碳酸氫銨、鈣鎂磷肥、磷酸二氫鉀、單一微量元素肥、高濃度復合肥?！币驗檫@些肥料免予登記，所以在發(fā)現假冒、偽劣等生產許可和質量方面的違法問題時，農牧業(yè)執(zhí)法部門依法移交市場監(jiān)管部門處理。

2.1.2 假劣肥料沒有法律界定?！吨腥A人民共和國種子法》第四十九條規(guī)定了假劣種子的概念?！掇r藥管理條例》第四十四條和第四十五條規(guī)定了假劣農藥的概念。然而對肥料的假劣卻沒有明確的法律界定。

2.1.3 違法產品、違法所得沒有法律處理依據?！吨腥A人民共和國種子法》第七十五條［5］“違反本法第四十九條規(guī)定生產經營假種子的，由縣級以上人民政府農業(yè)、林業(yè)主管部門責令停止生產經營，沒收違法所得和種子……”。《農藥管理條例》第五十二條［9］“未取得農藥生產許可證生產農藥或者生產假農藥的，由縣級以上地方人民政府農業(yè)主管部門責令停止生產，沒收違法所得、違法生產的產品和用于違法生產的工具、設備、原材料等……”。而肥料沒有相關法律對違法產品和違法所得做出明確處理規(guī)定。

2.1.4 重大案件違法場所、產品不能查封扣押。《中華人民共和國種子法》第五十條［5］“農業(yè)、林業(yè)主管部門是種子行政執(zhí)法機關。種子執(zhí)法人員依法執(zhí)行公務時應當出示行政執(zhí)法證件。農業(yè)、林業(yè)主管部門依法履行種子監(jiān)督檢查職責時，有權采取下列措施：……（四）查封、扣押有證據證明違法生產經營的種子，以及用于違法生產經營的工具、設備及運輸工具等；（五）查封違法從事種子生產經營活動的場所”?！掇r藥管理條例》第四十一條[7］“縣級以上人民政府農業(yè)主管部門履行農藥監(jiān)督管理職責，可以依法采取下列措施：……（五）查封、扣押違法生產、經營、使用的農藥，以及用于違法生產、經營、使用農藥的工具、設備、原材料等；（六）查封違法生產、經營、使用農藥的場所。而肥料沒有相關的強制措施。

2.2 行政許可不統一

2013年7月，河北省人民政府取消了肥料登記行政許可項目。新疆維吾爾自治區(qū)農業(yè)農村廳2020年1月20日發(fā)布公告，根據《新疆維吾爾自治區(qū)人民政府落實國務院關于取消和下放一批行政許可事項的通知》的要求，不再受理含大量元素水溶肥料、中量元素水溶肥料、微量元素水溶肥料、農用氯化鉀鎂、農用硫酸鉀鎂等5類肥料的登記初審申請（含新申請、續(xù)展、變更），以上5類肥料改為在農業(yè)農村部肥料備案信息系統備案。肥料行政許可不統一給肥料執(zhí)法造成困難。

2.3 管理部門局限

在實際執(zhí)法過程中，當農民購買使用了肥料（包括需要登記和不需要登記的）后作物發(fā)生肥害，到農業(yè)部門進行投訴時，由于管理局限性，農業(yè)部門只能對行政許可的肥料開展調查，那些免予登記的肥料產品則需要到市場監(jiān)管部門進行投訴。目前赤峰地區(qū)缺少司法鑒定機構，市場監(jiān)管部門接到肥害投訴時又需找農業(yè)部門組織專家進行分析鑒定。由于農業(yè)農村部門的管理權限和市場監(jiān)管部門種植業(yè)專業(yè)知識的局限，加之肥害癥狀在田間表現時間短，一些肥害事件錯過最佳鑒定時間，易造成農民投訴不便和維權困難的局面。

2.4 依據罰則過輕

在肥料市場監(jiān)管中，多注重抽查和檢查環(huán)節(jié)，而對違法的處罰過輕，難以發(fā)揮處罰的震懾作用。據統計，2016—2020年，赤峰市肥料案件的罰款金額在500元以下的占比較大，占47%（見表6）。這說明肥料生產、銷售的違法成本較低。例如：2016年，寧城縣某公司生產未取得登記證肥料案，該公司共生產某肥料摻混肥料500袋，銷售價格為110元/袋，已售1袋，剩余49袋，貨值55 000元，違法所得110元。根據《肥料登記管理辦法》第二十六條“有下列情形之一的，由縣級以上農業(yè)行政主管部門給予警告，并處違法所得3倍以下罰款，但最高不得超過30 000元；沒有違法所得的，處10 000元以下罰款：生產、銷售未取得登記證的肥料產品……”對該公司處以3倍罰款330元。罰款數額僅占貨值金額的0.2%，如果不是被執(zhí)法人員檢查發(fā)現，可能這些產品流入市場，生產企業(yè)就獲得了巨大的利潤。利益驅使，企業(yè)還是會冒著風險逐利。尤其是水溶肥的利益空間更多，36個案件其中有20個案件是水溶肥，占總數的56%。

表6 2016~2020年肥料案件罰款金額統計

2.5 執(zhí)法取證困難

很多肥料使用者采取網上進貨、物流配送、貨款現金結算，增加調查取證難度，使用者自身維權也較難。突出的問題有3個：一是直銷式經營日漸增多，此類肥料一般采用“訂單式”生產，銷售人員送貨上門，無銷售憑證，農民無法維權；特別是不正當經營，易造成一個村一個組用同一種肥料。二是倉儲式經營模式隱蔽難查，經銷商門店上柜的產品不多，且是合法的，另外擁有多個倉庫，市場監(jiān)管難度大。三是無紙化經營取證困難，肥料生產企業(yè)、代理商、批發(fā)商、零售商之間往來不用憑證，如無供貨憑證、資金結算憑證等票據。

3 加強肥料執(zhí)法工作的對策建議

3.1 健全法律法規(guī)，完善執(zhí)法依據

加快推進肥料法律法規(guī)立法進程，形成以肥料基本法為依據的管理制度，從根本上保證肥料管理有法可依。建議立法部門盡快調研和立法，從肥料登記制度、生產管理、經營條件、標識管理、使用管理、檔案管理等方面對我國肥料管理工作進行較為全面的規(guī)范，建立良好的肥料市場秩序，保護合法企業(yè)、農民和農產品消費者的利益，促進肥料產業(yè)的健康發(fā)展。

3.2 加強普法宣傳，提高維權意識

加大宣傳力度，豐富宣傳內容，注重宣傳實效。將肥料法制宣傳與法治實踐相結合，組織相關培訓，加強對農民使用肥料的指導，引導農民使用質量優(yōu)、信用好的肥料。提高廣大農民朋友的辨假識假能力，斷絕假劣肥料的銷路。提高廣大農牧民群眾的法律意識和法律素質，引導廣大農牧民群眾依法維護權益。

3.3 提高執(zhí)法水平，加強打擊力度

加強對執(zhí)法人員的業(yè)務培訓，提高執(zhí)法人員素質和執(zhí)法水平，確保肥料行政執(zhí)法依法、公正、廉潔、高效。規(guī)范肥料生產、經營者的生產、經營行為，加大執(zhí)法力度，堅決打擊違法行為，及時將處罰結果向社會公布，讓肥料企業(yè)的生產者和銷售者接受社會監(jiān)督。

3.4 建立長效機制，做好投訴處理

建立長效機制，明確肥料執(zhí)法、管理、技術推廣及質量檢測等相關各方職責。規(guī)范投訴受理、肥害認定、損失評估、糾紛調解等處置程序和處置行為。

4 結論

目前赤峰市農業(yè)生產對肥料的需求量非常大。通過近幾年農牧業(yè)綜合行政執(zhí)法機構對肥料開展的執(zhí)法工作，赤峰市肥料市場逐漸趨于規(guī)范，肥料質量也在不斷提升。保證肥料的質量，是促進耕地養(yǎng)分平衡、提高耕地質量的關鍵技術，是促進農業(yè)增產的重要措施，是提高農產品品質的關鍵環(huán)節(jié)，是農業(yè)高質量發(fā)展、農民增收的重要途徑。