我國預算績效管理研究的特征與展望
——基于文獻計量的可視化分析

晁毓欣，姜銀玲

(山東財經(jīng)大學 財政稅務學院，山東 濟南 250014)

一、引 言

從研究方法來看，我國關于預算績效管理的文獻研究主要采用兩類思路：一類借助CiteSpace等可視化分析軟件、通過繪制知識圖譜等方式進行文獻計量分析，在此基礎上進行綜述，如盛明科、何文盛和杜曉林關于我國預算績效管理研究歷程、熱點與趨勢的分析；另一類則是根據(jù)學者自身的研究積累對相關文獻進行的比較分析，如包國憲和張蕊在梳理我國績效評價實踐發(fā)展脈絡的基礎上，提出將基于公共價值的政府績效治理理論(PV-GPG)作為從“預算績效”向“績效預算”跨越的理論支撐；王紅梅等在“I-OPS”框架下對中西方在績效理念、組織、過程與支撐四個層面的異同進行比較。這些研究各有特色，為反映我國預算績效管理研究動態(tài)與趨勢做出了重要貢獻。不過，已有研究在文獻選擇范圍方面多以近年來的CSSCI核心期刊為樣本來源，范圍有限，難以全面考察預算績效管理研究的整體情況。

二、我國預算績效管理研究高產(chǎn)出人員與機構分布

(一)我國預算績效管理研究高產(chǎn)出人員分布

我們將論文產(chǎn)出量在3篇及以上的學者稱為高產(chǎn)學者。統(tǒng)計結果顯示，我國目前從事預算績效管理研究的高產(chǎn)學者共有52位，分布情況見圖1和表1。從高產(chǎn)學者間的合作關系來看，馬蔡琛、吳建南、包國憲與其他研究者之間存在多條連線且處于連線的核心，說明已經(jīng)形成了以其為中心的研究團隊；其他高產(chǎn)學者之間多為單線或無直接聯(lián)系，表明這些學者以獨立研究為主；所有學者的中心性均為0，說明權威學者尚未出現(xiàn)。

圖1 文獻作者合作知識圖譜

表1 發(fā)文量3篇及以上作者統(tǒng)計表

(二)我國預算績效管理研究高產(chǎn)出機構分布

我國從事預算績效管理研究的機構主要有兩大類：第一類是各大財經(jīng)高校、綜合類高校的經(jīng)管學院以及社科類研究院所；第二類是政府部門，以各級財政部門為主(如圖2所示)。其中，同其他機構連線最多的研究機構是財政部財政科學研究所，表明其在國內(nèi)占據(jù)主導地位。不過，機構間連線只有115條，密度為0.001 3，表明其學術合作較少，有待加強。

圖2 研究機構分布知識圖譜

三、我國預算績效管理研究內(nèi)容知識圖譜與時間分布特征

(一)我國預算績效管理研究熱點分布

1.

利用關鍵詞進行統(tǒng)計分析是CiteSpace最具吸引力的優(yōu)勢，高頻關鍵詞分析則可反映本領域研究的熱點與發(fā)展動態(tài)。我們將出現(xiàn)頻次≥10、中心性≥0.01的關鍵詞稱為高頻關鍵詞。樣本文獻中頻次排序前20的高頻關鍵詞如表2所示。

表2 高頻關鍵詞統(tǒng)計表

2.

將關系密切的關鍵詞進行聚類后形成聚類標簽詞。利用聚類標簽詞有助于快速掌握知識網(wǎng)絡中分布較為集中的模塊。我們選取覆蓋面最廣的前10位標簽詞繪制出關鍵詞共現(xiàn)聚類圖，結果如圖3所示。

圖3 關鍵詞共現(xiàn)聚類圖

將聚類標簽詞按時間排列形成的時線圖可以把人們感興趣的研究區(qū)域放大，用來勾畫聚類之間的關系以及某個聚類中關鍵詞的歷史跨度，見圖4。

圖4 關鍵詞共現(xiàn)時線圖

其中，“#0績效預算”自1994年出現(xiàn)后，研究熱度一直居高不下，2019年前后逐漸淡出?！?1績效評價”“#3績效評估”“#7績效管理”等聚類均出現(xiàn)于2003—2006年間，“#2預算績效管理”出現(xiàn)于2009年，這些聚類受到高度關注，研究熱度一直持續(xù)至今；“#4支出績效”“#8績效預算管理”等聚類均在2004年前后出現(xiàn)，但在2016年后逐漸消失，表明隨著我國預算績效管理改革的推進，學者們的認識逐漸統(tǒng)一，“預算績效管理”成為學界與官方一致認同的表達方式。

(二)我國預算績效管理研究的演化路徑

對我國預算績效管理研究演化路徑的分析，可采用關鍵詞時序圖與突顯強度排序圖進行。其中，時序圖可以展示某類知識在時間維度上的演進過程；而對關鍵詞進行突顯性檢測，找出在某一時段內(nèi)出現(xiàn)頻次快速增長的關鍵詞，則能夠更準確地反映最新研究動態(tài)。我國預算績效管理研究的關鍵詞時序圖及其突顯性檢測結果分別如圖5、圖6所示。結果表明，除“績效審計”之外，2002年前未出現(xiàn)頻次和突顯強度較高的關鍵詞。2003—2009年間首現(xiàn)關鍵詞井噴式出現(xiàn)，其中“支出績效”“績效評價體系”“績效評估”“績效考評”突顯強度較高，是該階段的研究熱點；2010年以后，高頻關鍵詞出現(xiàn)數(shù)量趨緩，但高強度突顯關鍵詞數(shù)量繼續(xù)增加，這一時期的研究熱點集中于績效目標管理和預算績效管理。

圖5 關鍵詞共現(xiàn)時序圖

圖6 關鍵詞突顯強度排序

(三)我國預算績效管理研究的時間分布特征與變化趨勢

為反映我國預算績效管理研究的整體態(tài)勢，我們以年發(fā)文量作為學術關注度的衡量指標，對2 242篇文獻進行統(tǒng)計分析，結果如圖7所示。

圖7 我國預算績效管理學術關注度年度變化趨勢

圖7所描述的預算績效管理學術關注度的變化與我國預算績效管理典型事件(以重要文件的發(fā)布為代表，見表3)高度相關。因此，本文將學術研究與改革實踐放在一起進行趨勢分析。

表3 我國預算績效管理政策文件一覽表

整體來看，我國預算績效管理研究可分為三個階段：

第一階段：研究起步期(2002年前)。以引進為主，學術關注度極低。1994年，國內(nèi)首次出現(xiàn)王俊等關于績效預算的文章。當時財政改革的中心任務是建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的新型財稅體制，預算改革的重點在于建立以分稅制為核心的分級財政體制，因此，預算績效相關主題尚未引起學者們的關注，年發(fā)文量在5篇以下，相關研究以介紹和引進國際經(jīng)驗為主，這一階段的高頻關鍵詞有“績效預算”“績效審計”“公共支出”等，但尚未出現(xiàn)突顯關鍵詞。

第二階段：研究驟升期(2003—2009年)。學術關注度快速增長，研究內(nèi)容以預算績效評價為主。2003年黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”，拉開了我國預算績效改革的序幕。國內(nèi)實踐以分散化的績效評價試點為主，大量的世行貸款項目績效評價案例發(fā)揮了示范作用；同時，學者們的研究熱情很快被點燃，成果呈現(xiàn)“井噴式”增長，學術關注度從19驟升到歷史最高值169。如《中國財政》2009年第21期同時發(fā)表5篇以財政支出績效評價為主題的文章。同時，新的高頻關鍵詞大量涌現(xiàn)，突顯關鍵詞數(shù)量眾多且突顯強度大，研究熱點主要集中在“支出績效”“績效管理”“績效評價”“績效評估”上。引進中學習、實踐中研究、研究與改革同步化演進是該階段的典型特征。

第三階段：研究降穩(wěn)期(2010年至今)。2011年7月《關于推進預算績效管理的指導意見》的出臺標志著改革內(nèi)容從預算績效評價拓展到預算績效管理。學術關注度從高位逐步回落，基本穩(wěn)定在110左右。2012年《預算績效管理工作規(guī)劃(2012—2015年)》的出臺推動學術關注度再度回升，達到第二個峰值期(159～160之間)，之后則逐漸回落，2018年跌至100以下。該階段新興高頻關鍵詞數(shù)量明顯下降，但突顯關鍵詞數(shù)量依然保持在高水平之上，“績效目標”“績效目標管理”同時成為高強度突顯詞。2018年出臺的“34號文”將預算績效管理提升到國家治理體系現(xiàn)代化的歷史高度，我國預算績效管理改革進入以“三個全面”為標志的新模式，并將學術關注度再次推高，到達第三個峰值期(110～120之間)，連續(xù)出現(xiàn)“預算績效管理”“預算績效”兩個高強度突顯關鍵詞且熱度持續(xù)至今，其中“預算績效管理”的突顯強度高達22.94，為有史以來最高值。

整體來看，國內(nèi)學術界對預算績效管理的關注度在經(jīng)歷了初期的快速升溫后已呈現(xiàn)出高位趨穩(wěn)的態(tài)勢，與此同時，改革實踐推動學術研究、國家重大需求激勵學術創(chuàng)新的特征愈發(fā)顯著。

四、我國預算績效管理研究的重點

我國預算績效管理改革主要包括績效目標管理、事前績效評估、績效運行監(jiān)控、績效評價與結果運用五個環(huán)節(jié)。將其與高頻關鍵詞進行比對和歸類，可以找出以下四個重點研究領域。

(一)預算績效管理理論研究重點

1.

OECD將績效預算定義為“利用可衡量的結果分配資源的預算過程”，強調(diào)預算資源配置的理性化?？冃ьA算有新舊之分。20世紀50年代初次提出的“老”績效預算以產(chǎn)出為基本導向，90年代興起的新績效預算則轉向了“結果導向”。也有部分學者認為績效預算是在現(xiàn)有法律框架和政治程序下，為追求財政管理效率、效果和有效性而貫穿于整個預算過程的一套預算管理系統(tǒng)。鑒于歐美制度背景下績效預算的多年實踐對許多國家的政治撥款并未產(chǎn)生重大影響，其發(fā)展受到多層次制度和組織因素的影響，何達基等將績效預算重新定義為基于預算周期的以實現(xiàn)各種管理、預算及政策制定目的的績效預算管理。

預算績效管理是一種以支出結果為導向的、具有中國特色的預算管理模式，根源于我國古代“上計制度”“考成法”等樸素的績效思想，是面對不斷增長的財政支出壓力、回應社會對預算績效越來越高的關注而實施的預算制度改革的重要內(nèi)容，是適應我國國情的現(xiàn)實選擇，也是走向“績效預算”的必由之路。這場改革是一個強行政國家實現(xiàn)自我約束的重要舉措，打破了西方背景下“績效預算”必須在立法層面實現(xiàn)對預算決策和預算資金分配產(chǎn)生實質(zhì)性影響的假設前提，具有典型的制度創(chuàng)新意義。

2.

在理論框架方面，馬國賢將“一觀三論”(花錢買公共服務的預算觀、公共委托—代理論、目標/結果導向論、為“顧客”服務論)作為績效管理的基本制度構架；包國憲和張蕊將基于公共價值的政府績效治理理論(PV-GPG)作為“預算績效”向“績效預算”跨越的理論支撐。在改革路徑方面，何文盛和蔡澤山認為應該遵循績效管理→績效治理的基本邏輯：以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，推動預算管理向預算治理的轉變，進而通過全面、系統(tǒng)、結構性的預算與財政改革，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化；馬蔡琛構建了預算績效管理的“三維”模式：橫向以內(nèi)外部評價主體多元化發(fā)展為目標，縱向以跨政府層級和地區(qū)發(fā)展為特征，時間上則以實現(xiàn)預算績效管理與中期財政規(guī)劃的結合為目標。

(二)預算績效目標管理研究重點

預算績效目標是指預算資金計劃在一定期限內(nèi)達到的產(chǎn)出和效果，可細分為績效目標設置、審核和批復三個環(huán)節(jié)?？冃繕嗽O置是整個績效管理體系的起點，是將目標具體化為績效指標并設置期望值的過程，也是學者們的研究重點。根據(jù)德魯克的目標管理理論，績效目標應以結果為導向，全面、詳細、可測量、易操作、多元化，且不同階段的目標是分層次、可遞進的。從不完全信息動態(tài)博弈的視角來看，上級政府更希望下級職能部門設置較高目標，而下級職能部門則可能傾向于目標值偏低或偏高兩種逆向選擇。對于績效目標體系的初始形成，盧揚帆構建了由規(guī)定任務、自選動作與貫穿兩者的績效競爭組成的邏輯框架，規(guī)定任務和自選動作對應于目標的縱向約束關系與橫向擴張機制。

在實踐層面，張帆和張友斗提出構建績效目標管理指標庫、并相應完善與之相適應的會計科目表編制等建議；胡若癡和武靖州認為部門整體支出績效目標的編制應在符合“指向明確、具體細化、合理可行”三項基本準則的基礎上，進一步體現(xiàn)財政支出績效評價的功能，增強指標體系的系統(tǒng)性、相關性和可衡量性，突出部門工作的綜合性特點；也有學者認為可以從短期目標與長期目標的均衡、合理設置目標難度與明確度、通過上下協(xié)調(diào)充分溝通、確定科學的績效標準等方面優(yōu)化績效目標設置?？冃繕藢徍藢τ趯崿F(xiàn)績效目標的應用價值至關重要。楊肅昌和楊移將績效目標的編制與審核比喻為足球隊中的“踢球員”與“守門員”；針對績效目標質(zhì)量不佳的問題，他們認為“培訓 + 指導”“考核 + 獎懲”等模式是較為現(xiàn)實的選擇。

(三)預算績效評價研究重點

績效評價是整個預算績效管理體系的核心，也是決定改革成敗的關鍵。相關研究主要圍繞以下四個方面展開。

一是績效評價的基本要素。預算績效評價是基于結果導向、運用適當?shù)脑u價方法、規(guī)范的評價流程以及科學的評價指標體系和標準，對一定時期或時點的財政資金的需求、投入、過程、產(chǎn)出與效果進行的綜合性測量與評判。評價主體既包括內(nèi)部主體(一般為上級政府或預算部門)，也包括外部主體(以第三方機構為主)。評價對象從各類預算項目到各類專項資金為代表的財政政策，逐步擴展到部門整體和一級政府，覆蓋全部四本預算及相關資金，如PPP項目、政府債務項目等。

二是評價動因。早期學者主要關注“預算是否被執(zhí)行好”以及“事后來看優(yōu)劣之處是什么”等問題，其初衷主要在于財政支出的監(jiān)管性需求，例如為財政管理提供參照依據(jù)、衡量尺度、工作方法和監(jiān)督手段，實現(xiàn)政府的內(nèi)部控制，并輔助決策、監(jiān)督約束和驅動工作。隨著改革實踐的深入，評價動因擴展到借助評價結果考核政府職能的實現(xiàn)程度等方面，通過提高財政資源配置效率和使用效益以實現(xiàn)提高政府公信力和執(zhí)行力的最終目標。

三是指標設計。評價指標體系的設計是績效評價的“關鍵核心技術”。在這方面，既要借鑒西方國家的“3E”(經(jīng)濟性、效率、效果)原則，又要與我國國情緊密結合，加入公平性(Equity)等因素進行適度改進，并增加對可持續(xù)性的關注。有學者建議從“規(guī)模、結構、項目及部門效益”四個方面設置一級指標，也有學者建議按照“結果鏈”思路，從投入、過程、產(chǎn)出和結果四個方面來設計指標。拙作從公共品生命周期視角對“結果鏈”進行前后拓展而構建的TSE模型提供了關于績效評價的一般性理論框架。

四是評價方法。目前采用較多的評價方法有成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法、標桿管理法等，單位成本、數(shù)據(jù)包絡分析DEA模型是最為常見的效率評價方法。DEA方法在相關研究中也不斷得以升級和完善，如三階段DEA、DEA-Malmquist指數(shù)、DEA-Tobit模型等。

(四)預算績效信息研究重點

績效信息廣義上包含與預算績效管理有關的所有信息，狹義上則指績效評價活動中產(chǎn)生的與績效指標和評價結果相關的信息。績效信息是連接預算與績效、促進二者實現(xiàn)一體化的“融合劑”。預算績效信息的利用主要表現(xiàn)為理性決策型、管理促進型和績效問責型三種模式，可以作為資金分配的參考、預算績效問責的依據(jù)和結果公開的對象。績效信息在預算編制中的運用對于提升預算科學化、完善國家治理、打造服務型政府具有重要意義。預算績效管理各環(huán)節(jié)的循環(huán)運行既是績效信息的供給過程，同時也不斷產(chǎn)生新的績效信息的需求。因此，從長期來看，績效信息供需雙方之間的持續(xù)互動構成一個不斷上升的螺旋式結構，推動績效管理改革的不斷深入。

五、我國預算績效管理研究展望

(一)以人民為中心，構建中國式預算績效管理體系

預算績效管理是我國在預算管理與績效管理的一體化融合方面實現(xiàn)的制度創(chuàng)新，既有績效管理的共性特征，更有中國的制度特色。因此，深入研究其實踐模式和基本特征，運用中國話語、提煉中國經(jīng)驗、構建中國式預算績效理論體系，是中國學者義不容辭的時代責任。

首先，樹立以人民為中心的績效觀。習近平總書記指出：“只有堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，才會有正確的發(fā)展觀、現(xiàn)代化觀?！痹陬A算績效管理的理論框架中，將公民視為政府的“顧客”無疑是對公民地位的矮化，“以人民為中心”才是中國語境下政府與公民關系的準確表達，必須將其融入底層邏輯：以“人民中心觀”為主線，從降低公共風險出發(fā)，根據(jù)“人民群眾對美好生活的向往”研判公共需要，使之轉化為績效目標，形成中國式預算績效管理的基本邏輯：民之公需，績效根基→授權于民，績效法定→取之于民，績效約定→用之于民，績效產(chǎn)生→告之于民，績效透明→取信于民，績效達成。

其次，從管理思維轉向治理思維，構建中國式預算績效治理體系。政府績效是“合作生產(chǎn)”的結果，通過官民共治或協(xié)同治理才能實現(xiàn)；預算績效是政府績效的組成部分，同樣需要各利益相關方的“合作生產(chǎn)”才能實現(xiàn)。為此，需要構建一個共同治理架構，將利益相關方之間的關系整合在一個權責明確、相互協(xié)調(diào)、彼此銜接、激勵約束兼容的框架之下。中國特色的預算績效治理體系必須具備以下要素：(1)充分體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導地位；(2)貫徹“以人民為中心”的基本理念；(3)以績效決策→績效執(zhí)行→績效監(jiān)督構成的績效管理周期的循環(huán)往復為運行基礎；(4)將多元治理主體納入統(tǒng)一的治理體系；(5)各主體間的責、權關系需要全面厘清，充分落實權責對等原則，堅持結果導向與適度分權的共治架構。對此，只有在深入研究中國實踐的基礎上才能提出有效的預算績效治理方案，以促進國家治理現(xiàn)代化目標的最終實現(xiàn)。

(二)強化預算績效管理“基礎設施”和基本環(huán)節(jié)的研究，促進改革行穩(wěn)致遠

從其實質(zhì)來看，績效目標申報表是揭示財政交換關系、表明欲辦之“事”與欲花之“錢”相比是否值得的原始憑證，績效目標質(zhì)量自然而然地成為績效決策科學化水平的決定因素。目前對績效目標優(yōu)化的深入研究比較匱乏，財政部門、預算部門單位迫切需要前瞻性理論的指導，以實現(xiàn)從“有”到“優(yōu)”的躍升；績效目標激勵約束作用的發(fā)揮不僅需要圍繞績效目標的各類博弈來實現(xiàn)，更要依賴“基礎設施”的完善，即全國性分行業(yè)、分領域績效指標與標準庫的建立以及相關信息的交流與共享來保障。目前對此方面的研究依然相對薄弱，亟待加強。另外，事前績效評估和績效運行監(jiān)控已成為重大政策項目全周期預算績效管理的基本要求，對于實現(xiàn)預算編制和執(zhí)行的科學化民主化具有決定性意義，實踐部門對前瞻性、指導性理論研究的期盼如久旱之于甘霖，亟待學術界的共同努力。

(三)加快第三方績效服務研究，盡快緩解績效服務市場的瓶頸制約

伴隨著預算績效管理改革的深入推進，一個以績效管理服務為交易對象的績效市場悄然產(chǎn)生。“34號文”搭建了我國績效管理改革的“四梁八柱”，同時給第三方績效服務市場提供了迅速成長壯大的歷史機遇。預算績效管理每年服務的需求增長以“萬億”計，而較高的專業(yè)性門檻大大限制了第三方專業(yè)機構的增長，導致績效服務市場存在著巨大的供給缺口；同時，我國對第三方績效服務的專門研究非常缺乏。中國知網(wǎng)檢索顯示，以第三方為研究對象的文獻占績效管理類文獻的比重不足十分之一，“第三方”尚未進入高頻關鍵詞范圍。相關研究可以從我國第三方績效服務市場的畸形發(fā)展切入，同時展開供給分析和需求分析，在研究需求控制的同時探索改善第三方服務供給的有效途徑。

(四)加強預算績效管理法治化研究，為深化改革提供法治保障

國際實踐一再表明，法治化是績效管理改革的最終保障，有助于減少改革阻力、降低改革成本。滲透了績效理念和原則的新《預算法》出臺標志著我國預算績效管理邁入了法治化時代。不過，《預算法》的規(guī)定以方向性原則性為主，既不夠細化，也無法實現(xiàn)專門化；而且“文件驅動”下的傳統(tǒng)預算績效管理模式極易引發(fā)道德風險甚至滋生腐敗。雖有學者建議通過修訂《預算法》增加預算績效管理相關條款、出臺最高層級的政府指導意見并配合一系列的具體管理辦法和工作規(guī)程來保障，但我國《預算法》僅僅是一部程序法，其本身還需要財政基本法等實體法律的支撐，修修補補絕非長遠之計；只有出臺專門法律，才能對相關活動進行有效規(guī)范。為此，預算績效法治化研究必須早日啟動。

依法治國、建設法治國家是現(xiàn)代社會最先進的治理模式，是中國共產(chǎn)黨領導全國各族人民治理國家的基本方略。包括預算績效管理在內(nèi)的財稅法治建設是新時代財稅改革的基本保障。立法在先，在預算法定的基礎上實現(xiàn)績效法定，用法治來規(guī)范、調(diào)節(jié)預算績效化改革過程中各方利益主體的責任、權利和義務，使重大改革于法有據(jù)，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。從世界范圍來看，通過立法保障績效改革的順利進行，是多數(shù)國家的共同選擇。我國地方層面已有省市開展預算績效法治化實踐，如青島市2014年已出臺地方性預算績效管理暫行條例。在研究地方實踐、借鑒國際經(jīng)驗的基礎上探索我國預算績效改革的法治化路徑，將是迎接各類挑戰(zhàn)的不二選擇。