WTO規(guī)制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的實(shí)踐與建議

徐德順　劉昆

摘 要：WTO在規(guī)制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)方面，已經(jīng)有了一些實(shí)踐。GATS提出了跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的原則要求，WTO項(xiàng)下的諸邊談判也較為活躍，這些對(duì)促進(jìn)數(shù)字貿(mào)易和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定作用。但WTO缺少跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制也是不爭(zhēng)的事實(shí)，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制碎片化，增加貿(mào)易成本和阻礙國(guó)際貿(mào)易發(fā)展，導(dǎo)致國(guó)際貿(mào)易摩擦增加甚至數(shù)字保護(hù)主義興起，加劇數(shù)字鴻溝與不平等擴(kuò)大。建議借鑒RTAs和“倡議”規(guī)制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的探索經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)WTO加強(qiáng)組織跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)理論、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等方面的研究，加強(qiáng)與其他國(guó)際組織的合作，堅(jiān)持求同存異的原則，探索數(shù)據(jù)治理的新形式，促進(jìn)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞： WTO;跨境數(shù)據(jù)流動(dòng);數(shù)字貿(mào)易;數(shù)字貿(mào)易規(guī)則

一、WTO規(guī)制全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的實(shí)踐

（一）WTO主要協(xié)定缺乏規(guī)制全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)

GATS包含了跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的原則要求。WTO的三大協(xié)定，包括1947生效的GATT、1995生效的GATS和1994生效、2017修正的TRIPS，分別在促進(jìn)貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易發(fā)展與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面發(fā)揮了重大作用。1997生效、2015年擴(kuò)大產(chǎn)品涵蓋范圍的《信息技術(shù)協(xié)定》（ITA）是WTO項(xiàng)下的諸邊協(xié)定，旨在逐步將信息技術(shù)產(chǎn)品的關(guān)稅削減至零，是與數(shù)據(jù)相關(guān)的重要國(guó)際協(xié)定，82個(gè)成員國(guó)代表了全球97%的IT產(chǎn)品出口額。梳理上述WTO主要協(xié)定，發(fā)現(xiàn)GATS附件的電信5“公共電信傳輸網(wǎng)和服務(wù)的進(jìn)入和使用”規(guī)定，與跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)相關(guān)：“各成員應(yīng)保證任何其他成員的服務(wù)提供者為在境內(nèi)或跨境傳遞信息而可以使用公共電信網(wǎng)和服務(wù)，包括這些提供者的公司內(nèi)部通訊，和使用在任何成員境內(nèi)的數(shù)據(jù)庫或以其他機(jī)器可讀方式存儲(chǔ)的信息。成員的任何新的或修訂的措施如果明顯影響了這種使用，則應(yīng)根據(jù)本協(xié)定有關(guān)條款予以通知并接受磋商”。GATS規(guī)定隱含支持?jǐn)?shù)據(jù)自由流動(dòng)，但GATS第十四條一般性例外（要求“保護(hù)與個(gè)人資料的處理和散播有關(guān)的個(gè)人隱私以及保護(hù)個(gè)人記錄和賬戶秘密”）和安全例外（不得解釋為“阻止任何成員為保護(hù)其基本安全利益而有必要采取的行動(dòng)”），使跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)具有前提條件，給各國(guó)限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)留出了政策空間。

WTO對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)達(dá)成共識(shí)面臨挑戰(zhàn)。有關(guān)數(shù)據(jù)流動(dòng)的爭(zhēng)論最早出現(xiàn)在20世紀(jì)70年代對(duì)隱私的擔(dān)憂，第一個(gè)政府間的協(xié)定是OECD在1980年制定的《關(guān)于隱私保護(hù)和個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的指南》，1981年歐洲委員會(huì)也推出“108號(hào)公約”以保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)。受限于數(shù)字技術(shù)、數(shù)字貿(mào)易和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的突飛猛進(jìn)發(fā)展，全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則的建立進(jìn)展緩慢，現(xiàn)有WTO規(guī)則在規(guī)制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的適用性存在爭(zhēng)議。正因?yàn)槿绱?，?011年以來，陸續(xù)有WTO成員國(guó)提交議案支持跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)。美國(guó)曾多次要求在電子商務(wù)中促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)并限制數(shù)據(jù)本地化，得到了墨西哥、韓國(guó)、澳大利亞等國(guó)家的支持，但以印度、印度尼西亞、南非和其他一些非洲國(guó)家為代表的大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家持反對(duì)意見，而德國(guó)和法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家也出于各自考量而不支持這些提案。面對(duì)在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)上難以達(dá)成共識(shí)的困難，部分WTO成員開始轉(zhuǎn)向諸邊談判，期待未來?xiàng)l件成熟后，再轉(zhuǎn)為多邊協(xié)議。歷經(jīng)三年努力，2021年12月，86個(gè)WTO成員發(fā)表電子商務(wù)聯(lián)合聲明倡議（Joint Statement Initiative on E-commerce），在在線消費(fèi)者保護(hù)、電子簽名和驗(yàn)證、未經(jīng)請(qǐng)求的商業(yè)電子信息、開放政府?dāng)?shù)據(jù)、電子合同、透明度、無紙化交易以及開放的互聯(lián)網(wǎng)訪問八項(xiàng)條款的談判中取得了不錯(cuò)成績(jī)，并力爭(zhēng)2022年底前就“關(guān)稅的電子傳輸、跨境數(shù)據(jù)流、數(shù)據(jù)本地化、源代碼、電子交易框架、網(wǎng)絡(luò)安全和電子發(fā)票以及市場(chǎng)準(zhǔn)入”等大多數(shù)議題達(dá)成協(xié)議。

（二）WTO跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則缺失帶來的問題

1.跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制碎片化，增加了貿(mào)易成本，阻礙了國(guó)際貿(mào)易發(fā)展。數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的核心驅(qū)動(dòng)力，在數(shù)字時(shí)代顯得尤為重要。目前WTO框架下還沒有專門的協(xié)議來規(guī)制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)，各國(guó)對(duì)此問題紛紛提出了不同的主張。如表1所示，一部分國(guó)家在不同程度上要求數(shù)據(jù)本地化，大部分國(guó)家允許有條件的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)，少部分國(guó)家提倡數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。以中俄為首的新興經(jīng)濟(jì)體和部分發(fā)展中國(guó)家，面對(duì)國(guó)家和信息安全、歷史文化傳統(tǒng)等原因，對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)采取了較為嚴(yán)格的限制。澳大利亞、新加坡、加拿大有開放的傳統(tǒng)，菲律賓服務(wù)外包高度依賴他國(guó)，這些國(guó)家追隨所謂數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)者的美國(guó)提倡最低程度干涉數(shù)據(jù)流動(dòng)。大部分國(guó)家對(duì)待規(guī)制持中立立場(chǎng)，主張有條件的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)。不同國(guó)家不同的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則，不僅增加了像微軟、亞馬遜、阿里巴巴等大型跨國(guó)數(shù)字平臺(tái)進(jìn)入當(dāng)?shù)氐暮弦?guī)成本，也不利于中小微數(shù)字公司的成長(zhǎng)和發(fā)展。高度數(shù)據(jù)本地化的要求對(duì)新興的數(shù)據(jù)密集型產(chǎn)業(yè)造成不利影響，損害消費(fèi)者福利，降低服務(wù)質(zhì)量;同時(shí)，數(shù)據(jù)無序自由流動(dòng)也可能造成數(shù)據(jù)濫用，被不法分子錯(cuò)誤使用，甚至發(fā)生網(wǎng)絡(luò)攻擊和恐怖主義活動(dòng)。

2. 跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制缺少，導(dǎo)致國(guó)際貿(mào)易摩擦增加與數(shù)字保護(hù)主義興起。個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)和數(shù)據(jù)安全問題在各國(guó)的重要性日益凸顯，但由于缺乏跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的全球規(guī)則，以自身利益為出發(fā)點(diǎn)，按照本國(guó)或本地區(qū)法律規(guī)則，對(duì)涉及跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的數(shù)字公司予以處置，多次引發(fā)國(guó)際爭(zhēng)議。如表2所示，具有較大爭(zhēng)議的事件包括：美國(guó)自2019年5月開始多輪制裁華為，不僅禁止華為在美開展業(yè)務(wù)，還糾集其盟友在全球范圍內(nèi)共同抵制該公司;美國(guó)政府認(rèn)為抖音國(guó)際版TikTok和微信涉嫌將美國(guó)用戶個(gè)人數(shù)據(jù)移交給中國(guó)政府，進(jìn)而可能損害美國(guó)國(guó)家安全，禁止了兩款軟件在美國(guó)的使用;歐盟法院以Facebook將歐盟用戶個(gè)人數(shù)據(jù)傳輸至美國(guó)侵犯了個(gè)人隱私安全為由，禁止了其跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)。目前有關(guān)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的沖突主要發(fā)生在中美及歐美國(guó)家之間，這從側(cè)面反映了中美歐三方是數(shù)據(jù)治理的主要參與者。作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模最大的兩個(gè)國(guó)家，中美之間競(jìng)爭(zhēng)激烈，中美沖突幾乎是全方面的，從數(shù)據(jù)流動(dòng)的底層技術(shù)到數(shù)字應(yīng)用軟件，美國(guó)全方位打壓中國(guó)。美國(guó)不僅阻礙中國(guó)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型公司進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)，還要求美國(guó)同類公司可以在中國(guó)及其它國(guó)家自由開展相關(guān)業(yè)務(wù)，彰顯其“數(shù)據(jù)霸權(quán)”。美歐沖突的主要矛盾在于個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)，歐洲歷來重視個(gè)人隱私，特別是前美國(guó)中情局雇員斯諾登在2013年揭露“棱鏡門”計(jì)劃后，美歐矛盾進(jìn)一步激化，雖然雙方曾在2016年簽署了《隱私盾》協(xié)議，但歐盟認(rèn)為在該協(xié)議下，美國(guó)情報(bào)機(jī)關(guān)仍有可能獲取用戶信息，歐盟公民的個(gè)人數(shù)據(jù)無法得到應(yīng)有的保護(hù)，該協(xié)議也在2020年7月被廢除。另外，沖突發(fā)生的另一個(gè)主要原因是濫用“國(guó)家安全”。

3. 跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制滯后于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致數(shù)字鴻溝與不平等擴(kuò)大。由于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施落后，最不發(fā)達(dá)國(guó)家僅有20%的居民使用網(wǎng)絡(luò)，而且通常面臨著較低的網(wǎng)速和相對(duì)昂貴的價(jià)格。一些貧窮國(guó)家和非洲地區(qū)由于ICT基礎(chǔ)設(shè)施缺乏和收入水平低下，導(dǎo)致農(nóng)村與城市、男性與女性在互聯(lián)網(wǎng)連接度上存在較大差別。據(jù)UNCTAD《數(shù)字經(jīng)濟(jì)報(bào)告2021》顯示，中美領(lǐng)先其他國(guó)家，兩國(guó)擁有約全球50%的超大規(guī)模數(shù)據(jù)中心，在過去五年94%的AI創(chuàng)業(yè)公司被中美共享，中美兩國(guó)的大型數(shù)字平臺(tái)公司占據(jù)了同領(lǐng)域全球總市值的約90%。具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)特征的數(shù)字平臺(tái)，像蘋果、微軟、亞馬遜、字母表（谷歌）、元宇宙（臉書）、騰訊和阿里巴巴逐漸投資于全球數(shù)據(jù)價(jià)值鏈（Global Data Value Chain）的各個(gè)環(huán)節(jié)，這些公司從全球收集、儲(chǔ)存、分析、利用數(shù)據(jù)，擁有巨大的信息競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，已成為橫跨全球的超級(jí)數(shù)字平臺(tái)，掌握巨大的金融、市場(chǎng)和科技力量并控制大量的用戶數(shù)據(jù)。發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的網(wǎng)絡(luò)連接度、訪問和使用量的差距依然巨大，為可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)帶來了巨大挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)的真正價(jià)值在于收集后進(jìn)行處理和分析、生成數(shù)字信息，進(jìn)而貨幣化或?qū)崿F(xiàn)其它目的，現(xiàn)實(shí)世界里與數(shù)據(jù)價(jià)值鏈相關(guān)的價(jià)值鴻溝已經(jīng)明顯出現(xiàn)。數(shù)據(jù)資源更多集中于少數(shù)大國(guó)的超級(jí)跨國(guó)數(shù)字平臺(tái)公司，部分發(fā)展中國(guó)家和規(guī)模較小的國(guó)家僅作為數(shù)字平臺(tái)原始數(shù)據(jù)提供者的風(fēng)險(xiǎn)日益提升，這與第一次工業(yè)革命后的兩極分化的產(chǎn)業(yè)格局較為相似。圖1展示了世界互聯(lián)網(wǎng)分地區(qū)發(fā)展水平概況。

二、RTAs和“倡議”規(guī)制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的探索

（一）RTAs關(guān)于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的已有協(xié)定

由于WTO及WTO項(xiàng)下的諸邊協(xié)定中，缺少跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)制。不少國(guó)家尋求區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（RTAs）來規(guī)范跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)，進(jìn)而期望引領(lǐng)世界規(guī)則。截止2021年2月，向WTO通報(bào)并有效的RTA共326起，其中109起包含數(shù)字貿(mào)易條款，或多或少涉及跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)。2016年，美國(guó)主導(dǎo)的《跨太平伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）成為第一個(gè)包含跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)約束性規(guī)則的貿(mào)易協(xié)定，為其后的區(qū)域協(xié)定提供了參考依據(jù)。美國(guó)退出TPP后，《全面與進(jìn)步跨太平伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）基本繼承了其內(nèi)容，對(duì)待跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)問題，其14章規(guī)定“締約方認(rèn)識(shí)到每一締約方對(duì)通過電子方式傳輸信息可設(shè)有各自的監(jiān)管要求”“締約方應(yīng)允許通過電子方式跨境傳輸信息，包括個(gè)人信息，如這一活動(dòng)用于涵蓋的人開展業(yè)務(wù)”?！盀閷?shí)現(xiàn)合法公共政策目標(biāo)”，締約方被允許采取或維持不一致的措施，前提是只要該措施“不以構(gòu)成任意或不合理歧視或?qū)Q(mào)易構(gòu)成變相限制的方式”“不對(duì)信息傳輸施加超出實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需限度的限制”。對(duì)待數(shù)據(jù)本地化問題，締約方“不得要求一個(gè)涵蓋的人在該締約方領(lǐng)土內(nèi)將使用或設(shè)置計(jì)算設(shè)施作為在其領(lǐng)土內(nèi)開展業(yè)務(wù)的條件”，一般例外與跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)例外情況相同。2018年的《美墨加協(xié)議》（USMCA）基本沿襲了TPP/CPTPP的內(nèi)容，但是取消了計(jì)算設(shè)施本地化的例外條款?！秴^(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）很大程度上也參考了TPP/CPTPP，但給予各成員方相當(dāng)大的權(quán)力可以采用措施限制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)和要求數(shù)據(jù)本地化，如針對(duì)例外條款增加“本條的任何規(guī)定不得阻止一締約方采取或維持：該締約方認(rèn)為對(duì)保護(hù)其基本安全利益所必要的任何措施。其他締約方不得對(duì)此類措施提出異議”，把“為實(shí)現(xiàn)合法公共政策目標(biāo)”修改為“該締約方認(rèn)為是其實(shí)現(xiàn)合法的公共政策目標(biāo)所必要的措施”。RCEP目前沒有提供數(shù)據(jù)治理承諾的政府間爭(zhēng)端解決機(jī)制，RCEP相對(duì)CPTPP更加靈活包容，有利于不同發(fā)展水平的國(guó)家加入。

（二）“倡議”約束跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)

除了貿(mào)易協(xié)定安排，應(yīng)對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)還采用論壇或倡議的形式。

一是OECD在2013年更新了其1980年的指南，內(nèi)容包含保護(hù)和限制個(gè)人數(shù)據(jù)收集、用戶有權(quán)訪問他們數(shù)據(jù)的保障措施，呼吁成員國(guó)促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)。

二是2019年在大阪舉行的G20峰會(huì)提出了“可信賴的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”，領(lǐng)導(dǎo)人的宣言強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)流動(dòng)的重要性，同時(shí)承認(rèn)與隱私、安全和數(shù)據(jù)保護(hù)相關(guān)的挑戰(zhàn)，然而，這一倡議由于印度尼西亞、印度和南非并沒有簽署而缺乏共識(shí)，給其蒙上了一層陰影。

三是2020年6月，新加坡、智利和新西蘭三國(guó)簽署了《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA），這一協(xié)定涵蓋了一系列與數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字貿(mào)易相關(guān)的議題，其中4.2、4.3和4.4章節(jié)專門處理跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)與數(shù)據(jù)本地化問題。4.2增加了承諾采用法律框架保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)時(shí)的透明和非歧視，4.3增加了個(gè)人信息也可自由流動(dòng)，4.4增加了爭(zhēng)端解決機(jī)制，其它與CPTPP規(guī)定類似。DEPA協(xié)定的最大優(yōu)勢(shì)在于其開放性，協(xié)定由包含16個(gè)主題的模塊構(gòu)成，參與者可以根據(jù)各自國(guó)情選擇特定的條款。

四是亞太經(jīng)合組織（APEC）的跨境隱私規(guī)制體系（CBPR），CBPR作為一種倡議形式，是基于2005年的APEC隱私框架發(fā)起的。CBPR體系是一個(gè)隱私認(rèn)證體系，公司只要證明其遵守?cái)?shù)據(jù)隱私保護(hù)并有相關(guān)保護(hù)措施就可以加入該體系，國(guó)家需要證明國(guó)內(nèi)認(rèn)證的公司若違反規(guī)則會(huì)受到強(qiáng)制性措施。CBPR體系為治理跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)提供了有益的參考，但APEC成員是自愿加入該體系，目前也僅有9個(gè)成員（加拿大、日本、美國(guó)、韓國(guó)、墨西哥、新加坡、菲律賓、澳大利亞、中國(guó)臺(tái)灣）加入，約束力和參與意愿比較小。

有關(guān)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的主要協(xié)定或倡議，詳見表3。

（三）RTAs和“倡議”規(guī)制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的困境

1. 缺乏數(shù)據(jù)和跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的理論支撐。數(shù)據(jù)是所有數(shù)字技術(shù)快速進(jìn)步的核心，然而，目前尚無關(guān)于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的理論框架，導(dǎo)致在分析和制定政策時(shí)復(fù)雜性增加。一是數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)及其價(jià)值測(cè)度問題。數(shù)據(jù)是一種特殊的無形資源，它具有非競(jìng)爭(zhēng)性和不同程度的排他性，既可以是私人產(chǎn)品，也可以是俱樂部和公共產(chǎn)品。集體數(shù)據(jù)一般比個(gè)體獨(dú)自的數(shù)據(jù)價(jià)值更大。數(shù)據(jù)不僅對(duì)個(gè)人和企業(yè)具有價(jià)值，對(duì)整個(gè)社會(huì)也具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，數(shù)據(jù)還與隱私、人權(quán)、國(guó)家安全等相關(guān)。二是數(shù)據(jù)的屬性與分類標(biāo)準(zhǔn)問題。大部分?jǐn)?shù)據(jù)跨境流動(dòng)僅作為國(guó)際貿(mào)易的附屬品存在而沒有貨幣交易，OECD沒有把與特定商品或服務(wù)無關(guān)的原始數(shù)據(jù)流動(dòng)納入數(shù)字貿(mào)易概念的范疇。數(shù)據(jù)和跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的復(fù)雜性強(qiáng)，目前缺乏權(quán)威的流動(dòng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。數(shù)據(jù)可以劃分為商業(yè)數(shù)據(jù)、政府和公共數(shù)據(jù)、消費(fèi)者數(shù)據(jù)，又可以劃分為消費(fèi)、健康、金融、社交等類型。三是數(shù)據(jù)的主權(quán)問題。數(shù)據(jù)的特殊性挑戰(zhàn)主權(quán)，傳統(tǒng)的國(guó)家主權(quán)與國(guó)家邊界相關(guān)，而數(shù)據(jù)所屬的數(shù)字空間具有開放性、全球性與無邊界性，這使得依賴于貿(mào)易類型、價(jià)值和地點(diǎn)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)信息而進(jìn)行的傳統(tǒng)國(guó)際貿(mào)易治理方式面臨挑戰(zhàn)。

2.加劇地緣政治博弈與大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的主要參與者對(duì)如何治理數(shù)據(jù)流動(dòng)和發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)各有主張，部分觀點(diǎn)甚至相矛盾。從全球來看，目前主要存在三種數(shù)據(jù)治理模式：美國(guó)模式提倡數(shù)據(jù)自由流動(dòng);中國(guó)模式強(qiáng)調(diào)在維護(hù)國(guó)家安全的前提下促進(jìn)數(shù)字發(fā)展;歐盟模式主張保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)和尊重人權(quán)。三種模式中尤以中美之間分歧較大。中美在數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)和開放源代碼兩個(gè)議題上存在較大分歧，對(duì)包括AI相關(guān)技術(shù)在內(nèi)的數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)存有不同意見。盡管各方目標(biāo)不完全一致，但有跡象表明數(shù)據(jù)大國(guó)之間呈現(xiàn)趨同之勢(shì)。美國(guó)從提倡市場(chǎng)自由，到如今限制外國(guó)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型公司進(jìn)入其市場(chǎng)，禁止與國(guó)防及國(guó)家安全相關(guān)的數(shù)據(jù)流出。中國(guó)對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的限制有所減弱，2020年中國(guó)政府允許跨境數(shù)據(jù)在海南自由貿(mào)易港流動(dòng)，2021年先后申請(qǐng)加入含有跨境數(shù)據(jù)高度自由流動(dòng)的協(xié)議——DEPA與CPTPP。

三、未來WTO規(guī)制全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的建議

數(shù)據(jù)是所有數(shù)字技術(shù)的核心，關(guān)乎聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。選擇何種方式規(guī)制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)不僅會(huì)影響到貿(mào)易、創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還與數(shù)字化收益分配、人權(quán)、法律實(shí)施和國(guó)家安全等問題相關(guān)。全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理，需要在雙邊諸邊多邊等實(shí)踐的基礎(chǔ)上，最終回歸到WTO框架下。中國(guó)應(yīng)代表最廣大國(guó)家的利益，在推動(dòng)WTO規(guī)制全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)方面有所作為。具體建議如下：

一是推動(dòng)WTO加強(qiáng)組織跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)有關(guān)理論、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等方面的研究，盡快達(dá)成共識(shí)。WTO組織或支持跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)研究，研究范疇涵蓋經(jīng)濟(jì)和發(fā)展、技術(shù)、倫理、政治、地理、法律等多學(xué)科領(lǐng)域。WTO盡快明確跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的內(nèi)涵與外延，出臺(tái)詳細(xì)的數(shù)據(jù)分類、數(shù)據(jù)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。探索界定數(shù)據(jù)的主權(quán)、產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)和申訴權(quán)，重視數(shù)據(jù)的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值，保護(hù)個(gè)人隱私、商業(yè)秘密和國(guó)家安全。

二是推動(dòng)WTO加強(qiáng)與其他國(guó)際組織的合作，凝聚多方力量。新冠疫情給人類留下了寶貴的重要經(jīng)驗(yàn)，數(shù)據(jù)交流能夠在應(yīng)對(duì)全球性公共危機(jī)時(shí)發(fā)揮重大作用。WTO需要與聯(lián)合國(guó)、世界銀行等國(guó)際組織合作，協(xié)同各國(guó)政府、公民社會(huì)團(tuán)體、私人部門利益相關(guān)者來共同解決數(shù)據(jù)治理難題。數(shù)字平臺(tái)治理、數(shù)字稅、數(shù)據(jù)權(quán)利與原則、數(shù)據(jù)公共產(chǎn)品等問題，需要?jiǎng)佑萌蛄α縼硗瓿伞?/p>

三是推動(dòng)WTO堅(jiān)持求同存異的原則，尋求最大公約數(shù)。欠發(fā)達(dá)國(guó)家、大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家由于信息基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和缺乏大型數(shù)字公司，在含有跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的協(xié)定和倡議中參與度較低，有的國(guó)家甚至不主張跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。考慮到各國(guó)巨大的差異，為了防止數(shù)據(jù)治理的碎片化和數(shù)字鴻溝的擴(kuò)大，WTO框架下的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制需要靈活和包容。建議給予發(fā)展中國(guó)家或數(shù)字能力較弱的國(guó)家以暫時(shí)的低門檻和過渡性安排，使不同準(zhǔn)備程度的國(guó)家都可以從數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)中獲益。建議WTO尋找更為妥善的方法，兼顧數(shù)據(jù)自由流動(dòng)與安全管理，既要實(shí)現(xiàn)數(shù)字化收益在國(guó)內(nèi)與國(guó)際間公平的分配，也要應(yīng)對(duì)與人權(quán)和國(guó)家安全相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。

四是推動(dòng)WTO探索跨境數(shù)據(jù)治理的新形式，盡快出臺(tái)專門的數(shù)字貿(mào)易協(xié)定。現(xiàn)有的世貿(mào)組織框架，無論是在GATS，還是電子商務(wù)宣言，都不能滿足處理全球數(shù)據(jù)治理的需要和特定問題。建議WTO制定以跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)為核心的專門的數(shù)字貿(mào)易協(xié)定，建立合適的規(guī)則對(duì)全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)進(jìn)行治理。治理內(nèi)容可包含：公共數(shù)據(jù)開放共享機(jī)制，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)歸集整合、有序流通和共享;建立健全數(shù)據(jù)流通交易規(guī)則，在保護(hù)個(gè)人隱私和確保數(shù)據(jù)安全的前提下，分級(jí)分類、分步有序推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境流通應(yīng)用;拓展規(guī)范化數(shù)據(jù)開發(fā)利用場(chǎng)景，發(fā)揮領(lǐng)軍企業(yè)和行業(yè)組織作用，推動(dòng)人工智能、區(qū)塊鏈、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)化;推動(dòng)完善數(shù)據(jù)分級(jí)分類安全保護(hù)制度，運(yùn)用技術(shù)手段構(gòu)建數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系，探索數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)管控方式，完善重要數(shù)據(jù)出境安全管理制度。

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[作者簡(jiǎn)介]徐德順（1966—），男，商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院研究員，本刊編委;研究方向：國(guó)際經(jīng)貿(mào)與國(guó)際金融、復(fù)雜經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。劉昆（1998—），男，商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院碩士研究生;研究方向：國(guó)際貿(mào)易、數(shù)字經(jīng)濟(jì)。