我國(guó)生態(tài)旅游法制建設(shè)研究

李鑫

【摘 要】 本文對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的生態(tài)旅游法律制度進(jìn)行梳理并分析了所顯現(xiàn)立法較為分散、條文原則性大于實(shí)用性、監(jiān)督管理制度落后等突出問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上提出構(gòu)建我國(guó)生態(tài)法律體系、加強(qiáng)旅游生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力度、構(gòu)建國(guó)家公園建設(shè)法律制度以及加強(qiáng)保護(hù)宣傳力度和提高民眾守法意識(shí)的生態(tài)旅游法律制度完善的對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】 生態(tài)旅游;現(xiàn)狀;對(duì)策;法制建設(shè)

【中圖分類(lèi)號(hào)】 D922.68 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 2096-4102（2022）01-0070-03

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷增長(zhǎng)，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和社會(huì)向前發(fā)展，生活環(huán)境和生活質(zhì)量都不斷提高，休閑旅游方式成為了時(shí)下老百姓選擇的新時(shí)尚，大多數(shù)旅游者對(duì)于回歸大自然、欣賞大自然的需求與日俱增。因此，加強(qiáng)生態(tài)旅游法制建設(shè)就具有非常重要的價(jià)值。

一、我國(guó)生態(tài)旅游法治現(xiàn)狀分析

我國(guó)生態(tài)旅游的發(fā)展較晚，不管是旅游從業(yè)人員，還是旅游活動(dòng)參與者亦或是研究人員來(lái)說(shuō)，對(duì)于旅游整體框架還存在著諸多方面的理解偏差和不足。筆者認(rèn)為主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）立法較為分散、專(zhuān)業(yè)程度不夠高

《旅游法》作為我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展最基本的法律保障，在其第13條、第19條、第42條中明確了旅游行業(yè)發(fā)展的基本規(guī)則，確立了在保護(hù)旅游資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的大前提下，更好實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、文化效益和生態(tài)效益。

《環(huán)境保護(hù)法》在其第2條、第14條、第19條以及第20條中將森林、草原、濕地、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等明確規(guī)定了如何對(duì)其進(jìn)行保護(hù)。

《全國(guó)生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃（2016-2025）》[發(fā)改社會(huì)（2016）1831號(hào)]，在此《規(guī)劃》中，明確規(guī)定了全國(guó)生態(tài)旅游發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標(biāo)、總體布局、重點(diǎn)任務(wù)，提出了六個(gè)方面的配套體系建設(shè)任務(wù)，并就實(shí)施保障作了具體安排。

可以看出，我國(guó)的生態(tài)旅游法律體系中，規(guī)定散制于各個(gè)部門(mén)法中，相關(guān)內(nèi)容較為單一，不少是一些條例、辦法，立法層次較低，立法碎片化，生態(tài)和旅游融合不是十分緊密。對(duì)于旅游經(jīng)營(yíng)者、旅游從業(yè)人員、旅游者的責(zé)任和義務(wù)規(guī)范不是很專(zhuān)業(yè)、系統(tǒng)。

（二）法律規(guī)范原則化較強(qiáng)

目前我國(guó)有關(guān)生態(tài)旅游立法中，更多是一些原則化、制度化較強(qiáng)的法律條文，例如《旅游法》第十三條規(guī)定“旅游者在旅游活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)遵守社會(huì)公共秩序和社會(huì)公德，尊重當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)和宗教信仰，愛(ài)護(hù)旅游資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，遵守旅游文明行為規(guī)范?！薄渡轿魇÷糜螚l例》第十一條中規(guī)定開(kāi)發(fā)利用旅游資源應(yīng)當(dāng)遵循規(guī)劃先行、保護(hù)優(yōu)先、有序開(kāi)發(fā)、合理利用的原則?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域旅游資源進(jìn)行普查、評(píng)估，建立旅游資源數(shù)據(jù)庫(kù)，為旅游資源的保護(hù)、開(kāi)發(fā)和利用提供依據(jù)。這些法律規(guī)范沒(méi)有形成一個(gè)科學(xué)、完備的體系，使大家在執(zhí)法中常常處于被動(dòng)狀態(tài)，實(shí)踐中往往與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)相碰撞，這時(shí)，就只有乖乖地讓位于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，無(wú)法發(fā)揮出法律調(diào)整社會(huì)的作用。

（三）生態(tài)旅游發(fā)展與生態(tài)文明、生態(tài)保護(hù)融合較差

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，環(huán)境污染、資源短缺等問(wèn)題使可持續(xù)發(fā)展陷入了困境。生態(tài)旅游景區(qū)商業(yè)化、城市化發(fā)展越來(lái)越嚴(yán)重，景區(qū)內(nèi)開(kāi)山炸石、砍樹(shù)毀林、水土流失嚴(yán)重從而破壞景區(qū)的完整性。例如，有些景區(qū)在名山上修建索道要安裝電器設(shè)備時(shí)，違規(guī)鋪建大理石地面使周?chē)纳鷳B(tài)環(huán)境遭到破壞;景區(qū)周邊不斷興建農(nóng)家樂(lè)、休閑度假中心，進(jìn)而產(chǎn)生更多的生活垃圾、污水、廢物等破壞環(huán)境;更有甚者在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)建電廠、建別墅等。

另外，從我國(guó)目前生態(tài)旅游發(fā)展的現(xiàn)狀來(lái)看，不管是旅游的從業(yè)人員、旅游管理人員，還是旅游者都存在著一種理念：認(rèn)為在開(kāi)發(fā)生態(tài)旅游景區(qū)時(shí)必然會(huì)引起該地區(qū)環(huán)境污染、水質(zhì)污染、大氣污染的生態(tài)破壞，打破當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)平衡，所以出現(xiàn)了在發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)時(shí)過(guò)于謹(jǐn)慎小心，將環(huán)境保護(hù)過(guò)分提倡和推崇，對(duì)于生態(tài)旅游景區(qū)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)于嚴(yán)苛，使得生態(tài)旅游景區(qū)在開(kāi)發(fā)初期就面臨局限較多，裹不足前。

（四）管理機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)劃分、監(jiān)督管理不明確

我們并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)對(duì)生態(tài)旅游管理的行政部門(mén)，常常是由自然保護(hù)區(qū)或者是風(fēng)景名勝區(qū)主管部門(mén)設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行管理，雖然是管理機(jī)構(gòu)，但管理權(quán)相對(duì)較低，沒(méi)有足夠的重視。從我國(guó)景區(qū)運(yùn)行實(shí)際來(lái)看，主要是多個(gè)政府部門(mén)共同管理，管理內(nèi)容和重心又大不相同，使得我國(guó)目前生態(tài)管理呈現(xiàn)缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、管理方式混亂、管理力度較低的突出問(wèn)題。因?yàn)闆](méi)有明確的權(quán)責(zé)劃分，當(dāng)出現(xiàn)違法行為，需要作出罰款或者其他處罰時(shí)，各個(gè)部門(mén)會(huì)以自己的管理角度介入，而在需要各職能部門(mén)履行義務(wù)時(shí)又會(huì)出現(xiàn)消極不作為的現(xiàn)象。

正因?yàn)閷?duì)管理體制沒(méi)有明確的規(guī)定，相對(duì)較為混亂，致使監(jiān)督管理力度不夠，沒(méi)有行之有效的監(jiān)督管理手段，行政管理主體機(jī)關(guān)便會(huì)出現(xiàn)忽略職責(zé)的問(wèn)題，無(wú)論是“不作為”還是“亂作為”都會(huì)對(duì)我國(guó)生態(tài)旅游健康發(fā)展造成影響，甚至對(duì)旅游資源、經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)等方面帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)。

另外，各個(gè)職能部門(mén)目前仍沒(méi)有建立起相關(guān)的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，或者未能夠形成各職能部門(mén)互相監(jiān)督制約的機(jī)制，從而致使對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)不夠重視，造成監(jiān)管不到位的情況時(shí)有發(fā)生，使得旅游生態(tài)環(huán)境遭到破壞。

二、我國(guó)生態(tài)旅游法律制度完善對(duì)策

眾所周知，生態(tài)旅游的可持續(xù)健康發(fā)展離不開(kāi)強(qiáng)有力的法律保障制度。從我國(guó)目前發(fā)展來(lái)看，完善生態(tài)旅游法律制度首先要立足于我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，同時(shí)一些發(fā)展生態(tài)旅游較早較好國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)值得我們?nèi)W(xué)習(xí)和借鑒。

（一）構(gòu)建我國(guó)生態(tài)法律體系

1.盡快制定頒布《生態(tài)旅游法》

目前我國(guó)一些學(xué)者已經(jīng)提出盡快制定頒布《生態(tài)旅游法》，作為指導(dǎo)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)范化、制度化、可持續(xù)發(fā)展的基本法律制度。從生態(tài)旅游在我國(guó)的發(fā)展情況來(lái)看，法律研究不是很透徹，還存在許多有爭(zhēng)議的領(lǐng)域，所以應(yīng)在完善修訂《旅游法》時(shí)，增加專(zhuān)門(mén)的章節(jié)規(guī)定生態(tài)法律制度，將生態(tài)旅游發(fā)展的基本原則、管理制度、主體權(quán)利義務(wù)、監(jiān)督管理、相關(guān)權(quán)責(zé)等方面加以規(guī)范。通過(guò)填補(bǔ)空白，進(jìn)一步完善法律體系，滿(mǎn)足人民優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需求，回應(yīng)人民美好生活的期盼。

2.制定國(guó)家層面法制標(biāo)準(zhǔn)

在逐步對(duì)我國(guó)生態(tài)立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)要全面從生態(tài)可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、資源保護(hù)等諸多方面進(jìn)行考量。例如在立法中應(yīng)當(dāng)設(shè)立生態(tài)旅游標(biāo)準(zhǔn)制度。目前我國(guó)各省市自治區(qū)正在如火如荼對(duì)當(dāng)?shù)氐穆糜尉皡^(qū)掛牌生態(tài)旅游示范區(qū)、生態(tài)旅游景區(qū)等，各有各的參照標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有統(tǒng)一的評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)。

從2021年五一假期開(kāi)始，我國(guó)旅游景區(qū)全面實(shí)施門(mén)票預(yù)約制，將流量管控關(guān)口前置，引導(dǎo)游客有序進(jìn)入、錯(cuò)峰游覽。例如通過(guò)山西旅游大數(shù)據(jù)，建立了覆蓋全省主要旅游景區(qū)游客流量動(dòng)態(tài)監(jiān)督平臺(tái)，統(tǒng)計(jì)景區(qū)游客接待人數(shù)實(shí)時(shí)變化，分析當(dāng)前游客數(shù)量、入園時(shí)長(zhǎng)及停留時(shí)長(zhǎng)進(jìn)行客流分析。根據(jù)《景區(qū)最大承載量核定導(dǎo)則》的要求，應(yīng)當(dāng)在所有景區(qū)都建立突發(fā)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，這樣可以對(duì)旅游者在景區(qū)流量進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，適當(dāng)進(jìn)行分流，避免人群過(guò)于集中而帶來(lái)不必要的麻煩和不良后果。政府也應(yīng)當(dāng)將生態(tài)旅游指標(biāo)納入到景區(qū)的常規(guī)考核當(dāng)中。

（二）加強(qiáng)旅游生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管

在2020年最高法工作報(bào)告中，全國(guó)首例故意損毀自然遺跡入刑的案件引起廣泛熱議，對(duì)于嚴(yán)肅追究損毀三清山巨蟒峰等破壞生態(tài)環(huán)境工作人員的法律責(zé)任，這是我國(guó)以“故意損毀名勝古跡罪”首次入刑，同時(shí)也是檢察機(jī)關(guān)首次以破壞生態(tài)環(huán)境民事公益提起訴訟。刑法懲戒與民事賠償雙管齊下，充分體現(xiàn)出我國(guó)對(duì)于生態(tài)保護(hù)司法理念是最嚴(yán)格、最嚴(yán)密、零容忍的。從“巨蟒峰損毀案”中我們應(yīng)當(dāng)提出警示“珍惜生態(tài)環(huán)境”，同時(shí)作為景區(qū)的管理人員，也要加強(qiáng)管理監(jiān)督，把損毀生態(tài)環(huán)境資源消除在萌芽狀態(tài)。為此，必須進(jìn)一步完善生態(tài)旅游法制建設(shè)。

1.加強(qiáng)對(duì)旅游生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力度

立法為源、執(zhí)法為本。處理制定完善的生態(tài)旅游法律制度使其有法可依，可加強(qiáng)旅游生態(tài)環(huán)境方面的執(zhí)法力度。要重視補(bǔ)齊短板，提升治理能力，狠抓落地見(jiàn)效。筆者認(rèn)為，首先要依法建立專(zhuān)門(mén)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)旅游生態(tài)環(huán)境的宏觀調(diào)控，例如對(duì)景區(qū)進(jìn)行科學(xué)調(diào)度，建立健全預(yù)警機(jī)制，監(jiān)測(cè)景區(qū)正常運(yùn)行。其次，應(yīng)當(dāng)建立一支旅游執(zhí)法隊(duì)伍，通過(guò)專(zhuān)業(yè)知識(shí)技能的培訓(xùn)，定期考評(píng)來(lái)提高執(zhí)法人員對(duì)此工作的重視程度，將考評(píng)不合格人員清除出隊(duì)伍，始終保持執(zhí)法人員的工作態(tài)度和專(zhuān)業(yè)的職業(yè)技能水平。

2.加強(qiáng)對(duì)旅游生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管

從我國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，目前對(duì)于生態(tài)旅游環(huán)境進(jìn)行監(jiān)管的模式是“多頭式管理”，這樣的弊端顯而易見(jiàn)。在生態(tài)旅游發(fā)展較為成熟的國(guó)家中，美國(guó)通過(guò)設(shè)立管理局對(duì)國(guó)家公園的整體運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管，將管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離;澳大利亞的監(jiān)管模式是以政府指導(dǎo)為主體，與非政府組織共建，并將管理部門(mén)獨(dú)立出來(lái)。筆者認(rèn)為，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以走出一條新路子：由風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園等最大限度地保證生態(tài)旅游資源。景區(qū)和文化、旅游行政部門(mén)成立統(tǒng)一管理、統(tǒng)一執(zhí)法的部門(mén)，對(duì)生態(tài)旅游資源進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，旅游生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門(mén)不得參與任何經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這樣才能更好地管理、保護(hù)好生態(tài)旅游環(huán)境。

（三）構(gòu)建國(guó)家公園建設(shè)法律制度

許多國(guó)家的國(guó)家公園制度已經(jīng)較為成熟，我國(guó)于2013年開(kāi)始啟動(dòng)試點(diǎn)工作，然而在建立試點(diǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)立法先行，沒(méi)有法律法規(guī)的制度引領(lǐng)，我國(guó)的國(guó)家公園將面臨無(wú)后盾、無(wú)強(qiáng)制力的窘境，我國(guó)可以效仿發(fā)展較為完備的美國(guó)、澳大利亞、日本等國(guó)，由全國(guó)人大制定并頒布國(guó)家公園基本法，各省市自治區(qū)依據(jù)自身特點(diǎn)制定政府規(guī)章，在基本法中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，各級(jí)政府職能部門(mén)的權(quán)限，明確劃分環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)人員管理的部門(mén)職責(zé)，建立中央與地方的協(xié)調(diào)管理體系。包括職責(zé)、監(jiān)督、監(jiān)管、處罰、法律責(zé)任等相關(guān)問(wèn)題。其最主要的是要建立和完善監(jiān)管體制，生態(tài)旅游景區(qū)一旦上升為國(guó)家公園，必須有更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，針對(duì)不同地域的特點(diǎn)制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核，除此以外，還要制定嚴(yán)格的法律責(zé)任，明確法定程序，依法嚴(yán)格監(jiān)督管理，避免職權(quán)濫用、權(quán)力濫用的行為。

（四）加強(qiáng)保護(hù)宣傳力度，提高民眾守法意識(shí)

目前，我國(guó)國(guó)家層面已經(jīng)意識(shí)到，對(duì)于生態(tài)旅游環(huán)境的保護(hù)是其可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，我們可以借鑒澳大利亞、美國(guó)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的成功經(jīng)驗(yàn)，例如澳大利亞國(guó)家規(guī)定，青少年每年要到國(guó)家公園的教育中心參與保護(hù)自然環(huán)境的教育;旅行社要求導(dǎo)游向游客灌輸保護(hù)環(huán)境的理念;國(guó)家擁有大批這方面的專(zhuān)業(yè)人士為國(guó)家公園等生態(tài)環(huán)境提供技術(shù)支撐。結(jié)合我國(guó)生態(tài)旅游發(fā)展的現(xiàn)狀，可以在景區(qū)內(nèi)安排能夠讓公民參與的方式來(lái)宣傳保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要性，在全民中牢固樹(shù)立正確的生態(tài)文明理念，提高全民守法的意識(shí)，促進(jìn)我國(guó)生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展的遠(yuǎn)景目標(biāo)。

從近些年生態(tài)旅游發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)分析，許多景區(qū)在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，以生態(tài)環(huán)境作為代價(jià)。我們?cè)诟冻鰬K痛代價(jià)后，應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識(shí)到，生態(tài)旅游的發(fā)展必須以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為前提，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，確保生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展，就必須讓每一位公民牢固樹(shù)立社會(huì)主義生態(tài)文明觀，提高環(huán)境保護(hù)意識(shí)，加大立法力度，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

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