城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策現(xiàn)存問題及解決對策

倪江

摘要：為了提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在市場內(nèi)執(zhí)行力度，實現(xiàn)土地整體規(guī)劃與用地需求的平衡性發(fā)展，開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策現(xiàn)存問題及解決對策的研究。統(tǒng)計城鄉(xiāng)建設(shè)用地補償標(biāo)準(zhǔn)與公共數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在市場內(nèi)的推行已逐步演變成為了“圈地”活動，結(jié)合此種問題與現(xiàn)象，故引進(jìn)結(jié)構(gòu)分析模型，對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策執(zhí)行力進(jìn)行分析，根據(jù)政策參與方權(quán)利實現(xiàn)情況，提出提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策與群眾意愿匹配度、建立政策執(zhí)行與落實監(jiān)督機制兩個方面的解決對策，以此種方式，實現(xiàn)對增減掛鉤政策的優(yōu)化與完善，實現(xiàn)對社會現(xiàn)有問題的解決。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng);增減掛鉤政策;解決對策;結(jié)構(gòu)分析模型;建設(shè)用地;現(xiàn)存問題

0 引言

為了解決我國農(nóng)業(yè)用地與工業(yè)用地不平衡的問題，國家聯(lián)合了有關(guān)單位，提出、制定并在市場上發(fā)行了“占地平衡處理”的增減條例，要求在城鄉(xiāng)地區(qū)的居民住戶可以將其個人新增的農(nóng)業(yè)用地或耕地面積，按照比例，在地區(qū)政府或城鄉(xiāng)管理單位換取建設(shè)用地或個人占地指標(biāo)，在此過程中多處新增耕地面積，由省政府或市政府在上級領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一核算。提出此項政策或發(fā)行此項條例的最終目的是補償農(nóng)業(yè)發(fā)展與建設(shè)需要，進(jìn)行土地資源的平衡化處理，解決地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟建設(shè)與建設(shè)用地之間的矛盾問題[1]。為了實現(xiàn)對此方面工作的進(jìn)一步優(yōu)化，國家土地管理單位在發(fā)行了上述政策后，提出了增減掛鉤政策，根據(jù)地區(qū)土地的整體規(guī)劃與用地需求，如果用地地區(qū)被后續(xù)修復(fù)，可以將修復(fù)后的地塊面積作為新增地塊面積，以此種方式，實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)耕地面積的提升，從而最終實現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。簡單來說，就是等量拆舊建新，以達(dá)到用地合理的目的?？梢哉J(rèn)為新政策是舊政策的補償或延伸，相比早期政策，增減掛鉤政策更加強調(diào)農(nóng)戶的個人利益，但在此項政策具體實施時，卻發(fā)現(xiàn)政策內(nèi)容與政策的執(zhí)行力均在不同方面存在相應(yīng)的缺陷，此種缺陷已嚴(yán)重影響了我國建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)發(fā)展的平衡關(guān)系。因此，本文對該政策在推廣時產(chǎn)生的問題進(jìn)行深入分析，結(jié)合數(shù)據(jù)挖掘與統(tǒng)計問題，分析該政策在市場的執(zhí)行力，以此為依據(jù)，提出對應(yīng)的政策優(yōu)化與整改策略，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)居住人口向城市的有序遷移，實現(xiàn)對城鄉(xiāng)地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)的帶動與促進(jìn)。

1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策現(xiàn)存問題

城市建設(shè)的高速發(fā)展在一定程度上帶動了產(chǎn)業(yè)建設(shè)的升級，與此同時，城鄉(xiāng)建設(shè)中的現(xiàn)代化進(jìn)程也逐年加快。尤其在一些發(fā)展進(jìn)度較快的地區(qū)，近年來產(chǎn)業(yè)的擴大化建設(shè)趨勢更是對用地面積提出了更高的要求[2]。我國的土地利用，經(jīng)過長期發(fā)展和不斷調(diào)整，其結(jié)構(gòu)和布局總的來說是合理的，但也存在一些問題，主要是：（1）土地供需矛盾尖銳，人均耕地面積不斷下降。隨著經(jīng)濟發(fā)展和進(jìn)一步改革開放，建設(shè)用地還要不斷增加，每年尚需占用相當(dāng)數(shù)量耕地，加之人口增長，人均耕地占有量不斷減少。（2）土地利用尚不充分，生產(chǎn)力和利用率均較低。（3）土地退化和損毀嚴(yán)重，質(zhì)量不斷下降，不少土地由于投入不足，土壤肥力下降，影響了耕地質(zhì)量。（4）亂占濫用耕地，浪費土地的問題不斷發(fā)生.由于長期以來對土地缺乏宏觀調(diào)控和計劃管理，微觀管理也不嚴(yán)格，造成建設(shè)和大農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整過多占用耕地，使耕地面積急劇減少.有些企業(yè)、機關(guān)受土地?zé)o償使用影響，占地過多，早征遲用，甚至征而不用，造成土地浪費。隨著城市化進(jìn)程加快，我國可耕地面積日益減少。

根據(jù)市場不完全統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，我國在近十年時間的農(nóng)用耕地面積減少約753.33萬hm2，現(xiàn)下市場保有的耕地面積已嚴(yán)重逼近耕地面積最低1.2億hm2的紅色警戒線，而此時大部分占地均用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。盡管國家已在此過程中發(fā)行了增減掛鉤政策，但顯而易見的是，政策的實施并未對用地平衡起到優(yōu)化作用。因此，下述將對政策現(xiàn)存問題展開分析。

為了確保獲取市場數(shù)據(jù)的真實性與可靠性，此次研究所選的對象為增減掛鉤政策執(zhí)行中的某城鄉(xiāng)拆遷區(qū)，此地區(qū)原有居民住房面積已被修復(fù)，成為了地區(qū)的主要農(nóng)耕土地。在地區(qū)用地補償公共網(wǎng)站中獲取用地補償信息，參照政策中應(yīng)給予的補償與置換標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行5個區(qū)域農(nóng)戶補償數(shù)據(jù)的統(tǒng)計（補償標(biāo)準(zhǔn)為占用征地面積前三年平均年產(chǎn)值的6.0倍）。統(tǒng)計數(shù)據(jù)如下表1所示。

從上述統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，大部分城鄉(xiāng)地區(qū)的農(nóng)戶應(yīng)得的補償金額小于實際補償金額。在進(jìn)行實際補償時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)居民所在地區(qū)的地理位置，由省政府統(tǒng)一進(jìn)行占地面積的計算，根據(jù)此地區(qū)的補償標(biāo)準(zhǔn)，使用單位面積補償金額×建設(shè)用地面積的方式，進(jìn)行建設(shè)用地補償[3]。但從上述表格中的數(shù)據(jù)可以看出的是，所有地區(qū)農(nóng)戶在獲得補償款時，均由政府按照最低線標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行補償?shù)摹?/p>

由于此類跨區(qū)占地工程項目的實施需要其他行政手段輔助完成，但在此過程中卻很少有單位可以關(guān)注到占地過程中區(qū)域住戶的個人意愿。政府認(rèn)為住戶得到了補償款便應(yīng)當(dāng)將其個人所有占地上繳，但較多的地區(qū)出現(xiàn)了住戶被迫“上樓”、補償面積與補償金額不合理、補償標(biāo)準(zhǔn)過低等方面的問題，甚至一些地區(qū)的宅基地在補償后的增值收益完全被政府與有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者個人占有，導(dǎo)致用地不平衡、土地所有者個人利益無法得到保障等方面的問題在市場內(nèi)層出不窮。與此同時，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在市場內(nèi)的推行也逐步演變成為了“圈地”活動，甚至與地方政府的個人利益掛鉤。因此，可以認(rèn)為現(xiàn)有的增減掛鉤政策在實施中是存在顯著問題的。

2 基于結(jié)構(gòu)分析模型的增減掛鉤政策執(zhí)行力分析

完成上述分析后，引進(jìn)結(jié)構(gòu)分析模型，對增減掛鉤政策執(zhí)行力進(jìn)行分析。在此過程中，我們應(yīng)明確結(jié)構(gòu)模型是一個用于描述事件因果關(guān)系的描述，利用此模型中的驗證性分子軟件Amos19.0，選擇最大似然估計法，對政策進(jìn)行理論驗證，并通過對政策執(zhí)行指標(biāo)的修正與擬合，進(jìn)行政策執(zhí)行過程中，不同參與方權(quán)利執(zhí)行情況的分析。其中政策執(zhí)行中不同參與方權(quán)利的實現(xiàn)情況可用下述圖1表示：

假設(shè)在此過程中Q表示為政策允許的釋放用地指標(biāo)（指標(biāo)占地資源周轉(zhuǎn)量）;P表示為政府得到Q后主動支出的單位價格。則中央供給地方政府的預(yù)算額度可以用下述計算公式表示：

公式（1）中：表示為中央供給地方政府的預(yù)算額度;表示為給出資金;表示為出讓資金。其中與的值均0。根據(jù)上述計算公式可以看出，P、Q與B兩者之間是存在正向關(guān)系的，即地方給出的資金或執(zhí)行的出讓資金量越大，可以認(rèn)為中央供給地方政府的補償資金額度越高?；蛘呤侵醒雽^(qū)域建設(shè)用地的范圍越大，對土地資源的評價等級越高，可下?lián)艿目铐椩蕉?，從而可補償給個人的房屋面積與資金額度越大[4]。而給定的資金又與家庭支出、居住環(huán)境、居住面積、社會保障等具有較為直接的關(guān)系。假設(shè)后續(xù)的指標(biāo)參數(shù)表示為Z，對應(yīng)Z可以表示為Z1、Z2、Z2、…、Zn，其中n表示為后續(xù)指標(biāo)。而Z與參與方執(zhí)行力之間的關(guān)系可以用下述計算公式表示：

公式（2）中：表示為參與方執(zhí)行政策的力度;表示為不同指標(biāo)約束下的政策落實度或執(zhí)行度;表示為扭曲度;表示為顯著水平，從上述圖1中可以看出，的三個取值分別為1.0%、5.0%與10.0%;表示為占地建設(shè)等級。根據(jù)上述計算公式，可以掌握在不同指標(biāo)約束下政府對增減掛鉤政策的執(zhí)行力度，以此種方式，為后續(xù)政策內(nèi)容的完善與政策的落實提供支撐。

3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策優(yōu)化措施

3.1 提高增減掛鉤政策與群眾意愿匹配度

為了確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在實施中可以達(dá)到既定的工作目標(biāo)，需要在執(zhí)行增減掛鉤政策時，對群眾的意愿度進(jìn)行匹配。同時，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)加大對此項增減掛鉤政策的宣傳力度，使得人民群眾認(rèn)知此項工作實施的重要意義，增強群體參與工作的主動性、積極性，賦予社會群體更高的責(zé)任感。同時，在落實增減掛鉤政策時，應(yīng)按照規(guī)范化的保證程序，將個人與群體獲取的利益進(jìn)行市場公開聽證，保證司法程序的公平與公正性，凡是在此過程中涉及個人資源占用的問題，需要征求社會群體與上級組織的意見，不可強拆強建，在真正意義上做到對群體利益的保證，使社會群體真正成為社會發(fā)展與建設(shè)中的受益人。

3.2 建立政策執(zhí)行與落實監(jiān)督機制

除上述提出的內(nèi)容，還需要采用建立政策執(zhí)行與落實監(jiān)督機制的方式，對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在市場內(nèi)的執(zhí)行力進(jìn)行定期的評估。對于矛盾性供給問題，可以通過司法程序進(jìn)行解決。同時，在示范地區(qū)應(yīng)做好對補償群眾的定期回饋，即設(shè)計一個專門的監(jiān)管部門，進(jìn)行監(jiān)督機制的完善，對于復(fù)墾的土地資源，需要在經(jīng)過多方驗收合格后，才能將其與建設(shè)用地工程建立周轉(zhuǎn)指標(biāo)[5]?？傊ＷC政策參與方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)的全面落實，應(yīng)做好前期、中期、后期對增減掛鉤政策的監(jiān)督工作，并建立一個用地與政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，通過合理的法律途徑，進(jìn)行土地資源的驗收，以此種方式，實現(xiàn)對增減掛鉤政策的優(yōu)化與完善，實現(xiàn)對社會現(xiàn)有問題的解決。綜上所述，完成城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實證研究。

4 結(jié)語

針對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在實施中存在的問題，本文從提高增減掛鉤政策與群眾意愿匹配度、建立增減掛鉤政策執(zhí)行與落實監(jiān)督機制兩個方面，提出了相對應(yīng)的一些整改意見，希望通過此次的研究，能夠引起地方及有關(guān)單位對此方面工作的重視度，將土地建設(shè)總體規(guī)劃作為依托，通過對地方的統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃，增強政策的可操作性、執(zhí)行性與合理性，實現(xiàn)對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策相關(guān)工作在實施中個人利益的提升，從而確保城鄉(xiāng)建設(shè)占地與居民占地雙方矛盾的解決，實現(xiàn)對我國市場經(jīng)濟收益的穩(wěn)步提高。

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