摘要：農(nóng)村安置區(qū)建設(shè)事關(guān)農(nóng)民群眾切身利益及土地增減掛鉤試點(diǎn)的成敗。近年來，山東省壽光市在抓好舊村復(fù)墾整理的同時(shí)，全力推進(jìn)安置區(qū)建設(shè)，探索專班調(diào)度推進(jìn)、尊重群眾意愿、保障建設(shè)資金、強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)管及配套服務(wù)等行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法，將安置區(qū)打造成“民心工程”。但由于存在建設(shè)手續(xù)不全、工期拖延、設(shè)計(jì)不合理等問題，提出了加快完善建設(shè)手續(xù)、多渠道籌集資金、優(yōu)化規(guī)劃設(shè)計(jì)等建議。

關(guān)鍵詞：增減掛鉤;安置區(qū);縣級(jí);壽光市

一、壽光市增減掛鉤試點(diǎn)基本情況

壽光市位于山東半島中北部，渤海萊州灣南畔，是國務(wù)院命名的“中國蔬菜之鄉(xiāng)”和國內(nèi)外聞名的“中國海鹽之都”[1]。下轄9個(gè)鎮(zhèn)、5個(gè)街道，共975個(gè)行政村，常住人口116.34萬人。第三次國土調(diào)查顯示，壽光市村莊用地面積21 469.27公頃，占城鎮(zhèn)村及工礦用地總面積的41.59%。近年來，壽光城市化進(jìn)程加快，超過三分之一的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工并定居，農(nóng)村閑置、空閑住宅數(shù)量持續(xù)增加，村莊“空心化”日趨嚴(yán)重。因此，開展農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾整理的潛力空間非常大。2006年，壽光市申報(bào)并列入全國第一批增減掛鉤試點(diǎn)，此后運(yùn)用試點(diǎn)政策先后對(duì)14個(gè)鎮(zhèn)街99個(gè)村進(jìn)行舊村改造，涉及1.84萬戶6.17萬人。截至目前，已建成56個(gè)農(nóng)村安置區(qū)，節(jié)余建新指標(biāo)1066.67公頃，既能優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)、盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，又能改善農(nóng)村生活居住環(huán)境，進(jìn)一步增強(qiáng)了農(nóng)民的獲得感和幸福指數(shù)，被評(píng)為山東省首批土地增減掛鉤試點(diǎn)示范縣（市） [2]。

二、增減掛鉤農(nóng)村安置區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)做法

（一） 組建工作專班，強(qiáng)化調(diào)度推進(jìn)

安置區(qū)建設(shè)涉及多個(gè)部門單位，需相關(guān)各方合力推進(jìn)、密切協(xié)作。為加快安置區(qū)建設(shè)，壽光市2009年7月成立市長任組長的增減掛鉤試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，此后又成立市委書記、市長任組長，市委專職副書記、分管農(nóng)業(yè)的副市長任副組長，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建、自然資源等部門（單位） 主要負(fù)責(zé)人為成員的安置區(qū)建設(shè)工作專班，下設(shè)辦公室，從相關(guān)部門（單位） 抽調(diào)精干力量組成，實(shí)行集中辦公和實(shí)體化運(yùn)作，強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)督查、進(jìn)度通報(bào)，并重點(diǎn)從資金保障、手續(xù)辦理、質(zhì)量監(jiān)督等方面調(diào)度推進(jìn)。明確鎮(zhèn)街政府為建設(shè)責(zé)任主體，每個(gè)安置區(qū)成立建設(shè)指揮部，由鎮(zhèn)街主要負(fù)責(zé)人任總指揮，2～3名科級(jí)干部擔(dān)任副總指揮，成員由職能站所負(fù)責(zé)人和涉及村“兩委”成員擔(dān)任。注重發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘，開展工地紅旗黨小組創(chuàng)建活動(dòng)，每月進(jìn)行一次評(píng)比，獎(jiǎng)罰并施，形成各方合力推進(jìn)安置區(qū)建設(shè)的良好氛圍。

（二） 尊重群眾意愿，公開透明運(yùn)作

項(xiàng)目實(shí)施前，向村民講政策、解疑問，并通過召開全體黨員會(huì)、村民代表會(huì)、實(shí)地參觀、入戶體驗(yàn)和算賬對(duì)比等方式，把好處、措施、補(bǔ)助政策講清講透，讓群眾從心里主動(dòng)配合。圍繞戶型選擇、樓房分配、農(nóng)機(jī)具存放、供暖等群眾關(guān)心關(guān)注的問題，廣泛征求意見后研究制定方案。比如，設(shè)計(jì)大中小戶型供群眾選擇，采用大小對(duì)門戶型，大戶年輕人居住，小戶老年人居住，一家人共住一層。另外，推選群眾威信高、熟悉建筑工程的村民擔(dān)任監(jiān)督員，對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行全程監(jiān)督。在樓房分配上，堅(jiān)持公開透明運(yùn)作，由鎮(zhèn)街黨委政府主導(dǎo)，充分征求群眾意見建議后制定分房方案，并提交黨員大會(huì)、村民代表大會(huì)，表決通過后實(shí)施。分房過程由法律服務(wù)機(jī)構(gòu)參與見證，并全程留存影像資料。為方便子女照顧老人及促進(jìn)鄰里和諧，分房采用單元組合、對(duì)門組合和散戶抓鬮三種方式，實(shí)行“三次抓鬮法”，村“兩委”成員與村民享受平等待遇，實(shí)現(xiàn)“一碗水”端平。

（三） 制定獎(jiǎng)補(bǔ)政策，強(qiáng)化資金保障

安置區(qū)能否順利建成，資金保障是關(guān)鍵。壽光市對(duì)安置區(qū)建設(shè)實(shí)行市鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政、村集體和村民個(gè)人共同出資，并以市財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金為主，基本做到拆除一套舊房即可置換一套中小戶型樓房（120平方米以內(nèi)）。該市的獎(jiǎng)補(bǔ)政策，由2009年每節(jié)余1公頃建設(shè)用地補(bǔ)助300萬元，逐步提高到目前的435萬元。針對(duì)地方政府財(cái)力有限的問題，從2015年開始引入社會(huì)資本，由壽光城投集團(tuán)負(fù)責(zé)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的籌集周轉(zhuǎn)。市委書記、市長多次開會(huì)調(diào)度，并由市政府分管副市長總體協(xié)調(diào)，市財(cái)政局牽頭負(fù)責(zé)，針對(duì)每個(gè)項(xiàng)目制定細(xì)化到月的資金投入計(jì)劃，嚴(yán)格按照建設(shè)進(jìn)度及時(shí)撥付資金。

（四） 強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)管，打造優(yōu)質(zhì)工程

工程質(zhì)量安全事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定。壽光市嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃許可、施工圖審查、施工許可等法定程序，公開招標(biāo)選擇信譽(yù)好、實(shí)力強(qiáng)的勘察測(cè)繪、規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理單位，嚴(yán)格執(zhí)行竣工驗(yàn)收和備案等規(guī)定，重點(diǎn)把好“三關(guān)”，確保工程質(zhì)量安全。

一是嚴(yán)把材料關(guān)。在價(jià)格范圍內(nèi)選用最好的建材，與供貨廠家達(dá)成協(xié)議，在所有材料外表或外包裝上打上“某某安置區(qū)專用”字樣。材料生產(chǎn)前，廠家通知項(xiàng)目建設(shè)指揮部，由指揮部派干部和群眾代表到現(xiàn)場(chǎng)盯靠，從原材料下單到生產(chǎn)、打包，直至運(yùn)回，駐廠人員緊盯每個(gè)環(huán)節(jié)。二是嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)。組建市建筑質(zhì)監(jiān)站、鎮(zhèn)街指揮部、監(jiān)理公司、村兩委、村民代表組成“五方”質(zhì)監(jiān)體系，建立進(jìn)場(chǎng)材料檢驗(yàn)報(bào)備、總工、監(jiān)理、質(zhì)量公開日等工作制度。對(duì)進(jìn)場(chǎng)材料先檢驗(yàn)再進(jìn)場(chǎng)，進(jìn)場(chǎng)后再抽樣，聘請(qǐng)兩家具備資質(zhì)的化驗(yàn)室入駐，依據(jù)抽樣化驗(yàn)結(jié)果合格的留用，不合格的清理出場(chǎng)并附帶罰款。市住建局還外聘第三方質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)，每月檢查一次建筑工程質(zhì)量安全。三是嚴(yán)把進(jìn)度關(guān)。鎮(zhèn)街指揮部成員、總工、監(jiān)理工程師分工包靠項(xiàng)目部，白天靠在工地現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)巡查，若發(fā)現(xiàn)問題，晚上召開調(diào)度會(huì)梳理分析問題，排查解決影響施工的因素。在室內(nèi)外配套工程交叉施工階段，協(xié)調(diào)各項(xiàng)目部制定統(tǒng)籌施工方案，避免分散施工、互相影響制約，切實(shí)提高施工效率。

（五） 搞好配套服務(wù)，切實(shí)便民利民

按照“設(shè)施配套、功能完善、生態(tài)宜居、便民利民”的標(biāo)準(zhǔn)要求，在改善農(nóng)村住房條件的同時(shí)，完善綠化、道路、通訊、供排水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施，配齊學(xué)校、衛(wèi)生室、超市、黨群服務(wù)中心等服務(wù)設(shè)施，因地制宜采用接入城區(qū)管網(wǎng)、地源熱泵、天然氣供熱等多種供熱方式。從2015年開始，新建安置區(qū)全部配建電梯。參照城區(qū)物業(yè)管理模式，全部安裝視頻監(jiān)控并接入警務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，保安24 小時(shí)巡邏，物業(yè)費(fèi)由村集體承擔(dān)，衛(wèi)生保潔統(tǒng)一納入城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化管理，實(shí)現(xiàn)孩子就近上學(xué)、有病就近就醫(yī)、生活用品就近購買，全面提升農(nóng)村居民生活品質(zhì)。

三、增減掛鉤農(nóng)村安置區(qū)建設(shè)存在的問題

（一） 部分安置區(qū)樓房建設(shè)手續(xù)不完善

由于試點(diǎn)初期各級(jí)未出臺(tái)配套支持政策，相關(guān)部門服務(wù)和執(zhí)法監(jiān)管不到位，一部分安置區(qū)出現(xiàn)“先上車后買票”未批先建問題。比如，有的缺少鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，有的缺少施工許可證，有的未竣工驗(yàn)收，這將直接影響群眾辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。

（二） 部分項(xiàng)目拖延工期，群眾不能按期回遷

安置區(qū)建設(shè)資金投入大且需提前撥付，而舊村復(fù)墾節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)交易變現(xiàn)需要一定周期，給財(cái)政部門和壽光城投集團(tuán)造成巨大資金壓力，導(dǎo)致補(bǔ)助資金撥付不及時(shí)，影響施工進(jìn)度。另外，受低溫冰凍、連續(xù)降雨等極端天氣，重污染天氣停工，建材價(jià)格大幅上漲等因素影響，工期拖延不能按期交房，影響群眾按時(shí)回遷。

（三） 規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理，后期配套服務(wù)不到位

一些小區(qū)設(shè)計(jì)照搬城區(qū)模式，未充分考慮農(nóng)村實(shí)際。比如，有的安置區(qū)未建設(shè)存放農(nóng)機(jī)具的場(chǎng)所;受建設(shè)資金限制，有的村未預(yù)留或預(yù)留樓房較少，后續(xù)增加人口無房可分;有的安置小區(qū)未接入天然氣，未配建幼兒園、污水處理設(shè)施等;有的村集體收入少，物業(yè)管理、房屋修繕等后續(xù)服務(wù)跟不上，環(huán)境衛(wèi)生水平較差。

四、規(guī)范提升安置區(qū)建設(shè)的對(duì)策建議

（一） 區(qū)分不同情況，盡快完善安置區(qū)建設(shè)手續(xù)

對(duì)已建成安置區(qū)，建議從省級(jí)層面出臺(tái)政策，參照城鎮(zhèn)住宅小區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記歷史遺留問題處理的做法，盡快完善土地、規(guī)劃、施工、消防和竣工驗(yàn)收等手續(xù)。對(duì)在建安置區(qū)要限期補(bǔ)辦手續(xù)，待各項(xiàng)手續(xù)齊全完備后再交房。對(duì)新開工安置區(qū)，必須辦理施工許可手續(xù)后方可動(dòng)工建設(shè)，不能形成新的違法問題。自然資源、住建和行政審批等部門要全程跟上，搞好業(yè)務(wù)指導(dǎo)和日常執(zhí)法，督促責(zé)任主體盡快辦結(jié)相關(guān)手續(xù)。

（二） 多渠道籌集資金，加快安置區(qū)建設(shè)進(jìn)度

要及時(shí)調(diào)整增減掛鉤獎(jiǎng)補(bǔ)政策，進(jìn)一步提高增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易價(jià)格，并整合鄉(xiāng)村振興相關(guān)涉農(nóng)資金，集中投放安置區(qū)建設(shè)項(xiàng)目。對(duì)建設(shè)資金實(shí)行閉環(huán)管理，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，不能挪用和截留。建議自然資源部門將群眾是否回遷作為增減掛鉤項(xiàng)目驗(yàn)收的必要條件，以此督促地方政府加快安置區(qū)建設(shè)。還要合理確定工期，優(yōu)化施工工序，強(qiáng)化日常調(diào)度，督促項(xiàng)目快建設(shè)、快回遷。

（三） 優(yōu)化規(guī)劃設(shè)計(jì)，切實(shí)提升配套服務(wù)水平

在嚴(yán)守耕地及永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線的同時(shí)，要兼顧交通出行方便、利于公共設(shè)施配套等因素，合理選址確定安置區(qū)位置、規(guī)模和范圍。從更好滿足農(nóng)村居民生產(chǎn)生活角度，優(yōu)化安置區(qū)整體規(guī)劃，增加鄉(xiāng)村地域特色，并配套與城鎮(zhèn)小區(qū)同樣的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。要適當(dāng)預(yù)留部分土地，既可解決后期新建樓房用地，又能暫時(shí)存放大型農(nóng)機(jī)具。要配建部分商業(yè)經(jīng)營用房，對(duì)外出租增加村集體經(jīng)濟(jì)收入，用以維持安置區(qū)公共設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

結(jié)語

我國人多地少的基本國情以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深化，決定建設(shè)用地供需矛盾仍將長期存在。增減掛鉤農(nóng)村安置區(qū)的建設(shè)，事關(guān)農(nóng)民群眾切身利益，也關(guān)系增減掛鉤試點(diǎn)政策的成敗。只有將安置區(qū)建設(shè)擺在比舊村復(fù)墾更加重要的位置，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)和資金保障，充分尊重群眾意愿、公開透明運(yùn)作，切實(shí)搞好工程質(zhì)量監(jiān)管和后續(xù)配套服務(wù)提升，才能真正將增減掛鉤安置區(qū)建設(shè)好，將其打造成為讓農(nóng)民群眾滿意的“民心工程”，既可實(shí)現(xiàn)增減掛鉤試點(diǎn)“保護(hù)耕地、節(jié)約用地”的制度設(shè)計(jì)初衷，又能讓農(nóng)民共享改革發(fā)展成果，更好地助推鄉(xiāng)村全面振興。

參考文獻(xiàn)：

[1]張少義“. 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的陽光”照亮壽光鄉(xiāng)村振興之路[J].紅旗文稿，2019（17）：13-14.

[2]紀(jì)榮國.壽光市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作調(diào)查與思考[J].中小企業(yè)管理與科技（中旬刊），2016（07）：160-161.

作者簡(jiǎn)介：鐘云山（1977-），男，山東壽光人，工程師，研究方向：土地資源管理。

（責(zé)任編輯 朱妍）