國內(nèi)“揭榜掛帥”機(jī)制實(shí)踐的分類與借鑒

■文/薛雅 王雪瑩（上海市科學(xué)學(xué)研究所）

習(xí)近平總書記指出，要有力有序推進(jìn)創(chuàng)新攻關(guān)的“揭榜掛帥”體制機(jī)制。近年來，國家相關(guān)部委和全國各省市紛紛在不同類型、不同需求的重點(diǎn)創(chuàng)新任務(wù)、重大科技項(xiàng)目中開展“揭榜掛帥”機(jī)制試點(diǎn)，形成了豐富的探索經(jīng)驗(yàn)和成功的實(shí)踐模式。面向“十四五”科技創(chuàng)新規(guī)劃，特別是組織實(shí)施好科技重大專項(xiàng)，推進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系建設(shè)和支撐高水平人才引進(jìn)培養(yǎng)的需求，當(dāng)前迫切需要加快探索在更多項(xiàng)目、更廣領(lǐng)域?qū)嵤敖野駫鞄洝钡男履Ｊ胶托聶C(jī)制。國家和國內(nèi)各省市的重要經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)借鑒。

一、國內(nèi)“揭榜掛帥”實(shí)踐的主要類型

近年來國內(nèi)多元多樣的“揭榜掛帥”探索實(shí)踐，以項(xiàng)目的定位、目標(biāo)和機(jī)制分類，主要可以歸納為聚焦產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新重大戰(zhàn)略任務(wù)、引領(lǐng)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)與科技雙向鏈接、促進(jìn)基礎(chǔ)前沿領(lǐng)域重大創(chuàng)新突破、面向社會(huì)民生領(lǐng)域重大需求、強(qiáng)化發(fā)揮科技“帥才”引領(lǐng)作用五種類型。

一是聚焦產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新重大戰(zhàn)略任務(wù)，政府“出題發(fā)榜”，企業(yè)“揭榜”，開展目標(biāo)導(dǎo)向的研發(fā)攻關(guān)（見表1）。面向制約產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展的關(guān)鍵核心技術(shù)需求和“卡脖子”問題，由政府財(cái)政出資，凝練懸賞標(biāo)的，向社會(huì)發(fā)榜公布，征集揭榜攻關(guān)可行性方案。通過專家評(píng)審、“賽馬制”等方式，在揭榜單位中擇優(yōu)支持具備較強(qiáng)創(chuàng)新能力的優(yōu)勢(shì)企業(yè)、機(jī)構(gòu)獨(dú)立承接或牽頭組成創(chuàng)新聯(lián)合體承接重大攻關(guān)任務(wù)，集中力量突破具有領(lǐng)先性、獨(dú)創(chuàng)性的產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)、產(chǎn)品。在項(xiàng)目攻關(guān)過程中，采取“軍令狀”、階段性評(píng)估、滾動(dòng)式資助等方式不斷壓實(shí)責(zé)任，確保研發(fā)成效。通過“揭榜掛帥”，引導(dǎo)企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新做大做強(qiáng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能級(jí)跨越式提升。如工信部人工智能“揭榜掛帥”項(xiàng)目、科技部“數(shù)學(xué)和應(yīng)用研究”重點(diǎn)專項(xiàng)、貴州省科技廳與能源局針對(duì)省內(nèi)長期解決不了的痛點(diǎn)難點(diǎn)問題設(shè)計(jì)技術(shù)榜單等。

表1 聚焦產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新重大戰(zhàn)略任務(wù)“揭榜掛帥”實(shí)踐

二是引領(lǐng)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)與科技雙向鏈接，企業(yè)“出題”，政府“發(fā)榜”，科研機(jī)構(gòu)“揭榜”，加速科技成果轉(zhuǎn)化（見表2）。充分發(fā)揮企業(yè)作為科技成果下游用戶的主動(dòng)性，引導(dǎo)領(lǐng)軍、龍頭企業(yè)從市場(chǎng)需求出發(fā)提出技術(shù)需求，政府面向區(qū)域、全國乃至全球科研機(jī)構(gòu)、高校、產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)等各類創(chuàng)新主體發(fā)榜。項(xiàng)目以企業(yè)出資為主，政府給予相應(yīng)補(bǔ)貼或政策支持。在“制榜”“選帥”和項(xiàng)目管理環(huán)節(jié)中，充分體現(xiàn)企業(yè)需求方的主導(dǎo)作用。通過“揭榜掛帥”項(xiàng)目實(shí)施，促進(jìn)各類創(chuàng)新主體的科研成果在企業(yè)落地轉(zhuǎn)化。支持企業(yè)以“揭榜掛帥”項(xiàng)目為紐帶，牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體、產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟，營造更優(yōu)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)。如廣東省技術(shù)攻關(guān)類項(xiàng)目、江蘇省“J-TOP創(chuàng)新挑戰(zhàn)季”、遼寧省科技廳“揭榜掛帥”專項(xiàng)和安徽省蕪湖市面向長三角“揭榜掛帥”等。

表2 引領(lǐng)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)與科技雙向鏈接“揭榜掛帥”實(shí)踐

三是面向基礎(chǔ)前沿競爭熱點(diǎn)領(lǐng)域，政府和企業(yè)“發(fā)榜”，科學(xué)家“揭榜”，追求重大創(chuàng)新突破（見表3）。面向可能發(fā)生重大突破的基礎(chǔ)科學(xué)和產(chǎn)業(yè)前沿技術(shù)競爭熱點(diǎn)領(lǐng)域，政府組織行業(yè)企業(yè)開展未來技術(shù)前瞻，制定前沿探索性科研需求榜單。財(cái)政科技資金引導(dǎo)企業(yè)共同參與投入，通過“揭榜掛帥”機(jī)制，支持項(xiàng)目負(fù)責(zé)人開展長周期、高風(fēng)險(xiǎn)的重大基礎(chǔ)前沿研究項(xiàng)目，不設(shè)“論文指標(biāo)”等附加條件，賦予“掛帥”科學(xué)家在確定研究方向、組織科研團(tuán)隊(duì)、安排經(jīng)費(fèi)使用等方面的充分自主權(quán)，為研究工作提供寬松的環(huán)境和穩(wěn)定的支持，提高項(xiàng)目取得重大創(chuàng)新突破的幾率。鼓勵(lì)優(yōu)秀青年人才探索國際科技前沿，勇為“帥”才。如江蘇省發(fā)布重大科學(xué)前沿和產(chǎn)業(yè)科技前瞻“榜單”、國家電網(wǎng)發(fā)布基礎(chǔ)前沿類“揭榜掛帥”項(xiàng)目等。

表3 面向基礎(chǔ)前沿競爭熱點(diǎn)領(lǐng)域“揭榜掛帥”實(shí)踐

四是面向社會(huì)民生領(lǐng)域關(guān)鍵需求，政府“發(fā)榜”，全社會(huì)能者“揭榜”，解決急難重大問題（見表4）。面向社會(huì)民生領(lǐng)域發(fā)展中的各種緊迫性、突發(fā)性挑戰(zhàn)，以及疑、難、急的重大社會(huì)民生關(guān)切問題，發(fā)揮“揭榜掛帥”機(jī)制范圍廣、重結(jié)果的制度優(yōu)勢(shì)，完善應(yīng)急科研任務(wù)組織機(jī)制，靈活高效及時(shí)地發(fā)布場(chǎng)景導(dǎo)向、功能導(dǎo)向的需求榜單，面向全社會(huì)公開征集技術(shù)解決方案，讓更多科技成果造福人民，保障人民生命健康和民生福祉。如河北省聚焦雄安新區(qū)、冬奧賽區(qū)等重大民生關(guān)切“揭榜掛帥”，湖南省針對(duì)生命健康、環(huán)境保護(hù)等民生領(lǐng)域重大需求“揭榜掛帥”等。

表4 面向社會(huì)民生領(lǐng)域關(guān)鍵需求“揭榜掛帥”實(shí)踐

五是面向吸引集聚科技領(lǐng)軍人才，一地“發(fā)榜”，全球高水平人才“揭榜”，推進(jìn)人才、項(xiàng)目、平臺(tái)一體化發(fā)展（見表5）。面向推動(dòng)高水平、全球化“引才”“聚才”“用才”，地方政府以“揭榜掛帥”制項(xiàng)目為抓手，面向本地發(fā)展實(shí)際需求，積極引入國內(nèi)外頂尖科技創(chuàng)新人才、團(tuán)隊(duì)，建立“項(xiàng)目+人才+平臺(tái)”一體化發(fā)展機(jī)制，支持其在本地落地生根發(fā)展。從體制機(jī)制上為“揭榜”引進(jìn)的高水平人才提供充分保障和多元支持，落實(shí)人才科研自主權(quán)，充分調(diào)動(dòng)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和團(tuán)隊(duì)積極性，實(shí)現(xiàn)以制度優(yōu)勢(shì)聚人才優(yōu)勢(shì)，以人才優(yōu)勢(shì)塑創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)。如浙江省面向全球張榜招賢，貴州省將符合條件的省外揭榜成功者列入“百千萬人才引進(jìn)計(jì)劃”，青海省探索建立“項(xiàng)目+人才+平臺(tái)”的培養(yǎng)模式，成都高新區(qū)“揭榜掛帥”型研發(fā)機(jī)構(gòu)“岷山行動(dòng)”計(jì)劃，積極引入國內(nèi)外頂尖科技創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)或科研機(jī)構(gòu)。

表5 面向吸引集聚科技領(lǐng)軍人才“揭榜掛帥”實(shí)踐

二、國內(nèi)“揭榜掛帥”主要成功經(jīng)驗(yàn)與借鑒

一是充分發(fā)揮政府戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，以榜單為引領(lǐng)凝聚優(yōu)勢(shì)研發(fā)力量形成攻關(guān)合力。科技部“十四五”國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃凝練重大任務(wù)需求形成“揭榜掛帥”榜單，旨在解決國家戰(zhàn)略亟需的、最終用戶明確的應(yīng)用型的重大攻關(guān)任務(wù)?？萍疾客ㄟ^ “軍令狀”“里程碑”、經(jīng)費(fèi)撥付方式、結(jié)果評(píng)價(jià)等管理機(jī)制，扎實(shí)推進(jìn)項(xiàng)目，分階段考核和撥付經(jīng)費(fèi)，以成敗論英雄。江蘇省聚焦省重點(diǎn)培育的新型電力（新能源）裝備等13個(gè)先進(jìn)制造業(yè)集群實(shí)施“揭榜掛帥”制項(xiàng)目，省工業(yè)和信息化廳遴選一批關(guān)鍵核心技術(shù)凝練榜單，各市縣組織推薦轄區(qū)內(nèi)企業(yè)、創(chuàng)新聯(lián)合體“揭榜”。揭榜任務(wù)實(shí)施期間，持續(xù)跟蹤進(jìn)展，適時(shí)組織行業(yè)專家對(duì)揭榜任務(wù)完成情況進(jìn)行階段性評(píng)估。

二是充分發(fā)揮領(lǐng)軍企業(yè)創(chuàng)新主體作用，聚焦產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新薄弱環(huán)節(jié)強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈。北京中關(guān)村管委會(huì)實(shí)施“揭榜掛帥”機(jī)制助力強(qiáng)鏈工程，榜單由領(lǐng)軍企業(yè)提出，針對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈需進(jìn)一步做強(qiáng)做優(yōu)的薄弱環(huán)節(jié)，面向全國發(fā)榜。中關(guān)村實(shí)施“揭榜掛帥”的特點(diǎn)是需求準(zhǔn)、主體實(shí)、機(jī)制新、粘性強(qiáng)。中關(guān)村管委會(huì)明確要求發(fā)榜方和揭榜方達(dá)成合作意向后組建創(chuàng)新聯(lián)合體，共同開展技術(shù)研發(fā)攻關(guān)，發(fā)榜企業(yè)承諾意向采購，在項(xiàng)目研發(fā)成功后將揭榜單位新研發(fā)的技術(shù)產(chǎn)品納入供應(yīng)鏈。大型集團(tuán)企業(yè)通過內(nèi)部“揭榜掛帥”提升研發(fā)鏈效率。中海油研究總院在中海油集團(tuán)推行以項(xiàng)目長負(fù)責(zé)制為核心的“揭榜掛帥”制。榜單來源針對(duì)生產(chǎn)實(shí)際中面臨的難題，從專業(yè)領(lǐng)域醞釀項(xiàng)目題目，自下而上和自上而下相結(jié)合。沒有申報(bào)門檻，揭榜人員不受職務(wù)、職級(jí)、職稱、資歷等限制。選人用人權(quán)、績效考核權(quán)、研究自主權(quán)、經(jīng)費(fèi)執(zhí)行權(quán)即簽字權(quán)下放到項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。評(píng)價(jià)機(jī)制靈活，寬容探索性失敗。通過研發(fā)組織機(jī)制創(chuàng)新，充分激發(fā)了大型國有企業(yè)內(nèi)部的創(chuàng)新活力。

三是充分發(fā)揮“掛帥”人才科技創(chuàng)新領(lǐng)軍作用，組建具有強(qiáng)大戰(zhàn)斗力的研發(fā)團(tuán)隊(duì)。浙江省政府高度重視“揭榜掛帥”機(jī)制帶來的引才機(jī)遇，浙江省委人才辦、省人社廳梳理制約產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全的技術(shù)難題，面向全球張榜招賢。省委人才辦、省人力社保廳和浙江大學(xué)共同設(shè)立“揭榜掛帥”產(chǎn)研融合平臺(tái)，通過對(duì)企業(yè)技術(shù)需求與專家教授的精準(zhǔn)匹配，實(shí)行項(xiàng)目研發(fā)合作全流程監(jiān)管，著力解決對(duì)接匹配不精準(zhǔn)、后續(xù)服務(wù)不落地、項(xiàng)目監(jiān)管不到位等痛點(diǎn)問題。杭州市委人才辦、杭州市科技局、杭州市商務(wù)局、國科大杭州高等研究院、錢塘區(qū)委、區(qū)政府主辦“揭榜掛帥·全球引才”科洽會(huì)吸引了多位院士，多家以中科院研究所為代表的研究機(jī)構(gòu)、高校和企業(yè)代表“揭榜掛帥”，全球引才。寧波市人才科技周聚焦“項(xiàng)目招引領(lǐng)軍人才，技術(shù)需求全球發(fā)榜”，開展科技項(xiàng)目“揭榜掛帥”，重點(diǎn)技術(shù)難題面向全球招納優(yōu)秀人才。紹興市實(shí)行“揭榜掛帥”攻關(guān)，探索引才用才新路徑?？萍季謺?huì)同市委人才辦制定《紹興市重點(diǎn)項(xiàng)目攻關(guān)“揭榜掛帥”實(shí)施方案》，面向知名高校院所、行業(yè)領(lǐng)軍人才和團(tuán)隊(duì)發(fā)出“求賢帖”。

四是推動(dòng)政府項(xiàng)目管理模式變革，提升財(cái)政投入效率。金華市數(shù)字化平臺(tái)管理助力政府部門全流程跟蹤服務(wù)。企業(yè)有技術(shù)需求隨時(shí)發(fā)榜，專家團(tuán)隊(duì)即時(shí)揭榜，政府職能部門全流程跟蹤，聚焦流程再造制度改革、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)集成和細(xì)化量化標(biāo)準(zhǔn)。湖北省科技廳由“管理者”換位為“服務(wù)者”，探索閉環(huán)機(jī)制。探索推行關(guān)鍵核心技術(shù)“賽馬制”、技術(shù)總師負(fù)責(zé)制、經(jīng)費(fèi)包干制、信用承諾制，發(fā)現(xiàn)失實(shí)失信行為及時(shí)進(jìn)行“停榜”，形成管理閉環(huán)。財(cái)政資金投入撬動(dòng)社會(huì)資本助力企業(yè)創(chuàng)新，省級(jí)財(cái)政科技資金擬投入3億元，預(yù)計(jì)帶動(dòng)企業(yè)和相關(guān)研發(fā)機(jī)構(gòu)投入達(dá)30億元以上。貴州省實(shí)施“揭榜掛帥”，構(gòu)建開放式創(chuàng)新體系。貴州自身科技資源薄弱，很難依靠自身力量去攻克關(guān)鍵核心技術(shù)，在全國率先推出技術(shù)榜單，構(gòu)建開放式創(chuàng)新體系。技術(shù)榜單制轉(zhuǎn)變財(cái)政資金投入方式，中榜單位和團(tuán)隊(duì)既可申報(bào)無償資助，也可申請(qǐng)股權(quán)投資。

三、對(duì)進(jìn)一步推行“揭榜掛帥”制的相關(guān)建議

一是在重大專項(xiàng)中實(shí)施戰(zhàn)略導(dǎo)向的“揭榜掛帥”制，凝聚強(qiáng)大創(chuàng)新合力。率先在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和可能產(chǎn)生重大顛覆性突破的前沿技術(shù)領(lǐng)域優(yōu)先布局，組織行業(yè)領(lǐng)域?qū)＜疑钊胙芯?，凝練聚焦重點(diǎn)突破方向，明確研發(fā)需求和任務(wù)目標(biāo)，編制重大專項(xiàng)“揭榜掛帥榜單”。在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的重大專項(xiàng)研究論證和組織實(shí)施中，要充分突出行業(yè)、企業(yè)最終用戶的作用。加強(qiáng)重大專項(xiàng)組織管理機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌安排，支持科研機(jī)構(gòu)、高校、企業(yè)等組成創(chuàng)新聯(lián)合體“揭榜”攻關(guān)，在項(xiàng)目管理、經(jīng)費(fèi)管理、人員管理機(jī)制等方面打破瓶頸壁壘。實(shí)行“首席科學(xué)家負(fù)責(zé)制”，賦予“掛帥”者充分的路線決定權(quán)、研發(fā)組織權(quán)、資源調(diào)配權(quán)。實(shí)施簽訂“軍令狀”“里程碑”考核等管理方式，保證研發(fā)效率。

二是促進(jìn)重點(diǎn)企業(yè)發(fā)揮主體作用，構(gòu)建創(chuàng)新聯(lián)合體。圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新薄弱環(huán)節(jié)，由重點(diǎn)企業(yè)（尤其具有行業(yè)影響力的國有企業(yè)和外資企業(yè)）提出產(chǎn)業(yè)鏈亟需解決的關(guān)鍵核心技術(shù)需求，面向國內(nèi)外征集揭榜單位。通過“揭榜掛帥”機(jī)制由發(fā)榜企業(yè)與揭榜各方形成創(chuàng)新聯(lián)合體，共同攻關(guān)研發(fā)。發(fā)榜企業(yè)在揭榜研發(fā)成功后將新技術(shù)新產(chǎn)品納入供應(yīng)鏈，推動(dòng)重點(diǎn)企業(yè)體系化完善產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)。支持、指導(dǎo)大型國有集團(tuán)企業(yè)結(jié)合國企改革和科技成果轉(zhuǎn)化政策落實(shí)組織開展內(nèi)部“揭榜掛帥”，形成打破傳統(tǒng)部門、層級(jí)框架，組織靈活，運(yùn)行高效，強(qiáng)調(diào)責(zé)、權(quán)、利平衡的科研管理機(jī)制，激活國有企業(yè)創(chuàng)新活力。

三是不拘一格引聚戰(zhàn)略、領(lǐng)軍科學(xué)家，全球引才賦能高水平人才工作。面向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域科技創(chuàng)新面臨的重大挑戰(zhàn)和前景廣闊競爭激烈的未來前沿技術(shù)領(lǐng)域，研究形成并向全球發(fā)布科技創(chuàng)新重大需求的“榜單”，實(shí)施“揭榜掛帥”制國際引才，以項(xiàng)目為抓手引進(jìn)一批能長期扎根的高水平人才，凝聚優(yōu)秀團(tuán)隊(duì)，攻堅(jiān)重大問題，匯聚有卓越成就的戰(zhàn)略科學(xué)家和領(lǐng)軍科學(xué)家。全球引才“不限地域、不設(shè)門檻、不問出身”，不唯論文、職稱、學(xué)歷、專利、獎(jiǎng)項(xiàng)，以科學(xué)共同體和國際同行評(píng)價(jià)為主要標(biāo)準(zhǔn)，探索人才保薦制等新模式。探索重大項(xiàng)目、人才團(tuán)隊(duì)和平臺(tái)機(jī)構(gòu)一體化支持發(fā)展模式，對(duì)于引進(jìn)的人才，給予資源、政策、服務(wù)等各方面的支持和保障，讓人才的創(chuàng)新潛能充分釋放。

四是以“揭榜掛帥”制項(xiàng)目為突破口進(jìn)一步優(yōu)化科技項(xiàng)目管理模式，提升財(cái)政投入效率。在“揭榜掛帥”制項(xiàng)目管理中，落實(shí)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》（國辦發(fā)〔2021〕32號(hào)）重要改革精神，擴(kuò)大科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)，創(chuàng)新財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制與多元化支持方式。借鑒各部委和各省市管理改革經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)項(xiàng)目具體情況探索推行“賽馬制”“帥才負(fù)責(zé)制”、經(jīng)費(fèi)包干制、信用承諾制等，經(jīng)費(fèi)管理探索實(shí)行“負(fù)面清單”。完善考核評(píng)價(jià)體系，優(yōu)化全流程跟蹤服務(wù)，形成管理閉環(huán)。轉(zhuǎn)變財(cái)政資金投入方式，資助形式多元化，對(duì)企業(yè)牽頭實(shí)施的揭榜攻關(guān)項(xiàng)目探索實(shí)行事前補(bǔ)助與事后獎(jiǎng)補(bǔ)相結(jié)合的機(jī)制。構(gòu)建開放式創(chuàng)新體系，撬動(dòng)社會(huì)資本，提升財(cái)政投入效率。