準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目融資模式的研究

夏路良 王藝蓉

【摘要】本文主要針對準(zhǔn)經(jīng)營性PPP（Public-Private Partnership）項(xiàng)目融資模式進(jìn)行研究。首先從PPP融資模式的意義、特點(diǎn)出發(fā)，引出準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目并概括了其特點(diǎn)。其次對國內(nèi)外兩個(gè)地鐵PPP項(xiàng)目實(shí)施背景、特許經(jīng)營權(quán)方案以及融資效果進(jìn)行對比分析。最后總結(jié)出準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目PPP模式實(shí)施存在的問題，并提出相應(yīng)的改進(jìn)建議與措施。

【關(guān)鍵詞】準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目;PPP模式;軌道交通;投融資

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.04.006

引言：

隨著人口向城市的逐漸集聚，交通擁堵問題日益嚴(yán)重，城市軌道交通可有效緩解此問題。對于建設(shè)投資巨大、運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用高昂、公益性極強(qiáng)的軌道交通項(xiàng)目，一種新型的投融資模式——PPP（Public-Private Partnership）模式，即公共部門與社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施投融資和提供相關(guān)服務(wù)方面建立合作的模式逐漸興起。但是，推廣PPP模式并非一帆風(fēng)順，國家支持政策的缺乏、尚未完善的法律體制都是制約PPP模式發(fā)展的重要因素。

1、PPP項(xiàng)目概述

PPP模式是一種公共部門為緩解財(cái)政緊張、與社會(huì)資本合作投資建設(shè)項(xiàng)目的融資模式。這種模式常應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，不僅能克服公共部門傳統(tǒng)融資渠道窄的局限性，還可以通過社會(huì)資本對項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行全過程監(jiān)督，在項(xiàng)目開發(fā)和運(yùn)營中賦予技術(shù)管理效力，使產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)得到一定的保障。

1.1 PPP融資模式特征

（1）降低政府所需投入資金，緩解財(cái)力不足

PPP融資模式的核心是公共部門與社會(huì)資本建立合作關(guān)系，社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)。由于公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在建設(shè)初期需要投入大量資金，僅依靠政府單一的融資渠道，很難在規(guī)定時(shí)間填補(bǔ)大額資金缺口，而應(yīng)用公私合營模式能將私人企業(yè)和民營資本引入建設(shè)項(xiàng)目中，從而保障項(xiàng)目建設(shè)順利進(jìn)行。

（2）多方參與監(jiān)督項(xiàng)目資金管理，減少不必要的資金外流

公共部門想吸引社會(huì)部門與之共同協(xié)作參與項(xiàng)目的投融資，需要優(yōu)先安排資金的使用與管理。一旦達(dá)成合作關(guān)系，社會(huì)部門能夠在項(xiàng)目的全過程對資金的收支情況進(jìn)行監(jiān)督，使項(xiàng)目投資主體嚴(yán)格依規(guī)使用資金，避免造成不必要的資金浪費(fèi)與損失，有效提高資金的使用效益，保障資金的安全。

（3）綜合多方資源優(yōu)勢，提升產(chǎn)品質(zhì)量

在PPP模式下，民營企業(yè)與國有企業(yè)組成聯(lián)合體，共同參與整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)過程，可以充分利用各方技術(shù)和資源優(yōu)勢，協(xié)作開展技術(shù)創(chuàng)新，融合技術(shù)優(yōu)勢，確保產(chǎn)品質(zhì)量更加穩(wěn)定可靠。

（4）社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)，風(fēng)險(xiǎn)合理分配

由于引進(jìn)社會(huì)資本，政府不再是項(xiàng)目建設(shè)的唯一主體，與項(xiàng)目相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)可向各參與方轉(zhuǎn)移。從控制風(fēng)險(xiǎn)的能力來說，社會(huì)資本主要對建設(shè)、經(jīng)營等風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別與防范，公共部門則主要承擔(dān)法律及政治風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目特征

準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目又稱準(zhǔn)營利性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，是一種同時(shí)具有公益性和營利性的項(xiàng)目，常出現(xiàn)在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中。相比于營利性項(xiàng)目，準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)期的投資大，雖有收益機(jī)制，但其公益性決定了價(jià)格不能過高，因此其投資回報(bào)期較長，往往依靠政府的財(cái)政補(bǔ)貼。

2、準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目實(shí)例研究

PPP模式已被公認(rèn)為是一種創(chuàng)新的公共項(xiàng)目采購方法，在公私合營模式下，政府發(fā)現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施投資的機(jī)會(huì)之窗，超越了傳統(tǒng)的采購限制。因此，國內(nèi)外政府都已在PPP項(xiàng)目探索上邁出步伐。下面將從兩個(gè)經(jīng)典案例入手，對英國倫敦地鐵項(xiàng)目與深圳4號線地鐵二期項(xiàng)目采用PPP融資模式的背景、特許經(jīng)營方案以及融資效果進(jìn)行探討。

2.1國外——英國倫敦地鐵

2.1.1項(xiàng)目背景

19世紀(jì)，在工業(yè)革命推動(dòng)下的英國蓬勃發(fā)展，大量人口向英國首都倫敦涌入。為解決人口過度密集造成的交通擁堵問題，英國政府建造了世界上第一條地鐵，該地鐵于1863年在倫敦正式開通。地鐵極大緩解了倫敦交通問題，其一直由國營倫敦地鐵公司（LUL）運(yùn)營。20世紀(jì)90年代，已運(yùn)行百年的倫敦地鐵年久老化，維修迫在眉睫，高昂的維護(hù)費(fèi)用成為困擾政府的最大問題。經(jīng)過一再衡量，倫敦政府最終選擇了PPP模式。2002年，LUL與三家基礎(chǔ)設(shè)施公司（SSV、BCV和JVP）合作，倫敦政府負(fù)責(zé)保障地鐵服務(wù)的質(zhì)量與運(yùn)行安全，三家公司參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營，并對地鐵進(jìn)行日常維護(hù)。

2.1.2特許經(jīng)營權(quán)

LUL以30年特許經(jīng)營的方式交給三大公司負(fù)責(zé)，并每年以績效資金和固定資金的形式回報(bào)三大公司11億英鎊。為更好地執(zhí)行地鐵建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，評估運(yùn)營情況以及應(yīng)對突發(fā)事件，政府在合同中規(guī)定了將定期對三家公司進(jìn)行績效審核。此外，為保證合約的有效執(zhí)行，政府與三大公司約定每隔7.5年對條約進(jìn)行復(fù)審。

2.1.3融資效果

SSL和BCV兩家公司實(shí)際由Metronet聯(lián)營體控制。然而，Metronet未能充分考慮市場競爭機(jī)制，選擇了范圍小的內(nèi)部供應(yīng)鏈方式，從而缺少了與外部企業(yè)進(jìn)行協(xié)調(diào)與融合，導(dǎo)致計(jì)劃成本與實(shí)際成本相差過大，不到7年就宣告破產(chǎn)。此外，由于私人企業(yè)與政府利益不一致，負(fù)責(zé)運(yùn)營的第三家公司JVP公司不愿在提高運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用上做過多考慮，雙方未能在合同評審時(shí)協(xié)調(diào)好服務(wù)項(xiàng)目及資金等問題，也在兩年后宣告破產(chǎn)。由于倫敦地鐵項(xiàng)目是由1：6的股權(quán)融資與債務(wù)融資構(gòu)成，合同中規(guī)定政府對項(xiàng)目成敗有高達(dá)95%的擔(dān)保責(zé)任，高額的債務(wù)融資與不平等的風(fēng)險(xiǎn)分配使得倫敦政府欠下了巨款債務(wù)，倫敦地鐵還幾度瀕臨崩潰。最終倫敦政府不得不宣告公私合營方式的失敗。

2.2國內(nèi)——深圳4號線地鐵二期工程

2.2.1項(xiàng)目背景及概況

深圳軌道交通4號線二期工程全長約16公里，2005年開工建設(shè)，相比于第一期工程（全長約4.5公里，2004年開通），需要約58億元的巨額投資，僅依靠政府，極有可能無法及時(shí)支付資金，財(cái)政資源無法自由流通，造成巨大的財(cái)政壓力與損失。經(jīng)過多重考慮，深圳政府與當(dāng)時(shí)盈利較好的香港鐵路公司（下稱“港鐵公司”）合作，由港鐵公司負(fù)責(zé)接管二期工程的投資建設(shè)活動(dòng)。建成之后，港鐵公司將承擔(dān)一、二期工程長達(dá)30年的運(yùn)營費(fèi)用、改造費(fèi)用及維保費(fèi)用等，港鐵公司也將通過票務(wù)及非票務(wù)收入獲得回報(bào)。

2.2.2特許經(jīng)營權(quán)

按照深圳政府與港鐵公司簽訂的《授權(quán)經(jīng)營協(xié)議》，深圳地鐵4號線二期工程在建設(shè)期內(nèi)，所有資金問題由港鐵公司負(fù)責(zé)解決，建成通車后，政府予以港鐵公司30年的特許經(jīng)營權(quán)。在特許經(jīng)營期間，港鐵公司要履行4號線的運(yùn)營責(zé)任，負(fù)責(zé)設(shè)備維護(hù)與改造、優(yōu)化與更新等相關(guān)活動(dòng)，承擔(dān)一切相關(guān)費(fèi)用，同時(shí)將獲得運(yùn)營期間的各種收入作為投資回報(bào)并享有合理開展商業(yè)活動(dòng)獲取利潤的權(quán)利。

2.2.3融資效果

經(jīng)過近十年的論證，深圳政府與港鐵公司合作的優(yōu)勢不斷體現(xiàn)。首先在項(xiàng)目建設(shè)初期階段，巨額的投資問題從政府轉(zhuǎn)移到了港鐵公司，而港鐵公司交通工程資質(zhì)強(qiáng)、財(cái)務(wù)狀況良好，《特許經(jīng)營協(xié)議》也為港鐵公司向銀團(tuán)貸款給予了一定信用支持，港鐵公司成功解決了項(xiàng)目初期融資的問題。經(jīng)營期內(nèi)，政府和港鐵公司分工明確。港鐵公司負(fù)責(zé)運(yùn)營所需的基本費(fèi)用，港鐵公司通過金融機(jī)構(gòu)獲得了穩(wěn)定的銀行貸款，政府也給予了一定的財(cái)政補(bǔ)貼，項(xiàng)目擁有了良好的現(xiàn)金流，使地鐵持續(xù)穩(wěn)定地運(yùn)作。此外，港鐵公司利用其多年現(xiàn)代管理經(jīng)驗(yàn)，制定了適合深圳4號線的運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)，并不斷完善機(jī)制、優(yōu)化運(yùn)營方式，使得項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)順利。

3、PPP模式中存在問題及相應(yīng)對策

歷史案例證明，在PPP項(xiàng)目長期特許經(jīng)營期間，各種不確定因素可能會(huì)導(dǎo)致特許合同的執(zhí)行困難，使項(xiàng)目以失敗告終，我們將結(jié)合倫敦地鐵與深圳地鐵4號線成敗原因進(jìn)行對比分析，總結(jié)出PPP融資模式中存在的主要問題，給出相應(yīng)的建議與對策，為我國發(fā)展PPP模式開辟新的道路，創(chuàng)造新的機(jī)會(huì)。

3.1 PPP項(xiàng)目融資模式存在的問題

3.1.1難以吸引社會(huì)資本

以軌道交通這類準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目為例，它的特點(diǎn)是在經(jīng)營期內(nèi)擁有一定的現(xiàn)金流入量，但由于項(xiàng)目具有較強(qiáng)的公益性，多數(shù)地鐵票價(jià)較低，即使可以通過票價(jià)及客運(yùn)量來獲得現(xiàn)金收入，收益仍受到限制，投資回報(bào)期也比一般投資項(xiàng)目長很多。與此同時(shí)，地鐵運(yùn)行過程中還要持續(xù)進(jìn)行設(shè)備的維修維護(hù)，這又是一筆較大的投資成本。對于投資者來說，項(xiàng)目能否成功？投資與收益關(guān)系是否對等？項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)是否過大？需要考慮的因素太多。因此，對于社會(huì)資本來說，準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目往往不會(huì)被看好，吸引其參與合作投資的意愿不強(qiáng)。

3.1.2融資渠道單一

我國主要的融資渠道分為股權(quán)融資和債權(quán)融資，就我國目前應(yīng)用于PPP項(xiàng)目的情況來看，金融機(jī)構(gòu)提供銀團(tuán)貸款的方式占主導(dǎo)地位。這是因?yàn)镻PP項(xiàng)目大多具有建設(shè)期長、費(fèi)用高的特點(diǎn)，短期信用融資受限于金額小、周期短，不具備解決資金難題的條件。政府公信力保障以及實(shí)力企業(yè)擁有穩(wěn)定充足流動(dòng)資金的優(yōu)勢使得銀行貸款成為PPP項(xiàng)目最適用的融資模式。

3.1.3法律制度建設(shè)不完善，體制機(jī)制不健全

眾所周知，準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目投資大、周期長，部分項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營期長達(dá)幾十年，而政府與社會(huì)部門長時(shí)間的合作關(guān)系必然需要健全的法律體系作保障。缺少關(guān)于PPP模式的正式法律法規(guī)，將直接導(dǎo)致以下后果：首先，缺乏地方政府的失信懲戒機(jī)制，導(dǎo)致無法形成對地方政府按其實(shí)際支付能力來推進(jìn)PPP的約束。其次，立法的不完善還會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目法律關(guān)系的不明確。項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)爭議時(shí)社會(huì)資本因自身的弱勢，在同地方政府的糾紛中難以保障自身合法權(quán)益，這無疑會(huì)降低政府對項(xiàng)目的保障度，考慮到潛在的風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目提供信貸支持時(shí)會(huì)有更多的疑慮。

3.1.4缺乏PPP項(xiàng)目融資專業(yè)人員

由于我國PPP模式發(fā)展尚未成熟，專業(yè)人才團(tuán)隊(duì)的缺失，造成項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的問題處理不當(dāng)，有的問題僅影響項(xiàng)目的收益大小，而有的問題則直接導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，甚至欠下巨額債務(wù)。因此，迫切需要精通PPP專業(yè)的人才隊(duì)伍保障項(xiàng)目實(shí)施。PPP模式中的第一方政府、第二方社會(huì)資本和作為第三方的中介機(jī)構(gòu)都急需專業(yè)人才來提高治理能力，并做好項(xiàng)目的執(zhí)行和監(jiān)管。專業(yè)人才不足將直接影響PPP的質(zhì)量和效果，成為制約PPP可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。

3.2解決準(zhǔn)經(jīng)營性PPP融資模式中存在問題的對策

3.2.1提高社會(huì)資本參與度

政府在引進(jìn)PPP模式時(shí)，不應(yīng)局限于公益性項(xiàng)目，而應(yīng)放眼于具有收益性的項(xiàng)目，使社會(huì)企業(yè)能夠看到其發(fā)展前景，從而愿意參加投資合作。同時(shí)為了促進(jìn)民營企業(yè)成為主力，政府應(yīng)平等對待一切社會(huì)資本，鼓勵(lì)各種合法、有資質(zhì)的中小型企業(yè)成立聯(lián)營體參與項(xiàng)目合作，一方面可以降低單個(gè)企業(yè)出現(xiàn)資金流通不到位的情況，另一方面可以將具有各種技術(shù)與資源優(yōu)勢的企業(yè)相融合，推進(jìn)PPP項(xiàng)目的建設(shè)與實(shí)施。

大多數(shù)企業(yè)不愿意參與建設(shè)準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目是因?yàn)閾?dān)心投資回報(bào)期過長或者投資回報(bào)率過低，這就需要政府積極出臺稅收優(yōu)惠政策，比如企業(yè)能通過投資抵免一定百分比的所得稅，合理免去一些增值稅等。通過各種優(yōu)惠政策，提高項(xiàng)目對社會(huì)資本的吸引力，促進(jìn)民營企業(yè)積極參與PPP項(xiàng)目的投資建設(shè)。

3.2.2創(chuàng)新融資方式

傳統(tǒng)的融資手段除銀行貸款外，還可以進(jìn)行租賃融資。金融租賃公司可以先出資購買項(xiàng)目公司所需要的設(shè)備產(chǎn)品，租賃給項(xiàng)目公司使用，項(xiàng)目公司需要在租期內(nèi)支付租金，從而減少項(xiàng)目公司在建設(shè)期內(nèi)資金壓力。

發(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券也是不錯(cuò)的融資選擇。發(fā)行債券是長期活動(dòng)，通過此方式所籌集的資金可在長時(shí)間內(nèi)使用分配，有利于PPP項(xiàng)目在全壽命周期內(nèi)資金的流動(dòng)。此外，發(fā)行公司可以面向所有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行籌資活動(dòng)，甚至個(gè)人也可以購買債券，發(fā)行債券是面向全體合格投資者的，因此能籌集到更多的資金。

除以上兩種融資方式外，信托融資雖然成本較大，但其籌資周期短、效率高，且風(fēng)險(xiǎn)也可以防范控制，因此依托信托公司參與PPP項(xiàng)目的融資優(yōu)勢也逐步突顯。

3.2.3完善法律體制機(jī)制

為了使PPP模式得到長期發(fā)展，不斷完善法律體制任重而道遠(yuǎn)。首先，國家需要加快對PPP上位法的建立，以便在不時(shí)之需解決下位法與地方及企業(yè)規(guī)章制度之間產(chǎn)生的矛盾。其次，PPP項(xiàng)目邁出國門是發(fā)展的必然趨勢，為使PPP項(xiàng)目逐漸與國際接軌，我國應(yīng)在滿足本國國情與發(fā)展的前提下，依照國際慣例，建設(shè)國際化的制度體系，這不僅能在融資方面擁有吸引外資的條件，還能借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)我國PPP模式健康發(fā)展。

3.2.4國家支持并鼓勵(lì)培養(yǎng)專業(yè)人才

PPP模式的和諧發(fā)展要以擁有特定的技能和專業(yè)知識的人才作保障，只有擁有懂得經(jīng)濟(jì)、法律、管理等多方面的復(fù)合型人才，才能使項(xiàng)目從策劃階段到使用運(yùn)營階段穩(wěn)定發(fā)展，為各合作方實(shí)現(xiàn)共贏奠定基礎(chǔ)。因此，國家應(yīng)該大力支持培養(yǎng)。為解決PPP專業(yè)技術(shù)人才不足的問題，國家應(yīng)加大PPP模式人才培養(yǎng)力度，企業(yè)應(yīng)配套各種激勵(lì)政策，給予各種獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼等專項(xiàng)資金作為獎(jiǎng)勵(lì)。另一方面，鼓勵(lì)成立PPP項(xiàng)目咨詢公司提供投融資服務(wù)，提供一站式一體化咨詢方案，對項(xiàng)目的全過程和諧發(fā)展起到助力作用。除此之外，引進(jìn)外國專業(yè)人才做培訓(xùn)，或鼓勵(lì)國內(nèi)人才走出去學(xué)習(xí)國際上先進(jìn)的理念、相關(guān)制度、管理方法很有必要。要想建立綜合全面的PPP知識體系必定離不了國外成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)一支成熟的技能人才隊(duì)伍，是PPP項(xiàng)目得以高效完成的關(guān)鍵所在。

結(jié)語：

隨著中國經(jīng)濟(jì)形勢進(jìn)入一種“新常態(tài)”，穩(wěn)步推進(jìn)深化改革的步伐下，政府財(cái)政供給能力無法滿足公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增長的需求，PPP模式作為一種全新模式將引導(dǎo)我國進(jìn)行新一輪的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過建立激勵(lì)政策吸引社會(huì)企業(yè)參與、拓寬融資方式、健全完善法律制度、注重專業(yè)人才培養(yǎng)，將為PPP模式可持續(xù)發(fā)展提供更廣闊空間。

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通訊作者：

王藝蓉，山西大學(xué)電力與建筑學(xué)院。