“后疫情時代”社區(qū)協(xié)同治理的研究
——基于湖州疫情的觀察

賀 俊 孫國賓

(1.湖州學(xué)院 人文學(xué)院，浙江 湖州 313000； 2.湖州師范學(xué)院，浙江 湖州 313000)

2020年1月，新冠肺炎疫情突然暴發(fā)，并在全國迅速蔓延，引發(fā)了近百年來最嚴(yán)重的國際公共衛(wèi)生事件，既對全人類的生命健康造成了嚴(yán)重的威脅，也對政治、經(jīng)濟(jì)以及安全秩序產(chǎn)生了重大的影響。湖州市委市政府以習(xí)近平總書記視察武漢時提出的“堅持不懈做好疫情防控工作關(guān)鍵靠社區(qū)”為發(fā)力點，組織全市社區(qū)迅速投入疫情防控阻擊戰(zhàn)，構(gòu)筑起以社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、業(yè)主委員會和物業(yè)公司為主體，以“雙報到”黨員、“下沉”干部和志愿者的補充力量為組合的協(xié)同治理模式，有效地遏制了新冠肺炎疫情蔓延，成功地發(fā)揮了社區(qū)自治效能，打造了群防群控“湖州樣本”。 當(dāng)前，疫情防控進(jìn)入常態(tài)化時期，由于社區(qū)組織體系復(fù)雜化、社區(qū)治理主體多元化、社區(qū)治理內(nèi)容擴(kuò)大化，使得社區(qū)協(xié)同戰(zhàn)“疫”能力面臨瓶頸。因此如何構(gòu)建多元主體間的良性互動關(guān)系，形成協(xié)同效應(yīng)，是當(dāng)下疫情防控背景下社區(qū)治理的關(guān)鍵點。

一、社區(qū)治理的主體

(一)社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會

《中華人民共和國憲法》第111條規(guī)定，城市居民委員會是根據(jù)居民居住地區(qū)在城市設(shè)立的基層群眾性自治組織?！吨腥A人民共和國城市居民委員會組織法》規(guī)定，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。由此可見，社區(qū)居委會是設(shè)立在居民居住區(qū)這一層次的群眾自治組織。它的主要職責(zé)有宣傳法律法規(guī)以及國家的相關(guān)政策、教育小區(qū)居民遵守社會公德和居民公約、開展形式多樣的活動等。社區(qū)居委會是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶。社區(qū)黨組織是社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心，指導(dǎo)社區(qū)居委會日常工作。

(二)物業(yè)公司

物業(yè)公司是具有法人資格的企業(yè)實體，為了滿足業(yè)主的需要，通過收取物業(yè)管理費用來提供專業(yè)化服務(wù)的營利性企業(yè)。物業(yè)公司可以在社區(qū)治理中對政府治理的失靈環(huán)節(jié)進(jìn)行補充和支持，能夠為居民提供小區(qū)設(shè)施維護(hù)、公共空間管理、房屋整修等社區(qū)服務(wù)[1]。作為營利性企業(yè)，在不觸及自身利益的情況下，物業(yè)公司通常是積極配合社區(qū)居委會完成社區(qū)工作的，一旦有涉及自身利益的事情，物業(yè)公司為了維護(hù)自身利益，有時甚至?xí)又厣鐓^(qū)工作的壓力。

(三)業(yè)主委員會

按照《物業(yè)管理條例》的規(guī)定，小區(qū)的業(yè)主委員會是小區(qū)業(yè)主大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，代表全體業(yè)主召開業(yè)主大會，報告物業(yè)管理企業(yè)的服務(wù)水平，代表業(yè)主與業(yè)主大會在街道辦的監(jiān)督下以招投標(biāo)的形式選聘物業(yè)管理公司，簽訂物業(yè)服務(wù)合同，聽取業(yè)主對小區(qū)及業(yè)委會工作的意見和建議，監(jiān)督并協(xié)助物業(yè)公司履行物業(yè)合同約定的各項服務(wù)的完成情況。由此可見，業(yè)主委員會是業(yè)主共同利益的代表，具有提出訴求并監(jiān)督物業(yè)管理公司運營的職能。業(yè)主委員會在鏈接和整合資源方面具有及時性、廣泛性的優(yōu)勢。

二、社區(qū)協(xié)同治理的理論基礎(chǔ)

“協(xié)同治理”一詞最早出現(xiàn)在1970年德國物理學(xué)家Haken教授的協(xié)同理論中，主張系統(tǒng)元素或者子系統(tǒng)之間的相互協(xié)作。現(xiàn)代協(xié)同理論則認(rèn)為，“協(xié)同有助于整個系統(tǒng)的穩(wěn)定性和秩序化，并且可以在數(shù)量和質(zhì)量上增強(qiáng)系統(tǒng)的功效，創(chuàng)造出局部無法獲得的新功能，從而實現(xiàn)增值動力”[2]。簡而言之，協(xié)同治理就是部門為了追求最大化的公共利益而進(jìn)行協(xié)調(diào)互動的一種社會管理過程。在社會治理領(lǐng)域，協(xié)同治理表現(xiàn)為在基層社會治理過程中，治理主體通過協(xié)商最終改變“利益偏好”，形成公共理性，從而達(dá)成決策共識。

隨著社會的高度發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)化治理方式的出現(xiàn)，協(xié)同治理在新時代的社區(qū)治理中被賦予新的內(nèi)涵。社會治理現(xiàn)代化要求政府要發(fā)揮其在治理體系中的主導(dǎo)作用，建立制度化的溝通平臺，加強(qiáng)對社會的支持，與各個社會治理主體合作，激發(fā)和調(diào)動社會力量在自治和參與協(xié)作中的作用。

協(xié)同治理可以保障社會治理主體間的關(guān)系是和諧的，而非沖突的；治理方式是靈活的，而非固化的；治理規(guī)則是復(fù)合的，而非單一的。協(xié)同治理能夠有效地解決社會治理主體間的矛盾和沖突，并在解決矛盾過程中提升政府的公信力，增強(qiáng)治理的有效性和合理性，進(jìn)而增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

基于此，“協(xié)同治理”是指在社區(qū)治理過程中，在政府的主導(dǎo)下，社區(qū)居委會、物業(yè)公司和業(yè)委會等治理主體在協(xié)商過程中建立理性對話，解決不同治理主體的利益矛盾，以提升治理效率，最終形成具有約束力的政策和措施。協(xié)同治理不僅可以調(diào)動多元主體積極參與社區(qū)治理，實現(xiàn)多元主體參與程度上的廣泛性，更使得多元主體學(xué)會理性協(xié)商、理性對話，進(jìn)而使得協(xié)商共識廣泛達(dá)成，形成一種有效協(xié)商常態(tài)。通過完善社區(qū)協(xié)商機(jī)制，銜接好疫情防控常態(tài)下社區(qū)內(nèi)部治理與防疫，可以有效抵御疫情反復(fù)帶來的治理風(fēng)險和沖擊。

三、社區(qū)協(xié)同治理中存在的問題

(一)社區(qū)協(xié)同治理體制機(jī)制不健全

在疫情暴發(fā)期間，人手不足成為疫情防控的突出難題，社區(qū)防疫工作的主要力量是社區(qū)工作者，從排摸人員到重點人員管控，從“洗樓”到服務(wù)隔離人員，都是社區(qū)工作人員親力親為，物業(yè)公司雖然積極配合社區(qū)防疫工作，但是由于物業(yè)公司的管理缺乏組織性、系統(tǒng)性，保安素質(zhì)不一，在完成相應(yīng)的防疫任務(wù)時，經(jīng)常會出現(xiàn)推諉扯皮等現(xiàn)象，進(jìn)而增加社區(qū)防疫的壓力。另外，多數(shù)業(yè)主委員會成員也僅以志愿者身份參與到社區(qū)疫情防控中。

物業(yè)公司掌握著社區(qū)的人口數(shù)據(jù)。在疫情期間，由于物業(yè)公司未能第一時間分享相關(guān)數(shù)據(jù)，社區(qū)工作人員主要還是通過一遍又一遍地“洗樓”來開展對外來人員情況的排查。這不僅加重了社區(qū)工作人員的負(fù)擔(dān)，而且給群眾帶來了極大的不安全感。

業(yè)主委員會并不是每個社區(qū)都有。有些小區(qū)雖然成立了業(yè)主委員會，但是由于業(yè)主委員會制度還不夠完善、運作還不夠規(guī)范，因此，在疫情防控的關(guān)鍵時期，難以及時調(diào)動居民群眾，有效地實現(xiàn)社區(qū)自治。

從協(xié)同理論的角度分析，由于缺乏政府的主導(dǎo)作用，社區(qū)居委會、物業(yè)公司和業(yè)主委員會等三大社區(qū)治理主體在疫情期間各自為政。在社區(qū)治理過程中，社區(qū)黨組織承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)角色，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理、服務(wù)社區(qū)居民、協(xié)調(diào)多元利益、化解社區(qū)矛盾的作用。在當(dāng)前湖州市的社區(qū)組織體制中，社區(qū)書記雙肩挑，兼任社區(qū)居委會主任和社區(qū)黨組織書記。這在一定程度上造成了社區(qū)黨組織成員精力的分散，更多地在完成居委會的功能和任務(wù)，從而使得黨組織在協(xié)調(diào)各主體間利益矛盾方面的作用難以充分發(fā)揮。

(二)協(xié)同治理主體權(quán)責(zé)邊界不清晰

在疫情期間，社區(qū)作為疫情防控的主陣地，在引導(dǎo)疫情輿論、 安撫民眾心理方面應(yīng)當(dāng)扮演積極有為的角色，然而在現(xiàn)實中，社區(qū)對民眾進(jìn)行輿論上的宣傳和引導(dǎo)不足，致使居民搶購囤積物資、偏聽偏信上當(dāng)中招等現(xiàn)象時有發(fā)生。物業(yè)公司應(yīng)該在出入登記、消毒清潔、人口排查等方面發(fā)揮重要作用，然而在現(xiàn)實中，大部分工作都是由社區(qū)來完成的。業(yè)主委員會應(yīng)該發(fā)動小區(qū)人員積極參與社區(qū)疫情防控工作，形成全員參與的局面，然而在現(xiàn)實中，業(yè)主委員會多數(shù)情況下僅僅作為志愿者參與了“守小門”，檢查“健康碼”的工作。

基于以上現(xiàn)象，在社區(qū)治理過程中，社區(qū)居委會、物業(yè)公司和業(yè)主委員會等三大治理主體角色不明，權(quán)利和責(zé)任缺乏政策的約束，從而引發(fā)了一系列的矛盾與問題。

居民委員會是社區(qū)中的行政主體，兼顧行政職務(wù)和便民服務(wù)；業(yè)主委員會是監(jiān)督物業(yè)公司運作管理的，向居委會提出意見和建議。由于基層高度自治的特征，其法規(guī)宣傳、法規(guī)執(zhí)行、立法規(guī)定都是由社區(qū)組織和居民群眾自主投票決定的，因此社區(qū)法規(guī)缺乏足夠的執(zhí)行效率[3]。

《中華人民共和國城市居民委員會組織法》對居民委員會的地位和職權(quán)進(jìn)行了明確，但該法僅涵蓋了居民委員會這一個社區(qū)治理主體，社區(qū)自治其他主體如物業(yè)管理企業(yè)、業(yè)主委員會等機(jī)構(gòu)并未納入國家一級的法律層面進(jìn)行規(guī)范。因此，在社區(qū)治理過程中出現(xiàn)無法可依的隨意執(zhí)行情況比較常見，執(zhí)法不規(guī)范挑戰(zhàn)著政府的公信力。

法律對業(yè)主委員會的地位和職責(zé)做了規(guī)定，但條例中并沒有明確規(guī)定地方政府相關(guān)管理部門如何監(jiān)督管理業(yè)主委員會的工作。由于缺乏相應(yīng)的指導(dǎo)，自身又缺乏良好的制度，導(dǎo)致在一些需要專業(yè)性知識才能維護(hù)社區(qū)居民利益的問題上，業(yè)主委員會無法與居民委員會和物業(yè)公司進(jìn)行及時有效的交流與溝通[4]。

從協(xié)同理論的角度分析，社區(qū)居委會、物業(yè)公司和業(yè)主委員會等三大治理主體之間缺乏制度化的協(xié)商對話平臺，因此在參與社區(qū)治理過程中，各主體之間的關(guān)系是帶有沖突的，治理方式是趨于固化的，治理規(guī)則是相對單一的。

(三)協(xié)同治理主體缺乏共同體精神

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，一些居民隱瞞真實行程信息，欺騙調(diào)查走訪人員，謊報身體健康信息，隱瞞已出現(xiàn)的發(fā)熱和咳嗽等癥狀；有的疑似病例蓄意隱瞞密切接觸者行蹤，并在外活動密切接觸人群；某些海外歸國人員公然抵抗隔離觀察規(guī)定，導(dǎo)致發(fā)生了病毒擴(kuò)散的惡性公共危機(jī)事件。

從協(xié)同的概念來看，社區(qū)是一個基層的群眾性自治組織，有一定的自主權(quán)和決定權(quán)。自治的方法就是走群眾路線，依靠群眾，用群眾的力量和智慧，通過協(xié)商溝通，解決與群眾利益相關(guān)的社區(qū)事務(wù)，讓群眾真正行使當(dāng)家作主的民主權(quán)利。

通過走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有很大一部分居民對居民委員會、業(yè)主委員會的具體職責(zé)不太清楚，甚至和物業(yè)公司混淆，這反映出居民在思想觀念上對居民委員會不理解、不信任，對社區(qū)治理等公共問題的不關(guān)心，這就導(dǎo)致在社區(qū)治理過程中難以有效獲得居民群眾的支持，調(diào)動各方資源，也使得居民委員會和業(yè)主委員會日常工作與決策難以展開。這主要是因為現(xiàn)代城市社區(qū)的居住人員結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，社區(qū)居民是來自不同地區(qū)、成員結(jié)構(gòu)的復(fù)雜弱化了社區(qū)生活的共同性，呈現(xiàn)出千姿百態(tài)的居民生活形態(tài)。鄰里之間缺乏共同生活的目標(biāo)、興趣和生活方式，人與人之間的陌生感和防備感使得整個社區(qū)缺乏共同體精神。

三、后疫情時代社區(qū)協(xié)同治理的實現(xiàn)機(jī)制

(一)激活“紅色引擎”，保障社區(qū)協(xié)同治理機(jī)制

發(fā)揮社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，以“大總支”為抓手，建設(shè)“黨支部—黨小組—樓組長—社區(qū)黨員—廣大居民”的工作脈絡(luò)。將業(yè)主委員會和物業(yè)管理納入黨組織，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到基層末梢，打造社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)居委會、業(yè)主委員會和物業(yè)公司“三位一體”的“紅色引擎”，通過“三駕馬車”織密社區(qū)治理的“網(wǎng)”。

加強(qiáng)黨組織對業(yè)主委員會和物業(yè)公司的領(lǐng)導(dǎo)，通過制度設(shè)計、組織嵌入、人員選擇等方式織密協(xié)同治理組織體系。具體做法有：一是打造“龍頭工程”。把基層黨組織建設(shè)作為“龍頭工程”，在業(yè)主委員會和物業(yè)公司中設(shè)立黨組織，開展“掛牌亮戶先鋒行”“選出心中好黨員”等組織提升行動，培育優(yōu)良隊伍，讓基層黨員為老百姓辦實事更有底氣。二是建立“橋梁紐帶”。明確社區(qū)黨組織對業(yè)主委員會和物業(yè)公司的指導(dǎo)監(jiān)督作用，從嚴(yán)落實督查問責(zé)，將群眾的訴求和基層社會治理有機(jī)結(jié)合起來。三是激發(fā)黨員“細(xì)胞活力”。明確支持黨員干部當(dāng)選業(yè)主委員會成員，健全黨員干部工作機(jī)制，吸納更多有理想、有闖勁、有素質(zhì)、有本領(lǐng)的年輕黨員進(jìn)入基層治理黨組織，切實將黨組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

(二)立法權(quán)責(zé)明晰，完善協(xié)同治理的運行機(jī)制

法律制度是國家意志力的體現(xiàn)，是公民各種權(quán)利的保障。習(xí)近平總書記提出，依法治國是堅持和發(fā)展社會主義特色的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求[5]。在社區(qū)治理領(lǐng)域，如何讓各治理主體有效地參與到社區(qū)治理中，如何規(guī)范各治理主體的契約效用、權(quán)責(zé)范圍、行為規(guī)范，是社區(qū)協(xié)同治理順利運行的必要條件。一是循法而行。通過立法明確社區(qū)居委會、物業(yè)公司和業(yè)主委員會等三者的角色和職能,確立業(yè)主委員會的法人地位，出臺物業(yè)服務(wù)質(zhì)量和收費標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)法律，使得多元主體在參與社區(qū)治理過程中有法可依。二是依法而治。以法律落實社區(qū)服務(wù)清單，對社區(qū)應(yīng)承擔(dān)的法律職責(zé)實行“準(zhǔn)入制”，建立相應(yīng)的組織，對區(qū)級政府及街道下放的工作任務(wù)進(jìn)行規(guī)范。三是法潤人心。在社區(qū)內(nèi)部廣泛開展法制宣傳。通過業(yè)主群、微信公眾平臺等渠道推送宣傳相關(guān)法律知識，發(fā)布社區(qū)協(xié)商的新聞稿件，擴(kuò)大社區(qū)內(nèi)部對協(xié)商治理的知曉度和認(rèn)可度。

(三)搭建“對話”平臺，構(gòu)建協(xié)同治理監(jiān)督機(jī)制

協(xié)商民主是各治理主體的“對話”平臺，能減少治理風(fēng)險源，聚集治理正效應(yīng)。主要做法有：一是搭建聯(lián)席議事平臺。由街道辦綜合治理科干部、社區(qū)黨組織書記、業(yè)主委員會主任、物業(yè)公司管理人員組成日常工作團(tuán)隊，每周召開例會，整合工作，明確分工，凝聚分散資源，最大限度地壯大小區(qū)綜合治理力量。通過建立利益訴求表達(dá)平臺，使得治理主體能夠充分、精確地表達(dá)其利益訴求，不僅實現(xiàn)了治理主體間的相互監(jiān)督，而且還有利于達(dá)成共同的治理目標(biāo)。二是開展“熟人型”小區(qū)建設(shè)。大力支持業(yè)主委員會組織承辦社區(qū)各類群眾活動，提高業(yè)主對業(yè)主委員會工作的認(rèn)知度、參與度、支持度，不斷提升居民區(qū)凝聚力和社區(qū)自治程度。將社區(qū)打造成現(xiàn)代新型熟人社區(qū)，創(chuàng)設(shè)家園共同體，使得各方都能掌握涉及社區(qū)治理事務(wù)的各類信息，實現(xiàn)居民對社區(qū)協(xié)同治理的監(jiān)督。三是搭建信息共享平臺。進(jìn)入后疫情時代，社區(qū)的疫情防控高度依賴進(jìn)入轄區(qū)內(nèi)每個居民活動軌跡的個人數(shù)據(jù)。統(tǒng)一數(shù)據(jù)采集端口，按需共享數(shù)據(jù)，這樣可以避免多個部門多次重復(fù)采集個人數(shù)據(jù)，進(jìn)而提高政府的公信力，更容易建立黨群信任關(guān)系，降低個人數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險，從而增強(qiáng)社區(qū)的綜合決策水平。信息共享平臺應(yīng)該成為各方主體意見建議反饋平臺，成為協(xié)同治理的重要渠道。