論中國現(xiàn)代大學預算制度

華清君,梁麗菁

(揚州大學a.商學院;b.教育科學學院 江蘇 揚州 225009)

大學肩負著人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承的使命,踐行使命并實現(xiàn)發(fā)展和超越,需要持續(xù)大量的資源投入。預算正是一種在需要與可能之間汲取和配置資源的博弈活動,預算活動的秩序和效率依賴于科學的制度設計和制度安排?，F(xiàn)代財政制度的外部法治環(huán)境和現(xiàn)代大學制度的內(nèi)部治理環(huán)境,為中國大學加快建立運行現(xiàn)代大學預算制度、促進大學善治提供了條件。本文探討中國公立大學的預算制度問題。

一、大學預算與大學預算制度的屬性

(一)大學預算具有公共預算的顯著特性

公共預算的根本屬性在于其公共性,通過汲取、配置、耗費公共資源,向社會公眾提供公共產(chǎn)品或形成公共提供的私人產(chǎn)品,公立教育即是一種公共提供的私人產(chǎn)品[1]。即便這些資源并非直接來自于公共財政撥款,但仍是公權力主導或賦予的公共利益的讓渡或耗費。這從根本上決定了大學預算應當納入公共預算體系,而與私人和商業(yè)預算有著較大差異。諸如,預算對象是公共資源,預算產(chǎn)生和決策過程講究民主透明,預算框架及其表述體系需統(tǒng)一于政府制度規(guī)范之下,必須經(jīng)過立法機關審查批準,接受政府和社會監(jiān)督,具有法定約束力、穩(wěn)定性等。但這些并不妨礙其運用私人預算、商業(yè)預算的管理理念和技術方法。

大學預算隸屬于公共預算體系,但又有其特殊性。這一方面體現(xiàn)為預算責任范圍僅限于大學內(nèi)部,而不是社會,并且除了區(qū)域內(nèi)公共資源,它還占用了其他權利主體的資源。另一方面體現(xiàn)為資源汲取與配置能力極其有限,受制于公共預算的賦權,不能發(fā)行債務,不能擅自向社會融資。而在內(nèi)外部資源支配權轉(zhuǎn)移過程中,大學形成了自己的利益攸關方,涉及提供公共資源的社會公眾、管理區(qū)域公共資源的政府及其上級、提供公共資源的其他區(qū)域的政府,非公共資源的提供者、資源配置者、資源享用者等。

(二)中國現(xiàn)代大學預算制度的現(xiàn)代性

社會主義市場經(jīng)濟體制建立后,我國現(xiàn)代財政制度隨之建立并逐步完善,政府逐步專注于公共領域或市場失靈時期的資源配置,大學預算制度亦隨之不斷涵養(yǎng)其現(xiàn)代性?，F(xiàn)代社會把體現(xiàn)人的價值本位作為現(xiàn)代性的重要標志,自由、平等、公平、正義、民主、法治等已經(jīng)凝結(jié)成為現(xiàn)代性的內(nèi)核。

面對資源汲取與配置的決策、預算執(zhí)行與責任的監(jiān)管這些涉及大學預算權力的基本問題,我們愈發(fā)強調(diào)收入規(guī)模的全口徑和總額控制,更加注重以戰(zhàn)略績效為基礎的配置效率,更加期待提升教育投入均衡公平的路徑,更加追求公共性外溢對資源耗費責任的達成度[2]。大學預算的實踐顯示,公共性的根本保證在于法治,而具體路徑又在于貫徹全面規(guī)范、歸責高效、民主透明的公共預算精神,它們從不同角度闡釋了以公共性、法治性為核心的大學預算及其制度的現(xiàn)代性。

全面性要求大學預算應當全口徑反映資源存量與變動狀況,保證大學開展全方位全過程全員參與的全面預算管理,明晰大學法人的經(jīng)濟責任范圍。規(guī)范性要求大學依據(jù)公共預算制度安排,按照法治程序和方式,保證預算活動置于內(nèi)部控制約束和利益攸關方視域,保障預算權力持續(xù)平穩(wěn)行使。歸責性一方面明確了大學各級治理結(jié)構(gòu)的履職權利與責任,另一方面規(guī)定了大學在保障內(nèi)部各級盡責能力均等化中的責任以及大學的社會責任。高效性要求在保證內(nèi)部控制有效性、廉潔性基礎上,減少管理壁壘,降低交易成本,追求資源汲取、配置、耗費的效率和效益。民主性旨在保障利益攸關方對預算目標、過程、結(jié)果的質(zhì)疑。透明性意在保證預算及其程序、方法、技術參數(shù)等為利益攸關方所共知。

現(xiàn)代大學預算制度既通過預算治理大學,也治理預算活動本身,在此過程中,它所秉持的全面性、規(guī)范性是預算制度建立和運行的基礎,是規(guī)范治理的本質(zhì)要求;歸責性、高效性是目標,是有效治理的基本特征;而民主性、透明性是公平正義的保障,是實現(xiàn)預算善治的必然路徑?，F(xiàn)代大學預算制度同樣追求預算的戰(zhàn)略性、連續(xù)性、協(xié)同性、績效性等價值目標,但它們可引申為對上述公共預算精神的進一步闡釋、演化、延伸與豐富。

二、大學預算與大學預算制度的功能

國家“預算是體現(xiàn)國家政策的,不是單純收支計算和管理問題”[3]。大學預算同樣具有這樣的功能特性,它通過籌劃資源的汲取與配置活動,有效約束資源耗費,保障大學運行與發(fā)展,而大學預算制度則用于規(guī)制大學預算及其管理活動。

(一)保障大學運行發(fā)展并參與大學治理

一方面,預算是大學運行和發(fā)展的動力和風向標。經(jīng)濟資源是一切社會活動的前提和基礎。汲取和配置經(jīng)濟資源是大學預算的主要功能,因而決定了預算在大學各項治理活動中的基礎性地位和根本動力作用。但功能發(fā)揮的過程不是盲目的,公共預算的計算過程是政治的計算過程,政治考量影響著所有的預算[4]。大學汲取不同資源、保障不同事業(yè)的力度強弱和時機選擇,映射著決策與管理當局的價值導向,是大學政治與戰(zhàn)略的風向標。

另一方面,預算是大學治理體系的核心和神經(jīng)元。在外部,它一面聯(lián)接政府,是公共預算的組成部分,是對財政總預算部門支出的細化和延伸;一面聯(lián)接社會組織或個人,向社會汲取資源并提供高等教育產(chǎn)品。在內(nèi)部,它始終處于大學各方利益承接點和集散點的位置,是大學治理體系的核心,一面聯(lián)接決策與管理當局,是大學治理的重要工具;一面聯(lián)接校內(nèi)各級支出機構(gòu),是辦學共同體的能量源泉。預算把大學內(nèi)外部利益攸關的組織或個人聯(lián)系在一起,成為遍及大學治理體系的神經(jīng)元,因而也是大學治理的重要對象。

(二)有效控制大學預算活動的交易成本

政府或社會組織運行過程中,既可能因為與內(nèi)外部協(xié)調(diào)博弈等競爭約束而發(fā)生政治性交易成本,也可能因為內(nèi)部激勵監(jiān)督約束而發(fā)生管理性交易成本[5]。交易成本高低直接反映了組織運行效率的高低,規(guī)定了占用社會公共資源的水平,與協(xié)調(diào)博弈和激勵監(jiān)督的復雜度成正相關。降低交易成本,既是決策與管理當局緩解壓力的主觀需要,也是實現(xiàn)組織秩序穩(wěn)固化的客觀要求?？刂平灰壮杀镜母痉椒ㄊ侵贫?即以共同體內(nèi)眾所周知并共同遵守的規(guī)則安排和對違背規(guī)則的懲罰,抑制不可預見行為和機會主義行為[6]。

大學預算活動同樣發(fā)生交易成本。汲取資源過程中搜集加工信息,評估資源預期增值能力,爭取資源的及時穩(wěn)定有效流入,需要發(fā)生信息生產(chǎn)成本、協(xié)調(diào)成本;配置財力過程中權利主體間圍繞財權財力布局和事權分配開展討價還價,以爭取盡可能大的權利和承擔盡可能小的責任,需要發(fā)生競爭成本、制衡成本;控制資源耗費過程中各級權利主體均希望以最少投入獲取最多成果和最大結(jié)余資源,需要發(fā)生約束成本、監(jiān)督成本等。大學預算制度正是通過規(guī)制資源汲取權、裁量權、支配權、評價權、監(jiān)督權以控制預算活動的交易成本。

(三)把大學制度體系聯(lián)為一體

大學制度是關于調(diào)整大學決策、行政、學術、監(jiān)督等治理活動過程中權責關系的規(guī)則體系。基于歷史經(jīng)驗和時代要求,中國現(xiàn)代大學制度在堅持依法治校、社會參與的基礎上,明確了黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理的內(nèi)部治理范式。預算制度作為現(xiàn)代大學制度的重要部件,不僅是聯(lián)接和保障其他部件協(xié)調(diào)運行的鏈條,而且憑借其價值取向約束下的軟法效力,在大學內(nèi)部治理中發(fā)揮著基礎性、系統(tǒng)性、先導性作用。

三、現(xiàn)代大學預算制度體系

現(xiàn)代大學預算制度承接于現(xiàn)代財政制度,是以現(xiàn)代價值理性為約束,以控制交易成本為目的,對大學組織資源流入、配置資源布局、控制資源耗費、評價資源效益等預算活動的各項權責實行規(guī)制的一系列政策、規(guī)則與方法體系協(xié)同運行的有機體。

(一)契合法人經(jīng)濟責任的大學預算體系

大學法人的經(jīng)濟責任體現(xiàn)在認定經(jīng)濟活動范圍以及各項經(jīng)濟活動的目標、過程、結(jié)果之中,衡量責任歸結(jié)與履行是否全面的基本路徑在于審驗資源配置的主客體以及其中秉持的價值標準。

從主體看,主要包括決策與管理當局在內(nèi)的大學全員,但也延及政府或社會公眾,具有多極性。在大學各項治理工具中,預算是其他工具發(fā)揮作用的物質(zhì)基礎。作為資源的供給者與配置者,主體的責任在于保持治理域內(nèi)享有公平均等的資源支配機會與標準,監(jiān)控資源耗費的效益與績效目標的契合度。構(gòu)建與法人經(jīng)濟責任相契合的大學預算體系,要求資源汲取、配置與耗費均包容于法人主體的審驗視閾之內(nèi),全面契合法人主體的價值取向、責任對象與審驗范圍。構(gòu)建大學預算體系與經(jīng)濟責任體系的主體是統(tǒng)一的。

從客體看,資源的公共性和法人的使命決定了事業(yè)預算在大學預算體系中的主體與核心地位,但法人經(jīng)濟責任不僅囿于法人內(nèi)部,緣于投資活動的利益攸關方,其運營能力也是影響大學預算能力的重要方面,大學預算是覆蓋全方位的,具有多元性。與法人經(jīng)濟責任相契合的大學預算體系,是以事業(yè)預算為主體和內(nèi)核,以基金會預算、附屬單位預算、資本經(jīng)營預算等為補充配套的相互銜接、協(xié)同聯(lián)動的復式預算體系。審驗客體是否覆蓋全面,是大學預算體系是否涉及全面的根本標志,各客體預算的全面性是實現(xiàn)大學預算全面性的前提和基礎,它們在承載和履行大學法人的責任上是統(tǒng)一的。

從價值標準看,一方面是基于科層秩序的責任共同體網(wǎng)絡體系,另一方面是共同體內(nèi)共同遵守的具體財經(jīng)政策制度體系,審驗大學法人經(jīng)濟責任的價值標準始終是衡量和管控預算治理全過程的約束力量,具有嚴肅性。責任共同體科層網(wǎng)絡體系是責任運行的程序和載體,各項具體的財經(jīng)政策制度則是經(jīng)濟責任的實體和精神。大學預算的責任對象統(tǒng)一于責任共同體的程序網(wǎng)絡,其責任約束統(tǒng)一于共同體內(nèi)的實體制度體系。大學預算制度與法人經(jīng)濟責任制度以資源為核心,推動大學的戰(zhàn)略達成和價值實現(xiàn),彼此在過程和目標上是統(tǒng)一的。

(二)落實公共預算規(guī)范的大學事業(yè)預算框架

事業(yè)預算作為大學預算體系的主體和內(nèi)核,其資源主要源自公共財政,是公共預算的延伸。所以,要求大學必須落實公共預算規(guī)范,健全以大學事業(yè)中期支出框架為約束,以年度預算為根本,以資產(chǎn)配置預算、政府采購預算等為補充的一體化運行的事業(yè)預算框架,實現(xiàn)對大學資源的中長期總量控制、戰(zhàn)略績效聚合、年度責任約束等。

遵循公共預算規(guī)范是保持公共預算統(tǒng)一性和大學事業(yè)預算規(guī)范性的實踐基礎。大學事業(yè)預算是同級公共預算中教育部門預算的延伸,遵循公共預算規(guī)范是維護公共預算統(tǒng)一性和監(jiān)控體系有效運行的必然要求。同時事業(yè)預算既是大學內(nèi)部事業(yè)運行與控制的藍本,也是保證預算可比性可讀性的重要策略,并借以揭示、維護高等教育事業(yè)運行發(fā)展中資源耗費規(guī)律的基本線索。而大學預算體系的各部件都應當與政府預算體系保持同脈共序。

遵從公共預算政策是大學事業(yè)預算科學規(guī)范配置資源的內(nèi)在要求。大學的資源供給和支出需求,應當統(tǒng)一納入中期收支框架,而支出政策是按照公共預算方向和大學戰(zhàn)略目標對事業(yè)任務作出的政策安排和支出謀劃,進而按照不同政策表征為不同的項目庫。其中項目在輕重緩急的約束中接受排序、遴選,在年度預算的安排中實現(xiàn)業(yè)財融合,當資源可能、事業(yè)必要時相機激活在庫項目滾動實施機制[7],所需資產(chǎn)通過資產(chǎn)配置預算落實配置保障,從而有效促進資源配置的科學規(guī)范、精準務實。

遵守公共預算制度是實現(xiàn)大學預算全過程有效治理的制度安排。堅持法定原則是公共預算制度的基本特點和維護預算公共性的制度保障。大學事業(yè)預算作為公共預算的組成部分,無論是財權分級、財力分置,還是資產(chǎn)、采購、合同等具體事權分治,只有全面遵守公共預算制度的法定安排,才能保證其正當性、有效性。而項目庫及其業(yè)財融合過程中激活的平衡滾動機制,應當以增強透明度為基礎,維護財經(jīng)紀律的嚴肅性、威懾力。

(三)適應事權和支出責任的大學預算管理體制

預算管理體制的責任在于配置利益格局,亦即依據(jù)事權責任體系,在大學不同層級之間確立財權財力的配置原則、方法與格局的秩序規(guī)范。與事權和支出責任相適應的預算管理體制,可謂大學預算工作的基本“經(jīng)濟制度”,是明晰事權體系、配置財力格局、履行經(jīng)濟責任的根本依據(jù)。

大學預算管理體制的性質(zhì)呈現(xiàn)為集中或分級,集中或分級的界限與幅度,取決于大學對公平、效率的現(xiàn)實權衡和基本判斷,取決于對上下級事權分配和財力分置的格局以及由此形成的支出責任體系的總體安排。分級分權旨在改善龐大機構(gòu)內(nèi)部運行控制的效率效果,其難點并非如何劃分事權,而是如何為各級事權主體配置相適應的財權財力。當事業(yè)規(guī)模、資源總量超出一定的寬容度時,公平與效率的現(xiàn)實表現(xiàn)發(fā)生變化,從而需要對事權責任主體重新賦權,以保持主體間財力分置和支出歸責的適應性、效率性。隨著財力分置格局及模式的策略改變和歸責主體的重心轉(zhuǎn)移并逐步定型,預算管理體制的性質(zhì)亦隨之發(fā)生改變。

堅持“事權和財權相統(tǒng)一”,強調(diào)授予事權要賦以相應財權,突出以財從業(yè)、依規(guī)用財。但學科、專業(yè)的差異性導致流入相應預算單位的經(jīng)濟利益亦存在差異,單位間履行支出責任的能力不均等,而支出責任并未改變?！笆聶嗪拓斄ο嗥ヅ洹?即授予事權應配以相當財力,體現(xiàn)權能相當。但財力分置為覬覦冗余財力提供了可能,導致失卻理性地向授權人逐取資源[8],引發(fā)“公地悲劇”,后果或是任性作為,或是大量資金長期沉淀休眠,掣肘資源效益和配置效能的改善?，F(xiàn)代財政制度倡導“事權和支出責任相適應”,在以財從業(yè)、依規(guī)用財、權能相當?shù)幕A上,開始追求業(yè)財融合、權責統(tǒng)一,根本點在于責任,擁有資源初始裁量權則歸責于資源配置的公平性、效率性,擁有資源最終支配權則歸責于履行支出責任的全面性和資源耗費的效益性。

事權和支出責任主體統(tǒng)一,事權是支出責任的動因,支出責任是事權的財力要求和支付義務。大學預算依據(jù)財力可能安排各項支出責任的資財需要,前提是按照外部性、信息復雜度、激勵相容原則[9],明確校級與各預算單位之間的事權邊界,明確上下級共同責任,明確哪些從塊層自上而下逐級負責、哪些由條線授權職能部門歸口負責,這是預算管理體制必須回答的核心問題,也是依據(jù)前期實踐,逐步優(yōu)化各級主體財力配置的前提。

(四)協(xié)調(diào)總會計師權責的大學預算治理結(jié)構(gòu)

預算治理結(jié)構(gòu)是關于大學預算治理職權配置及其運行機制的秩序規(guī)范?，F(xiàn)代大學制度規(guī)制下,需要構(gòu)建黨委領導、校長負責、預算領導小組協(xié)調(diào)、總會計師組織、資源配置部門歸口管理、校院分級行權的大學預算治理結(jié)構(gòu),而總會計師從制度、組織、機制上承上啟下,行使對各級預算的專業(yè)化組織領導、經(jīng)濟資源的高效化汲取配置、資源耗費的系統(tǒng)化約束控制、預算活動的全程化監(jiān)督評價等權力。協(xié)調(diào)總會計師權責的預算治理結(jié)構(gòu)可謂大學預算工作的基本“政治制度”,是現(xiàn)代大學預算制度的核心。

政府堅持向所屬大學委派總會計師是穩(wěn)固大學預算治理結(jié)構(gòu)的制度保證。我國公共財政制度建立完善的實踐表明,“越是行政事業(yè)單位越需要通過法律規(guī)定設立總會計師,因為這些單位涉及財政資金的計劃和使用效率問題,其績效管理和成本管理又具有特別的復雜性”[10]。總會計師可以代表政府,有效落實預算的公共原則和法治要求,有效規(guī)范資源配置的裁量權、支配權、評價權、監(jiān)督權,有效維護內(nèi)控嚴密、富于效率的預算治理結(jié)構(gòu)。

總會計師統(tǒng)馭資源配置活動是實現(xiàn)大學業(yè)財融合的組織保證。預算的政治性表明,獨立設置全面代表決策與管理當局的規(guī)劃與預算部門,是必要且有利的[11],屬于大學的一級資源配置部門;實施條線治理的職能部門,代表大學開展專項業(yè)務資源配置,屬于二級資源配置部門。為使一級部門堅持總量控制、統(tǒng)籌兼顧、聚焦戰(zhàn)略和使二級部門堅持立足業(yè)務、持續(xù)穩(wěn)定、突出重點,實現(xiàn)兩級協(xié)調(diào)融合,需要總會計師統(tǒng)籌經(jīng)濟政策與事業(yè)規(guī)劃,統(tǒng)籌資源配置與績效評價,有效促進規(guī)劃的統(tǒng)一性協(xié)調(diào)性、預算的全面性系統(tǒng)性,有力推進財務、資產(chǎn)、會計工作協(xié)同互動,加快形成大財務專業(yè)化治理格局。

(五)錨定公共價值的大學績效預算模式

預算與其績效目標應當是相生相隨的,只是績效預算把預算的績效問題從感性自發(fā)和隨機考量推向理性自覺和制度安排?？冃ьA算和預算的績效管理使資源供給者和需求者、決策與管理當局和預算執(zhí)行者在協(xié)商互動中實現(xiàn)偏好融合、創(chuàng)造公共價值[12]。圍繞公共價值的大學預算及其支出管理,使預算活動始終囿于目標管控范圍內(nèi),這是財政公共性、效率性原則的根本要求?？冃ьA算模式是設立績效目標,并據(jù)此開展預算編制、撥款、控制、評價的規(guī)則、程序與方法的集合,在現(xiàn)代大學預算制度運行中發(fā)揮著指南針作用。

瞄準產(chǎn)出成果,為提高資源使用效益、維護資源支配公平性注入理性自覺。公共資源的稀缺性決定了大學內(nèi)部對資源支配權的博弈和對資源耗費效率知情權的要求。以成果為導向,遴選資源支配主體即有了正當正義的價值標準,對資源的博弈即轉(zhuǎn)變?yōu)闄嗪獬晒纬赡芰Φ淖杂X;以成果為目標,確認資源分撥的進度與幅度即有了業(yè)財適配的價值尺度,對資源耗費的控制即轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣叱晒|(zhì)量水平的自覺;以成果為考量,測定資源耗費對績效目標的達成度即有了客觀明晰的價值區(qū)間,對資源耗費效率的拷問即轉(zhuǎn)變?yōu)闄z視成果內(nèi)含責任的自覺?？冃ьA算模式為考察大學資源配置的機會成本與邊際貢獻提供了基本路徑。

設置目標標準,為保障資源配置水平、考察資源產(chǎn)出效益亮明基本規(guī)矩。從配置角度看,不同支系統(tǒng)專注于不同事業(yè),呈現(xiàn)不同的資源耗費特點,而子系統(tǒng)的發(fā)展水平與資源生成稟賦亦各不相同。為保證同一支出政策下子系統(tǒng)發(fā)展的均衡性、充分性,需要各支系統(tǒng)依據(jù)自身特點和子系統(tǒng)稟賦,分類設置行業(yè)配置標準;子系統(tǒng)則依據(jù)現(xiàn)實可能性設置業(yè)績目標。從產(chǎn)出角度看,基于歷史條件和現(xiàn)實努力,不同子系統(tǒng)在整體或某個支系統(tǒng)上所呈現(xiàn)的產(chǎn)出能力與效益亦不同。對產(chǎn)出成果設置評價等級與標準,意在形成激勵效應。

評價支出績效,為推進大學戰(zhàn)略目標、評析資源耗費正當性形成機制保障。預算的根本目的在于從資源上保障域內(nèi)事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,講求績效是預算的天職。這需要大學自身、利益攸關方或其授權的第三方,從大學使命、公共價值和時代要求出發(fā),依據(jù)支出政策、配置原則、績效目標,對照產(chǎn)出等級與標準,對預算執(zhí)行的結(jié)果之于戰(zhàn)略目標的契合度開展審查、質(zhì)詢、評價,把評價結(jié)果作為后期預算的依據(jù),從而揭示資源耗費的正當性。因此績效預算模式是大學預算實現(xiàn)從規(guī)范治理邁向有效治理的天然路徑。

(六)規(guī)定權利與責任的大學預算收支分類報告

預算收支分類報告是關于大學收支的范圍與構(gòu)成要素以及預算報告表述形式與規(guī)范的集合。它以高等教育法為指導,以公共預算制度為基本依據(jù),按照大學預算管理體制規(guī)定的事權和支出責任的劃分原則與方法,全面列示大學各級收入與支出。大學預算收支分類從財權角度揭示了大學的權利與責任,其報告體系響應了不同信息使用者對預算信息的需求。健全明晰的預算收支分類報告體系反映了大學預算體系及其框架的具體內(nèi)容,是預算管理體制的表現(xiàn)形式,也是實行全口徑預算、責任預算、透明預算的前提。

預算收支分類清單規(guī)定了大學的收入權利和支出責任。依據(jù)法定授權確立收入清單,意味著唯有符合國家法律、政府規(guī)章的資源汲取方式方可置于大學收入工具箱,這是大學的法定義務,也是資源可持續(xù)流入的根本保證。確立支出清單的核心原則是公共性、歸責性、重要性、明晰性,列入清單的支出明確規(guī)定了大學提供公共服務而履行支出責任的主要方面。大學還要根據(jù)時代發(fā)展和重要性、回應性原則,科學總結(jié)資源汲取與耗費的特征,借以形成相對穩(wěn)定、便于歸責、基本可比的收支分類清單。

事權責任清單規(guī)定了大學內(nèi)部的權利配置與責任范圍。編制與公布事權責任清單既是落實預算管理體制、明確二級資源配置部門事權的需要,也是實現(xiàn)預算編審民主化、透明化的基本前提。無論集權或分權,都需要通過事權清單,明確大學各項事務的受理權與行使權歸屬,避免事權設置重復、交叉、缺失,防止責任主體越位、錯位、缺位,為考量上下級財力分置的合理性以及考核事權分立和支出責任歸集的全面性、明晰性、有效性厘清依據(jù)。

(七)遵循治理結(jié)構(gòu)的大學預算編審秩序

預算編制是預算工作的起點,審查批準是關鍵環(huán)節(jié)。公共預算的最終審查批準權由同級人民代表大會(人大)行使。這里討論預算編制組織內(nèi)部的審查批準活動。預算編審秩序是依據(jù)大學的預算管理體制、治理職權結(jié)構(gòu)以及支出政策評估、績效評價成果等既定規(guī)則,按照預算體系與框架及其收支分類報告的規(guī)定內(nèi)容,開展預算編制、審查與決策活動的制度規(guī)范。建立與大學治理結(jié)構(gòu)相匹配的預算編審秩序,旨在厘清大學內(nèi)外部利益攸關方在預算編審中的權責關系,形成規(guī)范兼顧效率的預算編審環(huán)境。

構(gòu)建多級責任主體的預算編審秩序是實現(xiàn)政策透明化、編審專業(yè)化、決策民主化的機制保證。從資源訴求到支出政策、編審原則確立,從方案編制到提交審查、決策,涉及的責任主體從具體支出機構(gòu)到二級資源配置部門,從規(guī)劃與預算部門到總會計師、行政辦公會、預算領導小組、黨委常委會,遍歷大學全方位,編審過程不僅體現(xiàn)為直接相關的多數(shù)人為爭取未來利益與少數(shù)人為保護既得利益而討價還價的交易過程[13],同時表現(xiàn)為決策與管理當局中不同利益代理人的相互博弈。構(gòu)建分層科學、權責清晰、政策透明、程序民主的多級編審秩序,有利于運用過濾控制機制促進各級責任主體的價值趨同。

以法定部門預算為基礎,編制績效與責任導向的執(zhí)行預算,是運行大學預算編審秩序的重要任務。大學預算一經(jīng)人大審查批準即為法定預算,此時它僅向社會表明了大學的使命與責任,而要把大學的戰(zhàn)略意志落實為校內(nèi)各單位的具體責任,還需要以法定預算為基準,編制執(zhí)行預算,借以明確支出機構(gòu)、確立績效目標、落實責任主體。

(八)約束資源和方向的大學預算控制與決算規(guī)程

預算控制規(guī)程即是用以約束預算撥款和執(zhí)行過程沿著既定原則、范圍、目標活動的規(guī)則、程序與方法的秩序規(guī)范,是現(xiàn)代大學預算制度運行中的“韁繩”。而決算規(guī)程是對預算執(zhí)行結(jié)果實行清理、總結(jié)的秩序規(guī)范,其中年度決算的對象是年度內(nèi)的資源活動情況,項目決算的對象是項目周期內(nèi)的資源活動情況,對預算執(zhí)行結(jié)果實施決算規(guī)程,本質(zhì)上亦屬于預算控制。

預算控制的目的在于促成事業(yè)計劃?？刂葡到y(tǒng)的有效性由其對目標的達成度衡量[14]。預算控制把資源汲取、配置、耗費、評價過程中每一階段的結(jié)果與事業(yè)目標相比較,及時糾正偏離目標的趨向,有效避免無益于目標實現(xiàn)的資源配置與耗費,持續(xù)約束資源支配責任,不斷改善低效率的運行狀態(tài),并對不符合既定目標的產(chǎn)出實行追效問責,以促進資源始終圍繞大學預算所規(guī)定的方向、范圍和內(nèi)容流動。

預算控制的功效作用于預算管理全過程。預算及其控制活動以期間假設為前提,基于給定期間,反省資源汲取政策在兼顧上下級權力運行效率的同時是否有利于公平,資源配置效果是否在堅持經(jīng)濟性的基礎上有利于目標實現(xiàn),撥款的時機、進度、幅度是否有利于資源節(jié)約和責任履行,執(zhí)行的范圍、方向、內(nèi)容是否與預期符合,預算的實施是否體現(xiàn)了必要性緊迫性,產(chǎn)出績效是否如預期估計,資產(chǎn)現(xiàn)狀與收支結(jié)余能力是否足以應對可知的未來等。預算控制就是及時反思前期的行為和結(jié)果,并借以及時校正后期的范圍和方向。

預算控制的結(jié)果規(guī)定了預算執(zhí)行的效應,無論效應正負,都成為后期預算的輸入。作為預算控制的最終結(jié)果,決算全面總結(jié)了年度預算或項目預算的保障程度以及各支出機構(gòu)的資源耗費水平、績效目標達成度、預算制度適應性等,并且結(jié)合資源流動過程,成為建立風險預警與控制機制、理性確立未來預算原則的依據(jù)。在預算收支分類報告相對穩(wěn)定、前期預算執(zhí)行結(jié)果基本滿意、會計信息質(zhì)量合理可靠的條件下,比較近年度收支實績,可基本掌握大學的預算規(guī)模與結(jié)構(gòu),尤其便于籌劃大學的可持續(xù)財力、支出總量與基線水平,并據(jù)以修正發(fā)展性支出政策,進而成為編制中期收支框架、謀劃跨年度平衡的基礎[15]。

(九)覆蓋全面的大學預算監(jiān)督機制

預算監(jiān)督機制是按照預算治理職權結(jié)構(gòu)規(guī)定的權限、規(guī)則和程序,對大學各類預算活動的全過程和全體相關人員實施監(jiān)督,督促糾正違規(guī)行為并對行為人和責任人施以懲戒的制度規(guī)范。米爾頓·弗里德曼揭示了花別人錢滿足別人需要必然造成浪費和不求效果的情形[16]。預算權力的擁有者運用公共資源以滿足大學運行與發(fā)展之需,如果缺失監(jiān)督則必然導致低效、浪費甚至腐敗。預算監(jiān)督機制是大學預算規(guī)范高效運行的保障。

實行全面監(jiān)督是大學預算監(jiān)督機制的基本屬性。按照法人經(jīng)濟責任和復式預算體系實行全方位監(jiān)督,不僅監(jiān)督事業(yè)預算,也監(jiān)督基金會預算、附屬單位預算、資本經(jīng)營預算。圍繞預算活動實行全過程監(jiān)督,不僅監(jiān)督預算編制、審查、批準、執(zhí)行,也監(jiān)督控制、決算、評價。保持對所有參與者監(jiān)督,不僅監(jiān)督資源支配者、耗費者,也監(jiān)督資源配置的編制者、審查者、決策者、核算者、評價者以及對監(jiān)督者的監(jiān)督。以此體現(xiàn)預算監(jiān)督機制的嚴密性。

保持協(xié)同監(jiān)督是大學預算監(jiān)督機制的重要特征。從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)看,規(guī)劃與預算部門是大學預算執(zhí)行的全面監(jiān)督者,財會部門是預算執(zhí)行的過程監(jiān)督者,二級資源配置部門是條線預算執(zhí)行的系統(tǒng)監(jiān)督者,審計部門是對預算活動參與者行為的監(jiān)督評價者,紀檢監(jiān)察部門以監(jiān)督監(jiān)督者的身份發(fā)揮再監(jiān)督作用,而教職工代表大會則發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。從外部利益攸關方看,立法機關、政府機關具有對公共預算活動施以監(jiān)督的正當權力,大學預算活動必須接受其(或其委托的第三方)事前審查、過程監(jiān)管、事后考評。保證內(nèi)外部各監(jiān)督主體協(xié)同參與預算監(jiān)督。

(十)融通業(yè)務的大學預算管理信息系統(tǒng)

預算管理信息系統(tǒng)是全方位全過程全員參與大學預算活動的財務專項系統(tǒng),規(guī)制著大學資源汲取、需求申報、項目管理以及預算編審、撥款、控制、決算、評價、監(jiān)督等活動。而大學資源計劃是全方位全過程全員參與大學各項活動的綜合業(yè)務系統(tǒng),執(zhí)行業(yè)務流程及其相應的資金流、實物流、信息流。它們均以資源為基礎,相互融通意在實現(xiàn)業(yè)財融合。

兩者融通創(chuàng)設了彼此汲取資源與信息的基本路徑。預算活動過程依賴于實時、公開、客觀、詳盡的資源信息,這些信息根植于大學資源計劃所參與和監(jiān)控的各項業(yè)務活動的全方位全過程;而包容于資源計劃的所有業(yè)務活動,都依賴于大學預算管理信息系統(tǒng)依據(jù)業(yè)務進展和需求所控制的資源供給。兩者融通形成了資源及其信息的雙向汲取機制。

兩者融通打造了預算內(nèi)部控制程序的理想平臺。與資源計劃相融通,各項業(yè)務的資源需求與項目入庫,只能依據(jù)相應業(yè)務的固有通道進入預算流程;在庫項目的優(yōu)序排列受控于業(yè)務系統(tǒng)的客觀現(xiàn)狀,非經(jīng)合法程序不能隨意選擇滾入預算;資源的基線水平與控制總量,按照往期耗費、現(xiàn)時總量與既定規(guī)則自動校準。兩者融通促進了大學預算的科學規(guī)范透明。

兩者融通約束了非正式制度發(fā)揮作用的現(xiàn)實空間。預算的框架、模型、程序和規(guī)則由預算系統(tǒng)固化,業(yè)務處理、信息流向、需求矛盾處置等由業(yè)務系統(tǒng)設定,溝通基于兩者公開透明的程序和數(shù)據(jù),因而促使合理的非正式制度不斷定型轉(zhuǎn)化為正式制度,不合理的習慣不斷被優(yōu)化糾正或禁止。兩者融通奠定了大學預算的合法性、客觀性、公正性基礎。