關于我國新型研發(fā)機構建設的若干思考

■文/李海波 白壽輝 武玉青/齊魯工業(yè)大學（山東省科學院）科學學研究所

培育和發(fā)展新型研發(fā)機構成為推進科教強國、人才強國建設，深入實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措之一。新型研發(fā)機構作為國家和區(qū)域創(chuàng)新體系中的重要組成部分，旨在克服傳統(tǒng)科研機構在科技體制、機制上的制約，聚焦區(qū)域的創(chuàng)新資源要素，是促進產業(yè)與創(chuàng)新深度融合、促進科技成果轉化、提升國家創(chuàng)新體系整體效能、建設世界科技強國的重要新載體。2021年習近平總書記在山東視察期間，對山東作出“三個走在前”的重要指示。其中，要實現“在增強經濟社會發(fā)展創(chuàng)新力上走在前”，就要在科技、人才等創(chuàng)新體制機制上全國走在前，實現率先突破、引領發(fā)展，就是要切實解決“人才發(fā)展體制機制改革還存在‘最后一公里’不暢通的問題”、切實解決科技體制改革“無人區(qū)、深水區(qū)”等深層次問題。從國家科技自立自強戰(zhàn)略支撐來看，新型研發(fā)機構這一重塑式改革已經成為創(chuàng)新體制機制改革率先突破的先手棋，成為激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力的關鍵點，成為增強經濟社會創(chuàng)新力走在前的突破口。

一、新階段新型研發(fā)機構的新使命

一是從目前理論研究來看?！靶滦脱邪l(fā)機構”是在我國政策導向下出現的新名詞，2010年，“新型研發(fā)機構”一詞首次出現在官方公布的文件中，之后學術界也開始從不同的視角對新型研發(fā)機構的概念給出界定，但并未形成統(tǒng)一說法。2019年9月，科技部發(fā)布《關于促進新型研發(fā)機構發(fā)展的指導意見》，對新型研發(fā)機構進行了統(tǒng)一定義，《意見》明確，新型研發(fā)機構是聚焦科技創(chuàng)新需求，主要從事科學研究、技術創(chuàng)新和研發(fā)服務，投資主體多元化、管理制度現代化、運行機制市場化、用人機制靈活的獨立法人機構。新型研發(fā)機構在許多方面呈現出不同于傳統(tǒng)研發(fā)機構的特點，國內學者認為創(chuàng)新（包括體制機制創(chuàng)新）、政府導向、多主體、市場化運作、現代化管理模式、資源整合、產業(yè)創(chuàng)新延展、搭建完整創(chuàng)新鏈、產學研協同是這類新型機構的共性特征，認為新型研發(fā)機構是以科技研發(fā)活動為主的新型法人機構。

目前我國新型研發(fā)機構的法人身份主要有三類：事業(yè)法人、企業(yè)法人和民辦非企業(yè)。國內無論是學術界，還是科技界、企業(yè)界對新型研發(fā)機構的法人屬性尚未形成統(tǒng)一的認識。對于一個經濟社會活動主體來講，必須從法律地位及組織屬性等角度對新型研發(fā)機構做出科學界定，并根據其定位功能予以引導建設、規(guī)范治理。在實踐中，許多新設立的研發(fā)組織都被泛稱為新型研發(fā)機構，導致新型研發(fā)機構內涵和邊界越來越模糊，在國家法律尚未明確其法人屬性情況下，身份屬性模糊使其在我國現有科技體制中找不到適配位置，新型研發(fā)機構面臨著機構注冊困難、職能定位不清、扶持政策不到位等困境。現有學者研究大多探討民辦非企法人屬性的新型研發(fā)機構，但是圍繞事業(yè)單位法人性質的新型研發(fā)機構缺乏系統(tǒng)深入研究。尤其重要的是當前國內外形勢發(fā)生了巨大變化，科技競爭已經出現了新特征新趨勢，科技與政治已經耦合協同，科技體制機制改革進入深水區(qū)，作為國家重要科技力量的傳統(tǒng)事業(yè)單位科研機構僵化行政化，與我國國家戰(zhàn)略科技力量建設緊迫需求滯后的現象較嚴重。

二是從我國創(chuàng)新實踐的新需求來看。習近平總書記2021年9月在中央人才工作會議上的講話指出，開展人才發(fā)展體制機制綜合改革試點，集中國家優(yōu)質資源重點支持建設一批國家實驗室和新型研發(fā)機構，發(fā)起國際大科學計劃，為人才提供國際一流的創(chuàng)新平臺，加快形成戰(zhàn)略支點和雁陣格局。這是黨中央首次將新型研發(fā)機構與國家實驗室這一國家最高科研平臺并列，進一步體現了對新型研發(fā)機構的高度重視，進一步凸顯了新型研發(fā)機構的重大歷史使命。在2021年12月舉行的中央經濟工作會議上，習近平總書記再次強調科技政策要扎實落地，要強化國家戰(zhàn)略科技力量，發(fā)揮好國家實驗室作用，重組全國重點實驗室，推進科研院所改革。無論是發(fā)揮好國家實驗室（重點實驗室）作用，還是重點實驗室“重組”、科研院所“改革”，其關鍵就是采用新的科研組織模式（即新型研發(fā)機構）來運營與管理國家戰(zhàn)略科技力量，這也是賦予新型研發(fā)機構在新時代科技體制改革中的新任務、新期望、新篇章。建立符合人才與科技規(guī)律的創(chuàng)新體制機制是重要保障，新型研發(fā)機構在創(chuàng)新體制機制改革中責無旁貸。對于山東省來說，這正是實現“在增強經濟社會創(chuàng)新活力上走在前”的工作新抓手、改革關鍵點和創(chuàng)新突破口。

二、新型研發(fā)機構建設中的突出問題

2019年9月，科技部印發(fā)《關于促進新型研發(fā)機構發(fā)展的指導意見》（國科發(fā)政〔2019〕313號），對各地方建設多種形式的新型研發(fā)機構給出了政策指導，如山東省科技廳在2019年和2021年連續(xù)頒布了《山東省新型研發(fā)機構管理暫行辦法》(魯科字〔2019〕7號)、《山東省新型研發(fā)機構備案標準》（魯科辦發(fā)〔2021〕3號）等政策。截至目前，山東省經省科技廳備案認定的新型研發(fā)機構共299家，登記為事業(yè)單位法人的68家，占比22.7%；主要分布在高端裝備、新材料、新一代信息技術、現代高效農業(yè)、綠色化工、醫(yī)養(yǎng)健康、智慧海洋、生態(tài)與環(huán)境八大產業(yè)領域。

新型研發(fā)機構主要有登記為事業(yè)單位法人的、民辦非企和企業(yè)等三類：事業(yè)單位法人類型，一般由政府推動、以財政經費為主舉辦；民辦非企類型，往往由高校院所、企業(yè)以及社會為主舉辦；企業(yè)類型，由民營企業(yè)為主投資舉辦。本文新型研發(fā)機構主要是指事業(yè)單位法人類型的研發(fā)機構。事業(yè)單位法人類型新型研發(fā)機構具有公益屬性，體現政府戰(zhàn)略意志，解決市場“不愿解決、不敢解決、解決不了”的產業(yè)關鍵共性技術問題以及涉及國計民生的“卡脖子”技術，是作為更好地發(fā)揮政府作用的重要抓手，在打造國家戰(zhàn)略科技力量體系、發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢等方面具有不可替代的作用。山東省目前比較具有代表性的事業(yè)單位法人新型研發(fā)機構有山東產業(yè)技術研究院、山東高等技術研究院、山東能源研究院，以及北京理工大學前沿技術研究院等機構，它們已成為山東省科技力量體系的主力軍，作為山東省創(chuàng)新體制機制改革的先行者和試驗田，正成為山東省創(chuàng)新體制機制改革走在前的突破口。

經過近兩年多的探索性建設，事業(yè)單位法人新型研發(fā)機構在我國積極進行創(chuàng)新體制機制改革試點，在儲備國家戰(zhàn)略科技力量、優(yōu)化科技創(chuàng)新布局、促進科技成果轉化、服務經濟社會高質量發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但是經過實地調研發(fā)現，也存在一些瓶頸性、深層次問題?？偟膩碚f，事業(yè)單位法人新型研發(fā)機構的創(chuàng)新體制機制改革“破”得不夠、“立”得也不夠，一些基本體制機制問題沒有解決，嚴重制約了人才效能的充分釋放，一定程度上影響了“率先突破”“引領發(fā)展”“走在前”。調研發(fā)現，新型研發(fā)機構體制機制改革中“破“與“立”突出問題主要有：一是新型研發(fā)機構“是什么”不清楚，即使命宗旨與組織體制是什么不清楚。國家一直推動事業(yè)單位體制機制改革，但是目前來看，與新時代國家急迫需求相比“破”得不夠，有些事業(yè)單位依然是“官本位”、行政化的傳統(tǒng)思維，體制機制僵化，簡單套用行政管理模式，從而嚴重扼殺了科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力；同時“立”得也不夠，新型研發(fā)機構中事業(yè)單位社會公益屬性模糊不清，尤其是財政投入為主、政府支持建設的新型研發(fā)機構，這將嚴重阻礙其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)改革探索，嚴重束縛其引領支撐發(fā)展能力。二是新型研發(fā)機構“干什么”不清楚，即職責主業(yè)和組織章程不清楚。“新型”是體制機制創(chuàng)新，“研發(fā)”是內涵、是核心、是主線，建立符合人才成長與科技創(chuàng)新規(guī)律的創(chuàng)新體制機制是“新型”要義之所在。目前有的新型研發(fā)機構沒有聚焦“研發(fā)”主責主業(yè)，占著事業(yè)單位的政策優(yōu)勢和財政支持，卻去干項目投融資、搞人員培訓、分財政經費的事情。三是新型研發(fā)機“怎么干”不清楚，即管理機制與運行模式不清楚。目前有些新型研發(fā)機構“四不像”已經成“四不管”。黨委不健全、章程不履行、決策不民主、工作不專業(yè)等現象存在，新型研發(fā)機構沒有履行好主體責任，沒有用好自主管理授權，缺乏對履責不到位的績效追蹤問責。

三、推進新型研發(fā)機構建設的對策建議

一是解決新型研發(fā)機構“是什么”的問題，盡快完善事業(yè)單位法人管理體制。按照黨委政府深入推進創(chuàng)新體制機制改革的工作部署，圍繞區(qū)域科技創(chuàng)新重大布局、重大任務、重大工程，盡快完善事業(yè)單位法人登記管理相關政策，堅持依法依規(guī)注冊登記管理，明確新型科研機構為了社會公益目的，按照非營利性規(guī)則從事科學研究和成果轉化等活動。堅持把是否具有公益屬性作為新型研發(fā)機構設立登記的關鍵條件，尤其是采用財政資金支持、政府（高校、國企）推動的。

二是解決新型研發(fā)機構“干什么”的問題，強化明確事業(yè)單位法人業(yè)務范疇。將政府或政府部門與高校、科研院所合作舉辦的新型研發(fā)機構納入監(jiān)管范圍，堅持以落實科教強國、人才強國戰(zhàn)略為主線，明確新型研發(fā)機構的業(yè)務范疇、主責主業(yè)。尤其是突出強化“研發(fā)”主責主業(yè)，避免大而全，堅持專業(yè)化建設方向；避免平臺虛擬化，堅持實體院所建設；避免自由發(fā)揮，堅持“四個面向”；堅持充分授權與外部監(jiān)督相結合，舉辦單位應對新型研發(fā)機構的國有資產和重要財務事項實施監(jiān)管，建立健全國有資產管理制度以及國有資產流失責任追究和懲戒機制。

三是解決新型研發(fā)機構“怎么干”的問題，推動建立事業(yè)單位法人管理運行機制。進一步明確新型研發(fā)機構不定機構規(guī)格、不定行政等級、不定固定編制的原則，“章程”就是新型研發(fā)機構的“管理條例”，實行社會化用人和自主管理運營。新型研發(fā)機構應當落實法人自主權，建立健全以理事會為核心的事業(yè)單位法人治理結構，明確各利益相關者的權利、義務與責任，構建以公益目標為導向、內部激勵機制完善、外部監(jiān)管制度健全的治理體系。壓實監(jiān)管責任，進一步規(guī)范加強舉辦單位、登記管理機關等相關部門的監(jiān)管職責。鼓勵相關部門充分運用“審慎監(jiān)管”模式，在監(jiān)管過程中不干預新型研發(fā)機構日常運營。建立多部門協調配合的監(jiān)管工作機制，加強對新型研發(fā)機構的信用監(jiān)管和績效評估。