大學智庫治理的三種機制及其效能提升路徑

張宏寶

（華南師范大學人文社會科學高等研究院，廣州 510631）

大學智庫是依托大學本身優(yōu)勢學科、人才和學術資源，主要從事決策研究的科研機構，同時具有顯著的人才培養(yǎng)功能。改革開放以來，大學智庫為政府的戰(zhàn)略決策和重大公共政策文件制定及走向提供了強大的智力支持，在服務國家治理體系中的作用日益凸顯。當前，中國大學智庫的國際競爭力和影響力較弱?！度蛑菐靾蟾?020》顯示，中國目前擁有1 413家智庫機構，數(shù)量僅次于美國，位居全球第二，而上榜2020年最佳大學智庫的中國智庫僅有6家，只有北京大學國際戰(zhàn)略研究院（IISS）入圍前十。如何培育出一流的大學智庫？如何更好地激勵大學智庫提供高質量的智庫產品以應對復雜的政府治理問題？如何增強大學智庫在國際中的話語權和影響力？為解決這些問題，就需要對大學智庫進行治理，規(guī)范、約束、引導大學智庫的行為。在近些年的智庫建設熱潮中，學界對智庫治理已有諸多探討，切入的角度也較為多樣?？偟亩?，現(xiàn)有研究主要從三個方面探討智庫治理的問題：從內部微觀角度出發(fā)，探討智庫運營管理中存在的問題；從外部宏觀市場環(huán)境角度分析，探討智庫治理；結合思想市場及智庫內部建設，探討智庫治理。在本文中，筆者試圖深入剖析及探討大學智庫治理機制及其效能提升路徑。

一、大學智庫治理的三種機制

在《辭?！分?，“機”意為事物的樞要、關鍵及事物發(fā)展的內部原因，“制”則為規(guī)定、式樣、制度、控制，“機制”指有機體的構造、功能及其相互關系。從社會學內涵上看，機制強調事物的內部各組成部分之間的關系及其效應，描述事物的運轉狀態(tài)和方式，目的是使組織保持良好的運轉，以更好地發(fā)揮作用。根據(jù)機制的內涵，可以觀察得出大學智庫治理機制的建構和運轉機理，需要具備三個方面的前置要素。首先，大學智庫治理機制的“構造”必須涉及大學智庫治理最本質的“核心部件”，①竺乾威：《國家治理的三種機制及挑戰(zhàn)》，《中共福建省委黨校（福建行政學院）學報》2020年第3期。在大學智庫治理活動的各個方面均有體現(xiàn)。其次，不同機制之間須有一種邏輯關系，即大學智庫所借助運行的機制相互依存和相互支撐。最后，這些機制依靠多種方式、方法起作用，其互動程度影響著大學智庫治理的成效。基于上述思路，本文認為大學智庫治理機制可以由組織機制、制度機制和價值機制三部分構成。這三者在大學智庫的治理過程中缺一不可，三種機制的健全與否影響治理成效。通過大學智庫的具體治理活動可以看到三種機制在背后發(fā)揮的作用，三者之間形成了一個不可分割的整體。而組織、制度和價值機制就對應了大學智庫治理所要回應的三個最為根本的問題：誰來治理？用什么方式來治理？治理產出的效率和效益如何？

組織機制主要指大學智庫的組織管理系統(tǒng)，包括大學智庫的組織架構和組織管理。政府對大學智庫政策研究的需求日趨迫切。大學智庫想要具有政策決策咨詢影響力，必須建立科學穩(wěn)定且行之有效的組織機制。大學智庫大多屬于非營利組織，科學合理的組織架構能較大程度提升大學智庫的運行效率，而組織管理通過建立組織結構、規(guī)定職務來明確權責關系，便于組織成員相互協(xié)作，從而有效實現(xiàn)組織目標。有學者按大學與智庫的從屬關系劃分，認為目前的大學智庫可分為四種類型：一是校管智庫，顧名思義，此類大學智庫直屬于學校，由學校領導直接管理；二是院（系）管研究所，隸屬于學校的二級學院（系），根據(jù)學院（系）發(fā)展的需要進行設置，例如，作為公共政策研究咨詢機構，清華大學國情研究院的教學和研究生管理依托清華大學公共管理學院，研究工作自主決策；三是校內獨立智庫，這類智庫雖設置在高校內，但不受高校直接領導，而是屬于相關部門；四是掛靠研究院所或科研院的智庫。各類智庫的組織管理體系略有不同，但基本的組織架構皆采用理事會領導下的院長或研究中心主任負責制，以首席專家為核心開展研究工作，大部分智庫都成立了學術委員會。

制度機制由正式制度和非正式制度組成。制度經濟學認為，制度是約束和規(guī)范主體行為的各種規(guī)則和約束。經濟要有效率，必須有一整套制度，即游戲規(guī)則。雖然智庫不是企業(yè)，但是制度經濟學的一些基本原理也可以用到智庫中。大學智庫要想實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，也必須有健全的制度。制度在大學智庫治理過程中發(fā)揮著以下三個方面的作用：第一，規(guī)范體系全面服務于大學智庫，始終保障大學智庫作為決策思想庫和人才庫的功能發(fā)揮；第二，以提供機會或約束行為的形式，影響大學智庫組建行為、內部組織行為和研究人員個體行為的策略；第三，作為一種規(guī)則機制，制度為行動者提供系統(tǒng)的、有意義的互動行為參考。②周作宇：《大學治理行動：秩序原理與制度執(zhí)行》，《清華大學教育研究》2020年第2期。高校智庫作為決策咨詢制度中的一環(huán)，其自身治理結構和制度化程度，影響著高校智庫是否可以更有效率地整合不同的資源，以實現(xiàn)應有的社會功能。

價值機制貫穿大學智庫建設全過程，并發(fā)揮著引領大學智庫走向的作用。比如，美國的布魯金斯學會能夠成為一個頂級智庫，關鍵在于它一直堅守三個核心價值：質量、獨立性和影響力。在中國全面進入深化改革時代的背景下，大學智庫因其深厚的學科優(yōu)勢和智力優(yōu)勢，在中國特色智庫頂層設計上被國家高度關注和支持。伯頓·克拉克建構的“三角協(xié)調模式”認為，政府、市場與大學存在不可分割的邏輯聯(lián)系。而中國大學智庫的生成主要是遵循政治邏輯，即大學智庫的早期特征是主要依附于政府，依賴政府的政策號召和行政指令，缺乏立足自身價值的戰(zhàn)略性思維?？v觀中國現(xiàn)有的大學智庫，其實用主義傾向較為嚴重，更多的是追求政治價值和市場需求。①汪艷、胡仁東：《高校智庫建設現(xiàn)狀及對策》，《中國高?？萍肌?018年第2期。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，政策研究更多的訴求轉向戰(zhàn)略性、創(chuàng)新性需求，大學智庫治理應從依附邏輯向均衡邏輯轉型，打破依附型的治理形態(tài)困局，面向未來、探索未知，建構和發(fā)展恪守自身傳統(tǒng)和學術價值的治理體系。②張宏寶：《“中國模式”新型大學智庫治理體系的建構與發(fā)展》，《華南師范大學學報（社會科學版）》2015年第6期。作為一種特殊類型的新型智庫，大學智庫的價值定位及可持續(xù)發(fā)展等問題，還有待進一步探索。

如果大學智庫治理發(fā)展改革的重點只關注治理環(huán)境、治理制度和治理結構的完善，而忽視治理主體的價值或信念的影響，那么將難以達到改革的理想效果。反之，如果明確了治理主體的價值追求，也并不意味著大學治理的效益就能自動實現(xiàn)，因為對大學智庫的治理成效還受制度安排和組織架構的影響，是組織、制度和價值機制三者互動的結果。

二、大學智庫治理面臨的挑戰(zhàn)

如果說大學智庫治理的主要機制是由組織機制、制度機制和價值機制構成，那么基于這種架構，對大學智庫治理面臨的挑戰(zhàn)也可以從這三個層面來進行分析。

（一）大學智庫治理的組織機制仍不夠完善

教育部在印發(fā)的《中國特色新型高校智庫建設推進計劃》中強調，應明確建設目標，明確高校智庫的功能定位，建立形式多樣、結構合理的高校智庫組織形式。國家其他相關政策的出臺也有力地推動大學智庫建設，許多實體化的大學智庫如雨后春筍般拔地而起。但從現(xiàn)實來看，大學智庫的組織架構和組織管理機制仍不夠完善。首先，就組織模式而言，大學智庫主要依靠政府扶持。有學者通過對中國“985工程”院校研究型大學智庫的統(tǒng)計分析后發(fā)現(xiàn)，通過官學研合作培育起來的新型大學智庫占比達到63%，是當前中國大學智庫形成的主要模式。由此可以看出，中國大學智庫主要依靠行政力量主導，嚴重缺乏組織獨立性。③張新培、趙文華：《中國研究型大學智庫的發(fā)展現(xiàn)狀研究——基于內容分析和專家訪談的調查》，《高校教育管理》2017年第4期。其次，大學智庫的組織松散。中國的大學智庫主要以所在大學、相應的學院為依托，大多數(shù)機構不是獨立法人單位，智庫機構在組織的運營管理、評價考核、經費申請和使用等方面受制于所在大學的管理規(guī)章制度；而這些規(guī)章制度主要圍繞大學的教學與科研管理制定，與智庫屬性和要求不完全一致。如何協(xié)調好大學屬性與智庫屬性的關系，是所有大學智庫都要面對的關鍵問題。還有一些大學研究機構雖冠以智庫之名，實際上卻并非實體性的政策研究機構，實體機構趨于形式化。具體而言，這些大學智庫多是具有一定名望的教授學者組建的松散型研究組織，基礎設施落后，專職的運營管理人員和研究人員數(shù)量有限，造成了人員缺位的狀況，有時由教學科研人員兼任。簡而言之，大學智庫的非法人化、非實體化的組織機構性質，與新型智庫契合度不高，制約著大學智庫的治理，不利于大學智庫的政策參與和政策影響力的功能發(fā)揮。最后，大學智庫的組織管理責權邊界不清晰，導致治理機制運行不暢。大學智庫的組織管理，涉及政府與大學智庫、不同大學智庫之間的互動關聯(lián)，以及大學智庫內部治理三個層面。隨著近年來的“智庫熱”，許多大學只管快速建設大學智庫，而對建設后的智庫如何運作、怎么治理、智庫的長期規(guī)劃發(fā)展等問題的思考有限。大學智庫管理制度直接影響著學者的研究傾向、時間安排和職業(yè)選擇，是大學智庫建設亟待解決的一個重要問題。

（二）大學智庫治理的制度機制不夠健全

中國之所以能在短期內建設出數(shù)量眾多、規(guī)模宏大的大學智庫，得益于“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢。大學智庫的規(guī)模和基礎設施建設具備較好的基礎之后，應考慮如何通過制度機制的建設提升其治理運作的效率和水平。

目前，大學智庫治理的制度機制還存在一些問題。一是人治為主，制度性規(guī)范缺失。內部治理缺乏制度性及科學性是目前中國許多大學智庫的普遍問題，呈現(xiàn)出“以人治為主”的典型特征?！皺嗤＜摇薄皩W術帶頭人”等個人影響力往往凌駕于“制度”之上，發(fā)揮著決定性作用。一些智庫隨著領頭人離任或退休，或研究興趣轉變，這些冠之以智庫的機構也隨之名存實亡，“人存政舉，人亡政息”成為大學智庫發(fā)展中遇到的普遍性問題。因此，提升中國大學智庫的治理成效，還需要從“個人驅動”走向“制度驅動”。①趙可金：《美國智庫運作機制及其對中國智庫的借鑒》，《當代世界》2014年第5期。

二是經費管理制度亟須改革。從經費來源上看，大學智庫的經費主要依靠政府撥款或是所在大學的經費投入，是一種“依附性”的財務狀態(tài)，經費管理缺乏自主權。而政府對體制內智庫的監(jiān)管缺少動力，近年來雖然政府相關部門對財政資金的使用效率有所關注，但重點還是聚焦在“不發(fā)生重大的貪污腐敗案件”，大部分的績效監(jiān)管依舊停留在“報表”層面。同時，常態(tài)化的監(jiān)管也面臨兩難選擇：大學智庫發(fā)展要求要有相對靈活的財務支撐，而監(jiān)管部門面對“量大面廣”財務信息，難以做到“個性化”“專業(yè)化”的監(jiān)管，“一刀切”的財務監(jiān)管往往會制約智庫發(fā)展。面對這種兩難困局，還沒有形成有效的符合智庫發(fā)展特點的資金流向管理機制。這些制度上的弊端導致了體制內智庫的外部治理機制的弱化。

三是傳統(tǒng)“單中心”行政主導的制度性壁壘。目前，在中國的大學智庫治理過程中，行政主導的治理體制和機制在很大程度上仍然發(fā)揮作用。②張宏寶、唐藝芯：《大數(shù)據(jù)時代高校智庫治理轉型的行動邏輯與實踐進路》，《現(xiàn)代教育論叢》2019年第4期。由于大學智庫治理從屬于政府和學校行政，沒有樹立并恪守體現(xiàn)自身問題、政策和政治源流的價值傳統(tǒng)，也沒有形成能夠獨立運行的制度化治理體系，因此難以產生世界級的一流智庫。強調管理權威，部門之間條塊分割，呈現(xiàn)出“請示—批示—部署”的決策路徑依賴的形態(tài)特征。這種高校智庫治理體制在長期發(fā)展中雖為穩(wěn)定行政主導的治理架構和推進高校智庫有序發(fā)展起到了積極作用，但隨著國家治理現(xiàn)代化的轉型，其弊端也開始不斷凸顯，嚴重阻滯了高校智庫治理。如何建構高校智庫治理多元共治或多中心治理的權力結構，從而打破傳統(tǒng)高校智庫“單中心”治理的制度障礙，需要我們進一步思考。③張宏寶：《“中國模式”新型大學智庫話語權的建構與發(fā)展》，《中國高教研究》2015年第10期。

（三）大學智庫治理的價值機制不夠明確

任何一項制度改革或是制度創(chuàng)新，要想取得理想的制度效益，除了堅持完善治理結構、優(yōu)化資源分配等工具理性外，還離不開價值理性提供的精神支持。大學智庫依附于政府生存和發(fā)展，遵循“政府出題—智庫干活—政府采納”的傳遞路徑，這種模式直奔主題、目標明確，由此滋生了功利化的“獲取資源（項目）=發(fā)展機遇”的思維模式。雖然一些高水平大學智庫正在逐步擺脫這種發(fā)展模式，但面對大學智庫間日益激烈的競爭，“獲取資源（項目）=發(fā)展機遇”仍然是大部分大學智庫領導者的邏輯思維。人類的生產和商業(yè)行為避免不了功利性，但在科學領域，功利性容易導致急功近利和科學作偽行為。一些智庫在基礎環(huán)境條件不具備、上不去還要硬上時，就極易誘發(fā)功利主義思潮。①程宏、劉志光：《省思中國智庫建設中的知行關系》，《智庫理論與實踐》2021年第6期。領導者若一味強勢追逐外部資源，過于片面追求知識產出的數(shù)量以及外在功用，為滿足政府需求而揣摩迎合決策者意旨，會導致大學智庫“理性失范”，而漸漸遺忘了其理性的本質功能與內在要求。

三、大學智庫治理的效能提升在于三種機制的相互聯(lián)動

大學智庫治理的過程是一個組織、制度和價值機制共同發(fā)揮作用的過程，對這三個機制的關注和強調不僅不能偏失，也不可偏廢。如果著重強調其中某一方面的改善與優(yōu)化（如大學智庫組織結構的完善、制度的供給），則往往難以取得顯著成效。大學智庫治理過程中的組織、制度和價值三種機制如何良性互動？選擇契合的互動路徑顯得尤為重要。

（一）對組織、制度和價值機制的調整和規(guī)范

從社會演化的角度來看，任何治理機制的建構都是短期和局部的均衡，也都是長期演化過程中暫時的停留。初始的治理機制受歷史條件局限而存在漏洞，現(xiàn)有的組織、制度和價值都是歷史的產物，它們可能適應過去和現(xiàn)在，但不一定適用于未來。大學智庫治理面臨的未來也是變動的，這就需要組織、制度和價值為適應瞬息萬變的未來挑戰(zhàn)而適時做出相應的調整和規(guī)范，否則就會因缺乏靈活性導致其運行機制變形走樣，從而降低大學智庫治理的效率。大學智庫需要在充分研究的基礎上對政府的有關政策議題提出切合實際的政策意見和建議，因此其相應的治理機制必須隨著國家發(fā)展進步與時俱進。

近些年來，在國家相關政策的引導下，尤其是黨的十八大報告提出“健全決策機制和程序，發(fā)揮思想庫作用”，十八屆三中全會提出建設中國特色新型智庫成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的組成部分以來，中國大學“智庫熱”出現(xiàn)了過熱趨勢。每當政府或相關部門負責人釋放出某種新的政策信號時，大學智庫“一哄而上”的“圍獵”現(xiàn)象就會異常突出，而不管智庫本身在此政策問題上的研究積累和智力積累如何。因此，有學者把中國大學智庫的建設現(xiàn)狀嘲諷為“有庫無智”或是“庫多智少”，甚至直接批評大學“智庫熱”是大學重心的錯位和對學生的不負責。如何扭轉當前大學智庫建設的發(fā)展現(xiàn)狀，使其一方面能夠較好地服務于國家發(fā)展需求，另一方面不會因為大學的過度“入世”而弱化其在教書育人上的投入？這需要大學智庫在治理過程中對組織、制度和價值機制進行調整和規(guī)范，使其進一步明確大學存在的根本乃是教書育人，大學智庫本身最大的優(yōu)勢在于有良好的學科支撐和人才支撐，應該建構屬于自身獨具特色的價值追求，且這種價值追求一定要涵蓋大學的育人功能。

（二）提升大學智庫治理主體能力

一流大學能夠為新型大學智庫的形成提供所需的學術資源和智力支持，但能否建成名副其實、影響國家發(fā)展建設的大學智庫，還需要政府、大學智庫治理主體進行積極有效的多向互動。治理主體是指由誰進行治理，一般強調多元主體保持平等協(xié)作關系，進而實現(xiàn)共同參與的治理格局。在此主要探討大學智庫治理主體中的大學領導者。

從治理主體角度出發(fā)，政府、大學智庫本身等多個利益主體在大學智庫治理中扮演著關鍵角色，且各主體間應注重橫向層面的協(xié)調與合作，而非縱向層面的層級管理，多個利益主體之間協(xié)同、合作、交流、互動，合理分工，承擔著各自的使命。

治理主體主要來源于大學智庫內部和外部。①鄢波、杜軍、王許兵：《科技創(chuàng)新智庫構建與治理機制研究》，《科技進步與對策》2018年第16期。外部治理主體決定大學智庫治理走向，如政府既是建設大學智庫的重要推動者，也是其主要服務對象。政府可能在諸多政策制定方面影響大學智庫的治理走向，因此，大學智庫與政府之間應找到一個政策的平衡點。政府層面可以出臺更多的引導性政策，合理促進大學智庫之間的良性競爭，從而促進智庫產業(yè)的發(fā)展和成熟，而要避免過多干預大學智庫的內部治理。在影響高校智庫建設的諸多因素中，智庫所在大學是最關鍵和最直接的因素之一。大部分大學智庫是作為大學二級機構的形式存在，其發(fā)展水平受到所在大學制度環(huán)境的制約和影響非常之深，因此智庫母體的治理就非常重要。附屬型智庫辦得好不好，除了自身的治理和管理水平外，更多的是看母體機構的制度安排。②汪橋紅、周麗、劉嘉偉：《中國特色新型智庫治理體系構建研究》，《學?！?018年第6期。微觀大學智庫的內部治理，可以借鑒西方智庫治理經驗，要有不流于形式的實體化組織架構，復合型人才的招攬、配置，拓寬資金渠道，保持相對獨立性等。

（三）深化大學智庫共同治理的合作共識

現(xiàn)代治理意識要求合作治理，大學智庫的發(fā)展不能僅依靠單個的治理主體和良好的利益共享規(guī)則，還可以有效地引導人們最佳地運用其智慧才識。政府作為大學智庫的組織者和建設者，在構建共同治理新合作秩序的大命題下，其角色要發(fā)生轉變。也就是說，政府已經不僅是制度的供給者，還是共同治理的推動者。這就意味著，作為需求方的政府和作為供給方的大學智庫之間應構建一種相對平等的關系。具體而言，政策主體即政府，需要釋放自己手中的決策權限，規(guī)范好智庫之間的競爭關系，以使大學智庫平等地參與“政策市場博弈”。因此，政府應避免用簡單的行政命令過早干預政策博弈的過程，避免給外界留下中國大學智庫只是為政府的政策背書，而不是對于政策的批判性評估的刻板印象。

在明確大學首要職責的基礎上，大學理應成為智庫建設的支持者、參與智庫治理的合作者。從關系增益上看，一個大學智庫的建立和發(fā)展，需要作為“母體”的大學本身持續(xù)地投入和支持。同時，一個大學智庫的“做大做強”也會極大地助力大學得到政府、社會的認可，極大地提升大學的影響力，實現(xiàn)大學本身的“增值”。因此，大學需要依靠智庫力量來向政府和社會提供決策咨詢服務，并以此獲得認可和財政等條件支持。與此同時，大學智庫的治理依賴于大學內部的復合型資源體系。自始至終，大學智庫的“根基”在于大學本身的學科優(yōu)勢，因此大學要注重發(fā)揮學科優(yōu)勢支撐大學智庫的建設發(fā)展。而在如何處理大學與大學智庫的關系上，“合作”“互動”“融合”應成為典型的關系特征，從而推動大學與大學智庫之間協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)“雙贏”格局。換言之，即重新建立大學與大學智庫間協(xié)同共進的關系體系，深化共同治理的合作共識，推動大學智庫轉向大學內部嵌入的協(xié)同共治發(fā)展之路。