“共同生產(chǎn)”如何達成
——基于城市社區(qū)公共服務(wù)的實證研究

吳 月

（廣東外語外貿(mào)大學(xué)社會與公共管理學(xué)院/廣東省社會組織研究中心，廣州 510006）

一、問題的提出

長久以來，國家與社會關(guān)系是我國社區(qū)研究的重要理論主線，也是研究者們關(guān)注的焦點問題。在早期研究中，該領(lǐng)域強調(diào)國家與社會相互對立、此消彼長和零和博弈的關(guān)系形態(tài)［1］。與之相對應(yīng)，實踐生活中的城市社區(qū)也經(jīng)常在國家治理基礎(chǔ)單元的現(xiàn)實角色與社會生活共同體的發(fā)展目標之間左右彷徨［2］。伴隨著改革開放的深入和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，政治高層從頂層設(shè)計上明確了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標，與之相對應(yīng)的是學(xué)術(shù)話語與宏觀政策的變化。在學(xué)術(shù)話語方面，社會中的國家理念隨之興起，國家與社會可以相互構(gòu)型轉(zhuǎn)化、相互賦權(quán)增能，也可以開展互動與協(xié)作［3］。在政策層面，基層社會發(fā)展的核心主題從國家力量主導(dǎo)的社區(qū)建設(shè)轉(zhuǎn)向多元主體參與的社區(qū)治理，后者側(cè)重于權(quán)力和資源的合理配置，提倡民眾在公共服務(wù)供給中的參與和貢獻，進而實現(xiàn)公共利益的最大化與社會秩序的有效維系［4］。

在上述理論與政策的指引下，一些地方政府率先開展實踐，在提供城市社區(qū)公共服務(wù)的過程中推進如下創(chuàng)新舉措：通過財政補貼的方式設(shè)立社區(qū)公共服務(wù)專項基金①近年來，北京、上海、廣州、深圳、成都、武漢、南京等地紛紛出臺社區(qū)公共服務(wù)專項基金相關(guān)政策，專項基金的使用范圍如下：社區(qū)民主管理與教育培訓(xùn)、社區(qū)設(shè)施維護和維修、社區(qū)文體公益活動、社區(qū)環(huán)境治理及社區(qū)志愿服務(wù)等。社區(qū)公共服務(wù)專項基金在基層實踐中的命名各有不同，主要有“城市社區(qū)公共服務(wù)和社會管理專項資金”“社區(qū)惠民項目基金”“社區(qū)為民服務(wù)和專項發(fā)展基金”“城市社區(qū)服務(wù)群眾專項經(jīng)費”“自治基金”“民生微實事項目資金”等。（以下統(tǒng)稱專項基金），同時，在基層政府與社區(qū)兩委（社區(qū)黨委會和社區(qū)居委會）的鼓勵與幫助下，或由居民組建社區(qū)自治組織，或組建多元主體參與的社區(qū)議事會，讓居民從自身需求出發(fā)挖掘社區(qū)公共服務(wù)的生產(chǎn)內(nèi)容，交由社區(qū)自治組織或社區(qū)議事會討論，并將篩選出來的服務(wù)內(nèi)容打包成項目予以實施［5］。在這里，居民成為被動員的行動主體，他們積極圍繞社區(qū)公共服務(wù)進行提案、參與決策與執(zhí)行。這種消費者在服務(wù)設(shè)計、決策、執(zhí)行和評價中志愿或非志愿的參與行為即為“共同生產(chǎn)”［6］。這一實踐的重要特征是在行政體系的主導(dǎo)下，政府為社區(qū)注入更多資源，以財政補貼為激勵手段擴大居民參與，將其納入服務(wù)供給流程，以期實現(xiàn)需求導(dǎo)向的目標。

有別于政治學(xué)領(lǐng)域的公共參與，城市社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域的共同生產(chǎn)實踐更強調(diào)民眾的貢獻，特別是民眾在服務(wù)價值創(chuàng)造中的關(guān)鍵性角色［7］。雖然從年度資金投入看，每個社區(qū)獲得的財政專項補貼額度不大，但微小的資金投入可以產(chǎn)生基層社會治理的“大能量”。在此過程中，國家力量的積極扶持成為社區(qū)共同生產(chǎn)的重要保障，通過在服務(wù)供給和消費過程中不斷挖掘和動員城市社區(qū)居民的積極參與，有助于提高服務(wù)滿意度，培育和積累社會資本，社區(qū)居民也獲得公共參與和動員的渠道，增強社區(qū)歸屬感［8］。換言之，政府借助財政專項投入為國家治理培育出能力更強的伙伴，這進一步揭示了共同生產(chǎn)在我國社區(qū)治理中的現(xiàn)實意義［9］。

西方理論視域下的共同生產(chǎn)理論主要強調(diào)構(gòu)建社會的“自主秩序”，關(guān)注社區(qū)居民在共同生產(chǎn)中的作用與能動性。因此，對社區(qū)信任感較高、對公共服務(wù)議題較為重視、具有較強自我效能的居民會更愿意參與共同生產(chǎn)［10］。然而，值得追問的一個更深層次的問題是：社區(qū)居民為何參與共同生產(chǎn)？顯而易見，社區(qū)居民并不會與生俱來地擁有參與共同生產(chǎn)的先決意愿，但國家卻能就此發(fā)揮引導(dǎo)功能。落實到微觀層面，基層政府如何促進城市社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域的共同生產(chǎn)？居民參與社區(qū)公共服務(wù)供給的積極性是如何被激活的？其行動圖景是什么？上述問題是在我國語境下推動共同生產(chǎn)理論本土化創(chuàng)新的關(guān)鍵問題，對豐富基層政府引領(lǐng)社區(qū)治理的相關(guān)研究具有積極意義。為此，本文以C市X區(qū)作為考察樣本，嘗試做出解答。本文的研究資料來源于筆者于2018年9月至2020年1月在C市X區(qū)開展的田野調(diào)查，包括相關(guān)利益主體的訪談記錄、政府政策文件、官方網(wǎng)站信息及媒體報道等。

二、城市社區(qū)公共服務(wù)生產(chǎn)：基于文獻與實踐的考察

作為一個學(xué)術(shù)性概念，共同生產(chǎn)的歷史并不久遠。20世紀70年代，為了構(gòu)建一個公民與政府共同參與服務(wù)的理論框架，埃莉諾·奧斯特羅姆提出，身處不同組織的生產(chǎn)者可共同進入公共服務(wù)供給過程，公民作為生產(chǎn)者也能在其中發(fā)揮作用。這實際上突破了傳統(tǒng)公民參與研究的視野局限②傳統(tǒng)上，選舉投票和參與競選等政治性參與被視為公民參與的主要形式，忽視了居民自我服務(wù)這一重要參與形式。，即公民可以扮演公共服務(wù)消費者與生產(chǎn)者的雙重角色［11］。共同生產(chǎn)創(chuàng)造的價值不同于個體偏好選擇而生成的個體貢獻，而是基于政府與公民的聯(lián)合行動創(chuàng)造的公共價值［12］。在上述理念的指導(dǎo)下，美國、英國、芬蘭、瑞典等西方國家將共同生產(chǎn)理論運用到警察服務(wù)、教育服務(wù)和社會福利等公共服務(wù)改革實踐中，政府與公民通過采取共同計劃、共同管理和共同創(chuàng)造等行動策略，構(gòu)建一種新型公共事務(wù)協(xié)同共治網(wǎng)絡(luò)，他們在協(xié)商中達成一致，建立互信機制，共同生產(chǎn)出社會需要的公共服務(wù)［13］。顯而易見，在西方國家的治理場域下，共同生產(chǎn)強調(diào)政府與公民應(yīng)平等地參與服務(wù)供給，這打破了兩者之間單一的管理與被管理關(guān)系，讓公民得以影響、塑造和實施公共服務(wù)與公共政策，從而彰顯了他們的公民權(quán)利［14］。

具體到中國，20世紀90年代，隨著單位制社會走向消解，社會發(fā)展和社區(qū)建設(shè)成為中國基層治理極為重要的實踐議題［15］。社會轉(zhuǎn)型視域下的城市社區(qū)公共服務(wù)如何供給？選擇何種生產(chǎn)模式？這些問題成為基層社會治理的難點和關(guān)鍵。隨著各地實踐探索的不斷開展，后單位制時期的城市社區(qū)公共服務(wù)供給也經(jīng)歷了從政府包辦到提倡市場化①1993年，民政部發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》，將市場化作為我國社區(qū)公共服務(wù)生產(chǎn)和發(fā)展的重要方向，企業(yè)等市場主體開始成為城市社區(qū)公共服務(wù)的關(guān)鍵生產(chǎn)者，例如物業(yè)管理公司進駐城市小區(qū)。運作，再到政府主導(dǎo)下社會組織共同參與的模式變遷［16］。特別是2000年以后，國家力圖塑造一個“理想社會”［17］，大量社會組織涌現(xiàn)并參與到城市社區(qū)公共服務(wù)供給中來。政府與學(xué)術(shù)界認為，社會組織能夠扎根基層，拓展服務(wù)邊界，對社區(qū)居民的多樣化需求進行及時且具針對性的回應(yīng)，社會生產(chǎn)模式由此發(fā)展起來［18］。然而，傳統(tǒng)基層治理存在層層加碼以及技術(shù)主義運行的特征，社會生產(chǎn)模式難以對城市基層社會復(fù)雜、分化的需求結(jié)構(gòu)做出準確反應(yīng)，甚至?xí)孕姓绞教峁藴驶伯a(chǎn)品［19］。究其原因，我國社區(qū)公共服務(wù)資金投放的早期制度設(shè)計遵循政府管控思路，這實質(zhì)上取消了社區(qū)自治的物質(zhì)基礎(chǔ)［20］，參與服務(wù)供給的社會組織在資源汲取結(jié)構(gòu)上具有顯著的單一性特征。由于高度依賴體制內(nèi)資源支持，大多數(shù)社會組織無法獨立提供各類城市社區(qū)公共服務(wù)，存在行政控制和行政借道的風(fēng)險，這導(dǎo)致城市社區(qū)公共服務(wù)供給體系具有顯著的“眼睛向上”特征，在真實的服務(wù)供給場景中，社會組織提供的服務(wù)往往“懸浮”于社區(qū)實際需要之上［21］。

不僅如此，各級政府提升居民社區(qū)認同感與社區(qū)治理水平的努力也面臨困境。雖然近年來社區(qū)居民自組織——社區(qū)興趣小組紛紛涌現(xiàn)，但多數(shù)興趣小組提供的是“自娛自樂”型俱樂部產(chǎn)品［22］，很難轉(zhuǎn)型升級成為面向社群的公益性組織，推動居民從興趣活動為主的淺層次參與向居民自治為核心的深度參與也就無從談起。社區(qū)居民除參與率及參與效能較低之外，還存在參與層級低、參與結(jié)構(gòu)失衡、缺少互動交流與共同決策等問題［23］。進言之，國家在制度空間的能量釋放，并未引發(fā)城市社區(qū)獨立發(fā)展“質(zhì)”的飛躍。因此，如何強化社區(qū)公共服務(wù)主體的社會屬性，如何推動社區(qū)居民高水平嵌入社區(qū)公共服務(wù)供給體系中，進而實現(xiàn)“民生的實質(zhì)在于民主”［24］這一重要命題，就成為基層社會治理創(chuàng)新的重要改革方向。

為解決上述問題，更好地構(gòu)建社會治理共同體，實現(xiàn)國家和社會的共同在場，形成各方主體的合力，增進公民參與的持久性并使其因參與而受益［25］，黨的十九屆四中全會提出“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務(wù)”。在政治高層的倡導(dǎo)下，地方政府開始探索社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域的供給側(cè)改革，通過設(shè)立專項基金①有別于社會生產(chǎn)模式中的政府財政撥款，這里的專項基金不包含如下內(nèi)容：社區(qū)專職工作者人員經(jīng)費、辦公經(jīng)費、網(wǎng)格化與信息化專項經(jīng)費以及“費隨事轉(zhuǎn)”的經(jīng)費。這里的“費”是指社區(qū)居委會協(xié)助有關(guān)部門開展工作所需的工作經(jīng)費，這些經(jīng)費的標準和用途基本由基層政府制定，使用過程中缺少社區(qū)居民參與。實現(xiàn)財?shù)摹霸保?6］，讓居民從自身需要出發(fā)挖掘社區(qū)公共服務(wù)的生產(chǎn)內(nèi)容，其目標是讓居民發(fā)揮積極“生產(chǎn)者”的作用，以“需求導(dǎo)向”優(yōu)化社區(qū)公共服務(wù)的供給方式、供給結(jié)構(gòu)和供給效能。這與埃莉諾·奧斯特羅姆提出的共同生產(chǎn)實踐不謀而合，兩者都特別強調(diào)政府與公民的聯(lián)合行動與合作關(guān)系。

誠然，共同生產(chǎn)實踐行為已經(jīng)為研究者們所關(guān)注，既有文獻圍繞鄉(xiāng)村智慧醫(yī)療、社會治安、共享單車、垃圾分類、居家養(yǎng)老等領(lǐng)域的共同生產(chǎn)實踐，就其理論背景、實踐可能及運行機制展開分析②近年來關(guān)于共同生產(chǎn)實踐的代表性文獻包括：袁千里、張云翔：《基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)：作用、影響因素和挑戰(zhàn)》，《公共行政評論》2022年第1期；岳晟達、冉冰：《制度化共同生產(chǎn)：黨員下沉政策可持續(xù)性路徑分析——基于突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下的社會合作》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》2022年第1期；吳結(jié)兵、錢倩、嚴慧等：《共同生產(chǎn)行為與公共服務(wù)感知績效：對環(huán)境治理的一個跨層次分析》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2022年第1期；侯志陽：《脫域共同生產(chǎn)：村民參與鄉(xiāng)村智慧醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)治理的個案研究》，《中國行政管理》2021年第3期；魏娜、陳俊杰、王煥：《共同生產(chǎn)視域下的社會治理共同體建構(gòu)——以A市X區(qū)社會治安共同生產(chǎn)為例》，《教學(xué)與研究》2021年第11期；張云翔、容志：《我國社區(qū)服務(wù)共同生產(chǎn)的形成機制研究——以上海市R社區(qū)微更新為例》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2021年第3期；涂譞：《城市社區(qū)網(wǎng)格化治理的共同生產(chǎn)——以S市W區(qū)為例》，《中國第三部門研究》2020年第2期。。更重要的是，以專項基金推動的共同生產(chǎn)實踐有其特殊之處。其一，專項基金的設(shè)立目的是保障與改善社區(qū)民生，同時也要推動形成社會治理共同體，完善共建共治共享的社會治理格局，因此具有服務(wù)和治理的雙重意涵。其二，共同生產(chǎn)實踐的行動鏈條有向下延伸的特殊性，在專項基金的支持下，社區(qū)公共服務(wù)的消費者——居民成為行動鏈條上的關(guān)鍵節(jié)點和核心要素，是社區(qū)公共服務(wù)執(zhí)行方案的制定者和實施者。其三，不再聚焦科層組織內(nèi)部，共同生產(chǎn)實踐將居民自治、政府治理、社會協(xié)同聯(lián)結(jié)起來，便于我們理解真實場域中三者的互動邏輯關(guān)系，進而探討公共服務(wù)供給中社會活力的作用，關(guān)注城市基層社會治理的“最后一公里”，推動解決相關(guān)領(lǐng)域的實際問題。以專項基金推動的共同生產(chǎn)實踐具有獨特性，這也決定了它的重要性，但同時我們也難以在既有文獻中獲得關(guān)于該現(xiàn)象的充分解釋。

具言之，我們對這一共同生產(chǎn)實踐的具體過程和生成邏輯仍不清晰，特別是如何推動社區(qū)居民在公共服務(wù)供給中采取積極行動？這些問題有待解決。更為復(fù)雜的是，有別于西方國家，在“國家創(chuàng)制社會”［27］的現(xiàn)實情境下，由我國“強政府”主導(dǎo)共同生產(chǎn)行動建構(gòu)有著不言自明的現(xiàn)實合理性。因此，對共同生產(chǎn)實踐的理解需要嵌入我國社會發(fā)展的具體語境：中國的社會運行邏輯缺少“自發(fā)秩序”，即使國家放手，帶來的也未必是社會的正向自主生長，甚至可能導(dǎo)致社會的失序失控［28］。特別地，隨著我國進入后單位制時期，社區(qū)成為由行政力量人為劃分而拼湊起來的社會馬賽克，日益表現(xiàn)出“碎片化”的特征，社區(qū)居民則成為“互不相干的鄰里”，他們之間既缺乏共同利益紐帶也缺乏情感文化認同［29］，難以凝聚形成共同生產(chǎn)的參與意愿，在缺少外力強勢推動時，社區(qū)居民形成“生活共同體”的可能性較低。而要開啟共同生產(chǎn)實踐之窗，必須將國家視作共同生產(chǎn)的核心變量。那么，作為共同生產(chǎn)的第一推動力，國家“在場”將如何介入這一過程并發(fā)揮何種作用？本文圍繞上述問題探究，在中國社會建設(shè)和社會治理創(chuàng)新的轉(zhuǎn)型背景下，以共同生產(chǎn)的方式促進社會自組織并實現(xiàn)集體行動的可能性。

三、案例分析：C市X區(qū)共同生產(chǎn)實踐的行動圖景

C市是位處我國西南部的一個超大城市，作為C市的功能核心區(qū)，X區(qū)在全國率先開展社區(qū)公共服務(wù)專項經(jīng)費政策的試點工作，并形成一定示范效應(yīng)。以專項基金為杠桿撬動居民參與，X區(qū)已經(jīng)探索出一套成熟的社區(qū)公共服務(wù)共同生產(chǎn)模式。為清晰展現(xiàn)該實踐的面貌，本文從行動動力、行動過程、行動結(jié)果三個方面展開分析。

（一）行動動力：行政主導(dǎo)與居民響應(yīng)

從自上而下的角度看，共同生產(chǎn)實踐離不開國家宏觀政策的倡導(dǎo)以及地方政府的有意扶持，它是政策催生的產(chǎn)物。一方面是中央高層的鼓勵與倡導(dǎo)。2017年6月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合出臺《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，強調(diào)了社區(qū)統(tǒng)籌資源的自主權(quán)以及居民參與資源配置和資金使用的重要性①《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》明確指出：“優(yōu)化社區(qū)資源配置，探索建立基層政府面向城鄉(xiāng)社區(qū)的治理資源統(tǒng)籌機制，推動人財物和責(zé)權(quán)利對稱下沉到城鄉(xiāng)社區(qū)，增強城鄉(xiāng)社區(qū)統(tǒng)籌使用人財物等資源的自主權(quán)。探索基層政府組織社區(qū)居民在社區(qū)資源配置公共政策決策和執(zhí)行過程中，有序參與聽證、開展民主評議的機制。同時，創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)治理資金使用機制，有序引導(dǎo)居民群眾參與確定資金使用方向和服務(wù)項目，全過程監(jiān)督服務(wù)項目實施和資金使用。”。在文件精神指引下，各地市先后設(shè)立社區(qū)公共服務(wù)專項基金，并在政策層面上予以明確。截至2021年6月，全國99.8%的社區(qū)工作經(jīng)費納入財政預(yù)算，落實專項基金的社區(qū)達97.1%［30］。另一方面是地方政府的積極呼應(yīng)。2015年，X區(qū)就開始在部分街道推進專項基金的試點工作，通過改變社區(qū)公共服務(wù)的需求產(chǎn)生方向，“把居民想干、能干、應(yīng)該干的事情放權(quán)給居民自己來干，從替民做主轉(zhuǎn)為由民做主”（訪談編號20181109）。在不斷探索實踐的基礎(chǔ)上，X區(qū)優(yōu)化了公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，成為社區(qū)治理和服務(wù)體系創(chuàng)新的引領(lǐng)者，這也促成了“專項基金”的制度定型。X區(qū)發(fā)布的《社區(qū)公共服務(wù)專項基金使用流程》明確規(guī)定：專項基金是社區(qū)居民自治經(jīng)費，專門用于社區(qū)治理和服務(wù)，其指導(dǎo)理念是還權(quán)、賦能、歸位。作為社會要素的社區(qū)居民，由社區(qū)公共服務(wù)專項基金這一經(jīng)濟要素聯(lián)結(jié)起來，促進了碎片化的居民個體在社區(qū)層面的聚集和重組。

從自下而上的角度看，在政策驅(qū)使作為原動力之外，社區(qū)居民參與意愿與參與能力的提升成為內(nèi)部驅(qū)動力。一方面，參與意愿的高低取決于專項基金資助下服務(wù)項目的利益相關(guān)程度。只有參與者意識到他們的利益所在，其積極性才會有所提高［31］。換言之，公共服務(wù)的需求與服務(wù)項目的供給應(yīng)實現(xiàn)精準匹配。與其他超大城市相似，X區(qū)位于C市市中心，有大片老舊小區(qū)，居住環(huán)境臟亂差，干群矛盾比較突出。社區(qū)居民既沒有現(xiàn)代的公共理念，又缺乏理性的行動參與。以L社區(qū)為例，社區(qū)居民W就提到：

小區(qū)以前的環(huán)境真的好差，到處是垃圾，沒有人管的，還有就是人的素質(zhì)也一般，喜歡亂扔亂擺，一到下雨天，污水橫流，找物業(yè)和社區(qū)投訴也沒人管。（訪談編號20181109）

面對上述治理難題，專項基金的注入成為推動變革的重要資源，也激發(fā)了社區(qū)居民對于社區(qū)公共事務(wù)的關(guān)注。L社區(qū)工作人員M認為：

靠什么東西把老百姓從家里吸引過來？一定要找好一個突破口，上級把專項經(jīng)費撥下來后，我們找了幾個點，有環(huán)境保護、健康生活、綠色生態(tài)這些，居民都很關(guān)心。作為基層社區(qū)工作者，要學(xué)會傾聽居民訴求并能夠予以有效回應(yīng)，這也是后續(xù)工作的基礎(chǔ)。（訪談編號20181109）

2016年，在L社區(qū)居委會的引領(lǐng)下，轄區(qū)內(nèi)居民自發(fā)成立了“綠色家園·社區(qū)互助會”。在專項基金的支持下，互助會在L社區(qū)開展環(huán)保宣傳、社區(qū)生活垃圾源頭減量等活動，其產(chǎn)生的示范效應(yīng)讓越來越多的居民參與到環(huán)境保護、垃圾分類回收活動中，并形成了“愛心舊物回收”“家庭微小菜園”等品牌項目。為了更好地發(fā)揮輻射效應(yīng)，互助會還不斷充實和加強以居民為主體的骨干隊伍，并在居委會的支持下成立了“綠色家園”議事會，配合社區(qū)開展小區(qū)自治管理工作。可以說，L社區(qū)敏銳地捕捉到居民在社區(qū)環(huán)境美化、社區(qū)服務(wù)增進方面的需求，從而順利喚醒居民進入社區(qū)公共場域的熱情。更值得關(guān)注的是，專項基金的注入賦予了社區(qū)居民汲取經(jīng)濟資源、參與社區(qū)治理的實質(zhì)性能力。

另一方面，在提升社區(qū)居民參與公共事務(wù)意愿之外，還需要他們具備協(xié)商議事的能力，這是社區(qū)居民開展共同生產(chǎn)實踐的必要條件。為了實現(xiàn)上述目標，X區(qū)嘗試在部分社區(qū)開展了“賦能培力”計劃，通過聘請第三方培訓(xùn)機構(gòu)，以課程學(xué)習(xí)方式強化社區(qū)議事代表參與民主協(xié)商的能力與技巧，培訓(xùn)課程包括向議事代表宣講會議規(guī)程及實施技巧，講授公共服務(wù)事項的基本要領(lǐng)、決策程序與推進方法。為提升議事代表參與民主決策的水平，X區(qū)部分街道還邀請培訓(xùn)機構(gòu)進行了實地回訪與指導(dǎo)。為擴大受眾面，讓議事代表之外的社區(qū)居民也能習(xí)得協(xié)商議事技術(shù)，X區(qū)還組織編制了《社區(qū)協(xié)商運行流程指導(dǎo)手冊》，由各社區(qū)組織議事代表帶領(lǐng)轄內(nèi)居民學(xué)習(xí)，實現(xiàn)了協(xié)商規(guī)則的普及。通過專業(yè)化培訓(xùn)，社區(qū)居民特別是議事代表能夠圍繞公共服務(wù)事項展開規(guī)范化討論，熟悉會議規(guī)范、組織決策等行政過程，也知道如何投放公共資源解決社區(qū)治理難題，社區(qū)居民的議事協(xié)商水平由此實現(xiàn)了質(zhì)的變化。

（二）行動過程：協(xié)同聯(lián)動、宣傳動員與規(guī)則約束機制的構(gòu)建

第一，打造協(xié)同聯(lián)動機制。圍繞專項基金的使用，在市級政府指導(dǎo)下，X區(qū)成立了專項基金工作推進小組，由區(qū)領(lǐng)導(dǎo)兼任正副組長，民政局、社會工作委員會（社工委）、財政局和審計局等機構(gòu)負責(zé)人擔(dān)任成員。在工作推進小組的領(lǐng)導(dǎo)下，X區(qū)搭建了一個涵蓋多層級、多部門的協(xié)同聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)（見圖1）。在政府層面，X區(qū)民政局是牽頭單位，居中主持總體的規(guī)劃和協(xié)調(diào)；區(qū)社工委、社保局、財政局、審計局等部門從自身職責(zé)出發(fā)，為專項基金的使用和社區(qū)公共服務(wù)項目的推進提供各種配套支持；X區(qū)下屬街道社會建設(shè)科充當上傳下達的中間節(jié)點。在社區(qū)層面，社區(qū)兩委負責(zé)居民的發(fā)動和組織工作；社區(qū)兩委聯(lián)席會議負責(zé)服務(wù)項目的審議工作；社區(qū)居民議事會作為協(xié)商平臺，承擔(dān)項目決議、議事培訓(xùn)等事宜；居民、議事代表、社區(qū)社會組織、社區(qū)工作站等則作為申報和協(xié)商主體發(fā)揮作用。上述協(xié)同聯(lián)動機制的構(gòu)建，促成了“條”的上下互通與“塊”的左右互聯(lián)，既減少了部門阻隔，以業(yè)務(wù)協(xié)同促成了機構(gòu)協(xié)調(diào)、條塊融合、運行有序的社區(qū)公共服務(wù)供給架構(gòu)，又明確了專項基金使用過程中的責(zé)任主體，繼而為共同生產(chǎn)搭建完備的制度平臺，提供清晰的操作思路。更為重要的是，將居民、議事代表和社區(qū)社會組織吸納進協(xié)同聯(lián)動體系，為實現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)的供需精準對接提供了必要條件。

圖1 X區(qū)“專項基金”的協(xié)同聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)

第二，構(gòu)建宣傳動員機制。居民對公共事務(wù)的積極參與離不開社區(qū)的宣傳動員，一直以來，X區(qū)基層宣傳工作以召開會議、集中培訓(xùn)為主，強調(diào)項目申報期的組織動員、項目決議期的積極參與以及項目執(zhí)行期的督導(dǎo)檢查，但會議和培訓(xùn)的形式略顯單調(diào)且受眾面較窄。為此，X區(qū)積極開展宣傳動員的專項行動①專項基金中有固定比例的經(jīng)費投放到宣傳動員與組織工作中。專項基金分為運行資金和項目資金兩部分，運行資金控制在社區(qū)當年基金總額的10%以內(nèi)，用于工作宣傳、召開社區(qū)議事會、小區(qū)議事會、社區(qū)居民需求調(diào)查、制作專項基金檔案等。，審時度勢地開辟了新媒體這一宣傳陣地，提高了居民對專項基金政策的知曉度。一方面，開展專項基金的立體化宣傳，擴大社會影響力。在微信端，由X區(qū)民政局運營的公眾號“X區(qū)社區(qū)營造”于2017年上線，將專項基金的適用范疇、申請流程、注意事項、典型經(jīng)驗與互動回訪等功能融為一體；在微博端，X區(qū)民政局官方微博積極宣傳社區(qū)居民參與公共服務(wù)供給的積極形象，并發(fā)布了多期跟蹤報道；在新聞客戶端，X區(qū)民政局在移動新媒體聚合平臺“人民號”上開通專欄，定期發(fā)布專項基金使用的最新動態(tài)；部分街道還開設(shè)了短視頻賬號，豐富線上推廣渠道。另一方面，以典型案例評選推動形成專項基金使用的示范效應(yīng)。X區(qū)每兩年舉辦一次“十佳案例”評選工作，通過征集評審修正，將具有推廣性、經(jīng)驗性的成果案例集結(jié)出版，X區(qū)也因此在全市甚至全省范圍內(nèi)樹立了以專項基金推動社區(qū)自治的品牌形象，提升了本地的知名度和綜合競爭力。

第三，明確規(guī)則約束機制。組織為集體行動實踐提供了持久的條件與力量，在加入組織后，成員需要遵守組織規(guī)則，而這形塑了組織成員與行動集體的關(guān)系［32］。這也意味著，如果將社區(qū)作為一個封閉的組織系統(tǒng)，其內(nèi)部的相關(guān)主體都可視作組織的基本單位，一旦社區(qū)建立共識性規(guī)則，就會對社區(qū)主體形成約束［33］。從規(guī)則文本上看，X區(qū)制定了《社區(qū)公共服務(wù)和社會管理專項基金使用流程》，文件要求專項基金的使用必須采取“九步工作法”②九步工作法一般包括宣傳動員、收集意見、梳理討論、兩委商議、聽證、決議、組織實施、監(jiān)督、驗收評議九個步驟。，并規(guī)定社區(qū)民眾的知曉率、參與率、投票率，以便切實挖掘居民需求，保證居民參與的有效性與持續(xù)性。在上述規(guī)則的約束與指導(dǎo)下，社區(qū)居民進行有共識性的合作行動。

一是構(gòu)建形成共同生產(chǎn)的參與平臺。為使社區(qū)居民的公共服務(wù)需求能夠集中呈現(xiàn)和統(tǒng)一表達，在X區(qū)要求和相關(guān)文件的指引下，各社區(qū)建立自組織平臺——社區(qū)居民議事會。議事會成員以社區(qū)居民代表為主，囊括社區(qū)兩委代表、物業(yè)代表、業(yè)委會代表、社區(qū)社會組織代表等主體。居民議事代表通常以一戶一票的“公推直選”方式產(chǎn)生，但在具體實踐中，囿于組織成本與效率要求，遵循規(guī)范流程的不多。

二是拓寬社區(qū)居民共同生產(chǎn)的參與渠道。在線上參與方面，2017年起，X區(qū)居民可通過微博、微信和政府網(wǎng)站等在線方式表達服務(wù)需求、報名參加社區(qū)活動。在線下參與方面，X區(qū)居民可利用公告欄和意見箱向社區(qū)兩委提出服務(wù)需求清單。以D社區(qū)為例：

專項基金就是運用項目化的方式，給居民行動舞臺，讓居民自己唱戲，喚醒他們的自治意識，所以要求必須以居民為主體提交項目需求，居委會提交的議題不能超過審議項目總數(shù)的20%，這在一定程度上保證了居民意見的充分表達。（訪談編號20191210）

三是規(guī)范流程，為共同生產(chǎn)提供制度保障。X區(qū)專項基金的制度架構(gòu)明確了居民參與社區(qū)公共服務(wù)項目的操作流程。以社區(qū)環(huán)境微改造項目為例，社區(qū)居民可依照模板填報項目申請書，說明具體內(nèi)容、實施時間、經(jīng)費預(yù)算和預(yù)期效果，并提交議事會審議。在評議項目階段，社區(qū)議事代表依據(jù)議事規(guī)則，通過合議方式開展民主表決，評選出擬資助項目。在項目執(zhí)行階段，社區(qū)兩委負責(zé)引導(dǎo)居民監(jiān)督和評估服務(wù)質(zhì)量，通過組織社區(qū)居民定期參與滿意度測試，評選年度優(yōu)秀項目。簡言之，通過社區(qū)規(guī)則確立與組織觀念塑造，社區(qū)居民參與共同生產(chǎn)實踐的規(guī)范性與持續(xù)性得到了保障。

（三）行動結(jié)果：社區(qū)公共服務(wù)優(yōu)化與社會參與擴大

一方面，共同生產(chǎn)實踐增加了服務(wù)的有效供給，滿足了部分居民的現(xiàn)實需求。特別是缺乏維修基金和物業(yè)服務(wù)的老舊社區(qū)，專項基金對于他們來說無異于“雪中送炭”，有相當比例的經(jīng)費用于老舊小區(qū)的環(huán)境改善或設(shè)施維護，受到社區(qū)居民的熱烈歡迎。民政部門工作人員介紹：

2018年，X區(qū)專項基金用于社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施維護（維修）比重最大，達到3/4，包括小區(qū)屋面及污水管網(wǎng)改造、大門改造、小區(qū)圍墻整修、公共廁所修建等項目。（訪談編號20191210）

更重要的是，專項基金促進了政府對居民訴求的積極應(yīng)答，增加了科層體系的回應(yīng)力和透明度，讓居民切身感受到“服務(wù)型政府”的實際效果，強化了公共服務(wù)的滿意度和政權(quán)的社會合法性。

另一方面，共同生產(chǎn)實踐推動了居民參與和基層民主發(fā)展。從個體層面而言，專項基金的政策設(shè)計保障了社區(qū)居民對公共服務(wù)項目運作的知情權(quán)、提議權(quán)、審議權(quán)和監(jiān)督權(quán)，擴大了居民參與的廣度和深度。從組織層面而言，共同生產(chǎn)實踐也助力了社區(qū)自組織的成長。在專項基金設(shè)立前，X區(qū)已有與“社區(qū)議事會”類似的基層民主協(xié)商組織，但這些組織多數(shù)處于形式化運作或權(quán)力空懸狀態(tài)。專項基金的投入，賦予這些組織調(diào)配社區(qū)經(jīng)濟資源更加實質(zhì)化的權(quán)力，它們借此獲得了新的議題，也能更好地扎根于社區(qū)發(fā)展。X區(qū)民政局的工作人員就表示：

原來的議事會實際運作比較虛，雖然有名頭、有機構(gòu)、有牌子，但沒事做，也不清楚要議什么事，現(xiàn)在有經(jīng)費，能夠把組織做到實處，讓掛了牌子可以切實地開展活動。（訪談編號20191211）

此外，專項基金的使用涉及基層政府、社區(qū)兩委、社區(qū)自組織、居民等多主體的協(xié)同合作，推動了社會治理共同體的產(chǎn)生。

四、微小亦能成其大：共同生產(chǎn)實踐的推進之道

共同生產(chǎn)實踐的出發(fā)點是以民為本，將原子化個人的需求偏好轉(zhuǎn)化為社會公共需求?？陀^而言，社區(qū)公共服務(wù)的供給側(cè)改革并非坦途，改革中的制度繁復(fù)性導(dǎo)致額外協(xié)調(diào)、培訓(xùn)成本增加，專項基金報銷難度大，執(zhí)行效率不高，專項基金的普惠性與公正性也存在一定缺陷，對基層社區(qū)的自組織水平產(chǎn)生了負面影響。但不可否認的是，在本案例中，X區(qū)社區(qū)居民參與行為的透明度、回應(yīng)力、合作精神均得到提升，為我們提供了社會治理共同體構(gòu)建的可能性：在國家創(chuàng)制與自我驅(qū)使的驅(qū)動下，以機制保證實現(xiàn)常規(guī)生產(chǎn)者和消費生產(chǎn)者、國家和社會的“共同在場”，通過形成各方主體的合力，增進社區(qū)居民參與的持久性并使其因參與而受益。簡言之，C市X區(qū)的共同生產(chǎn)實踐之所以成功，達成以“微小”資金投入獲得社區(qū)參與“大回報”的目標，有如下四個關(guān)鍵點。

（一）基層政府強力助推，搭建支持性的公共議事空間

在C市X區(qū)的案例中，基層政府投放專項基金成為社區(qū)居民參與共同生產(chǎn)實踐的誘發(fā)機制，在整合社區(qū)公共服務(wù)供給行動場景和資源載體的基礎(chǔ)上，助推居民形成社區(qū)共同生產(chǎn)所必需的各項能動要素。在此過程中，社區(qū)居民議事會等治理載體被充分運用起來，為共同生產(chǎn)實踐孕育了動能。而基層政府和社區(qū)兩委在公共議事空間搭建中的作用尤其關(guān)鍵，它們通過有效引導(dǎo)激發(fā)社會活力，而非嚴格控制和過度干預(yù)。一方面，以制定公平、合理的議事規(guī)則為優(yōu)先考量，為議事會提供人財物、行動場地以及技術(shù)方法的支持；另一方面，避免過多干預(yù)參與者、議事主題與議事程序，否則“民主議事”將可能異化為“官主議事”，即由政府主導(dǎo)誰來議、議什么、怎么議，且“議事民主”也可能大概率異化為“議事官主”，即你議你的、我決我的。

（二）對社區(qū)居民意見和利益進行有效整合

切實保證以居民為主體，明確其服務(wù)需求。一要明確賦予并落實居民與社區(qū)自組織申報公共服務(wù)項目的權(quán)利，這既可以將對等的權(quán)責(zé)下放給居民與自組織，又能促進居民間的橫向合作和社區(qū)社會資本的形成。二要讓居民熟悉社區(qū)公共服務(wù)清單與服務(wù)邊界。近兩年，X區(qū)部分街道開始建立項目庫，梳理那些社區(qū)居民關(guān)注度高、社會影響較大、有代表性的項目，建立專項基金項目庫。

建立兩級議事平臺。在居民生活小區(qū)，以居民小組或業(yè)委會為依托，開展居民的意見征集和討論工作，把共同需求轉(zhuǎn)化為具體項目。居民生活小區(qū)的利益共同體規(guī)模小，成員關(guān)系平等，他們擁有共同的集體財產(chǎn)、共享的文化傳統(tǒng)和情感皈依，在達成共識、開展自治方面擁有更大優(yōu)勢，共同體做出的決策更容易得到執(zhí)行，民主議事的含金量也更高。在社區(qū)一級，居民議事會負責(zé)審議表決各小區(qū)的申報項目，著重關(guān)注項目的公正性和受益面，這有助于克服社區(qū)異質(zhì)性帶來的利益整合難題，實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部不同群體意見的有機整合。

（三）對社區(qū)居民充分賦權(quán)，提升社區(qū)居民對參與結(jié)果的把控度

對群眾的賦權(quán)是必要條件，只有他們認為自己有話語權(quán)，才會積極參與到議事過程中來，如果只是發(fā)表意見，說了也沒有效果，他們很快就會退出，或是很敷衍地參加。（訪談編號20191210）

此處的“話語權(quán)”既是權(quán)利也是權(quán)力，作為權(quán)利的話語是居民參與的前提，作為權(quán)力的話語則是居民參與的效果［34］。要實現(xiàn)充分賦權(quán)，防止出現(xiàn)“人民形式上有權(quán)、實際上無權(quán)”［35］，則在專項基金下沉社區(qū)的同時，也必須將相應(yīng)的權(quán)力同時下移到社區(qū)內(nèi)部，切實下放社區(qū)公共服務(wù)項目的實際控制權(quán)，包括提議權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)等。項目控制權(quán)的移交可分兩步走，即先從基層政府向社區(qū)兩委轉(zhuǎn)移，再向議事代表甚至普通居民轉(zhuǎn)移，且后者最為關(guān)鍵。唯有邁出這一步，才能真正體現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)生產(chǎn)的“共同”屬性。

（四）積極探索城市社區(qū)經(jīng)費保障體系的多元籌資渠道

專項基金的投入保證了社區(qū)公共服務(wù)供給資源的可持續(xù)性，但要從真正意義上實現(xiàn)社區(qū)組織關(guān)系與治理模式的重塑，社區(qū)自籌、社區(qū)基金會和社區(qū)社會企業(yè)等多元化和社會化籌資模式必不可少。X區(qū)已有社區(qū)開始探索以居民自籌方式實現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)“資金池”的擴張，也有部分發(fā)達地區(qū)開始積極推動社區(qū)基金會①社區(qū)基金會的倡導(dǎo)者寄希望于該組織籌資渠道的多元化、使用的靈活性、運營的透明度來完善社區(qū)服務(wù)，動員社區(qū)參與。的發(fā)展，甚至與政府專項撥款的自治基金出現(xiàn)了相互融合的跡象。這既能推動社區(qū)籌資方式的變革，又能促進居民參與社區(qū)治理的優(yōu)化。

五、結(jié)論與進一步討論

社區(qū)穩(wěn)，則國家安，社區(qū)治理是國家治理整體布局中的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)［36］。習(xí)近平多次在公開場合強調(diào)社區(qū)治理的重要性，近年來，各地也高度重視社區(qū)在社會治理中“最后一公里”的地位，把社區(qū)公共服務(wù)專項基金納入財政保障成為普遍趨勢［37］。就實施愿景而言，專項基金的投放既能滿足居民多樣化的服務(wù)需求，也能為居民參與社區(qū)治理提供新的行動空間［38］。正如埃文斯在國家與社會共治理論中提到的，國家賦權(quán)于社會并不必然削弱國家權(quán)威，建構(gòu)能動高效的政府和充滿活力的社會可以促進雙方共贏［39］。這也說明國家和社會邊界的模糊性，特別在中國傳統(tǒng)儒家思想的影響下，一個“連續(xù)統(tǒng)”的社會就此被形塑［40］：越往上，及至中央政府，對一統(tǒng)性、穩(wěn)定性和連續(xù)性的要求越高；越往下，及至基層社區(qū)，對多元性、差異性和靈活性的要求越高［41］，后者更需要關(guān)注民眾需求與雙方的互動關(guān)系。

本文關(guān)注的共同生產(chǎn)實踐將公民與政府納入共同參與服務(wù)供給的行動中來，社區(qū)居民以積極、自愿的參與行為建立與政府或其他組織的合作機制，從而使社區(qū)集體受益。因此，共同生產(chǎn)實踐不再只聚焦于科層組織內(nèi)部，而是打通了居民自治、政府治理、社會協(xié)同之間的關(guān)聯(lián)［42］。由此看來，共同生產(chǎn)不僅是單純的治理工具或技術(shù)，還承載著合作治理的深刻意涵；它與社會治理共同體的制度邏輯高度吻合，在表層體現(xiàn)為公共服務(wù)合作供給關(guān)系，在里層體現(xiàn)為社會自我調(diào)節(jié)與居民自治［43］。就這一點而言，共同生產(chǎn)可以成為透視社會治理共同體的絕佳窗口，相較于傳統(tǒng)公共行政和新公共管理理論，其解釋力度更強。這在一定程度上也開啟了以共同生產(chǎn)助推社會治理共同體的新圖景，實現(xiàn)了從宏觀問題到微觀場景的降維。本研究也在一定程度上豐富了共同生產(chǎn)在中國基層社會治理中的內(nèi)涵與特征，為理解共同生產(chǎn)在本土情境下的生成過程補充了實證依據(jù)，檢驗了共同生產(chǎn)概念在非西方國家的適用性。本文還為理解國家社會關(guān)系提供了一個新的研究視角，從服務(wù)主導(dǎo)的邏輯剖析政府與社會如何形成共同生產(chǎn)機制，以及在此過程中產(chǎn)生的成果和潛在沖突。

展望未來，社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域共同生產(chǎn)實踐的推進，必然要與基層民主、社會自治實現(xiàn)更緊密的結(jié)合，其關(guān)鍵在于對民眾的真實賦權(quán)和對多元訴求的有效整合。這一愿景的實現(xiàn)無法在短時間內(nèi)通過運動式治理方式快速完成，它既需要引導(dǎo)動員社區(qū)居民從“被安排”的對象轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃訁⑴c”的生產(chǎn)者，還需要社區(qū)形成較為成熟的參與網(wǎng)絡(luò)和參與機制，更需要配套性政策、制度和平臺的完善與支持。因此，有效的共同生產(chǎn)實踐必須在政府與社會之間達成平衡，在政府部門、社會組織、社區(qū)居民等不同參與主體的力量集合中構(gòu)建組織行動與個人行為有機融合的社區(qū)共同體。這是一個漫長而曲折的過程，既離不開行政力量的積極引導(dǎo)，更有賴社區(qū)自治的良序發(fā)展。