我國義務教育教師資源配置政策工具的歷史變遷、基本特征與功能定位

郭 凱

（廣東第二師范學院教育學院，廣州 510303）

毋庸置疑，教師資源配置均衡是義務教育資源配置均衡的核心，義務教育教師資源均衡配置取決于教師配置政策工具的使用與選擇。在義務教育教師資源均衡配置政策工具研究方面，國內(nèi)運用相對較多的是麥克唐納和埃爾莫爾（McDonnell，Elmore）、施耐德和英格拉姆（Schneider，Ingram）的政策工具分類模型［1-5］。仔細分析這兩種模型，它們的內(nèi)容大同小異，只是表述方式不同而已，且這兩種分類缺乏統(tǒng)一的邏輯標準。豪利特和拉米什（Howlett，Ramesh）根據(jù)政府強制程度將政策工具分為強制性工具、混合性工具、自愿性工具三類［6］144，邏輯較為周延，但迄今為止國內(nèi)并無運用豪利特和拉米什的政策工具分類模型，對義務教育教師資源配置政策工具的歷史變遷與基本特征進行專門分析。本文試圖借鑒豪利特和拉米什的政策工具模型，考察我國義務教育教師資源配置政策工具的歷史變遷，并分析其基本特征與功能定位，以對我國義務教育教師資源配置政策工具的選擇有所啟發(fā)。

一、義務教育教師資源配置政策工具的歷史變遷與基本特征

運用豪利特與拉米什的政策工具模型，考察我國義務教育教師資源配置政策工具的歷史，發(fā)現(xiàn)我國義務教育教師資源經(jīng)歷了單純的強制性政策工具配置、強制性政策工具主導與自愿性政策工具為輔配置、自愿性政策工具廣泛使用與混合性政策工具拓展配置、強制性政策工具改進配置四個明顯不同的發(fā)展階段。

（一）義務教育教師資源配置政策工具的歷史變遷

1.單純的強制性政策工具配置教師資源的階段（1949—1984年）

強制性政策工具的使用范圍相當廣泛，形式也多種多樣，包括體系建設與調(diào)整、建立和調(diào)整規(guī)則、設定和調(diào)整標準、許可證和執(zhí)照、檢查檢驗、監(jiān)督、考核、法令、法規(guī)、特許、禁止、裁決、處罰、制裁等［7］。其本質(zhì)是一種讓組織和個體服從的規(guī)則或規(guī)則體系，這種體系的主要表現(xiàn)形式是政策和法律。強制性政策工具建立在國家合法權力的基礎之上，具有權威性、強制性；通常以義務性規(guī)范和禁止性規(guī)范體現(xiàn)和反映出來，組織和個體只要違反這兩類規(guī)范，一般都會受到相應的懲罰。新中國成立后，仿照前蘇聯(lián)建立起社會主義計劃經(jīng)濟體制，經(jīng)濟社會領域的生產(chǎn)、資源配置、產(chǎn)品消費以及人力資源的開發(fā)與分配都依賴政府事先的指令性計劃。教師資源極為短缺，計劃培養(yǎng)與配置也不例外，因此實行統(tǒng)招統(tǒng)包統(tǒng)分制度。1951年9月，第一次全國初等教育與師范教育會議通過了包括大量培養(yǎng)初等及中等教育師資的決定、加強中小學教師在職學習的指示等八個草案。1951年10月，《人民日報》社論預估在1957年前全國缺少小學教師約100萬人，并作出了“師范教育遠遠不能滿足初等和中等學校需求”的基本判斷［8］。在計劃經(jīng)濟體制時代，教師作為國家干部，長期按照不成文法實行委任制，這種狀況一直延續(xù)到20世紀80年代。1980年，中共中央、國務院發(fā)布《關于普及小學教育若干問題的決定》，仍然強調(diào)國家派遣是中小學教師配置的主要方式，教師由教育行政部門管理。1982年9月，國家勞動人事部頒布《吸收錄用干部問題的若干規(guī)定》，對于國家機關、事業(yè)、企業(yè)單位招收錄用干部遵循“公開招收、自愿報名、堅持考試、擇優(yōu)錄用”的基本原則。1984年，教育部中共中央宣傳部、中共中央組織部聯(lián)合頒布《關于制止不適當?shù)爻檎{(diào)中小學干部和教師問題的通知》，規(guī)定“中、小學教師和各級教育事業(yè)編制人員的管理、調(diào)配由縣以上教育行政部門負責。確需從教育系統(tǒng)抽調(diào)少量干部或教師到其他戰(zhàn)線工作，應同縣以上教育行政部門研究確定”。同年，中共中央組織部、國家人事部要求改革單一的委任制，對專業(yè)技術職務實行聘任制，實施了30多年的教師委任制開始有了松動的跡象。但是，城市優(yōu)先的教師配置政策并沒有改變，教師編制政策仍然保持向城市傾斜。

2.強制性政策工具主導與自愿性政策工具為輔配置教師資源的階段（1984—1994年）

政策工具的使用具有很強的路徑依賴性，從1984年到1994年，教師包分配、城市優(yōu)先的教師編制等強制性政策工具依然存在。但是1984年10月之后，中國的經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境發(fā)生了很大變化，黨的十二屆三中全會通過《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》，沖破了長期以來的思想禁錮，“社會主義商品經(jīng)濟”“有計劃的商品經(jīng)濟”的概念首次在黨的報告中被正式提出，由此拉開了以經(jīng)濟體制改革為核心的一系列體制改革的序幕，政府與市場關系的處理成為經(jīng)濟體制改革的核心。經(jīng)濟體制改革大環(huán)境的變化深深地影響到其他領域的體制改革。1985年，中共中央頒布《關于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》），教育體制改革和教育勞動人事改革調(diào)整成為重要的政策目標，市場作為一股新力量開始介入教育領域，以權力下放、權責對等、發(fā)揮地方和學校主體地位等為標志的教育體制重構則成為這次改革的最大亮點?！稕Q定》一方面強調(diào)，師范院校的畢業(yè)生要分配到學校任教；另一方面指出，要“改變高等學校全部按國家計劃統(tǒng)一招生，畢業(yè)生全部由國家包下來分配的辦法”，這一規(guī)定打破了傳統(tǒng)“鐵板一塊”的就業(yè)分配體制機制，開始允許市場機制介入招生與就業(yè)，標志著單純的強制性政策工具統(tǒng)一教師資源配置的終結。1993年發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出，要改革傳統(tǒng)的畢業(yè)生“統(tǒng)包統(tǒng)分”“包當干部”的就業(yè)制度，實行多數(shù)學生“自主擇業(yè)”的就業(yè)制度。這些規(guī)定非常明顯地釋放了市場機制將在人力資源配置方面發(fā)揮更大作用的信號。

3.自愿性政策工具廣泛使用與混合性政策工具拓展配置教師資源的階段（1994—2014年）

1994年1月1日，《中華人民共和國教師法》正式實施，該法第十七條規(guī)定，學校和其他教育機構應當逐步實行教師聘任制。教師聘任制由學校和教師簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權利、義務和責任。這一法律規(guī)定意味著，教師聘任制取代教師委任制成為教師資源配置新的主要政策工具，標志著進入以強制性政策工具和自愿性政策工具共同配置教師資源的新時代。教師聘任制是一種典型的以需求為導向的教師資源配置自愿性政策工具，本質(zhì)上是遵循市場機制的結果。從宏觀層面來看，教師聘任制能夠有效解決教師資源供需雙方信息不一致，實現(xiàn)供給與需求的相對平衡，同時能夠充分發(fā)揮作為教師培養(yǎng)單位的高等學校與作為用人單位的中小學校的主體性。從微觀層面來看，學校和教師自主自愿雙向選擇，雙方形成了一種新的平權型法律關系，有助于解決教師激勵不足的問題，提高供給側和需求側的滿意度，實現(xiàn)教師的自由流動。但是，教師聘任制帶來了一個比較嚴重的后果，即教師資源配置的非均衡。具體來說，教師個體的理性選擇會造成教師集體的無理性選擇，當所有或者大多數(shù)教師都基于個人理性的算計選擇城市學校和優(yōu)質(zhì)學校時，就會出現(xiàn)優(yōu)質(zhì)學校和城市學校教師扎堆、農(nóng)村學校和薄弱學校教師數(shù)量不足的現(xiàn)象。

為了解決教師聘任制這種自愿性政策工具的不足，國家運用了一系列新的政策工具，這些政策工具利用市場機制、經(jīng)濟杠桿以及信息勸導等手段平衡和調(diào)節(jié)教師流動的方向。它們不僅改變了傳統(tǒng)的教師與學校之間形成的行政法律關系，也改變了教師與學校之間形成的平權型法律關系，在政府（學校）與教師之間形成了一種新的類似行政契約的協(xié)商關系。在這種關系之下，一方面將教師資源配置的選擇權留給教師個體，另一方面允許政府不同程度地介入教師個體選擇的過程，這就是混合性政策工具。義務教育教師資源配置混合性政策工具的種類非常之多，概括起來主要有以下三點。一是直接補貼。包括2006年開始實施的農(nóng)村義務教育階段學校教師特設崗位計劃，2007年開始實施的師范生免費（2018年改名為“公費”）教育政策，一些地方實施的高校畢業(yè)生農(nóng)村從教到崗退費政策，對農(nóng)村地區(qū)、邊遠地區(qū)、貧困地區(qū)中小學教師實行津貼、補貼、生活補助制度，等等。二是間接補貼。包括2010年教育部決定開始實施的農(nóng)村學校教育碩士師資培養(yǎng)計劃，2010年教育部、財政部開始聯(lián)合實施的中小學教師國家級培訓計劃（簡稱“國培計劃”），組織農(nóng)村中小學校教師到城鎮(zhèn)學校跟崗、研修，職稱晉升向村小學和教學點專任教師傾斜，高級教師崗位在核準崗位結構比例時向農(nóng)村學校和薄弱學校傾斜，等等。三是信息和勸導。包括20世紀90年代末和21世紀初實施的教師定期交流，2006年原國家人事部開始實施的“三支一扶”計劃，等等。如果說直接補貼的主要目的是吸引高校畢業(yè)生到農(nóng)村從教，讓他們“下得去、留得住”；那么間接補貼則通過提升教師的教育教學能力和水平，或者通過職稱崗位晉升間接提高教師待遇和教師發(fā)展空間，主要目的是實現(xiàn)“發(fā)展留人”，讓農(nóng)村教師“教得好”。

4.強制性政策工具改進配置教師資源的新階段（2014年—至今）

從2014年開始，除了繼續(xù)實施帶有明顯市場機制特征的教師聘任制和部分混合性政策工具之外，強制性政策工具有了明顯變化，至少表現(xiàn)在四個方面。一是從教師數(shù)量配置的標準來看，統(tǒng)一城鄉(xiāng)教師編制標準。2014年中央編辦、教育部、財政部聯(lián)合發(fā)布《關于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學教職工編制標準的通知》（以下簡稱《通知》），要求統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學教職工編制標準，促進城鄉(xiāng)中小學教師資源均衡配置。從教師配置標準政策的變遷來看，無論是班師比還是生師比標準，改革開放后實行的都是城市優(yōu)先導向的教師編制政策?！锻ㄖ返念C布標志著實行了30多年的城鄉(xiāng)倒掛的教師編制標準徹底終結。二是從均衡教師質(zhì)量來看，開始規(guī)定教師交流輪崗的剛性比例。教育部、財政部、人力資源和社會保障部聯(lián)合發(fā)布的《關于推進縣（區(qū)）域內(nèi)義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》改變了教師交流輪崗政策工具最初鼓勵與倡導的性質(zhì)，規(guī)定了城鎮(zhèn)學校、優(yōu)質(zhì)學校每學年教師交流輪崗以及骨干教師交流輪崗的剛性比例，標志著教師交流輪崗進入強制推行的新階段。這一規(guī)定也被2017年頒布的《縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導評估辦法》所采納，成為督導評估的重要指標之一。交流輪崗的具體政策工具多種多樣，改變了以往泛泛地要求城鎮(zhèn)學校和優(yōu)質(zhì)學校教師輪崗到鄉(xiāng)村學校和薄弱學校交流的狀況，而是強調(diào)派選優(yōu)秀校長和骨干教師到薄弱學校和鄉(xiāng)村學校任教。三是在職務（職稱）評審和聘任方面，強調(diào)將教師到農(nóng)村學校、薄弱學校任教1年以上作為申報評審高級教師職務（職稱）和特級教師的“必備條件”。四是為了確保教師交流輪崗順利推進，教育部決定全面推進義務教育教師“縣管校聘”管理體制改革，決定將教師從“學校人”變?yōu)榻逃跋到y(tǒng)人”，試圖解決交流輪崗的體制障礙。不同于自愿性政策工具和混合性政策工具相結合的教師資源配置階段，2014年以來教師資源配置明顯增強了強制性，統(tǒng)一教師編制標準和教師交流輪崗最為典型。

（二）義務教育教師資源配置政策工具歷史演變的基本特征分析

總體來看，中國義務教育教師資源配置政策工具的選擇既受國家特定歷史階段政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境的影響，也受制于義務教育總政策、基本政策乃至具體政策的目標和價值取向。仔細分析上述義務教育教師資源配置的歷史，我們發(fā)現(xiàn)義務教育教師資源配置政策工具的歷史演變呈現(xiàn)出如下基本特征。

1.政策工具斷裂式變遷和漸進式變遷相結合

政策工具的選擇遵循“政策環(huán)境—政策問題—政策目標—政策工具”的邏輯進路。中國義務教育教師資源長期供不應求，與高度集中的計劃經(jīng)濟相適應，早期的教師資源配置主要以強制性政策工具為主，這種狀況一直延續(xù)到20世紀90年代。盡管20世紀80年代出現(xiàn)了有計劃的商品經(jīng)濟，教師資源配置政策工具發(fā)生了一些變化，在對新政策工具的效果缺少預期的前提下，依然保持了強制性政策工具配置教師的主體地位，教師資源配置政策工具變遷具有明顯的路徑依賴性。隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立，資源配置的社會環(huán)境發(fā)生了根本性變化，市場在資源配置中發(fā)揮著日益重要的作用，它承認和尊重個體選擇的主體地位，同時教師教育也開始呈開放性的基本取向。受這一環(huán)境的影響，教師資源配置實現(xiàn)了從教師委任制到教師聘任制的斷裂式轉(zhuǎn)變。此后，社會主義市場經(jīng)濟不斷完善與鞏固，教師聘任制在教師資源配置中的地位也穩(wěn)固而持久，但教師聘任制所導致的教師非均衡配置的問題日益彰顯。為了解決和彌補這一政策工具的缺陷，理性選擇制度主義之下的混合性政策工具紛紛登臺，即教師資源配置政策工具的設計以滿足教師個體利益為導向，通過利益需求的滿足引導教師的流動方向。此外，從新中國成立后長期奉行的城鄉(xiāng)有別的教師編制標準到2014年開始實施的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教師編制標準，也是教師資源配置政策工具漸進式變遷與斷裂式變遷相結合的一個典型。

2.從單一的政策工具走向多元組合的政策工具箱

教師資源配置早期的政策工具比較單一，即以強制性政策工具為主，而且強制性政策工具的具體類型也是少之又少，以師范生統(tǒng)包統(tǒng)分為主。迄今為止，形成了大類齊全、小類豐富、相互補充的多樣性政策工具體系或者政策工具箱。具體來說，打破了強制性政策工具對教師資源配置的壟斷地位，形成了由強制性政策工具、混合性政策工具和自愿性政策工具相結合的政策工具箱。其中，強制性政策工具除了傳統(tǒng)的統(tǒng)包統(tǒng)分、法律法規(guī)、制定標準之外，也出現(xiàn)了教育督導評估、教師交流輪崗、績效考核等新的政策工具。教師聘任制取代統(tǒng)包統(tǒng)分政策工具，成為教師資源配置新的基礎性政策工具。除了強制性政策工具和自愿性政策工具之外，教師資源配置大量運用混合性政策工具?；旌闲哉吖ぞ呒婢咔皟深愓吖ぞ叩膬?yōu)勢，同時利用市場機制的激勵導向功能和行政機制的強制約束功能，促使政策目標群體所采取的社會行動與政府期望相一致。從教師資源配置的政策工具數(shù)量來看，強制性政策工具的數(shù)量最多，混合性政策工具其次，自愿性政策工具的數(shù)量最少。但是，不宜以數(shù)量多少來衡量不同性質(zhì)政策工具的地位與作用，因為不同政策工具自身的特征功能各有側重，它們可以相互補充，協(xié)同發(fā)力，共同致力于政策目標的達成。

3.政策工具的價值取向從城市取向走向農(nóng)村取向

在義務教育教師資源配置過程中，從新中國成立到2014年，作為強制性政策工具的教師編制標準始終持有城市優(yōu)先的價值取向，一直處于“城鄉(xiāng)分割”的歷史階段。這一取向既是服務于當時國家城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的需要，也與國家“效率優(yōu)先”或者“效率優(yōu)先、兼顧公平”的基本價值取向高度吻合。2002年，黨的十六大報告首次提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的基本思想，強調(diào)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)聯(lián)動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。此后，黨的歷次報告對于社會公平強調(diào)有加，有關義務教育均衡發(fā)展一系列政策也相繼出臺，教育發(fā)展的城市優(yōu)先取向不斷地被扭轉(zhuǎn)，農(nóng)村學校教師的補充與穩(wěn)定通過教師特崗計劃、教育碩師計劃、國培計劃、免費師范生（公費師范生）等一系列混合性政策工具得到傾斜和扶持。但是這些扶持都是補償式的，并沒有從標準或者源頭上縮小城鄉(xiāng)教育發(fā)展差距。2016年，國務院發(fā)布《關于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》，明確規(guī)定縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育學校必須做到包括“教師編制標準統(tǒng)一”在內(nèi)的“四個統(tǒng)一”以及“兩免一補”政策城鄉(xiāng)全覆蓋，標志著義務教育均衡發(fā)展進入消除城鄉(xiāng)壁壘的“城鄉(xiāng)一體化”新階段。國家祭出的強制性政策工具與混合性政策工具的組合拳，為解決農(nóng)村教師“總量超編”與“崗位缺人”、“流失嚴重”與“補充困難”、“有效需求”與“現(xiàn)實供給”的一系列矛盾和沖突奠定了堅實的基礎［9］。由上觀之，在某種意義上，義務教育教師資源配置政策工具的變遷與其說是政策工具的更新，不如說是政策工具倫理或者價值取向的變革。

二、義務教育教師資源配置政策工具的優(yōu)化組合與功能定位

不同政策工具性質(zhì)不同，功能各異，單一類型的政策工具對于整體政策目標的實現(xiàn)往往具有局限性。不同歷史時期，政策目標的變化通常會導致政策工具的重組；反之，不同組合的政策工具箱對于政策目標的實現(xiàn)發(fā)揮不同的功能。

（一）以頂層設計形成人性、協(xié)同、系統(tǒng)的教師資源配置政策工具箱

政策工具構建的本質(zhì)基于工具背后的人性假設?！皬碗s人”的基本假設對教師資源配置提供了有益的啟示?！皬碗s人”假設認為，就社會個體來說，個體的需求會因年齡、知識、地位、環(huán)境以及人際關系的變化而各不相同。就社會群體來說，個體與個體之間存在差異。不同社會個體都具有“經(jīng)濟人”“社會人”和“自我實現(xiàn)的人”的一面，但是他們因自身的情況變化在三種人性假設方面表現(xiàn)的程度又各不相同。因此，義務教育教師資源配置政策工具的設計既要考慮對教師進行經(jīng)濟激勵，也要營造尊師重教、人際和諧與關懷教師的人文環(huán)境，還要考慮教師的專業(yè)發(fā)展需求?！皬碗s人”的人性假設決定了義務教育教師資源配置政策工具必然是多元的。

政策工具箱的協(xié)同必須以政策目標為統(tǒng)領。政策工具研究流派之一的工具主義認為，政策工具是基于政策目標而做出選擇的，并主張政策工具與政策目標的最佳適配度。圍繞政策目標而選擇的政策工具是多元的、系統(tǒng)的、有層次的，這些單個政策工具不是簡單的疊加，它們的組合形成一個協(xié)同、系統(tǒng)且導向明確的政策工具箱。長期以來，中國并沒有關于教師配置的總體政策，有關教師配置的內(nèi)容與舉措都散見于不同的政策文本中，這些政策文本大多只涉及教師配置的政策工具，并無教師配置政策目標的具體規(guī)定。因為缺乏教師配置政策目標的統(tǒng)領，經(jīng)常導致不同教師資源配置政策工具各自為政，乃至發(fā)生矛盾和沖突。直到2006年，修訂后的《中華人民共和國義務教育法》終于將教師資源配置政策目標確定化與法律化。該法規(guī)定，縣級人民政府教育行政部門應當均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學校師資力量，組織校長、教師的培訓和流動，加強對薄弱學校的建設。這一規(guī)定明示，“均衡”是教師資源配置的基本方向。明確的政策目標是政策工具形成合力的必要條件，但非充分條件，政策工具箱形成合力還必然要求各個政策工具的使用要拿捏適度。比如一方面我們通過公費師范生政策等一系列政策工具讓高校畢業(yè)生“下得去”，但另一方面農(nóng)村優(yōu)秀教師紛紛調(diào)往城市和城鎮(zhèn)，這表明補貼等政策工具還沒有完全跟上，使用力度還需要加強，只有這樣才能讓農(nóng)村優(yōu)秀教師“留得住”。

教師資源配置的“均衡”政策目標應該說是合理的，但是很長一段時間，我們并沒有對政策工具箱進行頂層建構，導致政策工具和政策目標脫節(jié)。義務教育教師資源配置政策工具箱的設計曾經(jīng)長期采用“摸著石頭過河”的嘗試法以及采取習慣性政策補丁的補救措施。20世紀90年代中期，義務教育教師資源“均衡配置”的目標初顯，但是當時主流的教師資源配置政策工具則是教師聘任制，教師聘任制對教師資源配置的非均衡問題明顯預計不足。教師資源配置除了教師聘任制外，雖有強制性政策工具和混合性政策工具輔助，但是引導性和強制性均顯不夠，有的政策工具甚至是“逆強制”，如城鄉(xiāng)有別的教師編制標準，造成城鄉(xiāng)教師資源配置差距并未得到實質(zhì)性縮小。一直到2014年后，中小學教師交流輪崗才成為強制性規(guī)定，城鄉(xiāng)教師編制標準才開始統(tǒng)一。這種政策工具補丁現(xiàn)象雖然能在一定程度上彌補原有政策工具的缺陷，但并不符合政策工具“頂層設計”的基本要求，不能適應和滿足國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要［10］?？梢哉f，不同政策工具之間的差異性、互動性為政策工具箱的設計提供了可能，而且單個政策工具如果沒有其他政策工具的配合與輔助，其功能發(fā)揮也會受到很大限制乃至發(fā)生偏差，我們必須改變義務教育教師資源配置政策工具習慣性補丁和政策工具設計短視的現(xiàn)象，增強政策工具箱設計的前瞻性，并對政策工具箱進行優(yōu)化組合。

（二）發(fā)揮自愿性政策工具在教師資源配置中的基礎性功能

擺在我們面前的一個基本問題是，既然教師聘任制容易造成義務教育教師資源配置的失衡，那么我們是不是就可以直接取消教師聘任制呢？回答是否定的。教師聘任制盡管會帶來教師資源配置非均衡的“副作用”，但是歸根結底它是適應中國社會主義市場經(jīng)濟體制的教師管理體制。市場經(jīng)濟體制改革的核心是要處理好政府與市場的關系。從1992年黨的十四大到2013年黨的十八屆三中全會，市場在資源配置中的重要性完成了從“基礎性作用”向“決定性作用”的轉(zhuǎn)變。2020年3月頒布的《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》對于市場在資源配置中的作用更加明確，提出了構建包括勞動力在內(nèi)的要素市場化配置體制機制的基本原則，首當其沖的原則就是“市場決定，有序流動”。這表明，凡是能由市場配置的資源與要素盡量由市場配置，只有由市場配置和調(diào)節(jié)不了的才由政府進行配置和監(jiān)管，充分發(fā)揮政府解決市場失靈的功能。教師資源配置也不例外。

教師聘任制的本質(zhì)是與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的教師管理體制之一，屬于教育體制改革的范疇。教育體制改革的核心是處理好政府與學校之間的關系，即將教師管理的部分權力從政府轉(zhuǎn)移到學校，將市場競爭機制引入中小學校管理，充分發(fā)揮學校主體和教師個體的選擇功能。教師聘任制不僅是作為教師資源配置的政策工具，更重要的是作為學校管理教師的主要工具，主要是為了解決學校選人用人權和教師激勵不足的問題。具體來說，教師管理的工具包括教師配置、使用、考核、待遇等。教師配置是教師管理的重要手段之一，是學校用人權的重要組成部分，在一定程度上有助于推動學校之間的競爭，促使學校加強內(nèi)部管理，激發(fā)學校辦學活力，提升教育教學質(zhì)量，提高教師地位和待遇，解決教師工作積極性不足的問題。就教師資源配置本身而言，教師聘任制以學校需求為導向，由學校和教師雙向選擇，完全打破師范畢業(yè)生國家全包的做法，大大減少了教師資源配置的成本，提高了教師資源配置的效率。

（三）強化強制性政策工具在教師資源配置中的矯正功能和標準功能

正如豪利特所指出的，強制性政策工具層出不窮［6］146。而且隨著時間的推移，有的混合性政策工具，甚至包括自愿性政策工具，都有可能變成強制性政策工具。比較典型的是，教師交流輪崗、教育對口幫扶等，都從最初具有倡導和鼓勵性質(zhì)的自愿性政策工具變?yōu)槟壳暗膹娭菩哉吖ぞ?。強制性政策工具之所以重要，至少源于以下三個方面的原因。一是從外在方面來看，教師資源配置非均衡問題的嚴重性或者普遍性，自愿性政策工具和混合性政策工具都已經(jīng)嘗試過，但不夠用或者不管用，只有通過強制性政策工具的配合才能改變現(xiàn)狀，達到預期的目標。二是從內(nèi)在方面來看，強制性政策工具具有自愿性政策工具和混合性政策工具所不具有的功能，它的強制性程度最高，能夠在短期內(nèi)較快地改變社會行動主體的行為。三是從政策目標和政策工具的適配度來看，自愿性政策工具或者混合性政策工具在解決某些教育問題上存在天然失靈的現(xiàn)象，需要強制性政策工具進行矯正和平衡。

教師聘任制是教師資源配置的基礎機制，對于教師資源的初次配置發(fā)揮了重要作用。但是也容易導致學校之間和城鄉(xiāng)之間教師資源配置失衡，需要采取適當?shù)恼吖ぞ哌M行矯正和平衡?；诮處煂I(yè)人員身份的教師聘任制打破了傳統(tǒng)的基于教師國家干部身份以及行政任命而形成的行政法律關系，一種新的基于聘任合同而形成的平權型法律關系取而代之，這就意味著教師作為一種人力資源由政府加以配置的權力失去了法律依據(jù)。為了解決政府配置教師的體制障礙，2014年教育部決定推行教師管理“縣管校聘”改革，將教師從“學校人”變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，這一改革使政府配置教師的合法性進一步增強，但是仍然沒有根本解決政府配置教師的法律矛盾，即《中華人民共和國義務教育法》所規(guī)定的縣級政府教育行政部門均衡配置教師的法定義務與《中華人民共和國教師法》所規(guī)定的教師專業(yè)人員身份之間的矛盾。2021年11月，教育部發(fā)布了《中華人民共和國教師法（修訂草案）（征求意見稿）》，其中第十三條規(guī)定了公辦中小學教師的國家公職人員身份，教師交流輪崗的合法性問題有望徹底解決。教師從“專業(yè)人員”向“國家公職人員”法律身份的轉(zhuǎn)變，正因為教師職業(yè)不僅具有學術性或者專業(yè)性，更具有公共性或者公務性，這是國家配置教師真正的合法性根源。這一身份轉(zhuǎn)變?nèi)缒艹晒?，則意味著交流輪崗將成為教師的一項法律義務。此外，還應該消除教師交流輪崗的體制機制障礙，比如教育人事制度、教師待遇制度、教師編制制度等。只有清除這些制度障礙，建立系統(tǒng)的治理工具，才能為教師交流輪崗順利推進奠定系統(tǒng)的制度基礎與保障。

實現(xiàn)義務教育教師資源配置均衡的效果，首先要求所有強制性政策工具都應該持農(nóng)村學校取向和薄弱學校取向，即教師資源配置都應該向農(nóng)村學校和薄弱學校傾斜。當前，交流輪崗的政策工具多種多樣，且交流輪崗已成為一種強制性政策工具，這就需要我們對交流輪崗的具體政策工具進行研究，比較定期交流、跨校競聘、學區(qū)一體化管理、學校聯(lián)盟、名校辦分校、集團化辦學、對口支援、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校教師走教等政策工具在縮小教師差距方面的效果，從而為尋找更合適的政策工具和加強某一種政策工具提供科學依據(jù)和民主基礎，發(fā)揮這些政策工具在教師二次配置中的矯正功能。教師交流輪崗最好在縣區(qū)范圍以內(nèi)，盡量避免跨區(qū)交流，同時應該針對縣域內(nèi)和跨區(qū)的教師交流分別開發(fā)相應的治理工具和機制，確保交流輪崗順利進行。教師交流輪崗不僅要滿足職稱晉升、補貼的需要，還必須建立起教師專業(yè)可持續(xù)發(fā)展的機制，實現(xiàn)幫扶過程中與被幫扶教師的專業(yè)共同成長，而不能讓他們成為單純的資源輸出者［11］。為穩(wěn)定農(nóng)村教師隊伍，一方面需要加強補貼等混合性政策工具的運用，另一方面需要創(chuàng)新強制性政策工具，比如能否直接規(guī)定，如果農(nóng)村優(yōu)秀教師調(diào)往城區(qū)學校，根據(jù)優(yōu)秀教師的層次或者等級，調(diào)入學校應該向調(diào)出學校繳納數(shù)量不等的補貼。

此外，應發(fā)揮強制性政策工具在教師資源配置中的標準功能。第一，要統(tǒng)一并落實教師資格標準，嚴禁錄用不符合教師資格標準的公民擔任教師，這是確保城鄉(xiāng)教師質(zhì)量均衡的基礎性條件。第二，義務教育教師工資待遇應該由省級政府統(tǒng)籌、實施以縣為主的管理模式，首先在縣域內(nèi)做到統(tǒng)一城鄉(xiāng)教師工資標準，津補貼向鄉(xiāng)村教師傾斜，這樣才能大大緩解教師“下不去”和“留不住”的雙重矛盾。第三，實行以扶持農(nóng)村小規(guī)模學校和教學點的城鄉(xiāng)倒掛的教師編制標準，解決農(nóng)村小規(guī)模學校和教學點“既超編又缺人”的問題［9］。第四，在統(tǒng)一教師職稱評審標準和崗位結構標準的基礎上，對農(nóng)村教師職稱結構比例作差別化規(guī)定，適當提高中高職稱的比例。強制性政策工具的標準和矯正功能的實現(xiàn)必須建立在程序正義的基礎上，即要求國家公職人員必須按照法定的程序行使權力。強制性政策工具通過設立程序的正向引導機制和責任的逆向倒逼機制，從而可以構成義務教育教師資源均衡配置的“雙保險”行為約束機制［11］。因此，一方面我們要加強每一種具體的強制性政策工具使用的程序設計，另一方面我們需要加強政府及其相關工作人員在教師資源均衡配置方面的政治責任、行政責任、管理責任和法律責任的設計。

（四）加強混合性政策工具在教師資源配置中的引導功能

市場在配置私人物品方面雖然是備受推崇的政策工具，但是它在配置準公共物品或者純公共物品方面會存在失靈現(xiàn)象。“完全自由的市場幾乎從未被用作實踐中的政策工具。當政府借助市場工具來解決問題時，通常都會輔以其他工具?！保?］151教師資源配置離不開市場機制，但如果完全放任市場機制配置教師資源，那么帶來的后果必然是優(yōu)質(zhì)學校與薄弱學校、城鄉(xiāng)學校之間教師資源配置的嚴重失衡。因此，作為具有公共性的教師資源的配置不能完全市場化，我們在發(fā)揮教師聘任制基礎性功能的同時，必須設法抑制或者緩沖教師聘任制所帶來的教師資源配置非均衡的問題。

在實行社會主義市場經(jīng)濟的今天，我們不可能退回到國家大包大攬教師資源配置的年代。為了解決高校畢業(yè)生不愿意到農(nóng)村上崗從教和農(nóng)村教師隊伍不穩(wěn)定的問題，21世紀中國開始較高頻率地使用混合性政策工具，比如農(nóng)村教師津補貼制度、師范生公費教育政策、農(nóng)村教師特崗計劃、高校畢業(yè)生農(nóng)村從教到崗退費政策，等等。上述政策工具一定程度上緩解了農(nóng)村教師數(shù)量不足和質(zhì)量不高的問題，但是城鄉(xiāng)義務教育教師資源配置仍然存在較大差距。這并不是說混合性政策工具本身不管用，而是我們在設計混合性政策工具時還需要深入研究?；旌闲哉吖ぞ咭环矫嬖试S高等學校畢業(yè)生或者農(nóng)村教師選擇是否愿意接受補貼，另一方面如果他們選擇補貼就必須接受類似行政合同的不同程度的強制和約束。需要說明的是，混合性政策工具的強制并非普遍性強制，而是選擇性強制，即只有政策目標群體選擇接受補貼，那么表明他們也愿意接受不同程度的強制。換言之，混合性政策工具的強制是建立在目標群體選擇的基礎上，選擇是強制的前提。如果說強制性政策工具更多關注的是政策效果或政策效能，那么混合性政策工具更多關注的是政策實施的過程，即強調(diào)政策執(zhí)行者或者實施者與政策目標群體之間的協(xié)商互動?；旌闲哉吖ぞ叻浅Ｃ黠@地受到治理理論的影響，體現(xiàn)和反映了公民參與和互動的理念，其引導和激勵功能多于強制功能。

在進行教育強制的同時，我們必須給公民更多的選擇，這也是未來教育制度建設的基本趨勢。加強混合性政策工具的使用，要從高校學生和農(nóng)村教師目標群體愿意選擇補貼的角度著力，使其愿意選擇。首先，必須對目標群體進行充分調(diào)查，搜尋到對于政府和目標群體都愿意接受的補貼額度，過高的額度會增加公共財政的壓力，過低的額度會導致目標群體不愿意選擇，從而導致政策工具失靈。補貼不能僅僅考慮農(nóng)村教師與城鎮(zhèn)教師的待遇差距，還要考慮農(nóng)村教師因在農(nóng)村學校從教而失去的各種機會和工作生活環(huán)境等因素。針對目前高校畢業(yè)生“下不去”農(nóng)村學校的情況，應該適當?shù)卦诠M師范生政策、農(nóng)村從教到崗退費政策等制度中加大補貼的力度。針對農(nóng)村教師“留不住”、紛紛調(diào)往城市或城鎮(zhèn)學校的問題，應該適當加大對農(nóng)村教師津補貼的力度，彌補和縮小因不同地域經(jīng)濟發(fā)展的差距所帶來的教師待遇差距，同時真正以待遇來彌補農(nóng)村教師工作環(huán)境與條件、個人和家庭成員發(fā)展機會、生活環(huán)境與條件等方面與城鎮(zhèn)學校的差距，增強教師的獲得感。其次，對農(nóng)村教師的補貼應避免“一刀切”，各地應該“根據(jù)學校區(qū)位建立逆差序的教師待遇補償機制”［13］。再次，要利用信息和勸誡政策工具，加強目標群體對政策和政策工具的認知與認同，通過“加大補貼”和“勸誡”的雙管齊下，增加目標群體的“選擇率”。此外，必須加強省、地市和縣區(qū)政府在教育經(jīng)費方面的統(tǒng)籌力度，增加教育公共財政預算，為補貼政策工具的實施奠定堅實的財政基礎。

如前所述，教師資源配置的混合性政策工具有直接補貼、間接補貼、信息與勸誡，等等，而且每種政策工具之下又包括許多具體的政策工具。當前，這些不同政策工具的實施效果缺乏比較研究，從而導致這些政策工具的使用存在“隨意化現(xiàn)象”。比如，直接補貼和間接補貼對于高校畢業(yè)生“下得去”“留得住”“教得好”的效果究竟如何；在直接補貼中，師范生公費教育政策和農(nóng)村從教到崗退費政策的實施效果如何；等等。這些政策工具對于農(nóng)村教師從教的信念和流動是否存在顯著差異，我們都沒有進行比較研究。除了現(xiàn)有的混合性政策工具之外，我們還應該嘗試和開拓新的混合性政策工具，比如鼓勵設立跨校的名師工作室，政府在經(jīng)費撥付上對設在農(nóng)村學?；虮∪鯇W校的名師工作室實行傾斜。

信息與勸誡政策工具是中國傳統(tǒng)的政策工具。當一個社會問題比較突出或者比較嚴重時，人們總是習慣地認為需要一整套強有力的政策工具來整治，相對忽視一些帶有“宣示性”或者“倡導性”的政策工具的作用。應該看到，公共政策工具具有很強的象征性作用。信息與勸誡政策工具可以向人們傳遞一些信息或發(fā)出一些信號，這些信號表明政府正在思考什么、關注什么？信號背后政府的意圖是什么？［14］盡管在實行社會主義市場經(jīng)濟的條件下，單純的信息與勸誡的功能顯得非常有限，但是一般來說，它與其他混合性政策工具和強制性政策工具結合使用，往往會起到放大其他政策工具功能的效果。