京津冀協(xié)同發(fā)展八年回顧與展望

武義青 ,冷宣榮

(1.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 京津冀協(xié)同發(fā)展河北省協(xié)同創(chuàng)新中心,河北 石家莊 050061;2.中共河北省委黨校(河北行政學(xué)院) 應(yīng)急管理培訓(xùn)中心,河北 石家莊 050061)

作為重大國家戰(zhàn)略,京津冀協(xié)同發(fā)展已歷時八年,這期間,京津冀協(xié)同發(fā)展經(jīng)歷了謀思路、打基礎(chǔ)、尋突破的五年,又在滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難的協(xié)同發(fā)展中走過了三年。八年間,頂層設(shè)計對這一重大國家戰(zhàn)略的推進(jìn)思路和戰(zhàn)略重點進(jìn)行了統(tǒng)籌謀劃。京津冀三地以習(xí)近平總書記的重要講話和指示批示為重要遵循,從戰(zhàn)略規(guī)劃到具體落實,推動形成首都“一核兩翼”框架格局,推動京津冀在交通、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)等領(lǐng)域的戰(zhàn)略協(xié)同,推動實現(xiàn)公共服務(wù)共建共享,北京冬奧會籌辦進(jìn)展順利,協(xié)同發(fā)展成效顯著。

一、京津冀協(xié)同發(fā)展八年主要成效

(一)以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”,形成首都“一核兩翼”框架格局

疏解北京非首都功能是京津冀協(xié)同發(fā)展的核心問題。圍繞“搬哪些、怎么搬、誰來搬”問題導(dǎo)向,《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出了疏解思路、疏解對象和疏解方式?；谑锥脊δ芤约笆锥寂c兩大重要承載地之間的關(guān)系,目前已基本形成以首都功能核心區(qū)為主體,以北京城市副中心和雄安新區(qū)為兩翼的“一核兩翼”框架格局。

1.確立首都核心功能與中央政務(wù)區(qū)建設(shè),凸顯首都戰(zhàn)略定位。為深刻處理好“都”與“城”、保護(hù)與利用、減量與提質(zhì)的關(guān)系,把服務(wù)保障中央政務(wù)和治理“大城市病”結(jié)合起來,建設(shè)政務(wù)環(huán)境優(yōu)良、文化魅力彰顯、人居環(huán)境一流的首善之區(qū),八年來,依據(jù)《首都功能核心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃(街區(qū)層面)(2018 年—2035 年)》,北京市大力開展疏解整治促提升專項行動,首批7 家央企總部遷出北京,有關(guān)高校和醫(yī)院的疏解工作穩(wěn)步實施,一批具有標(biāo)志性和影響力的疏解項目有序啟動,形成良好的示范效應(yīng)。截至2020 年末,推動20 多所北京市屬學(xué)校、醫(yī)院向京郊轉(zhuǎn)移,疏解一般制造業(yè)企業(yè)近3 000 家,疏解提升區(qū)域性批發(fā)市場和物流中心約1 000 個,完成3 500 條背街小巷環(huán)境整治,建設(shè)提升基本便民商業(yè)網(wǎng)點6 000 余個。修訂和實施新增產(chǎn)業(yè)禁止和限制目錄。2021 年疏解提質(zhì)一般制造業(yè)企業(yè)108家、區(qū)域性市場8 家,拆除違法建設(shè)2 800 萬平方米,騰退土地3 316 公頃。疏解騰退為科技、信息、文化等領(lǐng)域“高精尖”經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了空間,首都核心功能區(qū)空間布局和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化提升。

2.重大基礎(chǔ)設(shè)施接續(xù)完成,北京城市副中心城市框架有序拉開。依據(jù)《北京城市副中心控制性詳細(xì)規(guī)劃(街區(qū)層面)(2016 年—2035 年)》,北京城市副中心已經(jīng)基本完成了城市設(shè)計方案,一批重大功能節(jié)點取得階段性進(jìn)展。截至2020 年底,城市副中心255 項重大工程在施145 項、完工20 項。2021 年新開工項目20 項。北京城市副中心劇院、圖書館、博物館三大建筑2021 年底實現(xiàn)外立面亮相,2022年12 月底實現(xiàn)工程竣工,城市副中心公共服務(wù)承載力持續(xù)提升。北京市級機(jī)關(guān)首批35 個部門、165 個單位共1.2 萬人已正式遷入副中心辦公。城市副中心織密城市道路網(wǎng)絡(luò),24 條次支路建成通車,未來將實現(xiàn)7 線交會、5 軌換乘。綜合交通樞紐進(jìn)入主體結(jié)構(gòu)施工階段,工程項目將于2024 年年底完工。在輻射帶動廊坊“北三縣”發(fā)展方面,國家發(fā)改委發(fā)布了《北京市通州區(qū)與河北省三河、大廠、香河三縣市協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》,北京市通州區(qū)與河北廊坊“北三縣”協(xié)同發(fā)展“1+5+12”規(guī)劃體系基本構(gòu)建。截至2021 年底,10 條跨界道路建成通車,通達(dá)公交線路已達(dá)21 條,加快平谷線等軌道交通建設(shè)。廊坊市“北三縣”建成興遠(yuǎn)高科、誼安醫(yī)療等20 多個科創(chuàng)園,畝均投資強度達(dá)400 萬元,入駐科技型企業(yè)780多家,約60%來自北京。新推介簽約項目39 個、意向投資額247 億元。北京的部分優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療資源正在逐步向北三縣延伸布局。

3.建設(shè)與疏解同步進(jìn)行,雄安新區(qū)設(shè)立使命初現(xiàn)成效。雄安新區(qū)“1+4+26”規(guī)劃體系基本完成,實現(xiàn)“一主五輔”全覆蓋。雄安新區(qū)建設(shè)發(fā)展成效顯著,進(jìn)入到高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量建設(shè)階段,統(tǒng)籌推進(jìn)交通、水利、能源、智能城市等重點項目建設(shè),2021 年在建項目369 個,完成固定資產(chǎn)投資同比增長22.1%,雄安新區(qū)對河北投資增長貢獻(xiàn)率達(dá)31.2%。到2021年底,完成投資1 104 億元,容東片區(qū)939 棟安置房相繼交付入住。北京援建雄安新區(qū)“三校一院”基本竣工。雄安新區(qū)“四縱三橫”對外高速公路骨干路網(wǎng)形成,實現(xiàn)京津冀之間全面快速聯(lián)通。容東片區(qū)地下綜合管廊干線已全線貫通。38 平方公里的啟動區(qū),綜合管廊項目主體結(jié)構(gòu)基本完工,地上交通路網(wǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施正同步規(guī)劃、分步實施。重點片區(qū)和白洋淀淀區(qū)水質(zhì)達(dá)到三類,千年秀林累計造林43.5 萬畝。雄安郊野公園建成開放。雄安新區(qū)穩(wěn)妥有序承接北京非首都功能疏解。有力推動北京高校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、企業(yè)總部、金融機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位等一批標(biāo)志性項目轉(zhuǎn)移落地。截至2021 年7 月,中央企業(yè)在雄安新區(qū)設(shè)立子公司、分公司及各類分支機(jī)構(gòu)已達(dá)100 余家,北京企業(yè)轉(zhuǎn)移新區(qū)累計注冊3 756家。2021 年12 月,雄安新區(qū)首批三家央企正式選址落地。

(二)北京冬奧會高質(zhì)量勝利舉辦,助推冰雪運動冰雪產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展

1.冬奧會及冬殘奧會賽事圓滿成功,帶動我國冰雪運動跨越式發(fā)展。2022 年2 月4 日,北京冬奧會開幕。北京賽區(qū)冰上和雪上的11 個場館以及張家口賽區(qū)76 個冬奧比賽基礎(chǔ)設(shè)施項目全部投入使用。賽會服務(wù)保障能力全方位提升?！耙粭l高鐵、三條高速、多條干線”的交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)任務(wù)全部完成并通車。堅持冬奧籌辦和疫情防控全面融合、一體推進(jìn),堅持“以運動員為中心”,建立健全餐飲、住宿、醫(yī)療、交通、安保等賽會高質(zhì)量服務(wù)工作機(jī)制。在做好冬奧籌辦和服務(wù)保障上精益求精,為世界奉獻(xiàn)一屆“簡約、安全、精彩”的奧運盛會。同時,冬奧會帶動我國冰雪運動跨越式發(fā)展,自2015 年申辦成功至2021 年10 月,全國居民參與過冰雪運動的人數(shù)達(dá)到3.46 億人,冰雪運動參與率24.56%?！皫尤齼|人參與冰雪運動”正從愿景走向現(xiàn)實。其中,河北參與冰雪運動人數(shù)超過3 000 萬。

2.因勢發(fā)展后奧運經(jīng)濟(jì),帶動“冰雪+”產(chǎn)業(yè)取得令人矚目成就。冬奧會不僅推動北京的交通市政等基礎(chǔ)設(shè)施、體育文化、旅游休閑產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展,全面彰顯“雙奧之城”獨特魅力,也為張家口的百姓帶來了實實在在的紅利。冰雪旅游業(yè)進(jìn)入快速成長期,2016 年至2020 年旅游收入累計達(dá)到323億元,同比增長30.3%。2020 年至2021 年,雪季冰雪旅游人數(shù)達(dá)2.3 億人次,冰雪旅游收入3 900 億元。其中,張家口市雪季接待游客246.2 萬人次,同比增長83%,收入20.2 億元,同比增長87%。延慶作為北京冬奧會三個賽區(qū)之一,成功創(chuàng)建國家全域旅游示范區(qū)。河北崇禮冰雪旅游度假區(qū)入選國家級旅游度假區(qū)。預(yù)計2021—2022 年冰雪季,中國冰雪休閑旅游人數(shù)將達(dá)到3.05 億人次,中國冰雪休閑旅游收入有望達(dá)到3 233 億元人民幣。冰雪產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展,以冬奧為契機(jī),推動冰雪裝備實現(xiàn)國產(chǎn)化,實現(xiàn)冰雪裝備制造業(yè)升級。2015 年至2020 年,我國冰雪產(chǎn)業(yè)總規(guī)模從2 700 億元增長到6 000 億元,預(yù)計2025 年總規(guī)模將突破1 萬億元。截至2021 年底,張家口市累計簽約冰雪產(chǎn)業(yè)項目97 項,總投資370 多億元,先后規(guī)劃建設(shè)了高新區(qū)冰雪運動裝備產(chǎn)業(yè)園和宣化冰雪產(chǎn)業(yè)園,將加強冰雪裝備器材產(chǎn)業(yè)鏈招商引資,冰雪產(chǎn)業(yè)園區(qū)企業(yè)聚集加快。借冬奧會契機(jī),北京的智力資源、教育資源、科技資源向張家口等地滲透,提升了京張沿線冰雪產(chǎn)業(yè)整體創(chuàng)新能力。

(三)推動交通環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)同對接,三大領(lǐng)域率先取得突破

1.構(gòu)建完善海陸空立體交通體系,運營服務(wù)共建共享水平快速提升。京津冀“四縱四橫一環(huán)”網(wǎng)絡(luò)化綜合運輸通道格局基本形成。北京大興國際機(jī)場“五縱兩橫”(高速路加軌道交通)集疏運網(wǎng)絡(luò)基本完善?！败壍郎系木┙蚣健狈矫?京哈高鐵全線貫通,區(qū)域國家干線鐵路建設(shè)持續(xù)完善。城際鐵路建設(shè)全面提速,京雄城際鐵路全線貫通,京津地鐵實現(xiàn)一碼通乘,京唐、京濱城際鐵路2022 年建成通車。相鄰城市間基本實現(xiàn)鐵路1.5 小時通達(dá),京雄津保“1 小時交通圈”已經(jīng)形成。公路交通網(wǎng)方面,加快國道109 新線高速、京哈高速拓寬改造等項目建設(shè),一大批高速公路建成通車。雄安新區(qū)對外交通骨干路網(wǎng)“四縱三橫”高速路網(wǎng)陸續(xù)建成通車。2021 年,河北省高速公路通車?yán)锍掏黄? 000 公里,位居全國第4 位。航空樞紐方面,“雙核兩翼多節(jié)點”的京津冀機(jī)場群已經(jīng)布局完成,北京大興國際機(jī)場等9 個京津冀規(guī)劃機(jī)場全部投入使用,京冀共建共管的大興國際機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)也全面啟動。港口群方面,津冀港口協(xié)同分工和合作不斷深化,錯位發(fā)展、有效互動的格局基本形成。2021 年12 月,天津港年集裝箱吞吐量首次突破2 000 萬標(biāo)準(zhǔn)箱。大力發(fā)展海鐵、海空、空陸聯(lián)運,加密航班航線,推進(jìn)國際航空物流中心建設(shè),加快打造京津冀區(qū)域鐵路樞紐、航空樞紐、海上門戶。區(qū)域一體化運輸服務(wù)水平顯著提升,旅客聯(lián)程聯(lián)運模式更加多樣,實現(xiàn)更為便捷高效的“一站式服務(wù)”,智能化、多層級的交通服務(wù)體系正在加快構(gòu)建。

2.生態(tài)聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同治理持續(xù)深化,京津冀生態(tài)環(huán)境整體改善效果明顯。積極推動三地統(tǒng)一立法、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合執(zhí)法等多方面深入的合作。簽署京津冀水污染突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制合作協(xié)議,出臺區(qū)域統(tǒng)一強制性環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等,為環(huán)境協(xié)同治理提供依據(jù)。以綜合執(zhí)法改革為契機(jī),進(jìn)一步健全環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作機(jī)制,發(fā)布《2021—2022 年京津冀生態(tài)環(huán)境聯(lián)合聯(lián)動執(zhí)法工作方案》,明確大氣、水、固廢(危廢)等5 項重點執(zhí)法聯(lián)動任務(wù)。聯(lián)動執(zhí)法層級進(jìn)一步下沉到市縣層面。不斷完善生態(tài)補償協(xié)作機(jī)制。河北省與天津市簽訂第二期(2019—2021 年)津冀引灤入津上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議,天津市補償資金原則上每年1 億元,專門用于引灤上游的污染治理和生態(tài)建設(shè)。京冀簽訂密云水庫上游潮白河流域水源涵養(yǎng)區(qū)橫向生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制,北京每年安排3 億元,用于支持潮白河流域水資源與水生態(tài)環(huán)境的整體改善?？諝赓|(zhì)量實現(xiàn)大幅明顯改善。2021 年,京津冀PM年均濃度首次全部步入“30+”階段,北京市空氣質(zhì)量首次全面達(dá)標(biāo),北京市PM濃度從2013 年的89.5 微克/立方米下降到2021 年的33 微克/立方米,重污染天數(shù)從58 天下降到8 天。天津PM年均濃度改善至39微克/立方米,同比下降20.4%,空氣質(zhì)量改善成效取得歷史性突破;2021 年的重污染天數(shù)7 天,同比減少3 天。河北省PM平均濃度38.8 微克/立方米,同比下降15.3%;優(yōu)良天數(shù)269 天,同比增加15天,優(yōu)良天數(shù)占比達(dá)到七成以上。

3.重點打造產(chǎn)業(yè)承接平臺,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接成效明顯。京津冀加強重點承接平臺建設(shè),除京津冀“2+4+46”的產(chǎn)業(yè)承接平臺,河北還集中打造“1+5+4+33”重點承接平臺體系,先后與京津簽署三輪戰(zhàn)略合作協(xié)議,有力有序承接京津產(chǎn)業(yè)。八年來,中關(guān)村示范區(qū)企業(yè)累計在津冀地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)9 100 余家,科技產(chǎn)業(yè)鏈加快形成。天津積極承接北京非首都功能疏解,不斷吸引制造業(yè)新項目、大項目、好項目落戶津門,“十三五”期間引進(jìn)北京項目3 062 個,投資到位額4 482 億元,中交建京津冀區(qū)域總部、中國核工業(yè)大學(xué)、清華大學(xué)高端裝備研究院等一批項目落地。2021 年新開工制造業(yè)項目490 個,比上年增長41.6%,其中北京地區(qū)在津投資占全市利用內(nèi)資的比重近四成。2021 年,天津濱海-中關(guān)村科技園新增項目1 093 家,累計注冊企業(yè)突破3 000 家,形成智能科技產(chǎn)業(yè)集群。2020 年至2021 年河北承接京津基本單位11 028 多家,其中法人單位7 355 家,占兩年間京津轉(zhuǎn)入單位的66.7%。近八年,河北省累計轉(zhuǎn)入京津基本單位超過4 萬家,涉及投資1.28 萬億元,其中轉(zhuǎn)入法人單位占比超七成。北京現(xiàn)代汽車滄州工廠、張北云聯(lián)數(shù)據(jù)中心、中國船舶涿州海洋裝備科技產(chǎn)業(yè)園等重大產(chǎn)業(yè)項目相繼落戶。

(四)協(xié)同創(chuàng)新共同體建設(shè)大大加強,京津冀創(chuàng)新能力大幅提升

自2015 年以來,京津冀三地以技術(shù)創(chuàng)新為核心的創(chuàng)新聯(lián)盟、創(chuàng)新中心、創(chuàng)新研究院等協(xié)同創(chuàng)新共同體約100 余家,通過強強聯(lián)合,共解行業(yè)難題,培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍人才,有效提升企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)能力。京津冀區(qū)域研發(fā)經(jīng)費投入強度從2014 年的3.48%提升到2020 年的3.99%,在全國處于領(lǐng)先地位。在創(chuàng)新產(chǎn)出方面,2020 年區(qū)域每萬常住人口發(fā)明專利擁有量為37件,比2014 年增長2.2 倍;區(qū)域技術(shù)市場成交額由2014 年的3 584 億元增加至2020 年的7 987.8 億元,增長1.2 倍。在創(chuàng)新效率方面,2020 年每億元研發(fā)經(jīng)費產(chǎn)生的專利授權(quán)量為95.8 件,比2014 年增長61.8%。北京“三城一區(qū)”已成為全國科技創(chuàng)新中心的主戰(zhàn)場。2020 年,京津冀國家技術(shù)創(chuàng)新中心建設(shè)方案獲批,北京流向津冀技術(shù)合同5 033 項,成交額347 億元、增長22.7%。天津“十三五”時期,國家高新技術(shù)企業(yè)總數(shù)達(dá)到7 420 家,國家科技型中小企業(yè)數(shù)量達(dá)到8 179 家,其中雛鷹、瞪羚企業(yè)分別達(dá)到3 557 家、385 家。新一代超級計算機(jī)、大型地震工程模擬研究設(shè)施等10 個國家級重大平臺獲批建設(shè)。每萬人口發(fā)明專利擁有量24.03 件,研發(fā)經(jīng)費投入強度達(dá)到3.2%,全社會研發(fā)投入強度、綜合科技創(chuàng)新水平位居全國前列。河北“十三五”期間國家級高新技術(shù)企業(yè)新增超過7 000 家、總數(shù)達(dá)到9 000 家,高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)的比重由2015 年的16% 提高到2020 年的19.4%,數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模占生產(chǎn)總值比重超過30%。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)對規(guī)模以上工業(yè)增加值增長的貢獻(xiàn)率分別達(dá)15.9%和23.2%。河北與京津高校、科研單位等累計共建省級以上創(chuàng)新平臺165 家,實現(xiàn)京津冀高新技術(shù)企業(yè)整體搬遷資質(zhì)互認(rèn)、科技創(chuàng)新券互認(rèn)互通和大型科研儀器開放共享。

(五)公共服務(wù)共建共享取得積極進(jìn)展,推動京津優(yōu)質(zhì)資源向河北延伸

教育方面,繼續(xù)推動京冀中小學(xué)跨省域合作辦學(xué),開展京津冀教育對口幫扶項目。深入實施中小學(xué)教師互派培養(yǎng)項目。河北省累計上千名骨干校長教師到京津優(yōu)質(zhì)學(xué)校跟崗培訓(xùn)。推進(jìn)高等教育教學(xué)科研資源共享,建立學(xué)生課程互選、學(xué)分互認(rèn)協(xié)商機(jī)制。優(yōu)質(zhì)教育資源向河北延伸。北京支持有條件的優(yōu)質(zhì)高等教育和職業(yè)教育資源到津冀舉辦分?；蛐^(qū),北京市屬高校在河北省適當(dāng)擴(kuò)大本科招生規(guī)模。醫(yī)療方面,實行定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)、檢驗結(jié)果互認(rèn)制度。兩地將互認(rèn)9 075 家定點醫(yī)療機(jī)構(gòu),其中北京2 188 家,河北6 887 家,京津冀等地區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)臨床檢驗結(jié)果互認(rèn)項目達(dá)43 個,互認(rèn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)近500 家,逐步擴(kuò)大互認(rèn)覆蓋面。推動京津優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向河北延伸。2015 年開始,北京支持河北多家醫(yī)院技術(shù)合作,提升醫(yī)療技術(shù)水平。在醫(yī)療保險方面,建立京津冀一體化的醫(yī)保平臺,從2017年開始推動跨省異地就醫(yī)住院直接結(jié)算,三地異地醫(yī)保結(jié)算的醫(yī)院達(dá)60 家,標(biāo)志著在協(xié)同推進(jìn)京津冀醫(yī)療保障協(xié)同發(fā)展中取得突破進(jìn)展。

(六)京津冀發(fā)展穩(wěn)中向好,經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量不斷提升

2021 年京津冀經(jīng)濟(jì)總量為96 356.25 億元,其中,北京為40 269.6 億元,增長8.5%;天津為15 695.05 億元,增長6.6%;河北為40 391.3 億元,增長6.5%。京津冀經(jīng)濟(jì)總量占全國經(jīng)濟(jì)總量的8.4%。工業(yè)生產(chǎn)增勢良好。北京規(guī)模以上工業(yè)增加值增長34.5%,兩年平均增長16.7%,高技術(shù)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)兩年平均分別增長55.7%和46.6%。天津規(guī)模以上工業(yè)中,行業(yè)增長面達(dá)到74.4%,產(chǎn)品增長面達(dá)到63.4%,2021 年規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)能利用率為74.9%,比上年提高1.7 個百分點,高端裝備制造業(yè)增加值比上年增長12.0%,生物產(chǎn)業(yè)增加值增長21.3%。河北規(guī)模以上工業(yè)增加值比上年增長4.9%,兩年平均增長4.8%。40 個行業(yè)大類中35 個行業(yè)實現(xiàn)增長,占87.5%。2021年1—11 月份,規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤總額2 251.3 億元,同比增長18.0%,兩年平均增長8.5%。經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量明顯提升。北京高精尖產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展,集成電路全產(chǎn)業(yè)鏈2021 年1—11 月產(chǎn)量增長25.8%,帶動電子行業(yè)增長19.9%?？婆d中維、國藥北生研兩家新冠疫苗生產(chǎn)企業(yè)累計貢獻(xiàn)產(chǎn)值超2 300 億元,拉動了北京GDP 的增長。天津新興服務(wù)業(yè)發(fā)展活躍,2021 年1—11 月新服務(wù)營業(yè)收入增長22.5%,戰(zhàn)略性新興服務(wù)業(yè)和高技術(shù)服務(wù)業(yè)營業(yè)收入保持兩位數(shù)增長。服務(wù)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率達(dá)到61.1%,仍是拉動經(jīng)濟(jì)增長的第一動力。信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)增加值增長21.5%。對外開放水平不斷提高。2021 年,京津冀進(jìn)出口總值達(dá)4.44 萬億元,同比增長26.4%,高于全國外貿(mào)增速5個百分點,占全國進(jìn)出口總值的11.4%。其中,出口1.3 萬億元,增長26.9%;進(jìn)口3.14 萬億元,增長26.2%。其中,北京進(jìn)出口總值3.04 萬億元,增長30.6%,天津進(jìn)出口總值為8567.4 億元,比2020 年增長16.3%,河北進(jìn)出口總額5415.6 億元,比2020 年增長21.5%。

二、京津冀協(xié)同發(fā)展存在的問題與障礙

京津冀協(xié)同發(fā)展成效有目共睹,但是協(xié)同發(fā)展距目標(biāo)要求還有差距,體制機(jī)制改革還有待深入,在一些領(lǐng)域的協(xié)同還有待進(jìn)一步向深度和廣度拓展。

(一)協(xié)同發(fā)展治理機(jī)制有待進(jìn)一步推進(jìn)

宏觀頂層設(shè)計和框架協(xié)議多,但缺乏具體可操作的行動方案,使得協(xié)同治理的推進(jìn)緩慢,難以達(dá)到預(yù)期效果。例如,在利益共享機(jī)制方面,當(dāng)前制定的京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接稅收收入分享《辦法》實施細(xì)則不明確,設(shè)定的門檻比較高,使用范圍小,難以調(diào)動三地特別是北京的積極性;在創(chuàng)新協(xié)同方面,未形成創(chuàng)新成果利益分配方式與機(jī)制,利益機(jī)制的調(diào)整還須進(jìn)一步深入;在生態(tài)協(xié)同治理方面,現(xiàn)有的補償機(jī)制尚未處理好政府補償與市場補償、直接成本與間接成本、輸血與造血三方面關(guān)系。三地間單一部門單一領(lǐng)域的協(xié)調(diào)多,但缺乏多部門、多層次的協(xié)調(diào)機(jī)制,尚未實現(xiàn)在財稅、績效考核、投融資等方面的綜合配套性改革,設(shè)想和舉措在推進(jìn)中進(jìn)程緩慢。

(二)產(chǎn)業(yè)鏈深度融合尚有較大空間

北京產(chǎn)業(yè)主要以科技研發(fā)、高端制造、現(xiàn)代服務(wù)和大型央企總部為主,但因受工業(yè)化發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次不同等多重因素影響,在產(chǎn)業(yè)鏈合作方面,北京的科技創(chuàng)新成果到天津、河北轉(zhuǎn)化落地的數(shù)量和比重都不高,上下游配套率不高,產(chǎn)業(yè)鏈存在斷鏈、缺鏈現(xiàn)象,龍頭企業(yè)和配套產(chǎn)業(yè)鏈實現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化布局還比較困難。例如,2018 年,京津冀具有優(yōu)勢的汽車產(chǎn)業(yè),北京市70 家企業(yè)的207個主導(dǎo)產(chǎn)品關(guān)鍵零部件,接近三成在津冀地區(qū)屬于“零配套”。由于擺脫不了濃厚的地方行政色彩的影響,三地在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面“以我為主”的格局尚未轉(zhuǎn)變,三地尚未形成明顯地域特色的世界級產(chǎn)業(yè)集群。長此以往,會影響整個京津冀產(chǎn)業(yè)競爭力和城市群總體經(jīng)濟(jì)實力。

(三)政府與市場邊界尚需進(jìn)一步厘清

三地長期以行政手段配置資源,市場力量不足,政府越位、缺位、錯位的問題也依然存在,導(dǎo)致三地協(xié)同發(fā)展暴露出一些問題。北京市以政府之力大力推動一般性制造業(yè)、區(qū)域性批發(fā)市場、物流基地的外遷,基本上是以行政手段強制推動企業(yè)退出,措施相對比較單一,有效選項不多,遇到來自基層民眾的阻力增多增大。從市場角度看,市場發(fā)育程度和進(jìn)度都比較緩慢,市場化進(jìn)程相對滯后。非公經(jīng)濟(jì)推動市場發(fā)展、促進(jìn)資源配置市場化的作用沒有得到更有效利用?？傮w上與長三角、珠三角相比,京津冀“有形之手”的主導(dǎo)作用有過之,“無形之手”的作用沒有充分發(fā)揮出來。推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的著力點沒有轉(zhuǎn)到掃除市場障礙、構(gòu)建統(tǒng)一市場上來。

(四)發(fā)展政策和資源調(diào)動能力上存在較大差異

因兩大直轄市特別是北京獨特的行政資源優(yōu)勢,京津兼得國家政策支持的力度遠(yuǎn)大于河北,造成政策落差。因存在行政等級落差,調(diào)動資源的能力存在差距,造成資源配置不優(yōu)化。進(jìn)而京津冀在資源配置上面臨“北京吃不了、天津吃不飽、河北吃不著”的尷尬局面。例如,在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面,對于國家級的資源和大項目河北很難爭取到,只能依照自身的資源條件發(fā)展產(chǎn)業(yè)。而煤炭、鐵礦石等資源優(yōu)勢決定了河北傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)體系相對偏重,如重化工業(yè)(鋼鐵、水泥等)和加工裝配業(yè),因此,在新舊動能轉(zhuǎn)化推動高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面,河北與京津的差距越來越大。另外,受地方財政能力的影響,河北的政策實施能力與京津不可相比。

(五)區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距呈現(xiàn)拉大趨勢

京津冀三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展落差呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢,特別是京冀之間(見表1)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距,也必然影響三地公共服務(wù)水平差距。在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、設(shè)施環(huán)境等公共服務(wù)水平方面,京津都要高于河北,特別是醫(yī)療衛(wèi)生與社會保障,京冀差距更大。公共服務(wù)在政策、標(biāo)準(zhǔn)、福利待遇等方面的差異,導(dǎo)致北京優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源難以近距離向京外周邊地區(qū)輻射擴(kuò)散,三地人才流動和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移因此遇到較大阻力。另外,在不依靠土地財政的情況下,在中央專項資金有限,社會資本參與度不高,雄安新區(qū)開發(fā)建設(shè)的資金尚未得到有效解決,河北政府財政壓力較大。

表1 京津冀2014 年、2020 年各類指標(biāo)的比較

(六)創(chuàng)新驅(qū)動能力三地形成較大差距

在創(chuàng)新投入方面,京津冀三地R&D 投入存在較大差距,特別是河北與北京形成較大落差。2018 年至2020 年河北的R&D 投入強度分別是1.39%、1.61%、1.75%,明顯低于京津。研發(fā)經(jīng)費投入總量北京遠(yuǎn)高于津冀,2020 年,北京研發(fā)經(jīng)費投入總量分別是天津、河北的4.8 倍和3.7 倍(見表2)。從創(chuàng)新產(chǎn)出來看,2020 年專利申請授權(quán)量、有效發(fā)明專利數(shù)量、簽訂各類技術(shù)合同數(shù)量、技術(shù)合同成交總額等,河北遠(yuǎn)低于北京(見表3)。

表2 京津冀2018—2020 年研發(fā)經(jīng)費投入總量與研發(fā)投入強度比較

表3 2020 年京津冀科技發(fā)明、科技合同比較

北京創(chuàng)新資源富集,但對天津、河北的創(chuàng)新輻射相對不足,三省市尚未形成創(chuàng)新驅(qū)動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的合力。2020 年北京市技術(shù)合同成交額達(dá)6 316.2 億元,其中,輸出津冀技術(shù)合同5 033 項,成交額347 億元,僅占北京市技術(shù)合同輸出額的7.6%。從2014 年至2020 年,北京輸出津冀技術(shù)合同累計超過2 萬項,約占全市輸出技術(shù)合同總項數(shù)的6%,成交額1 410億元,占全市技術(shù)合同輸出額的4.6%。

三、京津冀協(xié)同發(fā)展“十四五”時期和2035 年遠(yuǎn)景展望

(一)空間布局和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)整,首都核心功能更加優(yōu)化

“十四五”時期,有序疏解北京非首都功能,解決北京“大城市病”問題依然是京津冀協(xié)同發(fā)展的核心任務(wù)。除充分利用好原有的首都“一核兩翼”發(fā)展格局外,同時發(fā)揮在京外若干協(xié)同發(fā)展“微中心”作用,重點啟動中央部分行政性、事業(yè)性服務(wù)單位和企業(yè)總部向外轉(zhuǎn)移,帶動北京中心城區(qū)非緊密性的行政功能、服務(wù)業(yè)態(tài)和創(chuàng)新資源向外疏解。大力推進(jìn)北京市內(nèi)部功能重組,協(xié)調(diào)首都核心功能區(qū)與城市副中心“都”與“城”空間布局和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),雄安新區(qū)同步推進(jìn)承接北京非首都功能疏解和大規(guī)模開發(fā)建設(shè),更加突出北京“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”四大核心功能,促使首都核心功能更加優(yōu)化。

(二)區(qū)域治理體系進(jìn)一步完善,區(qū)域一體化格局基本形成

積極推進(jìn)區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃、政策體系、管理體制等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與融合互動,實現(xiàn)一體規(guī)劃、多級執(zhí)行、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合配套,創(chuàng)新合作模式與利益分享機(jī)制,突出戰(zhàn)略的統(tǒng)一性和執(zhí)行的協(xié)同性。進(jìn)一步明確三地各自功能定位,充分發(fā)揮各自比較優(yōu)勢,調(diào)整優(yōu)化區(qū)域生產(chǎn)力布局,加快推動錯位發(fā)展與融合發(fā)展,實現(xiàn)區(qū)域良性互動,促進(jìn)協(xié)同發(fā)展、綠色發(fā)展、共同發(fā)展。破解制約協(xié)同發(fā)展的行政壁壘和制度障礙,促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動,提高資源配置效率,推動京津冀區(qū)域成為環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展的增長極,率先基本形成區(qū)域一體化發(fā)展新格局。進(jìn)一步推進(jìn)京津冀地區(qū)公共服務(wù)一體化,促進(jìn)京津優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、社保資源、公共文化體育資源向河北延伸,基本實現(xiàn)公共服務(wù)均等化,提升全域公共服務(wù)共建共享水平。

(三)區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈深度融合,培育一批世界級產(chǎn)業(yè)集群

“十四五”時期,京津冀將進(jìn)入到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移協(xié)作向高水平產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈深度融合發(fā)展新階段。因此,合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局,制定京津冀優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展專項規(guī)劃,從更高層面理順京津冀產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條,明確三地重點產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)分工,形成京津冀區(qū)域間產(chǎn)業(yè)合理分布和上下游聯(lián)動機(jī)制。聚焦重點領(lǐng)域,深入研究梳理京津冀產(chǎn)業(yè)鏈,著手培育一批具有國際競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)軍型優(yōu)勢企業(yè)。2021 年初,《京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同規(guī)劃(建議稿)》提出,共同聚焦新一代信息技術(shù)、生物醫(yī)藥、高端裝備、汽車等三地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),聯(lián)手打造世界級先進(jìn)制造業(yè)集群。充分發(fā)揮龍頭企業(yè)在推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈融合中的作用,探索推行重點產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長制”,進(jìn)一步推進(jìn)全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化升級。在全國范圍內(nèi)率先聚集打造垂直整合的產(chǎn)業(yè)鏈集群和上下游緊密協(xié)同、供應(yīng)鏈集約高效的新產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

(四)立體化生態(tài)環(huán)境綜合治理深入實施,區(qū)域生態(tài)環(huán)境品質(zhì)得以系統(tǒng)提升

推進(jìn)大氣、水、土壤、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理以及地下水超采治理,構(gòu)建從地上、地面到地下的立體化的綜合治理體系。從源頭防控、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、末端治理等方面,推動實施一批大氣污染減排工程項目,實現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng),確保完成碳達(dá)峰、碳中和任務(wù)。圍繞跨境河流、水源保護(hù)、生態(tài)功能區(qū)建設(shè)等方面引入市場機(jī)制,逐步探索建立市場化、多層次、高標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)補償機(jī)制。深入推進(jìn)京津冀生態(tài)環(huán)境共建共治,完善統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管控協(xié)同機(jī)制,建立持續(xù)推進(jìn)污染聯(lián)防聯(lián)控、應(yīng)急響應(yīng)等聯(lián)動工作機(jī)制,從體制機(jī)制創(chuàng)新和制度建設(shè)上為京津冀生態(tài)協(xié)同治理提供重要保障。

(五)新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展深入推進(jìn),打造具有較強競爭力的世界級城市群

改變京津冀城市群“雙核”突出、內(nèi)部發(fā)展不平衡等問題,完善京津冀城市等級序列,增強城市群之間的聯(lián)系緊密度,加快發(fā)展石家莊、唐山、雄安新區(qū)等重要增長極,提升周邊中小城市經(jīng)濟(jì)實力和承載力,形成人口分布合理、都市圈帶動、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。推動城市群內(nèi)部形成較為明確的分工和密切的社會經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,特別是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上,形成錯位發(fā)展的產(chǎn)業(yè)分工格局,形成資源共享、優(yōu)勢互補、良性互動的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體。結(jié)合“城市更新行動”,深入部署建設(shè)一批“新基建”,壯大區(qū)域發(fā)展新動能,著力為數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的智慧城市群提供有力支撐。進(jìn)一步優(yōu)化京津冀城市群整體結(jié)構(gòu),促使京津冀真正形成國家財富積聚的戰(zhàn)略平臺,打造具有較強國際競爭力和影響力世界級城市群。

(六)探索高標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域協(xié)同發(fā)展體制,構(gòu)建區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)

進(jìn)一步加強區(qū)域協(xié)同發(fā)展體制創(chuàng)新的頂層設(shè)計,圍繞全面構(gòu)建京津冀協(xié)同發(fā)展新格局建立高標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制,通過深化改革,進(jìn)一步理順管理體制,完善推進(jìn)機(jī)制,建立市場一體化、區(qū)域合作互助、區(qū)際利益補償?shù)润w制機(jī)制,完善財政轉(zhuǎn)移支付制度、區(qū)域合作與利益協(xié)調(diào)機(jī)制,提升區(qū)域合作層次和水平,促進(jìn)協(xié)同發(fā)展向深度廣度拓展。深入推進(jìn)“放管服”改革,推進(jìn)行政審批制度改革協(xié)同,推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”協(xié)同,推進(jìn)公共資源交易服務(wù)協(xié)同,深化細(xì)化改革措施,大力優(yōu)化京津冀營商環(huán)境。