土地出讓是否會增加霧霾污染？
——基于中國地級市面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析

王守坤，王 菲

江西財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，江西 南昌 330013

改革開放40 余年以來，我國經(jīng)濟(jì)增長規(guī)模和速度都取得了舉世矚目的成就，被稱為“中國發(fā)展奇跡”。然而，與我國經(jīng)濟(jì)高速增長過程相伴隨的卻是嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。以高污染、高能耗、高排放為特征的外延式發(fā)展路徑，使我國出現(xiàn)了投入要素浪費(fèi)、全要素生產(chǎn)率不高等問題。亞洲開發(fā)銀行和清華大學(xué)共同發(fā)布的2013年《邁向環(huán)境可持續(xù)的未來》指出，在我國500 個城市中，能夠滿足世界衛(wèi)生組織空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的不足1%。近年來，嚴(yán)重的霧霾天氣多次出現(xiàn)，如2013年12月發(fā)生的大范圍霧霾覆蓋了100 多個大中型城市，涉及25 個省份。根據(jù)我國生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，2019年全國337個城市中有180個城市空氣污染超標(biāo)，占比53.4%。這337個城市累計(jì)共有452天發(fā)生了嚴(yán)重污染，1 666天發(fā)生了重度污染，而且主要污染物來源是PM的天數(shù)占嚴(yán)重和重度污染二者總天數(shù)的78.8%。

顯然，環(huán)境問題的嚴(yán)重性已經(jīng)不允許各級地方政府消極等待環(huán)境庫茲涅茨曲線中環(huán)境質(zhì)量提升拐點(diǎn)的自動出現(xiàn)。霧霾污染已經(jīng)成為我國生態(tài)文明建設(shè)的阻礙因素，采取有效措施治理霧霾污染也成為社會各界的急迫需求。PM是形成霧霾天氣的“元兇”，也是度量霧霾嚴(yán)重程度的指標(biāo)。與PM相比，PM更容易被吸入呼吸道，產(chǎn)生更大的健康風(fēng)險(xiǎn)。若要更有效地緩解霧霾問題，進(jìn)而促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量發(fā)展，就需要深入了解霧霾產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會成因。

一般而言，霧霾污染加重與粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、偏高的非清潔能源消費(fèi)比重、同構(gòu)化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況以及不充分的環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行等諸多因素相關(guān)。然而，與上述這些直接誘因相比，地方政府土地出讓行為對PM污染的影響尚未得到充分重視?，F(xiàn)有文獻(xiàn)大多關(guān)注地方政府土地出讓行為的價格決定和影響因素，然而，土地出讓在可以幫助地方政府獲得更多預(yù)算外財(cái)政收入之外，也可能產(chǎn)生一定的社會福利損失。依據(jù)此邏輯，本文關(guān)注土地出讓在環(huán)境污染層面可能產(chǎn)生的負(fù)面作用。

一、文獻(xiàn)綜述

（一）地方政府土地出讓行為的發(fā)生背景

土地使用權(quán)出讓管理體制是我國市場化制度改革的組成部分。自20 世紀(jì)80年代開始，我國逐步放松土地使用權(quán)出讓，并通過土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的方法，創(chuàng)造了優(yōu)化配置土地要素的先決條件。1990年國務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，確定了市和縣兩級人民政府負(fù)責(zé)出讓土地使用權(quán)益。地方政府低價獲取并出讓土地，進(jìn)而吸引企業(yè)投資，成為其參與經(jīng)濟(jì)增長錦標(biāo)賽的重要方式。1994年實(shí)施財(cái)政分稅制改革之后，土地出讓收入不再上繳國家財(cái)政，其扣除相關(guān)稅費(fèi)后的剩余基本全部留歸地方，較大程度地加強(qiáng)了地方政府出讓土地的激勵。2016年全國國有土地使用權(quán)出讓收入達(dá)到3.75萬億元，占地方公共財(cái)政收入的43%，2019年土地使用權(quán)出讓收入更是達(dá)到了6萬億元。土地出讓收入已然成為許多地方政府關(guān)鍵的財(cái)政收入來源，甚至一些地方政府還高度依賴土地出讓收入來償還政府性債務(wù)。

過去較長時期以來，以GDP規(guī)模和增長速度為核心導(dǎo)向的政績評價體系，使得我國地方政府作為土地一級市場的壟斷者，圍繞土地出讓展開了激烈的招商引資競爭，并塑造了具有中國特色的“以地謀發(fā)展”模式。王賢彬等通過構(gòu)建一般均衡模型，證實(shí)了地方政府官員為了尋求職位晉升層面的政治收益或私人消費(fèi)層面的經(jīng)濟(jì)收益，會策略性地利用所掌握的土地處置權(quán)，盡量增加出讓收入與相關(guān)稅收收入。楊其靜等利用2007—2012年我國地級市工業(yè)用地出讓數(shù)據(jù)，分析發(fā)現(xiàn)即使我國中央政府實(shí)施了嚴(yán)格的產(chǎn)能管制措施，地市級政府向受管制行業(yè)繼續(xù)出讓工業(yè)用地的現(xiàn)象卻依然非常普遍。無論地方政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策時的目標(biāo)如何，其都更有動機(jī)實(shí)施那些可以放松財(cái)政預(yù)算約束的行為，這是因?yàn)槠鋷淼木揞~土地財(cái)政收入可以有效增加地方政府的可支配資源。肖葉等運(yùn)用2008—2016年我國286 個地級市面板數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，地方政府財(cái)政支出偏向顯著促進(jìn)了土地出讓面積和土地出讓收入的增加，且財(cái)政支出偏向?qū)f(xié)議土地出讓的促進(jìn)作用大于“招拍掛”土地出讓。

對于我國地方政府而言，逐步擴(kuò)大的土地出讓金收入是一筆“額外之財(cái)”。然而，研究顯示，額外的財(cái)政收入并不一定能夠被妥善使用。Brollo 等采用巴西轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)以及斷點(diǎn)回歸法估計(jì)發(fā)現(xiàn)，其地方政府部門獲得的額外轉(zhuǎn)移支付導(dǎo)致更多腐敗和不合格官員。Chen等利用1999—2008年我國縣委書記的職位變動情況數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，土地出讓金規(guī)模越大，GDP增長率對于縣級官員晉升的正向促進(jìn)作用反而越弱。與上述邏輯類似，在我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭過程中，地方政府針對工業(yè)用地，采取地價遞減、先征后返等方式，以低價甚至負(fù)地價方式出讓，工業(yè)土地浪費(fèi)嚴(yán)重，土地配置效率低下，腐敗案件頻發(fā)。

21 世紀(jì)初，為了治理土地出讓過程中的尋租和腐敗，牢牢守住防止國有資產(chǎn)流失這條紅線，中央政府全面啟動了土地出讓市場化改革，并陸續(xù)推行了以下政策：2001年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》，大力推行土地使用權(quán)的招標(biāo)和拍賣出讓；2002年發(fā)布《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，明確了國有土地使用權(quán)的法律依據(jù)、原則、范圍、程序和法律責(zé)任；2004年發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，要求2004年8月31日之后的商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等城市經(jīng)營性建設(shè)用地，僅能以招標(biāo)拍賣掛牌方式進(jìn)行出讓；2007年之后，土地出讓市場化改革的重心轉(zhuǎn)移到了工業(yè)用地層面，要求工業(yè)用地以及同一宗地?fù)碛袃蓚€以上意向用地者的其他用地類型，也要采用招標(biāo)拍賣掛牌形式進(jìn)行出讓。

（二）作為霧霾污染影響因素的土地出讓行為

在宏觀層面，現(xiàn)有文獻(xiàn)所關(guān)注的霧霾污染影響因素包括收入水平、環(huán)境規(guī)制以及城市發(fā)展等層面。依據(jù)環(huán)境庫茲涅茨曲線假說的邏輯，一些文獻(xiàn)論證了霧霾污染和收入水平之間的非線性關(guān)系。馬麗梅等發(fā)現(xiàn)以PM年度均值衡量的空氣污染與實(shí)際收入水平之間屬于U 型關(guān)聯(lián)，而王敏等依據(jù)我國城市面板數(shù)據(jù)，采用PM表示空氣污染水平，同樣發(fā)現(xiàn)了實(shí)際收入和霧霾污染之間的U 型關(guān)聯(lián)。當(dāng)然，環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行的嚴(yán)格與否，也會對霧霾污染程度產(chǎn)生直接影響。王書斌等從異質(zhì)性企業(yè)技術(shù)投資偏好角度，基于門檻回歸模型分別說明了當(dāng)環(huán)境行政管制、環(huán)境污染監(jiān)管和環(huán)境經(jīng)濟(jì)規(guī)制等各類型環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度提高時，企業(yè)投資偏好與霧霾“脫鉤”效應(yīng)之間的作用機(jī)制。此外，秦蒙等利用年均PM濃度數(shù)據(jù)、夜間燈光數(shù)據(jù)以及人口動態(tài)分布變化數(shù)據(jù)，分析發(fā)現(xiàn)城市建設(shè)的空間蔓延會加劇當(dāng)?shù)仂F霾污染。

本文關(guān)注我國地方政府土地出讓行為引起的空氣污染，從土地出讓行為本身的動機(jī)開始分析。雖然有學(xué)者認(rèn)為我國地方政府依靠出讓土地獲得額外收入，是其面臨較大縱向財(cái)政壓力之下的被迫選擇，然而，近年來越來越多的文獻(xiàn)指出，地方政府出讓土地的真實(shí)動機(jī)是招商引資。張莉等在同一回歸模型中考察了“土地財(cái)政”和“土地引資”兩種假說，發(fā)現(xiàn)后者具有計(jì)量顯著性。范子英指出，假如財(cái)政支出壓力確實(shí)從根源上推動了地方政府出讓土地，那么，在其獲得額外的土地出讓收入之后，這部分新增收入自然應(yīng)該被優(yōu)先使用在緊缺性財(cái)政支出之中。但是，實(shí)際情況是，土地出讓金并沒有被主要用于經(jīng)常出現(xiàn)資金短缺的科教文衛(wèi)等社會公共福利支出，而是被廣泛地投入到了土地的開發(fā)和轉(zhuǎn)讓成本、拆遷補(bǔ)償和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等經(jīng)濟(jì)性支出，或者將土地資產(chǎn)注入地方融資平臺以向金融機(jī)構(gòu)融資。

過去較長時間，我國以GDP規(guī)模和增速為主導(dǎo)的政府考核機(jī)制，致使地方政府主要官員的決策目標(biāo)傾向于經(jīng)濟(jì)增長速度，進(jìn)而導(dǎo)致以土地出讓為工具展開的招商引資競爭在所難免。鄭思齊等指出地方政府官員進(jìn)行激烈的土地引資競爭，甚至“以地生財(cái)、以財(cái)養(yǎng)地”，從而可以在職業(yè)晉升過程中釋放有利信號。Chen等發(fā)現(xiàn)土地出讓金顯著提高了城市建設(shè)支出和土地開發(fā)支出。魯元平等發(fā)現(xiàn)土地出讓資金占預(yù)算內(nèi)收入的比重提高1%，會使得地方政府基本建設(shè)支出比重提高1.87%。可見，土地出讓競爭情形下，地方政府對經(jīng)濟(jì)建設(shè)類支出的偏向已是普遍狀態(tài)。然而，以土地出讓為競爭手段，呈現(xiàn)粗放式發(fā)展特征的地方政府競爭，往往使得地方政府忽視社會對于清潔環(huán)境的急切需求，轉(zhuǎn)而將視線更多地投放到能夠直接帶來經(jīng)濟(jì)增長業(yè)績的物質(zhì)資本投資，甚至是已經(jīng)明顯過剩的重復(fù)產(chǎn)能之上。伴隨著粗放式經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張過程產(chǎn)生的很可能是大量的能源消耗和污染問題。當(dāng)前，關(guān)注土地出讓行為環(huán)境負(fù)面效應(yīng)的文獻(xiàn)逐漸增加。與已有文獻(xiàn)相比，本文關(guān)注基于衛(wèi)星影像數(shù)據(jù)的PM，更加重視實(shí)證內(nèi)生性問題的處理。

二、模型與數(shù)據(jù)來源

（一）計(jì)量模型

為了刻畫地市級政府土地出讓行為對于PM霧霾污染的因果影響，本文構(gòu)建如下計(jì)量模型：

其中，因變量PM代表地級市第年的霧霾污染指標(biāo)，在回歸時對因變量進(jìn)行了對數(shù)化處理；核心自變量lan是衡量地市級政府土地出讓強(qiáng)度的指標(biāo)，采用無價格加權(quán)或有價格加權(quán)的土地招拍掛宗數(shù)除以土地供應(yīng)總宗數(shù)來表示。考慮到地方政府的土地出讓對于PM污染可能存在時間滯后作用，這里取其滯后一期值；X為控制變量集，與核心自變量一致，也采用滯后一期值；μ和υ分別是地級市截面固定效應(yīng)和年度固定效應(yīng)；ε為隨機(jī)干擾項(xiàng)。

1.因變量

基于哥倫比亞大學(xué)全球PM衛(wèi)星影像柵格初始數(shù)據(jù)，運(yùn)用ArcGIS軟件并結(jié)合我國各地級市行政區(qū)域矢量圖進(jìn)行柵格提取，就可以得到1998—2016年我國各地級市PM年均濃度數(shù)據(jù)。值得強(qiáng)調(diào)的是，雖然衛(wèi)星數(shù)據(jù)監(jiān)測過程會受到氣象因素的一定影響，但是其更容易被遙感技術(shù)觀測，不易自然沉降，故而能夠全面地對地區(qū)PM濃度予以反映。目前較多文獻(xiàn)采用了哥倫比亞大學(xué)PM衛(wèi)星監(jiān)測污染數(shù)據(jù)。

2.核心自變量

3.控制變量

由于核心自變量取了滯后一期，故除了固定效應(yīng)類控制變量之外，下述控制變量也均采用滯后一期值。本文控制變量包括：（1）技術(shù)創(chuàng)新變量。技術(shù)創(chuàng)新水平代表治理污染的總體能力，故而霧霾污染與技術(shù)研究水平存在關(guān)聯(lián)。為了較為全面地衡量地區(qū)技術(shù)創(chuàng)新，在回歸模型中加入寇宗來等公布的城市創(chuàng)新指數(shù)對數(shù)值（）、科學(xué)支出對數(shù)值（）以及科學(xué)研究技術(shù)服務(wù)從業(yè)人員對數(shù)值（）等三個變量。（2）財(cái)政支出指標(biāo)。中央政府對于環(huán)境質(zhì)量的重視，促使地方政府統(tǒng)籌處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。因此，地方政府的財(cái)政支出和財(cái)政壓力對于霧霾污染也會產(chǎn)生宏觀影響。這里選擇預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出對數(shù)值（），以及預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出與收入之差的對數(shù)值（）加入控制變量集。（3）轄區(qū)環(huán)境治理人員規(guī)模變量。依靠市場力量解決環(huán)境問題，會面臨信息不對稱和污染外部性等問題，因而需要政府具備適當(dāng)規(guī)模的環(huán)境治理隊(duì)伍進(jìn)行監(jiān)督。這里采用水利環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)從業(yè)人員對數(shù)值（），作為環(huán)境治理人員投入規(guī)模的替代指標(biāo)。（4）發(fā)展階段變量。包括人均GDP（）和第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員對數(shù)值（）。（5）道路建設(shè)狀況。近年來我國居民個人擁有汽車的數(shù)量迅速增長，汽車尾氣排放已經(jīng)成為除工業(yè)污染之外的重要霧霾來源。這里采用道路鋪裝面積對數(shù)值（）表示交通運(yùn)輸?shù)目傮w暢通狀況。（6）城市個體與年份固定效應(yīng)。在回歸模型中通過加入刻畫固定效應(yīng)的虛擬變量，用以控制城市個體和年份層面不可觀測的異質(zhì)性特征。

（二）數(shù)據(jù)來源

本文采用2002—2016年全國271 個城市的面板數(shù)據(jù)，由于直轄市屬于省級行政區(qū)，與其他地級市在經(jīng)濟(jì)規(guī)模、體制管理等方面存在本質(zhì)不同，故而不包含北京、上海、天津和重慶4 個直轄市。本文因變量的源數(shù)據(jù)來自哥倫比亞大學(xué)公開的全球PM衛(wèi)星影像柵格數(shù)據(jù)。核心自變量即土地出讓宗數(shù)和出讓價格數(shù)據(jù)來自《中國國土資源年鑒》?？刂谱兞恐械某鞘袆?chuàng)新指數(shù)來自寇宗來等公布的數(shù)據(jù)，其他控制變量數(shù)據(jù)獲取于歷年《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。

表1 主要變量描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

三、實(shí)證估計(jì)結(jié)果

（一）回歸結(jié)果

采用面板數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)下的雙重固定效應(yīng)模型，即加入個體和時間雙重固定效應(yīng)之后進(jìn)行基準(zhǔn)回歸估計(jì)，結(jié)果見表2 第（1）（2）列。為了盡量減弱核心自變量與隨機(jī)干擾項(xiàng)之間相關(guān)而導(dǎo)致的內(nèi)生性問題，本文除了在模型中以虛擬變量形式加入地區(qū)和時間固定效應(yīng)之外，其他變量均采用一期滯后值。由表2估計(jì)結(jié)果可知，第一個核心自變量即土地招拍掛宗數(shù)與土地供應(yīng)總宗數(shù)之比，使得PM年均值增加了4.2%；第二個核心自變量即采用出讓價格加權(quán)后的核心自變量，對于因變量的提升作用有所增加，達(dá)到了6.9%，這說明按照土地出讓類型進(jìn)行價格加權(quán)，可以更為精確地衡量地方政府土地出讓行為對于PM的促增作用。為了檢驗(yàn)估計(jì)結(jié)果的穩(wěn)健性，接下來對因變量進(jìn)行5%縮尾處理以排除其異常值的干擾，又將模型轉(zhuǎn)化為動態(tài)模型，即將因變量的一期滯后值加入估計(jì)模型，以控制其在時間自相關(guān)維度上的延續(xù)性影響。動態(tài)計(jì)量模型如下：

表2 土地出讓行為對于PM2.5污染的影響作用回歸估計(jì)結(jié)果

長期以來，我國地方政府在獨(dú)特的財(cái)政體制安排和職位晉升錦標(biāo)賽激勵下，形成了“為增長而競爭”的發(fā)展模式。在有限的職位任期內(nèi)，發(fā)展主義思維慣性下的地方政府，為了盡量增加經(jīng)濟(jì)規(guī)模和財(cái)政收入，傾向于“重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)境”，不完全、不嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境規(guī)制政策的標(biāo)準(zhǔn)，降低地方環(huán)境規(guī)制政策的執(zhí)行力度。在這種情形下，環(huán)境規(guī)制政策一定程度上甚至被地方政府視為爭奪轄區(qū)外部流動性經(jīng)濟(jì)資源的博弈工具。不少文獻(xiàn)均已證實(shí)了我國環(huán)境治理政策執(zhí)行的低效率現(xiàn)象，部分地方政府為了短期經(jīng)濟(jì)利益還常常與地方污染企業(yè)合謀，對企業(yè)違反污染排放標(biāo)準(zhǔn)默許或縱容。其中，包群等發(fā)現(xiàn)只有在執(zhí)法力度足夠嚴(yán)格時，環(huán)境保護(hù)類規(guī)章制度才能發(fā)揮應(yīng)有的環(huán)境改善作用。

（二）內(nèi)生性處理

針對內(nèi)生性估計(jì)偏差，雖然本文已經(jīng)通過將核心自變量和控制變量均滯后一期，以及控制雙向固定效應(yīng)等方法盡量予以緩解，然而在以下兩種情況下，內(nèi)生性問題還是需要通過更為穩(wěn)健的工具變量方法加以解決：首先是回歸模型中有可能遺漏與地方政府土地出讓決策相關(guān)的不可觀測因素，進(jìn)而其會被動進(jìn)入隨機(jī)干擾項(xiàng)，并導(dǎo)致核心自變量與干擾項(xiàng)之間的相關(guān)性，最終使得系數(shù)估計(jì)不滿足最小二乘法所要求的外生性假定；其次是地方政府作為土地出讓主體，在來自上級政府環(huán)境治理目標(biāo)的約束下，也可能意識到那些指向非清潔性招商引資的土地出讓會增加空氣污染，從而調(diào)整土地出讓行為的規(guī)模和速度。這種現(xiàn)實(shí)邏輯會導(dǎo)致回歸模型中因變量與核心自變量之間存在相互影響的內(nèi)生關(guān)系?；诖?，本文選擇工具變量法對回歸模型的內(nèi)生性問題進(jìn)行處理。

有效的工具變量需要與內(nèi)生性核心自變量相關(guān)，同時其本身應(yīng)該盡量外生，進(jìn)而與模型的干擾項(xiàng)不相關(guān)，即滿足排他性假設(shè)。鑒于此，本文選擇如下兩個工具變量同時加入回歸模型：（1）新增國家級和省級開發(fā)區(qū)數(shù)量，該變量數(shù)據(jù)來自中國開發(fā)區(qū)網(wǎng)和《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》（2018年版）。一方面，如果一個地區(qū)當(dāng)年新增加了開發(fā)區(qū)，土地指標(biāo)就可以被地方政府策略性地加以調(diào)整，以滿足招商引資需求，故而該變量與自變量存在相關(guān)性；另一方面，國家級和省級開發(fā)區(qū)的批準(zhǔn)權(quán)限屬于國務(wù)院或省級政府，同時審批過程競爭激烈。因此，對于地級市而言，開發(fā)區(qū)設(shè)立具有相當(dāng)大程度上的外生性。當(dāng)然，由于本文回歸方程右側(cè)變量均取了一期滯后值，故該工具變量也取一期滯后值；（2）滯后兩期的核心自變量。這里之所以將核心自變量滯后兩期，同樣是因?yàn)楸疚幕貧w方程右側(cè)變量原本已經(jīng)取了滯后一期值，故而承擔(dān)工具變量角色的滯后期自變量本身就需要增加滯后期數(shù)，即滯后兩期。采用高階滯后期自變量作為工具變量使用，是已有文獻(xiàn)的通常作法，其目的是嘗試通過時間維度層面的自然先后發(fā)生順序，截?cái)嘧宰兞颗c因變量之間可能存在的互為因果關(guān)系。

采用兩階段最小二乘法進(jìn)行模型估計(jì)的結(jié)果見表3。從中可知，在基準(zhǔn)估計(jì)和縮尾處理兩種情形下，核心自變量均對PM霧霾污染水平產(chǎn)生了至少在5%顯著性水平上的正向影響。對于工具變量而言，除了第（4）列中新增國家級和省級開發(fā)區(qū)數(shù)量不顯著之外，其他情形下的工具變量均顯著。工具變量法中第一階段回歸結(jié)果顯示，在新增了國家級和省級開發(fā)區(qū)數(shù)量之后，地方政府在當(dāng)年會傾向性地降低土地出讓強(qiáng)度，以服務(wù)于開發(fā)區(qū)未來的招商引資空間。同時，前一期的土地出讓行為也會正向影響到后期。此外，依據(jù)Staiger 等的觀點(diǎn)，工具變量兩階段估計(jì)中第一階段回歸方程的檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)值，均高于識別工具變量是否有效的分界點(diǎn)即數(shù)值10，這意味著本文工具變量不屬于弱工具變量。

表3 采用工具變量法的回歸估計(jì)結(jié)果

（三）工業(yè)用地是否出讓給嚴(yán)重污染行業(yè)

出讓到嚴(yán)重污染行業(yè)的地塊數(shù)量占該年份工業(yè)用地出讓地塊總數(shù)量的比例變量，可以反映地級市政府在工業(yè)土地出讓過程中展現(xiàn)出來的結(jié)構(gòu)性特征。該比例越高，說明該地方政府將越多的工業(yè)用地配置到了嚴(yán)重污染行業(yè)，自然也就越不利于當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量。接下來，以該比例變量的平均值即0.242 為分割點(diǎn)，將縮尾后的全樣本分為兩個子集進(jìn)行分組回歸，結(jié)果見表4。從第（1）（2）列可知，當(dāng)出讓于嚴(yán)重污染行業(yè)的工業(yè)地塊數(shù)量所占比例大于等于其平均值時，非加權(quán)和加權(quán)后的核心自變量仍然在1%水平上顯著，且系數(shù)值相對于基準(zhǔn)回歸結(jié)果有所增大；而當(dāng)該比例小于其平均值時，如第（3）（4）列顯示，雖然核心自變量仍然為正值，卻不再顯著。上述結(jié)果意味著，地方政府土地出讓行為之所以能夠加重轄區(qū)PM污染，在相當(dāng)大程度上源于將工業(yè)用地更多地配置到了嚴(yán)重污染行業(yè)之中。更多的地塊出讓到了嚴(yán)重污染行業(yè)，也就有更多的污染企業(yè)進(jìn)入轄區(qū)，從而加重了地區(qū)霧霾污染。基于穩(wěn)健性考慮，本文也依據(jù)出讓于嚴(yán)重污染行業(yè)的工業(yè)地塊比例的中位數(shù)進(jìn)行了分組，結(jié)論維持不變。值得說明的還有，在我國中央政府越來越重視環(huán)境治理的前提下，如果地方政府依然將更多工業(yè)用地配置于嚴(yán)重污染行業(yè)，那么出讓于嚴(yán)重污染行業(yè)的工業(yè)地塊比例這個指標(biāo)本身，也可以從側(cè)面反映出地方政府的土地出讓意愿和強(qiáng)度。此時，本文將該比例變量直接作為核心自變量進(jìn)行回歸，同樣也發(fā)現(xiàn)了其對于PM污染的促增作用。

表4 依據(jù)出讓于嚴(yán)重污染行業(yè)地塊比例的平均值進(jìn)行分組回歸估計(jì)結(jié)果

四、機(jī)制分析

本文已經(jīng)證實(shí)地方政府的土地出讓加重了地級市轄區(qū)PM污染，然而土地出讓行為本身并無法直接帶來污染，而是會通過依附于土地之上的經(jīng)濟(jì)活動間接帶來污染。這意味著，需要分析產(chǎn)生這種影響作用的間接機(jī)制。地方政府的土地出讓行為直接關(guān)聯(lián)著地區(qū)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，如果地區(qū)發(fā)展進(jìn)程中的某些經(jīng)濟(jì)變量構(gòu)成了轄區(qū)霧霾污染增加的原因，顯然，此時就可以將該經(jīng)濟(jì)變量視為土地出讓與PM污染之間的作用渠道。依據(jù)社會經(jīng)濟(jì)變量之間的直觀邏輯，本文從土地出讓引致的經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張和工業(yè)企業(yè)進(jìn)入兩個維度，對本文結(jié)論成立的間接機(jī)制加以探究。間接機(jī)制需要滿足以下兩個前后相關(guān)的邏輯關(guān)系：首先是核心自變量對機(jī)制變量具有顯著作用，其次是機(jī)制變量同時也會對因變量產(chǎn)生顯著影響。將以上兩層邏輯相結(jié)合，就可以判斷機(jī)制變量在因變量與核心自變量之間所充當(dāng)?shù)闹虚g橋梁作用是否成立。接下來，本文對土地出讓可以通過經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張和工業(yè)企業(yè)進(jìn)入這兩個間接渠道增加霧霾污染進(jìn)行實(shí)證分析。

（2）土地出讓引致的工業(yè)企業(yè)進(jìn)入。我國的土地出讓制度改革，使得土地成為地方政府手中撬動企業(yè)投資的首選工具。對于地方政府而言，增加企業(yè)數(shù)量等價于擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，因?yàn)樾逻M(jìn)入企業(yè)會進(jìn)行大量固定資產(chǎn)投資，進(jìn)而向地方政府貢獻(xiàn)持續(xù)性的稅收收入。由此，可以推測土地出讓行為會顯著增加轄區(qū)工業(yè)企業(yè)進(jìn)入率。然而，較高的工業(yè)企業(yè)進(jìn)入率，也可能意味著污染排放量的增加。楊繼東等指出，在考核壓力和財(cái)政壓力下，地方政府所引進(jìn)的企業(yè)項(xiàng)目，常常存在工藝質(zhì)量落后、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不高、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重等問題。這些低質(zhì)量投資項(xiàng)目在被地方政府引入轄區(qū)以后，基本無法承受原本應(yīng)該受到的嚴(yán)格環(huán)境規(guī)制。此時，地方政府也會選擇容忍甚至補(bǔ)貼其生產(chǎn)運(yùn)營，放松治污減排政策的執(zhí)行力度。按照邵宜航等的做法，基于數(shù)據(jù)完整度較高的2003—2007年中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫，這里采用進(jìn)入企業(yè)占轄區(qū)所有企業(yè)數(shù)量的比例表示企業(yè)進(jìn)入率。其中，進(jìn)入企業(yè)包括兩個計(jì)算方法，第一個是成立于當(dāng)年的規(guī)模企業(yè)；第二個是在第一個企業(yè)進(jìn)入數(shù)量基礎(chǔ)上，對企業(yè)年齡限定范圍稍微放寬，即再加上前一年的規(guī)模企業(yè)。

綜上，間接機(jī)制檢驗(yàn)估計(jì)結(jié)果見表5。為節(jié)約篇幅，這里僅展示土地“招拍掛”宗數(shù)占比作為核心自變量時的情形。第（1）～（3）列是各機(jī)制變量作為因變量，且土地出讓指標(biāo)作為核心自變量時的估計(jì)結(jié)果。地方政府土地出讓行為增加了轄區(qū)燈光強(qiáng)度平均值和工業(yè)企業(yè)進(jìn)入率；第（4）～（6）列是各機(jī)制變量作為核心自變量，且轄區(qū)PM污染水平作為因變量時的估計(jì)結(jié)果，可知轄區(qū)燈光強(qiáng)度平均值和工業(yè)企業(yè)進(jìn)入率均顯著加重了PM污染。綜合上述分析，在土地出讓行為本身并不直接加重霧霾污染的前提下，其會通過經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張和工業(yè)企業(yè)進(jìn)入層面兩個路徑加重轄區(qū)空氣污染程度。

表5 間接機(jī)制檢驗(yàn)回歸估計(jì)結(jié)果

五、結(jié)論及政策建議

眾所周知，我國土地出讓金在過去很長時間段內(nèi)增長迅速，以土地謀發(fā)展的模式不斷在地方政府中不斷被縱向復(fù)制和橫向模仿。雖然大規(guī)模土地出讓是配套支持我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的重要條件，但是源于經(jīng)濟(jì)績效考核的內(nèi)在激勵，地方政府之間激烈的土地出讓競爭，使其在較長時間段內(nèi)沒有充分重視環(huán)境約束，甚至放松環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，從而增加了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會成本和負(fù)擔(dān)。土地出讓所發(fā)揮的積極作用不能否定其帶來的負(fù)面效應(yīng)，尤其是在當(dāng)前不斷推動質(zhì)量變革、效率變革、動力變革的時期，土地資源配置低效已經(jīng)成為困擾我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要問題。

本文以PM霧霾污染為研究對象，實(shí)證分析了地方政府土地出讓行為對于空氣污染的影響，并在此基礎(chǔ)上探討了間接作用機(jī)制。基于我國2002—2016年271個地級市面板數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)土地出讓增加了地區(qū)霧霾污染，其作用程度保守估計(jì)可以達(dá)到4%，且地方政府越傾向于將工業(yè)用地配置到嚴(yán)重污染行業(yè)，其所引致的霧霾污染也越嚴(yán)重。針對間接發(fā)生機(jī)制，本文指出其需要滿足兩個要求，即土地出讓變量對于機(jī)制變量應(yīng)該存在顯著的影響關(guān)系，與此同時機(jī)制變量也會對PM污染產(chǎn)生顯著影響。將以上兩個層面聯(lián)結(jié)起來，就可以判斷所選擇的機(jī)制變量是否成立。最終，本文發(fā)現(xiàn)土地出讓可以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張和工業(yè)企業(yè)進(jìn)入率，而這種追求增長速度和企業(yè)數(shù)量的行為，在一大程度上加重了霧霾污染。

本文結(jié)論的政策內(nèi)涵主要體現(xiàn)在三個層面：（1）科學(xué)界定地方政府土地出讓的范圍和重點(diǎn)，建立垂直化管理的土地出讓效果評估和動態(tài)糾偏機(jī)制，并對現(xiàn)行的地方政府直接配置土地一級市場的權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)約束。對于高污染或基本屬于過剩產(chǎn)能的企業(yè)，地方政府應(yīng)該繼續(xù)嚴(yán)格按照環(huán)境治理政策和相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)對其加以監(jiān)督，并采取有效措施促進(jìn)這些高污染企業(yè)進(jìn)行清潔技術(shù)升級、資源整合創(chuàng)新，從而減輕其對當(dāng)?shù)丨h(huán)境的損害。（2）完善土地管理體制，將土地出讓金全額納入預(yù)算管理，在土地開發(fā)規(guī)模層面加強(qiáng)對地方政府出讓行為的監(jiān)管。同時，也需要配套地在財(cái)政管理體制層面賦予地方政府與財(cái)政支出事權(quán)基本相匹配的財(cái)政資源獲取權(quán)，降低地方的財(cái)政預(yù)算壓力。（3）充分認(rèn)識到土地出讓行為的不可持續(xù)性，調(diào)整以GDP 規(guī)模和增速為主導(dǎo)的官員考核機(jī)制。在考核指標(biāo)體系中，可以加強(qiáng)民生評價、環(huán)境治理、科技創(chuàng)新等指標(biāo)的權(quán)重，盡量抑制地方政府招商引資過程中的短期沖動，降低地區(qū)政府土地出讓競爭過程中的社會福利總體損失。