城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理策略探究

張 平

（湖北省潛江市土地交易管理中心，湖北 潛江 433100）

對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地管理而言，在推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和改善人民生活質(zhì)量方面有著非常大的作用。通過對(duì)城鄉(xiāng)區(qū)域的土地資源展開有效規(guī)劃，就能防止出現(xiàn)土地資源閑置的問題，使得管理效果得到提高，并有著更高的利用率，優(yōu)化原有的空間布局，滿足廣大群眾的實(shí)際需求。

1.城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中進(jìn)行土地管理的意義

土地問題一直都是非常重要的社會(huì)性問題，具有全局性以及戰(zhàn)略性特點(diǎn)。在城鄉(xiāng)建設(shè)過程中，相關(guān)管理不但和廣大百姓的實(shí)際生活存在諸多聯(lián)系，而且和土地的有效利用存在聯(lián)系，同時(shí)，也關(guān)系國計(jì)民生和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)與可持續(xù)性發(fā)展。伴隨我國整體人口的持續(xù)增加，土地的需求量也在不斷增長。尤其是在這些年中，在進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)的時(shí)候，土地成為了對(duì)城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展造成影響的一項(xiàng)重要主體。無論任何城市，在對(duì)建設(shè)項(xiàng)目展開規(guī)劃的時(shí)候，都需要大量土地提供支持。正是這一因素，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)對(duì)土地管理也有著非常高的要求。通過進(jìn)行土地管理，能夠?yàn)槌青l(xiāng)規(guī)劃提供更多資源和空間，持續(xù)優(yōu)化建設(shè)方案的內(nèi)容，促使人們能夠有著優(yōu)良的生活化，也能讓城鄉(xiāng)建設(shè)逐步向著可持續(xù)發(fā)展的方向前進(jìn)。正是這一因素，城市管理者就需要對(duì)土地的結(jié)構(gòu)和布局展開全面調(diào)整，將其本身的潛力全部挖掘出來，做到合理配置。

2.城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和土地管理的關(guān)系

2.1 提供保障

土地管理工作能夠給城鄉(xiāng)規(guī)劃活動(dòng)的正常開展創(chuàng)設(shè)良好的基礎(chǔ)，提供應(yīng)有的保障。在土地計(jì)劃管理之中，所有新增加的用地指標(biāo)都會(huì)對(duì)整體布局帶來影響，像是中心區(qū)、開發(fā)區(qū)等。

通過利用相關(guān)優(yōu)惠政策，并適當(dāng)增加或者減少掛鉤的指標(biāo)，能夠?qū)ㄔO(shè)活動(dòng)起到優(yōu)良的約束效果，不會(huì)出現(xiàn)任何基礎(chǔ)方面的問題。同時(shí)，還能讓城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變得更為合理，使得農(nóng)村的土地利用率得到全面提升，進(jìn)而能夠逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)。

2.2 帶來制約

在進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)的過程中，所有用地方面的規(guī)劃都會(huì)被土地管理所制約。在土地規(guī)劃里面，其中一項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容便是開發(fā)一些新的建設(shè)用地，而具體實(shí)現(xiàn)路徑便是對(duì)新增加的用地按照規(guī)定的計(jì)劃進(jìn)行管理，并對(duì)審批量進(jìn)行控制。從結(jié)構(gòu)和布局兩個(gè)方面切入，對(duì)規(guī)劃展開調(diào)整，之后再參照當(dāng)?shù)貐^(qū)域的具體情況，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)。

2.3 起到?jīng)Q定性效果

對(duì)于土地規(guī)劃管理活動(dòng)來說，對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃中的布局工作能夠達(dá)到?jīng)Q定性效果。在土地規(guī)劃里面，實(shí)際內(nèi)容主要包括舊城區(qū)的改造以及新城區(qū)的全面擴(kuò)建。而通過參照城市原有的基礎(chǔ)布局和建設(shè)需求，以此開展規(guī)劃工作，逐步對(duì)短期、中期以及長期規(guī)劃的編制進(jìn)行全面完善，就能使得整體布局得到優(yōu)化，變得更為合理，進(jìn)而使得建設(shè)工作的實(shí)際效果得到提升。

3.城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和土地管理存在的問題

3.1 規(guī)劃體系存在缺陷

基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的外部背景，城鄉(xiāng)規(guī)劃活動(dòng)對(duì)土地開發(fā)以及實(shí)際利用率、居民的日常生活、外部環(huán)境以及整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展都會(huì)有著非常大的影響。但是，由于現(xiàn)階段我國并未針對(duì)國土制定相應(yīng)的規(guī)劃，早期的規(guī)劃體系又缺少應(yīng)有的系統(tǒng)性和前瞻性，同時(shí)也沒有相關(guān)理論內(nèi)容和基礎(chǔ)制度提供有效支持，自然會(huì)導(dǎo)致土地開發(fā)不合理的情況頻繁發(fā)生，同時(shí)一些重要的資源遭到無端浪費(fèi)。如此一來，整體區(qū)域布局就會(huì)受到影響，環(huán)境質(zhì)量隨之下滑，人們的生活水平也有所下降。

3.2 審批效率相對(duì)偏低

從世界范圍來看，我國的國土總面積為九百六十萬平方公里，排在第三的位置。但是，由于受到地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)水平以及人口數(shù)量方面的影響，使得很多地區(qū)仍然存在土地緊缺的情況。不僅如此，由于這些地區(qū)又沒有相應(yīng)的管理機(jī)制以及審批流程，就會(huì)導(dǎo)致一些具有較高戰(zhàn)略價(jià)值的項(xiàng)目在實(shí)際推進(jìn)的過程中遇到了諸多問題，審批的整體時(shí)間過長、效率相對(duì)偏低以及沒有得到投資支持等。如我國某個(gè)城市正在開發(fā)濱江項(xiàng)目，在前期規(guī)劃的時(shí)候，決定將項(xiàng)目打造為具有防汛排澇且能夠滿足人民日常休閑的工程。但是，在經(jīng)過團(tuán)隊(duì)人員深入測算之后，預(yù)估項(xiàng)目的整體工期會(huì)達(dá)到二十一個(gè)月，而投資金額為五億元。然而項(xiàng)目在開展之后，由于整體規(guī)模非常大，審批流程繁多，資金未能及時(shí)到位，使得項(xiàng)目不得不臨時(shí)做出調(diào)整。最終，工期時(shí)間延長到了二十四個(gè)月，投資金額降低為三點(diǎn)三億元，自然導(dǎo)致項(xiàng)目的結(jié)果與預(yù)期存在非常大的差距。

3.3 缺少監(jiān)督管理機(jī)制

通常而言，城鄉(xiāng)規(guī)劃項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量水平取決于開發(fā)商以及施工團(tuán)隊(duì)，如果開發(fā)商并未充分貫徹集約化的原則，也不具備優(yōu)良的管理意識(shí)，自然會(huì)在土地開發(fā)的過程中，導(dǎo)致土地資源大面積浪費(fèi)。同樣，如果施工企業(yè)在實(shí)際建設(shè)的時(shí)候，在未通知設(shè)計(jì)單位的情況下，隨意調(diào)整里面的內(nèi)容，并且相關(guān)監(jiān)管部門沒有做到長期跟蹤，自然會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目最終的建設(shè)效果無法達(dá)到預(yù)期，使得方案失去了本身的權(quán)威性價(jià)值。

3.4 土地利用率偏低

對(duì)于土地資源來說，本身的管理和分配效果將會(huì)直接影響利用率和整體價(jià)值，從而使其很難展現(xiàn)出應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)效益，限制了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，無法滿足人們對(duì)生活條件提出的各方面要求。我國某個(gè)市區(qū)，由于城市面積非常大，人口數(shù)量極高，但是在對(duì)居住區(qū)進(jìn)行規(guī)劃的時(shí)候，出現(xiàn)了樓盤間距過小的問題，同時(shí)樓高的匹配性也相對(duì)較差，從而對(duì)其正常采光、通風(fēng)都帶來了影響，使得人們的生活質(zhì)量大幅度下降。同時(shí)小區(qū)里面的水景、綠化設(shè)施也沒有得到合理管理，根本沒有達(dá)到預(yù)期的生態(tài)管理目標(biāo)。如此一來，土地的利用效果就被嚴(yán)重削弱。

4.提升城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和優(yōu)化土地管理的方法

4.1 完善使用標(biāo)準(zhǔn)體系

城市的規(guī)劃人員理應(yīng)轉(zhuǎn)變自身的態(tài)度，認(rèn)識(shí)到土地資源重要的價(jià)值，明確其本身的稀缺性和高價(jià)值。在進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)的過程中，將當(dāng)?shù)氐木唧w情況以及相關(guān)戰(zhàn)略全部考慮進(jìn)來，以此對(duì)土地的使用標(biāo)準(zhǔn)展開完善，制定分類的基礎(chǔ)原則，并對(duì)項(xiàng)目推行整體流程展開全面細(xì)化。從微觀層面切入，對(duì)政府和市場之間的具體關(guān)系展開協(xié)調(diào)，以此讓城鄉(xiāng)空間和土地資源的配置效果能夠達(dá)到最佳。例如，參照城市本身的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)形態(tài)和資源特點(diǎn)，對(duì)土地展開有效管理。若城市主要以輕工業(yè)為主，可以在相關(guān)場地房屋的規(guī)劃、園區(qū)的建設(shè)部分的審批政策方面予以適當(dāng)放寬；若城市內(nèi)部的公園資源較少，綠地資源極為稀缺，可以在進(jìn)行規(guī)劃的時(shí)候，要求時(shí)刻貫徹生態(tài)保護(hù)原則，協(xié)調(diào)環(huán)保和土地資源利用的關(guān)系，若部分項(xiàng)目十分注重環(huán)境保護(hù)，可以在政策層面予以一定程度的傾斜；如果城市里面包含大量的歷史文物和古建筑資源，在進(jìn)行規(guī)劃的時(shí)候，必須確保這些資源不要受到影響或者破壞。

通過對(duì)土地使用體系展開全面完善，能夠?qū)θ宋馁Y源起到保護(hù)的效果，讓人們的生活品質(zhì)有所提升，促使城市環(huán)境的發(fā)展水平得到提高。不僅如此，還要以此為核心，時(shí)刻貫徹因地制宜的基本原則，做好土地的儲(chǔ)備，幾何空間的基本布局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)特色對(duì)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，確保政府能夠嚴(yán)格參照法定的實(shí)際程序和批準(zhǔn)權(quán)限，獲取相應(yīng)的土地使用權(quán)，開發(fā)各種建設(shè)用地，促使空間布局變得更為合理，充分展現(xiàn)土地的儲(chǔ)備優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而讓所有資源都能發(fā)揮應(yīng)有的價(jià)值。

4.2 加強(qiáng)土地管理制度建設(shè)

通過對(duì)土地管理工作建立制度，能夠?yàn)橥恋刭Y源的全面開發(fā)和利用提供了良好的保障。在對(duì)管理制度進(jìn)行編制的過程中，理應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件、地理地貌、城市布局、資源的分配狀況展開全面調(diào)整，嚴(yán)格參照分類的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)土地資源進(jìn)行相應(yīng)的劃分，以防止出現(xiàn)利益沖突、土地大面積浪費(fèi)的情況，促使土地資源的價(jià)值都能夠展現(xiàn)出來?？傮w而言，主要包括四個(gè)部分。

4.2.1 當(dāng)前需要對(duì)土地生態(tài)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償機(jī)制予以全面完善，參照其本身的生態(tài)價(jià)值，對(duì)土地的正常開發(fā)和利用進(jìn)行相應(yīng)的界定，確保土地資源和生態(tài)資產(chǎn)不會(huì)受到影響，都能處于完整的狀態(tài)，從而對(duì)土地的使用進(jìn)行約束，實(shí)現(xiàn)規(guī)范性目標(biāo)。

4.2.2 針對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)田保護(hù)制度，同樣需要不斷完善，以此使得耕地資源以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平可以得到有效保護(hù)。政府相關(guān)人員通過土地管理機(jī)制，對(duì)所有違規(guī)的行為展開查處，給予嚴(yán)厲打擊，繼而為糧食的安全提供優(yōu)良的基礎(chǔ)保障。

4.2.3 通過對(duì)定額管理、存量盤活的相關(guān)方案予以綜合采用，促使土地利用結(jié)構(gòu)得到全面改善，使得土地逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)期的集約化目標(biāo)，降低實(shí)際投入。

4.2.4 對(duì)土地征收的機(jī)制予以有效調(diào)整，編制一個(gè)更具科學(xué)性的價(jià)值計(jì)算指標(biāo)，并對(duì)土地本身的價(jià)值和附加價(jià)值進(jìn)行全面考慮。除此之外，還要當(dāng)?shù)氐拿癖姺e極交流，做好疏通工作，確保雙方可以在土地征收補(bǔ)償方面能夠達(dá)成一致，為未來工作的正常開展創(chuàng)設(shè)良好條件。

4.3 對(duì)土地管理權(quán)力下放

4.3.1 政府的相關(guān)部門理應(yīng)在一定程度上對(duì)自身的推動(dòng)管理權(quán)力進(jìn)行下放，如土地使用權(quán)、房屋使用權(quán)、處分權(quán)等，建立具有平等性的土地義務(wù)，專門編制十分詳細(xì)的費(fèi)用繳納標(biāo)準(zhǔn)，保證土地權(quán)益人在得到合法收益的同時(shí)，政府的正常稅收也能得到有效保障。如此一來，個(gè)人、集體以及政府之間的利益就會(huì)逐步趨于平衡，促使三方都能滿意。

4.3.2 對(duì)社會(huì)監(jiān)管體系也要不斷完善，逐步實(shí)現(xiàn)權(quán)力分散的目標(biāo)，同時(shí)專門建立一個(gè)社會(huì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以此對(duì)現(xiàn)有的土地管理制度展開全面監(jiān)督，并發(fā)揮相應(yīng)的制約效果。除此之外，當(dāng)前還需要進(jìn)一步提高執(zhí)法的力度水平，依靠法律對(duì)所有違法用地、肆意強(qiáng)占用地的行為予以嚴(yán)厲制止，對(duì)相關(guān)人員也要進(jìn)行懲戒。而對(duì)于廣大社會(huì)群眾，則需要做好普法工作，讓其明白城鄉(xiāng)規(guī)劃的價(jià)值和重要性所在，促使其也能一同參與進(jìn)來。同時(shí)，相關(guān)單位還需要積極引入年輕的人才，為團(tuán)隊(duì)注入新血液，并加強(qiáng)培訓(xùn)，促使人員的整體能力和基本素養(yǎng)都能達(dá)到規(guī)定的要求。如此一來，城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地管理的整體效果就會(huì)大幅度提升。

4.4 提升土地資源利用率

政府相關(guān)部門在對(duì)土地資源規(guī)劃的基礎(chǔ)目標(biāo)進(jìn)行確定的時(shí)候，理應(yīng)采用統(tǒng)籌的方式，完成對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的布局，不斷優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)，確保最終制定的土地資源規(guī)劃活動(dòng)能夠具有綜合性以及個(gè)性化特色。同時(shí)，還要參照當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平、發(fā)展需求、人口數(shù)量、人群的消費(fèi)能力，以此將一些具有針對(duì)性特點(diǎn)的項(xiàng)目和資源引入進(jìn)來，促使土地的利用率水平不斷提高，使得當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)能夠持續(xù)發(fā)展。例如，我國某個(gè)城市在進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)的過程中，參照當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展特色，經(jīng)過深入研究和探討之后，總結(jié)出了其中的幾類問題：具體職能的定位存在一定偏差、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在缺陷、用地結(jié)構(gòu)不具合理性、開發(fā)模式極為單一化、整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)際數(shù)量偏少等，從而能夠從四個(gè)維度入手，也就是用地條件、用地發(fā)展方向、用地結(jié)構(gòu)規(guī)劃以及城鎮(zhèn)景觀，以此促使資源開發(fā)、資源利用以及生態(tài)保護(hù)能夠處于平衡的狀態(tài)，建立完整的關(guān)系，打造出經(jīng)濟(jì)水平優(yōu)良、交通便捷、基礎(chǔ)設(shè)施完備、文化繁榮的旅游城市。如此一來，土地資源的價(jià)值就能全部發(fā)揮出來。

4.5 注重信息化設(shè)計(jì)規(guī)劃

之所以進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃，主要目的就是確保農(nóng)業(yè)用地得到合理使用的同時(shí)，還能促使城市建設(shè)的速度提高。然而，由于我國農(nóng)業(yè)用地存在諸多問題，對(duì)城市的發(fā)展帶來了非常大的影響。為了能夠緩解用地矛盾，當(dāng)前就需要做好信息化設(shè)計(jì)。

對(duì)于農(nóng)田的信息理應(yīng)做到快速采集、處理、上報(bào)和反饋，以此將現(xiàn)階段的農(nóng)田狀況和存在的變化全部反映出來，為農(nóng)田數(shù)量、區(qū)位、占用、補(bǔ)償、執(zhí)法、分析提供相應(yīng)的依據(jù)。不僅如此，還需要強(qiáng)化制度層面的管理，編制總體利用規(guī)劃，組織、指導(dǎo)生活農(nóng)田保護(hù)區(qū)的規(guī)劃、土地復(fù)墾。

5.結(jié)束語

綜上所述，現(xiàn)如今我們國家正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的階段，自然對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃有著非常高的要求。為此，政府相關(guān)人員就需要充分貫徹多規(guī)合一的基礎(chǔ)原則，以此使得使用標(biāo)準(zhǔn)、管理制度能夠得到完善，強(qiáng)化執(zhí)法力度，提升資源利用的效率，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)預(yù)期的發(fā)展目標(biāo)。