國(guó)土空間規(guī)劃體系下實(shí)用性村莊規(guī)劃編制研究
——以沂南縣朱家林片區(qū)村莊規(guī)劃為例

張 璇 李 純

（同圓設(shè)計(jì)集團(tuán)股份有限公司，山東 濟(jì)南 250101）

改革開(kāi)放40多年，中國(guó)城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，與此同時(shí)，城鄉(xiāng)兩極差異化問(wèn)題更加突顯，鄉(xiāng)村發(fā)展總體上處在落后、蕭條、衰敗的狀況。黨的十六大提出“五個(gè)統(tǒng)籌”，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”位之首位。隨后，各地市積極開(kāi)展了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。十九大國(guó)家提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”二十字鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求。2019年5月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建設(shè)國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2019〕18 號(hào)）出臺(tái)，明確村莊規(guī)劃是“五級(jí)三類(lèi)”國(guó)土空間規(guī)劃體系中的重要一環(huán)?！度舾梢庖?jiàn)》明確“多規(guī)合一的村莊規(guī)劃，作為詳細(xì)規(guī)劃，是開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)”。同月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕35號(hào)），提出“要整合村莊土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等鄉(xiāng)村規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合，編制‘多規(guī)合一’的實(shí)用性村莊規(guī)劃”。

自此，各省市積極探索國(guó)土空間規(guī)劃體系下實(shí)用性村莊規(guī)劃編制路徑。筆者在分析新時(shí)期村莊規(guī)劃與傳統(tǒng)村莊規(guī)劃的差異的基礎(chǔ)上，以沂南縣朱家林片區(qū)村莊規(guī)劃為例，積極探索編制方法，應(yīng)對(duì)現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃的新要求。

1.新時(shí)期村莊規(guī)劃與傳統(tǒng)村莊規(guī)劃的差異

早在2006年，中央1號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》出臺(tái)，正式將村莊規(guī)劃納入各級(jí)政府的工作范疇，重在指導(dǎo)村莊建設(shè)工作。2008年，城鄉(xiāng)規(guī)劃法出臺(tái)，確定村莊規(guī)劃為法定規(guī)劃，同時(shí)“鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可”制度開(kāi)始實(shí)行。2013年的中央1號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》，第一次提出了要建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”的奮斗目標(biāo)，“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)首次在國(guó)家層面明確提出。2018年，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù)，是新時(shí)代‘三農(nóng)’工作的總抓手”。2019年5月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建設(shè)國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2019〕18號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕35號(hào)）陸續(xù)出臺(tái)，再次明確且強(qiáng)調(diào)了村莊規(guī)劃的法定地位，“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃編制工作在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展。

總體來(lái)看，村莊規(guī)劃 經(jīng)歷了從一開(kāi)始指導(dǎo)村莊建設(shè)，到注重改造美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，到鄉(xiāng)村建設(shè)五大振興，再到國(guó)土空間背景下“多規(guī)合一”、全域全要素管控的實(shí)用性村莊規(guī)劃四個(gè)發(fā)展階段，新時(shí)期賦予了村莊規(guī)劃新的職責(zé)，下面對(duì)具體分析新時(shí)期村莊規(guī)劃與傳統(tǒng)村莊規(guī)劃的差異。

1.1 規(guī)劃定位的轉(zhuǎn)變——更加明確：由法定規(guī)劃到鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃

2008年，出臺(tái)了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，雖然確定村莊規(guī)劃為法定規(guī)劃，“鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可”制度也開(kāi)始實(shí)行，但大多城市往往忽略村莊規(guī)劃的法定性，雖較大量的村莊規(guī)劃已經(jīng)編制完成，但是實(shí)施度極低，雖為法定規(guī)劃，但對(duì)村莊建設(shè)的控制和約束效力并未體現(xiàn)。

自《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建設(shè)國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》出臺(tái)，國(guó)土空間規(guī)劃體系改革正式拉開(kāi)帷幕，將村莊規(guī)劃納入“五級(jí)三類(lèi)”體系，鞏固了村莊規(guī)劃的法定地位，明確村莊規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是實(shí)施國(guó)土空間用地管制、核發(fā)建設(shè)規(guī)劃許可的法定規(guī)劃。

村莊規(guī)劃雖然一直是法定規(guī)劃，但規(guī)劃定位已經(jīng)發(fā)生較大變化。在原來(lái)的規(guī)劃體系中，詳細(xì)規(guī)劃包括控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃；而在國(guó)土空間規(guī)劃體系中，詳細(xì)規(guī)劃不僅包括城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃，也就是傳統(tǒng)的控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃，還包括城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的村莊規(guī)劃。村莊規(guī)劃的規(guī)劃定位發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，這一變化，也更利于管理者更直接地指導(dǎo)村莊建設(shè)。

1.2 突出強(qiáng)調(diào)“實(shí)用性”的管理和實(shí)施，直接指導(dǎo)村莊建設(shè)發(fā)展

傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃的規(guī)劃區(qū)范圍沒(méi)有明確的規(guī)定，不是以行政村為邊界，多個(gè)村莊規(guī)劃存在重疊或者遺漏的情況。新時(shí)期的村莊規(guī)劃明確是以行政村為單位進(jìn)行編制，可以一個(gè)行政村單獨(dú)編制，也可以幾個(gè)行政村一起編制。

另外傳統(tǒng)村規(guī)劃村域內(nèi)部的地類(lèi)劃分不明晰，農(nóng)林用地分類(lèi)過(guò)粗，存在性質(zhì)不明的用地分類(lèi)。而新時(shí)期的村莊規(guī)劃強(qiáng)調(diào)全域全要素的管控，不存在規(guī)劃空白。

以行政村為前提、以全域全要素為基礎(chǔ)的村莊規(guī)劃編制成果，更便于村莊規(guī)劃的管理、項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，也更便于指導(dǎo)村莊的建設(shè)發(fā)展。

1.3 規(guī)劃內(nèi)容的轉(zhuǎn)變——由注重村莊內(nèi)部建設(shè)到堅(jiān)持全域全要素空間管控

傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃更加關(guān)注村莊內(nèi)部的建設(shè)情況，注重農(nóng)房建設(shè)、村居環(huán)境、道路、供水、排水、供電、垃圾收集等農(nóng)村生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施等各項(xiàng)建設(shè)的用地布局和建設(shè)要求，用地分類(lèi)的劃分側(cè)重生活、建設(shè)用地方面，對(duì)生產(chǎn)、生態(tài)方面關(guān)注較少。新時(shí)期的村莊規(guī)劃堅(jiān)持底線思維，在落實(shí)永久基本農(nóng)田保護(hù)與生態(tài)保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持村民主體地位、尊重村民意愿、反映村民訴求。除了注重農(nóng)房建設(shè)、村居環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等生活空間的建設(shè)外，也更關(guān)注生產(chǎn)空間、生活空間的發(fā)展，更加注重全域全要素空間管控，以期實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生態(tài)、生活三生空間的融合。

2.實(shí)用性村莊規(guī)劃編制路徑研究——以沂南縣朱家林片區(qū)村莊規(guī)劃為例

規(guī)劃村莊位于朱家林田園綜合體范圍內(nèi)，而朱家林田園綜合體是全國(guó)首批國(guó)家級(jí)田園綜合體，和其他村莊相比，基礎(chǔ)條件比較好。因此，村莊規(guī)劃的目的是通過(guò)對(duì)朱家林田園綜合體核心區(qū)的細(xì)化研究，指導(dǎo)項(xiàng)目的建設(shè)落地，從而帶動(dòng)村莊的發(fā)展。

作為有一定產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、居民點(diǎn)建設(shè)也已有所提升的村莊，規(guī)劃的重點(diǎn)首先應(yīng)該是抓住村莊永續(xù)發(fā)展的核心點(diǎn)——產(chǎn)業(yè)的謀劃；但前提是充分摸清現(xiàn)狀、尊重民意，同時(shí)要遵守新時(shí)期村莊規(guī)劃的原則，全域全要素管控，探索生產(chǎn)、生態(tài)、生活三生空間的融合發(fā)展。

2.1 基礎(chǔ)調(diào)研詳實(shí)，尊重民意

朱家林片區(qū)位于沂南縣岸堤鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)北部，處于沂南、沂水、蒙陰三縣交界處，是沂南縣的西部門(mén)戶。片區(qū)處于緩坡丘陵地帶，整體地勢(shì)為西北高，東南低。村莊坐北朝南，形成了北靠長(zhǎng)嶺，南望平原的地形特征，但山體資源利用率較低。

產(chǎn)業(yè)方面，片區(qū)一產(chǎn)基礎(chǔ)良好，成熟項(xiàng)目眾多。但是，通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卮迕窈苌賲⑴c經(jīng)營(yíng)、管理，收入來(lái)源仍以外出打工、務(wù)農(nóng)為主，由于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)帶動(dòng)性較弱，片區(qū)人口外流、老齡化現(xiàn)象比較普遍；同時(shí)，人口外流也導(dǎo)致空閑宅基地較多，空閑宅基地已超30%。

調(diào)查者也以問(wèn)卷調(diào)查的方式，更深入地了解了村莊現(xiàn)狀以及發(fā)展訴求。了解到村民對(duì)朱家林片區(qū)的建設(shè)滿意度比較高，但其中東北村、大峪莊村兩個(gè)自然村的基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀比較差，急需要完善；村民收入以種植和外出打工為主，需要植入“接地氣”的產(chǎn)業(yè)，來(lái)帶動(dòng)當(dāng)?shù)卮迕窆餐赂弧?/p>

2.2 堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)，帶動(dòng)發(fā)展

規(guī)劃堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)，帶動(dòng)村莊發(fā)展，提出了“核心引領(lǐng)，明確村莊發(fā)展主題，錯(cuò)位發(fā)展”“串珠成鏈，定制精品旅游線路，聯(lián)動(dòng)發(fā)展”兩大發(fā)展戰(zhàn)略。

產(chǎn)業(yè)選擇方面，提出四大策略，分別是：植入綠色生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，與區(qū)域紅色旅游產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)發(fā)展；植入鄉(xiāng)村氣息、“接地氣”產(chǎn)業(yè)，提高村民參與度，體現(xiàn)鄉(xiāng)愁美學(xué)；憑借“北靠長(zhǎng)嶺，南望平原”的生態(tài)優(yōu)勢(shì)，植入康養(yǎng)度假產(chǎn)業(yè)，打通銀發(fā)市場(chǎng)；堅(jiān)定朱家林文化產(chǎn)業(yè)核心定位，吸引創(chuàng)客返鄉(xiāng)發(fā)展。形成了朱家林文化創(chuàng)意、柿子嶺理想村落、大峪莊康養(yǎng)度假、東北村民俗文化四大核心引領(lǐng)，明確了一村一品的村莊發(fā)展定位。同時(shí)，結(jié)合村莊發(fā)展主題，植入支撐產(chǎn)業(yè)，串珠成鏈，形成親子游、體驗(yàn)游、文化游三條主線，聯(lián)動(dòng)發(fā)展。最終形成了“一核引領(lǐng)，兩帶三心 ，多點(diǎn)聯(lián)動(dòng)”的產(chǎn)業(yè)布局。

2.3 優(yōu)化三生空間，重構(gòu)格局

規(guī)劃對(duì)生態(tài)空間、生產(chǎn)空間、生活空間的農(nóng)用地、建設(shè)用地、自然保護(hù)保留用地進(jìn)行梳理，優(yōu)化全域空間，重構(gòu)格局。

2.3.1 生態(tài)空間鋪底

規(guī)劃首先通過(guò)單因子道路交通、地形高程、地形坡度、用地類(lèi)型、水文流量等疊加分析，確定權(quán)重、賦分，得出生態(tài)敏感性分析，分值越高，生態(tài)敏感性越高；同時(shí)落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，將規(guī)劃區(qū)劃為自然保護(hù)區(qū)、自然修復(fù)區(qū)、田園種植區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)，并對(duì)每類(lèi)空間從控制要點(diǎn)、控制規(guī)則、控制措施等方面提出了管控規(guī)則。

2.3.2 生產(chǎn)空間優(yōu)化

規(guī)劃落實(shí)永久基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃，優(yōu)化了農(nóng)田布局，并針對(duì)永久基本農(nóng)田與實(shí)際耕地空間不匹配的情況，進(jìn)行了生產(chǎn)空間用地整理工作，明確了各類(lèi)調(diào)整用地規(guī)模、性質(zhì)，保障產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地實(shí)施。

2.3.3 生活空間提升

規(guī)劃提出了盤(pán)活村莊宅基地的策略，通過(guò)整合零碎、閑置宅基地，采取自愿有償退出或租賃等多種方式，植入新功能與業(yè)態(tài)。

提出四大提升舉措，分別是便利出行，疏通道路；功能置換，植入新功能與業(yè)態(tài)；更新住宅，提高村民居住環(huán)境；見(jiàn)縫插綠，提升村民生活質(zhì)量。

2.4 提升居住環(huán)境，精致生活

規(guī)劃對(duì)村莊宅基地進(jìn)行了甄別，從保留整治、改造提升、拆除重建、新增新建四個(gè)方面，提出了居民點(diǎn)建設(shè)導(dǎo)則，指引村莊建設(shè)，打造精致生活。

2.4.1 保留整治

規(guī)劃以保留整治為主，對(duì)村民住房、村居環(huán)境等進(jìn)行綜合整治。

2.4.2 改造提升

以功能置換為前提，進(jìn)行特色改造，重點(diǎn)對(duì)大峪莊自然村西北部村居、東北村自然村北部及村委會(huì)主街村居進(jìn)行改造提升，共計(jì)127處居住用房；改造應(yīng)保留原有石墻灰瓦等特色要素、鄉(xiāng)村風(fēng)情和古樸韻味，進(jìn)行創(chuàng)意改造。

2.4.3 拆除重建

規(guī)劃引導(dǎo)村內(nèi)部分建筑質(zhì)量較差對(duì)的房屋拆除重建，共包括86處居住用房。

2.4.4 新增新建

規(guī)劃保留村莊肌理，以“針灸”的方式，新建民居建筑、大峪莊民俗文化館、東北村鄉(xiāng)村大舞臺(tái)等經(jīng)營(yíng)性建筑，為村莊注入新鮮活力。

3.村莊規(guī)劃編制的思考

3.1 堅(jiān)守底線管控，優(yōu)化全域空間格局

規(guī)劃應(yīng)堅(jiān)持底線管控，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村莊建設(shè)的不同需求，優(yōu)化生態(tài)、生產(chǎn)、生活三類(lèi)空間格局，協(xié)調(diào)形成互不交叉重疊的生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)線、村莊集中建設(shè)邊界等控制線。細(xì)化并協(xié)調(diào)這些空間要素的關(guān)系，優(yōu)化全域空間格局，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)山水林田湖草全域、全要素空間管控。

3.2 強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)，提升鄉(xiāng)村振興實(shí)效

產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村五大振興的關(guān)鍵、鄉(xiāng)村發(fā)展的動(dòng)力，只有夯實(shí)了產(chǎn)業(yè)根基，讓鄉(xiāng)村具有“造血”功能，才能激發(fā)村民自身的內(nèi)在動(dòng)力和蓬勃活力，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。因此，村莊規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)，結(jié)合村莊實(shí)際，植入“接地氣”的產(chǎn)業(yè)，培育“職業(yè)村民”，帶動(dòng)當(dāng)?shù)卮迕窆餐赂弧?/p>

3.3 挖潛盤(pán)活存量，更新村莊功能布局

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象嚴(yán)重，宅基地閑置情況非常突出。盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地，推動(dòng)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，可為鄉(xiāng)村振興提供新動(dòng)能。盤(pán)活、用好農(nóng)村宅基地，因地制宜更新村莊功能布局。既是對(duì)農(nóng)村生活、居住方式變革的適應(yīng)，也是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、助推農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要舉措。

3.4 探索留白機(jī)制，預(yù)留彈性發(fā)展空間

村莊發(fā)展是動(dòng)態(tài)持續(xù)的過(guò)程，存在諸多不確定性因素，為應(yīng)對(duì)未來(lái)發(fā)展的不確定性，在村莊規(guī)劃中應(yīng)積極探索留白機(jī)制，“空間留白+產(chǎn)業(yè)留白+指標(biāo)留白”并行，合理預(yù)留可持續(xù)發(fā)展的彈性空間。規(guī)劃管理部門(mén)也應(yīng)積極探索留白空間的啟動(dòng)機(jī)制和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，嚴(yán)格把控規(guī)劃建設(shè)。

4.結(jié)語(yǔ)

國(guó)土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃已從最初的只關(guān)注農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題，轉(zhuǎn)向?qū)θa(chǎn)融合發(fā)展路徑的探索；從單一的人居環(huán)境改善，擴(kuò)充到村莊全域全要素空間的重構(gòu)和環(huán)境治理。而作為新時(shí)代的規(guī)劃人，應(yīng)從村居環(huán)境建設(shè)、全域全要素管控兩個(gè)維度，積極探索編制“能用、實(shí)用、好用、管用”村莊規(guī)劃的路徑，實(shí)現(xiàn)從宏觀的政策性引導(dǎo)到微觀的具體建設(shè)實(shí)施，真正體現(xiàn)出作為鄉(xiāng)村地區(qū)的“多規(guī)合一”詳細(xì)規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)意義。