提升云南省森林草原防滅火能力的探討

羅榮飛

（云南省宣威市倘塘鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合服務(wù)中心，云南 曲靖 655418）

云南省是森林草原資源大省，林地面積達(dá)2829.44萬(wàn)hm2，草地面積133.30萬(wàn)hm2，森林面積2493.58萬(wàn)hm2，森林覆蓋率為65.04%，活立木蓄積量20.67億m3，森林面積和蓄積均位居全國(guó)第二。全省普遍存在冬春干旱、火險(xiǎn)等級(jí)高，山高坡陡、林農(nóng)交錯(cuò)、地形復(fù)雜，境外火難防難控等不利因素。

1.云南省森林防火現(xiàn)狀

“ 十三五”期間，全省累計(jì)發(fā)生森林火災(zāi)338起、受害森林面積3368.75hm2，與“十二五”相比較，分別下降了71%、68% 。趨勢(shì)上火災(zāi)次數(shù)和受災(zāi)面積持續(xù)下降，但基數(shù)仍然較大，可見我省森林防火形勢(shì)依然嚴(yán)峻。森林火災(zāi)高危區(qū)涉及昆明、楚雄、玉溪、保山、大理、麗江、怒江、迪慶共8個(gè)州（市）、35個(gè)縣（市、區(qū)）。該區(qū)森林資源豐富，生物多樣性富聚，山高坡陡，含國(guó)家Ⅰ級(jí)火險(xiǎn)縣（市、區(qū)）34個(gè)，占全省102個(gè)Ⅰ級(jí)火險(xiǎn)縣（市、區(qū)）的33.3%；Ⅱ級(jí)火險(xiǎn)縣1個(gè)，占全省27個(gè)Ⅱ級(jí)火險(xiǎn)縣（市、區(qū)）的3.7%；邊境縣5個(gè)、占全省25個(gè)邊境縣的20.0%。該分區(qū)森林火災(zāi)發(fā)生頻度高且撲救難度大、危害嚴(yán)重，是云南省森林防滅火工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。森林火災(zāi)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)涉及昆明、曲靖、西雙版納、大理、楚雄、昭通、德宏、普洱、臨滄、玉溪、文山、紅河共12州（市）、92個(gè)縣（市、區(qū)）。該區(qū)為每年全省農(nóng)事用火、燒荒燒地和衛(wèi)星熱點(diǎn)的高發(fā)區(qū)，境外火威脅危害嚴(yán)重，有國(guó)家Ⅰ級(jí)火險(xiǎn)縣（市、區(qū)）72個(gè)，占全省102個(gè)Ⅰ級(jí)火險(xiǎn)縣（市、區(qū)）的70.6%；Ⅱ級(jí)火險(xiǎn)縣（市、區(qū)）20個(gè)，占全省27個(gè)Ⅱ級(jí)火險(xiǎn)縣（市、區(qū)）的74.1%；邊境縣20個(gè)，占全省25個(gè)邊境縣的80.0%。一般森林火險(xiǎn)區(qū)涉及玉溪1個(gè)市共2個(gè)區(qū)（市）。該區(qū)林區(qū)面積較小，或空氣濕度較大，森林火災(zāi)隱患一般。兩個(gè)區(qū)（市）為國(guó)家Ⅱ級(jí)火險(xiǎn)區(qū)（市），占全省25個(gè)Ⅱ級(jí)火險(xiǎn)縣（市、區(qū)）的8.0%。

2.防火面臨的形勢(shì)

2.1 陸地邊境線長(zhǎng)，境外火入侵頻繁

云南省 是我國(guó)毗鄰周邊國(guó)家最多、邊境線最長(zhǎng)的省區(qū)之一。國(guó)境線長(zhǎng)4061km，有防火任務(wù)的國(guó)境線長(zhǎng)達(dá)3055km，而且處于下風(fēng)向， 緬甸、老撾、越南三國(guó)的山火頻繁燒入我省境內(nèi)，境外火防控形勢(shì)十分嚴(yán)峻、任務(wù)艱巨，已成為制約全省森林防滅火實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安的重要因素。

2.2 生態(tài)區(qū)位極其重要，森林草原防滅火壓力巨大

云南位于長(zhǎng)江、 怒江、瀾滄江、珠江、紅河、伊洛瓦底江等六大水系的源頭或上游，其中怒江、瀾滄江、紅河是國(guó)際河流的上游位置。同時(shí)，又是連接南亞、東南亞的輻射中心，是對(duì)外開放的橋頭堡和前沿陣地。云南的生態(tài)環(huán)境狀況不僅決定著本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，也影響著我國(guó)長(zhǎng)江、珠江中下游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其森林生態(tài)系統(tǒng)在維護(hù)我國(guó)生態(tài)安全和生態(tài)環(huán)境保障等方面發(fā)揮著不可替代的作用，生態(tài)戰(zhàn)略地位十分突出。

2.3 地形復(fù)雜，地勢(shì)險(xiǎn)要，森林火災(zāi)撲救困難，安全風(fēng)險(xiǎn)極大

總體來(lái)說(shuō)， 云南多山，94%的面積是山區(qū)，有個(gè)別縣市的山地比重超過(guò)了98%。多山地形也導(dǎo)致了部分區(qū)域的交通不便，森林火災(zāi)撲救十分困難。全省大部分林區(qū)以云南松、思茅松等易燃針葉林為主，極易發(fā)生大面積、高強(qiáng)度的森林草原火災(zāi)，對(duì)撲火組織指揮、隊(duì)伍開進(jìn)、撲救處置、緊急避險(xiǎn)等都是嚴(yán)峻考驗(yàn)。森林火災(zāi)“難防、難控、易傷亡、損失重”的特點(diǎn)十分突出。

2.4 森林草原資源總量大，并快速增長(zhǎng)，防滅火任務(wù)更加艱巨

“十三五”期間，云南林地面積由2500萬(wàn)hm2增加到2829.44萬(wàn)hm2，森林蓄積量由17.68億m3增加到20.67億m3，森林覆蓋率突破65%，達(dá)到65.04%，全省林草資源總量大幅增加。云嶺大地持續(xù)增綠的同時(shí)，森林草原防滅火各項(xiàng)工作壓力也在加重，防火任務(wù)更加艱巨。

3.森林草原防滅火存在的主要問(wèn)題

3.1 防滅火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然不足

云南省森林草原防滅火建設(shè)中，林火阻隔系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目不多、投入不足，特別是防滅火道路投資較少，省內(nèi)專項(xiàng)資金有限，而林火阻隔系統(tǒng)建設(shè)工程量大，投資標(biāo)準(zhǔn)要求高，致使林火阻隔系統(tǒng)建設(shè)落后 。重點(diǎn)區(qū)域路網(wǎng)密度1.75m/hm2、國(guó)有林區(qū)路網(wǎng)密度1.85m/hm2，低于全國(guó)1.9m/hm2的平均水平；林區(qū)阻隔網(wǎng)密度僅為1.16m/hm2，遠(yuǎn)低于全國(guó)3.7m/hm2的平均水平，林火阻隔系統(tǒng)建設(shè)嚴(yán)重不足、欠賬多。

另外，瞭望臺(tái)（塔） 建設(shè)數(shù)量不足，全省平均瞭望監(jiān)測(cè)覆蓋率僅為80%，部分林區(qū)瞭望監(jiān)測(cè)覆蓋率只有24%。同時(shí)，部分地區(qū)的瞭望臺(tái)因建設(shè)時(shí)間早，已出現(xiàn)嚴(yán)重破損現(xiàn)象，存在安全隱患，配套生活設(shè)施簡(jiǎn)陋，工作不能正常開展，預(yù)警監(jiān)測(cè)能力有限。

目前，專業(yè)隊(duì)營(yíng)房及物資儲(chǔ)備建設(shè)不足，全省只有林草部門有防滅火專業(yè)隊(duì)營(yíng)房，面積僅為78343m2，應(yīng)急管理部門還是空白，已建成的專業(yè)隊(duì)營(yíng)房大多達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)要求，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足專業(yè)隊(duì)的實(shí)際需要，很多地方專業(yè)隊(duì)靠租房來(lái)解決營(yíng)房不足的問(wèn)題，無(wú)法實(shí)現(xiàn)專業(yè)隊(duì)伍集中訓(xùn)練、統(tǒng)一規(guī)范管理，加之防滅火物資儲(chǔ)備總量少，缺乏大型裝備，同時(shí)應(yīng)對(duì)多起森林草原火災(zāi)保障能力不足。

3.2 防滅火裝備配備應(yīng)用落后

目前， 全省撲火主要依靠風(fēng)力滅火機(jī)、砍刀、軍工鏟、2號(hào)工具等，缺少森林草原消防水車、接力水泵、高壓水泵滅火設(shè)備、消防水袋等以水滅火新型裝備，缺少隔離帶自動(dòng)開挖機(jī)等大型先進(jìn)裝備，不能滿足應(yīng)對(duì)持續(xù)性森林高火險(xiǎn)期的需要。

3.3 防滅火科技應(yīng)用水平有待提高

目前，全省林火視頻監(jiān)控系統(tǒng)僅有1281套，覆蓋率41.8%，大部分林火監(jiān)測(cè)依然以人工瞭望監(jiān)測(cè)和地面巡護(hù)等傳統(tǒng)方式為主，即使通報(bào)了衛(wèi)星熱點(diǎn)，在熱點(diǎn)及時(shí)反饋上報(bào)離國(guó)家要求還有很大差距。另外，防滅火信息指揮系統(tǒng)建設(shè)是森林草原防滅火工作的重要舉措，但部分縣（市、區(qū)）尚需進(jìn)一步升級(jí)完善才能高效發(fā)揮作用，而基礎(chǔ)地理信息覆蓋面小，一定程度上影響了全省森林草原防滅火工作的統(tǒng)一調(diào)度和火災(zāi)的科學(xué)處置，森林草原防火信息化建設(shè)水平尚需進(jìn)一步提高。

3.4 基層專業(yè)撲火隊(duì)伍能力建設(shè)有待加強(qiáng)

目前，全省各級(jí)政府都建立森林草原防滅火指揮部及其辦公室，大部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村（居）委會(huì)建立了森林草原防滅火組織機(jī)構(gòu)；擁有地方防滅火撲火專業(yè)隊(duì)574支16704人，主要為林草部門的專業(yè)隊(duì)伍和其他部門半專業(yè)隊(duì)伍，應(yīng)急管理部門僅有16支1440人，人均承擔(dān)0.15萬(wàn)hm2森林草原的滅火任務(wù)，專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，半專業(yè)撲火隊(duì)人員分散，戰(zhàn)斗力不高，特別是鄉(xiāng)、村兩級(jí)幾乎沒有專業(yè)的森林草原消防隊(duì)伍；同時(shí)，專業(yè)隊(duì)伍沒有納入地方財(cái)政供給預(yù)算，缺乏供給經(jīng)費(fèi)，隊(duì)伍正常運(yùn)轉(zhuǎn)難以保障，而且部分專業(yè)隊(duì)管理體制不明確，調(diào)動(dòng)指揮不順，滅火效率難以保障。

3.5 資金投入嚴(yán)重不足

云南是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，由于地方財(cái)政困難，除國(guó)家項(xiàng)目資金外，全省僅有少部分地方能落實(shí)項(xiàng)目配套資金和防滅火專項(xiàng)資金，大部分州（市）、縣（市、區(qū)）無(wú)力落實(shí)配套資金，每年的防滅火專項(xiàng)資金捉襟見肘，投入嚴(yán)重不足，森林草原防滅火工作舉步維艱。

云南地處邊疆少數(shù)民族聚集區(qū)，94%的面積是山區(qū)，物資材料運(yùn)輸困難，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高，加之物價(jià)上漲、人工成本增加等， 批復(fù)的建設(shè)投資單價(jià)難以滿足項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際需要。

4.做好森林草原防滅火工作的主要對(duì)策

4.1 加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

目前，全省有森林草原防滅火專業(yè)隊(duì)574支1.67萬(wàn)人，營(yíng)房7.83萬(wàn)m2，物資裝備落后，不具備防撲森林草原大火的能力。在充分依托森林消防隊(duì)伍的前提下，加強(qiáng)縣級(jí)地方專業(yè)隊(duì)建設(shè)的同時(shí)，重點(diǎn)解決各縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及重點(diǎn)森工單位專業(yè)、半專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。有條件的地方，依托森林草原火災(zāi)撲火力量地方專業(yè)隊(duì)組建綜合滅火大隊(duì)和綜合滅火中隊(duì)，選擇森林草原防滅火重點(diǎn)地區(qū)建立森林消防隊(duì)伍分支機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，專業(yè)撲火隊(duì)伍向重點(diǎn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）傾斜，新建森林草原防滅火撲火專業(yè)隊(duì)296支。每支森林草原消防隊(duì)伍按照《森林草原消防隊(duì)伍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》要求完善相應(yīng)設(shè)施及裝備，同時(shí)對(duì)現(xiàn)有森林草原防滅火專業(yè)隊(duì)營(yíng)房及物資裝備適當(dāng)加以補(bǔ)充完善。依托技工院校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)面向全省生態(tài)護(hù)林員分期分批開展森林草原消防、管護(hù)等技能提升培訓(xùn)。

4.2 加強(qiáng)林火預(yù)警監(jiān)測(cè)與指揮系統(tǒng)建設(shè)

在全國(guó)預(yù)警平臺(tái)基礎(chǔ)上完善預(yù)警響應(yīng)機(jī)制，結(jié)合省林草部門已建成的省級(jí)預(yù)警平臺(tái)，應(yīng)急和森林消防部門新建預(yù)警平臺(tái)2個(gè)，新建視頻監(jiān)控系統(tǒng)174套，以州（市）級(jí)為單位，各新建一套無(wú)線通信系統(tǒng)，覆蓋129個(gè)縣（市、區(qū)），以滿足不同層級(jí)、不同場(chǎng)景的應(yīng)急指揮調(diào)度需求。實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)林區(qū)通信信號(hào)覆蓋率達(dá)到90%以上、一般林區(qū)80%以上，滿足日常林區(qū)巡護(hù)通信保障和森林火災(zāi)應(yīng)急處置火場(chǎng)通信保障需求，全面提升森林資源管護(hù)和森林草原防滅火通信保障能力。森林草原防滅火信息指揮系統(tǒng)覆蓋到16個(gè)州（市）所有縣（市、區(qū)）。嘗試將地理信息指揮系統(tǒng)從常規(guī)的桌面端、移動(dòng)端轉(zhuǎn)移到全息影像技術(shù)平臺(tái)上，在省級(jí)開展試點(diǎn)和應(yīng)用；森林草原防滅火網(wǎng)絡(luò)辦公系統(tǒng)覆蓋到全省80%以上的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站（所），并推廣和普及微型化和移動(dòng)化。大屏顯示系統(tǒng)、綜合調(diào)度系統(tǒng)、由撲火指揮、火險(xiǎn)預(yù)警、衛(wèi)星熱點(diǎn)、氣象信息、視頻監(jiān)控、跟蹤定位、移動(dòng)圖傳、護(hù)林員定位、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)功能模塊組成的地理信息系統(tǒng)覆蓋全省各州（市）、縣（市、區(qū)）及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)；投影系統(tǒng)、中央控制系統(tǒng)覆蓋全省重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

4.3 加強(qiáng)林火阻隔系統(tǒng)建設(shè)

4.3.1 州（市）間森林草原防火阻隔帶。目前，全省森林草原防滅火阻隔系統(tǒng)薄弱，特別是州（市）間交界區(qū)域，森林草原植被茂密、地形復(fù)雜、地勢(shì)險(xiǎn)峻、位置偏僻、交通條件較差，森林草原火災(zāi)的組織撲救極為困難，森林草原火災(zāi)難以控制。在各州（市）交界區(qū)域建設(shè)森林草原防火隔離帶1506km。

4.3.2 邊境森林草原防火隔離帶。在全省4061km的邊境線上，共需建設(shè)邊境防火隔離帶2856km。全省現(xiàn)已完成2322km，“十四五”期間需建設(shè)401km。全省邊境縣共25個(gè)，新建邊境防火隔離帶涉及7個(gè)州（市）21個(gè)縣（市、區(qū)），其中20個(gè)屬Ⅰ級(jí)火險(xiǎn)縣。

4.3.3 森林草原防滅火應(yīng)急道路建設(shè)?？紤]森林草原防滅火應(yīng)急道路建設(shè)投資大，先將國(guó)有林區(qū)158km建設(shè)任務(wù)先行實(shí)施，其他地區(qū)根據(jù)地方財(cái)政狀況自行實(shí)施。森林草原防滅火應(yīng)急道路建設(shè)可充分與地方交通路網(wǎng)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)項(xiàng)目的進(jìn)場(chǎng)道路、施工道路結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)籌實(shí)施。

4.4 加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)設(shè)施設(shè)備建設(shè)

從全省裝備專業(yè)化程度看，目前仍以傳統(tǒng)的風(fēng)力滅火裝備為主，以水滅火裝備及大型滅火裝備能力明顯不足，難以適應(yīng)新形勢(shì)下森林草原火災(zāi)撲救工作的需要。在各縣（市、區(qū)）重點(diǎn)林區(qū)、重點(diǎn)部位建設(shè)消防水窖12900個(gè)以滿足以水滅火工程建設(shè)等現(xiàn)代技術(shù)裝備的需要，提高綜合防控能力。在森林草原火災(zāi)高危區(qū)、高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)和一般火險(xiǎn)區(qū)配備接力水泵2098套，高壓水泵2080臺(tái)，運(yùn)水車522輛，移動(dòng)儲(chǔ)水袋3884個(gè)，運(yùn)兵車316輛，火場(chǎng)應(yīng)急通信車148輛，裝備車148輛。

4.5 強(qiáng)化森林草原航空消防飛行保障

森林草原航空消防是撲救重特大森林草原火災(zāi)的尖兵，是森林草原防滅火的優(yōu)先發(fā)展方向。依托應(yīng)急部南方航空護(hù)林總站分布我省的普洱、麗江、保山3個(gè)直屬站，江川和蒙自森林草原航空消防基地，新建的大理和怒江站。

結(jié)合近年來(lái)云南冬干春旱、雨量減少的實(shí)際情況，在應(yīng)急部森林消防局昆明航空應(yīng)急救援支隊(duì)機(jī)場(chǎng)建成投入使用的基礎(chǔ)上，每年規(guī)劃租用通用航空公司飛機(jī)，分別部署在普洱、保山、麗江、江川、蒙自和新建的大理、怒江7個(gè)航站（基地）執(zhí)行森林草原航空消防任務(wù)。

根據(jù)國(guó)家森林草原航空消防能力建設(shè)規(guī)劃，做好麗江航站、保山航站、江川航站升級(jí)改造，新建大理和怒江航站，并根據(jù)實(shí)際需要實(shí)施聯(lián)合起降場(chǎng)、取水點(diǎn)建設(shè)。

4.6 建立健全經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

在積極爭(zhēng)取中央基本投資建設(shè)資金和森林草原防滅火中央財(cái)政專項(xiàng)資金的同時(shí)，進(jìn)一步落實(shí)云南省財(cái)政專項(xiàng)資金、基礎(chǔ)建設(shè)預(yù)算內(nèi)投資。有條件的州（市）、縣（市、區(qū)）設(shè)立森林草原防滅火財(cái)政專項(xiàng)資金，用于州（市）、縣（市、區(qū)）森林草原防滅火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)森林草原防滅火阻隔系統(tǒng)（森林草原防滅火通道、生物隔離帶、生土帶等）建設(shè)制定相應(yīng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，在積極爭(zhēng)取國(guó)家支持的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌現(xiàn)有專項(xiàng)資金進(jìn)行支持；對(duì)瞭望臺(tái)、火源檢查站等項(xiàng)目建設(shè)資金配套實(shí)行分類指導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地方，適當(dāng)增加項(xiàng)目投資。逐步建立完善撲火準(zhǔn)備金制度，對(duì)跨行政區(qū)域的森林草原火災(zāi)撲救工作給予適當(dāng)補(bǔ)助。

4.7 進(jìn)一步推進(jìn)森林草原火災(zāi)保險(xiǎn)制度

全面總結(jié)森林草原火災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，分析存在的問(wèn)題，不斷探索實(shí)踐，逐漸完善森林草原火災(zāi)保險(xiǎn)制度，嚴(yán)格按照 “公開、公平、公正、陽(yáng)光操作、最大程度保障林農(nóng)利益”的基本準(zhǔn)則，通過(guò)公開招標(biāo)、工作定期通報(bào)、強(qiáng)化督促檢查等技術(shù)和行政手段，逐步建立一套科學(xué)合理、適應(yīng)省情、管理規(guī)范、運(yùn)作高效、簡(jiǎn)便易行的森林草原火災(zāi)保險(xiǎn)體制機(jī)制，切實(shí)充分發(fā)揮保險(xiǎn)的“三器”功能（即促進(jìn)我省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器、促進(jìn)邊疆社會(huì)和諧的穩(wěn)定器和防災(zāi)減災(zāi)的減震器），促進(jìn)傳統(tǒng)林草向現(xiàn)代林草轉(zhuǎn)變，加快林草快速發(fā)展，切實(shí)將森林草原火災(zāi)保險(xiǎn)工作辦成一項(xiàng)經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的民生工程。

綜上所述， 做好森林防滅火工作，既要有防的部署，也要有應(yīng)急救援的準(zhǔn)備，才能最大限度地避免森林火災(zāi)的發(fā)生或降低森林火災(zāi)造成的損失，多措并舉，在最大程度上提升森林防滅火水平，才能筑牢森林防火“安全墻”，從而推動(dòng)現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境及社會(huì)整體的進(jìn)一步發(fā)展。