福建省高?？蒲腥藛T自主權政策落實面臨的困境及對策研究*

管小敏

(福州大學，福建 福州 350108)

0 引言

科技發(fā)展離不開科研人員對科研自主權的享有和行使[1]。福建省“十四五”規(guī)劃提出，要擴大科研機構和人員自主權，賦予科研機構和創(chuàng)新團隊更大的人財物支配權和技術路線決策權[2]。近年來，國家和福建省出臺了一系列賦予科研人員自主權的政策，福建省屬各高校及時制定或修訂了相應的制度，內(nèi)容涉及預算調(diào)劑、報銷核算、績效支出及科研財務助理等，進一步賦予科研人員更大的人財物自主支配權，調(diào)動了科研人員積極性，激發(fā)了科研人員創(chuàng)新活力。

當前，我國關于高校科研自主權的研究主要集中在擴大科研自主權的問題、原因、對策，尤其是科研經(jīng)費自主權等方面。比如王小龍指出，落實賦予科研人員更大自主權，需要更徹底地放權，要尊重規(guī)律，尊重科研人員[3]。甄蕾、燕明德認為，科研經(jīng)費管理改革實踐探索中如何摒棄不適應科研工作要求的條條框框，激發(fā)科研活力成為各高校改革的重中之重[4]。但是目前仍有不少高?？蒲腥藛T反映，擴大科研自主權政策面臨困境，政策落地受限。鮮有研究對此分析，且尚未見到以福建省高校為研究對象，對落實擴大科研人員自主權政策進行研究的相關成果。因此，本文闡述福建省高校落實國家級和省級賦予科研人員更大自主權政策的現(xiàn)狀及面臨的困境，提出對策建議，以推動福建省高校賦予科研人員更大自主權政策落地。

1 福建省高校落實國家級和省級賦予科研人員自主權政策的現(xiàn)狀

為深入了解近年福建省高校科研人員自主權政策的落實情況，對16份國家政策文件、18份福建省政策文件以及福州大學、福建師范大學、福建農(nóng)林大學等14所福建省高校的科研管理制度及其解讀進行了梳理，設計并開展問卷調(diào)查，實地走訪一些高校的科研管理人員和科研人員，調(diào)查了解政策落實過程中存在的突出問題，探索解決問題的有效途徑。問卷調(diào)查的對象是14所福建省高校的科研管理人員和科研人員，他們身處科研一線，對國家和福建省的科研政策更熟悉，對擴大科研自主權的感知和反饋更客觀。本次調(diào)查發(fā)出問卷76份，收回76份，其中，有效問卷74份，無效問卷2份(為福建省以外高校人員作答)。使用問卷星小程序作為數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析工具，對樣本統(tǒng)計特征進行分析與梳理。

1.1 科研項目材料報送方面

48.65%的受調(diào)查者認為所在高校精簡了申報要求；45.95%的受調(diào)查者認為所在高校簡化了報表及管理流程；43.24%的受調(diào)查者認為所在高校推行電子文檔管理，減少不必要的紙質材料；32.43%的受調(diào)查者認為所在高校推行科研項目“材料一次報送”制度；28.38%的受調(diào)查者認為所在高校實現(xiàn)了項目申報全過程網(wǎng)上在線辦理；22.97%的受調(diào)查者認為所在高校對于科研管理信息系統(tǒng)已有或已提供過的材料，不要求重復提供；10.81%的受調(diào)查者認為所在高校未落實上述改革。

1.2 賦予科研人員更大技術路線決策權方面

52.7%的受調(diào)查者認為所在高?？蒲许椖控撠熑烁鶕?jù)項目研究需要，可自主組建團隊或自主進行調(diào)整；50%的受調(diào)查者認為所在高?？蒲许椖可陥笃陂g，以科研人員提出的技術路線為主進行論證；32.43%的受調(diào)查者認為所在高校科研項目實施期間，科研人員可自主調(diào)整研究方案和技術路線，但要報項目管理專業(yè)機構備案；29.73%的受調(diào)查者認為所在高?？蒲许椖繉嵤┢陂g，科研人員可自主調(diào)整研究方案和技術路線，無需報項目主管部門備案[5]。

1.3 科研項目經(jīng)費管理使用方面

52.7%的受調(diào)查者認為所在高校根據(jù)上級文件精神適時提高間接經(jīng)費的比例；50%的受調(diào)查者認為所在高校科研項目直接費用中除設備費、勞務費外，其他科目不需提供測算依據(jù)[5]；39.19%的受調(diào)查者認為所在高校科研項目直接費用科目間預算調(diào)劑權全部下放給項目承擔單位[5]；22.97%的受調(diào)查者認為所在高校對由事業(yè)單位承擔的項目經(jīng)費10萬元及以下的基礎研究項目，項目承擔單位在提取間接費用后，直接費用的結余部分實行“包干使用”[5]；10.81%的受調(diào)查者認為所在高校未落實上述改革。

1.4 科研設備(耗材)采購方面

25.68%的受調(diào)查者認為所在高校對科研急需的設備和耗材，采用特事特辦、隨到隨辦的采購機制，可不進行招投標程序[5]；36.49%的受調(diào)查者認為所在高校對于獨家代理或生產(chǎn)的儀器設備，按程序確定采取單一來源采購等方式增強采購靈活性和便利性[5]。但有40.54%的受調(diào)查者認為所在高校沒有明確“科研急需”的判斷依據(jù)，未啟用特事特辦、隨到隨辦的采購機制；24.32%的受調(diào)查者認為所在高校未落實科研設備(耗材)采購方面的改革。

1.5 科研經(jīng)費包干制方面

32.43%的受調(diào)查者認為所在高校已落實科研經(jīng)費包干制，減輕了科研人員經(jīng)費使用壓力；24.32%的受調(diào)查者認為所在高校已允許項目承擔單位對國內(nèi)差旅費中的伙食補助費、市內(nèi)交通費和難以取得發(fā)票的住宿費實行包干制，但在證明費用真實性方面需要提供的手續(xù)繁瑣，反而增加了科研人員的壓力；37.84%的受調(diào)查者認為所在高校相關部門對科研經(jīng)費使用包干制沒有出臺明確解釋，包干制試點的要求也不明確，暫未實施科研經(jīng)費包干制；35.14%的受調(diào)查者認為所在高校資金受國家財務管理和監(jiān)督政策約束較多，難以取得發(fā)票的住宿費在高校財務管理的實際工作中較難界定和執(zhí)行，無法實行科研經(jīng)費包干制。

1.6 科研管理制度建設方面

14所高校均根據(jù)國家科技體制改革要求，及時制定完善了科研項目管理、科研經(jīng)費管理、科研職稱評聘及科研成果轉化等方面的具體管理辦法，但僅有31.08%的受調(diào)查者認為所在高校落實了科研設備采購方面的管理辦法，另有5.41%的受調(diào)查者認為其所在高校未落實管理辦法。

2 福建省高校落實國家級和省級賦予科研人員自主權政策過程中面臨的困境

2.1 “入口”面臨的困境

這主要是指國家級和省級賦予科研人員更大自主權政策出臺時，存在個別條款較寬泛或模糊不清等現(xiàn)象。

2.1.1 一些政策缺乏具體的實施細則和解釋說明

47.3%的受調(diào)查者認為一些政策缺乏具體的實施細則和解釋說明。比如《福建省社會科學基金項目經(jīng)費管理辦法》(閩財政研〔2021〕6號)第十七條規(guī)定，對國內(nèi)差旅費中的伙食補助費、市內(nèi)交通費和難以取得發(fā)票的住宿費可實行包干制，對野外考察、數(shù)據(jù)采集等科研活動中無法取得發(fā)票或財政票據(jù)的支出，在確保真實性的前提下，可按實際發(fā)生額予以報銷[6]。但該辦法發(fā)布主體福建省財政廳和福建省哲學社會科學規(guī)劃領導小組未對實行包干制的對象、內(nèi)容、范圍、標準、程序等進行解讀說明，而高校資金受國家財務管理和監(jiān)督政策約束較多，難以取得發(fā)票的住宿費在高校財務管理的實際工作中也很難界定和執(zhí)行。又比如福建省《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的實施意見》(閩委辦發(fā)〔2018〕30號)規(guī)定，對科研急需的設備和耗材，采用特事特辦、隨到隨辦的采購機制，可不進行招投標程序[5]。但是，該意見并未說明什么設備和耗材屬于“科研急需”，如何判定為“急需”,導致高校有關部門和科研人員購買科研急需設備時不得不走漫長的招投標程序。

2.1.2 一些擴大科研自主權的政策與其他部門的政策存在“打架”的現(xiàn)象

27.03%的受調(diào)查者認為一些擴大科研自主權的政策與其他部門的政策存在“打架”現(xiàn)象，讓科研人員無所適從。李素英等認為，這其中的原因是科研自主權涉及科技、財政、教育等管理部門，各個部門在管理方法、思想、目標上的分歧，導致協(xié)作過程容易產(chǎn)生矛盾[7]。通常情況下，各管理部門對本領域的政策很了解，對其他部門的政策較少涉足，在制定政策時大多從自身角度出發(fā)?？蒲凶灾鳈嗾咴谥贫ㄟ^程中，一旦各部門之間缺乏溝通協(xié)商，就容易導致個別政策條款與其他部門的政策“打架”。

2.2 過程面臨的困境

這主要是指福建省有關職能部門存在執(zhí)行政策走樣或不到位的現(xiàn)象。

2.2.1 各類檢查過于頻繁，檢查目標和標準不一

39.19%的受調(diào)查者認為各類檢查過于頻繁，檢查目標和標準不一。比如有不少科研人員反映，一些國家和省級重大重點科研項目在項目開展過程中經(jīng)常要接受巡視、巡察、財政檢查、外部審計和內(nèi)部審計等各類檢查監(jiān)督。由于檢查主體的不同，其關注點和看問題的角度不同，提出的問題和判斷標準往往不同，讓科研項目負責人感到困惑，不知道該聽哪個部門的意見，該采用哪種做法才是合規(guī)的。

2.2.2 科研報表繁多

31.08%的受調(diào)查者認為科研報表繁多。比如福建省教育規(guī)劃課題實施初期要進行開題論證，提交開題報告表；實施期間要接受中期檢查，提交中期檢查表；結題時需要提交立項通知書(復印件)、申報評審書(復印件)、開題報告表、中期檢查表、結題鑒定表、研究總報告、成果公報、反映研究成果的其他公開出版資料(復印件)以及重要變更表(有變更需提供)等各類材料，開題論證和中期檢查時還須請專家進行鑒定。課題實施過程程序復雜，表格繁多，耗費了科研人員大量時間和精力。

2.2.3 個別具體操作辦法未及時出臺

《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的實施意見》規(guī)定，對全時全職承擔任務的省科技計劃項目負責人及引進的高端人才，實行一項一策、清單式管理和年薪制，……項目范圍、年薪制具體操作辦法由省科技廳、財政廳、人社廳細化制定[5]。但目前尚未找到福建省科技廳、財政廳、人社廳關于“年薪制”的具體操作辦法。

2.3 “出口”面臨的困境

這主要是指福建省個別高校存在落實政策“不敢接”或是“接不住”的現(xiàn)象。

2.3.1 經(jīng)費使用審批繁、報銷難問題依然突出

71.62%的受調(diào)查者認為科研經(jīng)費使用審批繁、花錢難、報銷難。比如對無法取得發(fā)票或財政性票據(jù)的科研活動進行報賬時，科研人員需要提交多個材料來證明科研活動的真實性、費用發(fā)生的真實性，以及無法取得發(fā)票或財政性票據(jù)的真實性，并且要經(jīng)過學院領導、相關職能部門領導的層層審批，程序繁瑣。

2.3.2 激勵機制不完善，科研人員動力不足

59.46%的受調(diào)查者認為激勵機制不完善，科研人員動力不足。比如，有的高校未設置專業(yè)技術職稱評定的“綠色通道”，有的高校雖然出臺了措施“破五唯”(唯論文、唯帽子、唯職稱、唯學歷、唯獎項)，卻讓科研人員普遍感到壓力更大。

2.3.3 管理辦法陳舊過時，對科研人員束縛過多

25.68%的受調(diào)查者認為學校管理辦法陳舊過時，對科研人員束縛過多。比如《福建師范大學科研經(jīng)費管理辦法(修訂)》對于項目完成任務、達到預期目標并通過驗收后，資助單位對結余經(jīng)費沒有特別規(guī)定的，項目負責人須在結題次年重新報送預算，方可留在原賬號繼續(xù)使用兩年[8]。這無形增加了科研人員的負擔，且該管理辦法未對無法取得發(fā)票或財政性票據(jù)的科研活動作出規(guī)定。又比如，《國務院辦公廳關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》要求各高校在2019年2月底前完成修訂和制定賦予科研機構和人員更大自主權有關文件的相關實施辦法和制度[9]，但是不少高校至今未修訂或制定相關管理辦法。

3 推動福建省高校落實賦予科研人員更大自主權政策的建議

國家級和福建省賦予科研人員更大自主權系列政策相繼出臺，貫穿其中的一條主線就是“放、管、服”。而目前福建省高校在落實賦予科研人員更大自主權政策時遇到了各種問題，影響了高?？蒲腥藛T享有并行使相關自主權，根本原因在于沒有很好地貫徹“放、管、服”精神。因此，必須從“放、管、服”的本源出發(fā)，著力構建以信任與契約為導向的科研管理體制[10]，切實減輕科研人員負擔，調(diào)動科研人員積極性，賦予科研人員更大自主權才能真正落地見效。

3.1 “能放盡放，放清楚”

相關部門制定的擴大科研人員自主權制度時，要加強制度出臺前期的調(diào)查研究和征求意見工作，按照“能放盡放，擴權賦能”的原則，讓制度盡可能符合高?？蒲泄ぷ鲗嶋H、滿足高?？蒲腥藛T的需求，避免制度之間相悖。同時，科研管理部門要牢牢掌握科研政策解讀的主動權，必要時出臺實施細則，力爭把每一項政策講清楚、說明白，避免產(chǎn)生認識上的偏差，讓高校科研管理部門和科研人員吃透政策精神、吃下定心丸。

3.1.1 能放盡放

一是建議全面落實項目負責人責任制。對于在一定金額以內(nèi)的項目取消項目經(jīng)費預算編制要求，由項目負責人按規(guī)定自主使用經(jīng)費并自行審批，減少審批環(huán)節(jié)和審批層級，提高報銷效率。

二是建議推行負面清單制。要結合不同單位和科研項目的實際情況，明確普遍性和特殊性禁止原則，將與科研活動無關以及不符合相關制度規(guī)定的行為或支出納入負面清單。只要科研人員不違反相關政策和契約條件，就不需要“承擔相應的懲罰性后果”[10]。

三是建議抓大放小。對經(jīng)費總量在一定金額以下的科研項目全面落實科研經(jīng)費使用包干制，鼓勵項目負責人按要求如期完成項目既定研究任務和目標后，可以科研績效方式一次性全額領用該項目科研經(jīng)費。對于一定金額以下或研究周期兩年以內(nèi)的科研項目可以免于各種檢查或審計[11]。

3.1.2 解讀細化

一是建議相關部門盡快出臺科研經(jīng)費使用包干制的相關文件，明確細化包干制的含義、范圍和具體要求等，加強宣傳解讀，推動福建省高?？蒲薪?jīng)費包干制的改革試點。

二是建議福建省財政廳、教育廳和科技廳結合新形勢、新要求，對2017年出臺的省屬高等院校科研儀器設備采購管理制度進行修訂，進一步下放科研儀器設備采購自主權，進一步明確“科研急需”的判斷依據(jù)和操作程序，進一步完善特事特辦、隨到隨辦的采購機制，為科研儀器設備采購開辟綠色通道，提升采購效率。

3.1.3 綜合考量

建議相關部門制定擴大科研人員自主權政策時，不應片面追求為科研人員“放權”和“擴權”，還應考慮該項政策利益相關方的合理關切。我們以對野外考察、數(shù)據(jù)采集等科研活動中無法取得發(fā)票或財政票據(jù)的支出為例，從科研人員角度來說，現(xiàn)有的擴大自主權政策規(guī)定在確保真實性的前提下，可按實際發(fā)生額予以報銷，科研人員只要簽署承諾該項支出確實真實發(fā)生并經(jīng)所在學院領導審批，就應予以按實報銷。但是，《高等學校財務制度》明確規(guī)定必須是來源合法、內(nèi)容真實、使用正確的真實票據(jù)方可按實報銷[12]。從財務人員角度來說，僅憑科研人員一份說明、承諾和簽字而沒有提供相關的票據(jù)，的確難以核實報銷票據(jù)及科研活動事項的真實性。若據(jù)此予以報銷，一旦發(fā)現(xiàn)虛列、虛報，財務人員需要為此承擔相應的責任。因此，相關部門在制定擴大科研人員自主權政策時，除了避免政策不一致，還應關注政策之間的銜接，從制度上回應財務人員等政策利益相關方的合理關切，免除其責任。

3.2 “監(jiān)管到位，不越位”

要正確處理好信任與監(jiān)管、放權與監(jiān)督之間的辯證關系，進一步厘清科研管理權和科研自主權的邊界，既要防止監(jiān)管越位，又要防止監(jiān)管缺位，避免“一管就死，一放就亂”。

3.2.1 增進信任

從某種意義來說，增進對高?？蒲腥藛T的信任，是一種精神激勵，可以激發(fā)科研人員的創(chuàng)新活力，與擴大科研人員自主權政策目標是一致的。因此，要堅持信任是監(jiān)管的前提，絕不能因為擔心科研經(jīng)費被擠占、挪用、截留或浪費，就用繁瑣的規(guī)定將科研人員綁在狹小的制度籠子里；也絕不能因為擔心科研人員不能如期完成研究任務，就一味用物化的指標，讓科研人員變成“填表機器”[13]。

3.2.2 完善機制

建議全面推行“兩隨機、一公開”抽查機制[14]，隨機抽取檢查對象，隨機選派檢查人員，及時公開對相關科研項目管理的抽查情況及查處結果，以科學有效的“管”促進更大力度的“放”。建立健全各類巡視、巡察、審計和檢查協(xié)同監(jiān)督機制，統(tǒng)一政策解讀和業(yè)務培訓，統(tǒng)一檢查標準和檢查口徑，信息共享，結果互認，防范多頭檢查和重復檢查。

3.2.3 突出重點

建議各類巡視、巡察、審計和檢查加強對科研人員自主權政策落實情況的監(jiān)督檢查，重點檢查各高校的貫徹舉措、建章立制、堵點難點及意見建議等，確保政策全面落實到位。

3.3 “一加一減，提質效”

高校科研管理相關部門和工作人員要進一步做好科研服務加減法，從服務意識、服務機制、服務舉措、服務平臺和服務質量等方面改進工作，盡力為科研人員提供更到位、更優(yōu)質的服務。

3.3.1 服務加持

要進一步增強責任意識，敢于擔當盡責，善于開拓創(chuàng)新，認真學習領會“放、管、服”改革精神及擴大科研人員自主權政策要求，結合各自高校實際情況，及時制定或修訂擴大科研人員自主權的相關政策制度，用制度推動科研路線決策、科研經(jīng)費使用、科研成果轉化等自主權全面落地。進一步增強服務意識，提高服務質量，主動靠前加強科研政策的宣傳解讀，主動下沉基層聽取一線科研人員的訴求，讓科研人員學懂、弄通、用好自主權政策。進一步加強科研管理信息化建設，實現(xiàn)“一次錄入，數(shù)據(jù)共享”，讓數(shù)據(jù)多使用，讓科研人員少跑腿。

3.3.2 減負松綁

要弘揚“馬上就辦、真抓實干”優(yōu)良作風，推行科研服務“簡化辦”“網(wǎng)上辦”“限時辦”“一站辦”[11]，簡化辦事流程，減少證明材料，壓縮辦結時限。要進一步優(yōu)化完善以信任為前提的科研項目申報、管理以及科研經(jīng)費使用報銷流程，對不同科研經(jīng)費支出實行個性化、區(qū)別化、差異化管理，特殊情況啟用綠色通道，尤其要優(yōu)化流程，簡化手續(xù)，縮減審批環(huán)節(jié)，切實解決科研經(jīng)費報銷難、報銷繁的問題。