碳匯交易平臺建設(shè)的經(jīng)驗借鑒和啟示

中國人民銀行長春中心支行課題組

（中國人民銀行長春中心支行，吉林長春 130051）

一、建設(shè)碳匯交易平臺的意義和必要性

一是有助于實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)綠色低碳發(fā)展。森林作為最大的碳庫能夠持續(xù)有效地降低大氣中溫室氣體濃度。吉林省擁有豐富的森林資源，位于東部的長白山林區(qū)是東北地區(qū)重要生態(tài)屏障，是全國重點(diǎn)林業(yè)省份之一。通過植樹造林、森林生態(tài)增匯和發(fā)展固碳技術(shù)等方式發(fā)展林業(yè)碳匯，可有效促進(jìn)吉林省“碳中和”目標(biāo)率先實(shí)現(xiàn)。二是有助于高質(zhì)量推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)以綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展。支持林業(yè)碳匯項目發(fā)展將有效發(fā)揮森林的多重效益，助力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。三是有助于落實(shí)吉林省政府關(guān)于實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的方案、規(guī)劃和行動。2022年8月8日，吉林省發(fā)布了《吉林省碳達(dá)峰實(shí)施方案》。其中“碳匯能力鞏固提升行動”中指出要“大力提升森林生態(tài)系統(tǒng)碳匯。強(qiáng)化森林資源保護(hù)，落實(shí)天然林保護(hù)修復(fù)政策，實(shí)施森林撫育經(jīng)營和低效林改造，開展長白山森林生態(tài)保育工程，建設(shè)東北東部林區(qū)高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)?！?/p>

二、碳匯交易平臺建設(shè)的國內(nèi)外現(xiàn)狀

（一）國際林業(yè)碳匯市場

1.美國加州碳市場林業(yè)碳匯交易。美國加州碳市場整體運(yùn)行效果良好，在2016年提前完成2020年的減排目標(biāo)，將溫室氣體排放量減少到1990年水平。加州碳市場納入交通、電力、燃料、制造業(yè)及建筑行業(yè)，覆蓋《京都議定書》包含的全部6種溫室氣體以及NF3和其他氟化溫室氣體，占兩地總碳排放量的約85%。林業(yè)碳匯作為抵消機(jī)制中的信用補(bǔ)償項目加入碳市場運(yùn)行，加州制定并通過了森林項目協(xié)議，其包含美國森林項目遵約補(bǔ)償協(xié)議和城市森林遵約補(bǔ)償協(xié)議，兩者都必須符合以下規(guī)定：一是進(jìn)行注冊登記，獲得加州總量控制與交易體系中合規(guī)信用補(bǔ)償資格；二是必須滿足項目真實(shí)性、可核查性、可量化性、可實(shí)施性；三是由CARB審查最終記過，簽發(fā)碳抵消信用；四是要經(jīng)過第三方核查的審核。美國森林碳匯交易市場運(yùn)行機(jī)制比較完善，金融產(chǎn)品豐富，開發(fā)森林碳匯交易保險、期貨產(chǎn)品來分擔(dān)林業(yè)碳匯價格風(fēng)險，也有多種林業(yè)基金、證券產(chǎn)品保障碳匯流動性，整體市場活躍是碳交易市場重要補(bǔ)充。

2.新西蘭碳市場碳匯交易。新西蘭是繼歐盟之后第二個實(shí)施國家層面碳排放權(quán)交易體系的國家，重視以法律手段確定碳市場的法律地位。2006年通過的《氣候應(yīng)對法2006修正案》建立“林匯公約”，目的在2008年建立森林碳匯制度。林業(yè)部門在新西蘭碳市場體系中發(fā)揮重要作用。由于《京都議定書》規(guī)定不可使用1990年前森林產(chǎn)生的碳匯，因此新西蘭林業(yè)碳匯以1990年前后林地分為兩種參與形式。1990年后的森林，加入碳市場要完成登記注冊，獲得相應(yīng)資格，并履行報告義務(wù)，在轉(zhuǎn)讓時遵循有關(guān)規(guī)定，森林主人可以根據(jù)碳儲量的增加領(lǐng)取碳排放單位出售給需求方，賺取利潤，但一旦出現(xiàn)毀林活動，則需返還或重新購買相應(yīng)碳排放單位。對于1990年后的森林，政府旨在鼓勵森林所有者加強(qiáng)植樹造林，增加森林碳匯。1990年前的森林若未發(fā)生毀林行為，可以免費(fèi)獲得碳排放單位，得到的單位可以自由在市場上出售獲益。若發(fā)生毀林行為，可以重新種植樹木成為林地，此時不用承擔(dān)排放責(zé)任，如轉(zhuǎn)化為非林地，則需承擔(dān)排放責(zé)任，但會獲得一定補(bǔ)助，以抵消土地靈活使用性降低而減少的價值。對于1990年前的森林，政府旨在鼓勵保護(hù)現(xiàn)有林地，減少砍伐以達(dá)到減排目的。

（二）國內(nèi)林業(yè)碳匯市場交易

為積極落實(shí)減排任務(wù)，實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)，我國也逐步建立碳排放交易市場。2011年開始在北京、天津、上海等地陸續(xù)建立試點(diǎn)交易市場，2021年7月，全國碳市場正式啟動上線交易。2021年頒布的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》中指出實(shí)施甲烷利用、再生能源、林業(yè)碳匯等項目的單位，可申請生態(tài)環(huán)境部核證其項目產(chǎn)生的氣體削減排放量。林業(yè)碳匯作為明確納入CCER的方向之一，是完善碳市場交易的重要補(bǔ)充。

我國現(xiàn)階段的林業(yè)碳匯均是核證減排量交易，主要有以下三種類型：一是建立于我國的核證減排機(jī)制CCER下的碳匯交易；二是CDM林業(yè)碳匯項目交易；三是其他自愿類項目交易。目前福建林業(yè)碳匯（FFCER）發(fā)展較快，先行先試，探索出一些類碳匯發(fā)展模式：一是會議碳中和，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)會議“零碳排放”，例如2021年，第四十四屆世界遺產(chǎn)大會通過購買碳匯項目300噸FFCER，抵消了會議產(chǎn)生的碳排放；二是林業(yè)碳票，三明市制發(fā)的林業(yè)碳票就是林地林木的碳減排量收益權(quán)的憑證，相當(dāng)于森林固碳釋氧功能可以作為資產(chǎn)進(jìn)行交易的憑證，碳票可交易、可質(zhì)押，充分盤活當(dāng)?shù)亓謽I(yè)碳匯；三是林業(yè)碳匯指數(shù)保險，目前林業(yè)碳匯指數(shù)保險已經(jīng)在福建省龍巖市試點(diǎn)落地，覆蓋300多萬畝林地，保障近100萬噸碳匯量，豐富林業(yè)碳匯市場的金融產(chǎn)品種類，為林業(yè)碳匯提供風(fēng)險分散機(jī)制。

三、吉林省建設(shè)碳匯交易平臺的優(yōu)勢和不利因素

（一）吉林省建設(shè)碳匯交易平臺的優(yōu)勢

豐富的碳匯資源。吉林省土地面積1874萬公頃，截止到2021年，全省林地面積879.28萬公頃，有林地面積833.20萬公頃，森林蓄積量10.86億立方米，森林覆蓋率45.2%，有林地平均公頃蓄積量130立方米，在東北內(nèi)蒙古重點(diǎn)林區(qū)處于領(lǐng)先地位，在全國處于靠前水平，全省林地面積占全省國土面積近一半，是全省林業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的重要基礎(chǔ)，是我國重要的木材戰(zhàn)略基地之一，也是我國東北的重要生態(tài)屏障。東北地區(qū)現(xiàn)有森林5860萬公頃，占全國森林總面積的27%，森林覆蓋率為47.2%，明顯高于全國23%的平均水平。

可借鑒的平臺。當(dāng)前國內(nèi)針對碳中和、碳達(dá)峰問題相繼開發(fā)出不同的平臺，諸如全國企業(yè)碳達(dá)峰碳中和綜合服務(wù)平臺、碳達(dá)峰碳中和數(shù)據(jù)共享與技術(shù)賦能公共服務(wù)平臺等，同時我省“吉林長春產(chǎn)權(quán)交易中心”是首批國務(wù)院國資委授予從事央企資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓交易資質(zhì)的全國18家產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)之一。這些平臺技術(shù)相對成熟，以此為經(jīng)驗借鑒，可以確保碳匯平臺建設(shè)趨于合理化，滿足當(dāng)前碳匯交易基本要求。

（二）吉林省建設(shè)碳匯交易平臺的不利因素

未開展過相關(guān)業(yè)務(wù)。雖據(jù)碳匯概念提出已有數(shù)十年，但綜合當(dāng)前碳匯平臺實(shí)際建設(shè)情況而論，未有較為成熟的碳匯平臺建設(shè)案例，雖然有部分碳匯平臺，但是受限于發(fā)展周期較短，發(fā)展尚未形成完善的軌跡，直接導(dǎo)致當(dāng)前碳匯平臺建設(shè)或多或少存在系列困難。加上碳匯相關(guān)業(yè)務(wù)開展案例的缺失，尚未針對碳匯相關(guān)業(yè)務(wù)開展形成統(tǒng)一的體系。

資本市場經(jīng)驗少。吉林省資本市場建設(shè)雖取得了一定成就，但仍存在資本市場整體規(guī)模偏小，結(jié)構(gòu)不盡合理，資產(chǎn)證券化率偏低；上市公司、證券期貨機(jī)構(gòu)數(shù)量不多，規(guī)模不大；證券期貨公司規(guī)模偏小，經(jīng)營業(yè)務(wù)單一，核心競爭力不強(qiáng)，抗風(fēng)險能力較弱等問題。資本市場經(jīng)驗不足因素直接或間接影響到碳匯平臺的構(gòu)建。

（三）破解方法

綜合當(dāng)前碳匯平臺構(gòu)建不利因素，可結(jié)合實(shí)際制定規(guī)避措施及剖解路徑。針對未開展相關(guān)業(yè)務(wù)問題可重點(diǎn)聚焦在與成熟的碳匯相關(guān)平臺展開密切合作，繼而豐富現(xiàn)有經(jīng)驗，為碳匯平臺的構(gòu)建及運(yùn)行奠定基礎(chǔ)；針對資本市場經(jīng)驗較少問題，可通過頒發(fā)優(yōu)惠政策，設(shè)置完善的福利機(jī)制來誘導(dǎo)資本市場介入；針對科技條件嚴(yán)重不足的現(xiàn)實(shí)問題，可引進(jìn)先進(jìn)科技技術(shù)，將其趨于本土化并投入至碳匯市場，以確保碳匯市場構(gòu)建合理，能夠滿足當(dāng)前基本要求及核心訴求。

四、吉林省建設(shè)碳匯交易平臺的政策建議

一是從區(qū)域性交易平臺，逐步擴(kuò)展為全國性交易平臺。從區(qū)域碳匯平臺入手，積極吸取區(qū)域碳匯市場構(gòu)建經(jīng)驗，將區(qū)域碳匯市場構(gòu)建經(jīng)驗進(jìn)行匯總整理，隨著交易規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大和資本的介入，逐步由區(qū)域性交易平臺擴(kuò)展為全國性交易平臺。

二是堅持邊交易邊建設(shè)原則。充分借鑒先進(jìn)省份成熟經(jīng)驗，選擇具有良好基礎(chǔ)條件和積極性較高的縣（市、區(qū)）及國有森工企業(yè)開展森林碳匯交易試點(diǎn)，打造具有吉林特色的森林碳匯發(fā)展新模式，同時輻射帶動全省碳匯發(fā)展，加快推進(jìn)吉林省碳匯交易平臺建設(shè)。

三是明確碳匯交易對象。吉林省林業(yè)碳匯交易對象主要包括聯(lián)合國清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）下的林業(yè)碳匯項目、獲得國家發(fā)改委核證自愿減排量（CCER）機(jī)制下的林業(yè)碳匯項目和吉林省林業(yè)核證減排量碳匯項目。

四是完善碳匯交易保障機(jī)制。建議完善制度與法規(guī)建設(shè)，并對碳匯交易實(shí)行管理、調(diào)控和監(jiān)督，形成公平合理的碳匯交易市場；科技投入與人才培養(yǎng)并行，夯實(shí)碳匯市場發(fā)展的基礎(chǔ)；建立智能化信息共享平臺；鼓勵金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新信貸產(chǎn)品和服務(wù)等。