港澳青年融入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展的行政推動(dòng)機(jī)制研究
——以港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)為例

■ 楊?lèi)?ài)平 鄭曉云

一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)綜述

（一）研究背景與問(wèn)題的提出

近年來(lái)，為支持港澳融入國(guó)家發(fā)展大局，中央高度重視港澳青年工作，出臺(tái)了諸多重要政策文件。尤其是《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃綱要》）專(zhuān)門(mén)提出：“在大灣區(qū)為青年人提供創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、實(shí)習(xí)和志愿工作等機(jī)會(huì)，推動(dòng)青年人交往交流、交心交融，支持港澳青年融入國(guó)家，參與國(guó)家建設(shè)……完善有利于港澳居民特別是內(nèi)地學(xué)校畢業(yè)的港澳學(xué)生在珠三角九市就業(yè)生活的政策措施，擴(kuò)寬港澳居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)空間”［1］。在此背景下，粵港澳政府紛紛響應(yīng)，出臺(tái)吸引港澳青年融入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展的多項(xiàng)舉措，并創(chuàng)辦12個(gè)港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)省級(jí)基地；珠三角九市政府也競(jìng)相出臺(tái)一系列創(chuàng)業(yè)和就業(yè)優(yōu)惠政策，提供在大灣區(qū)內(nèi)地城市創(chuàng)業(yè)就業(yè)的福利保障，籌建各類(lèi)創(chuàng)業(yè)孵化基地，舉辦青年人才交流活動(dòng)等，力圖吸納更多的港澳青年進(jìn)入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年底，港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地共孵化港澳項(xiàng)目698個(gè)，帶動(dòng)就業(yè)人數(shù)8800多人，吸納港澳青年超1000人［2］。應(yīng)該說(shuō)，在諸多的政策利好和政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，港澳青年融入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展的工作初見(jiàn)成效，成績(jī)值得肯定。不過(guò)，從相關(guān)報(bào)道來(lái)看，港澳青年雖然對(duì)大灣區(qū)發(fā)展前景態(tài)度樂(lè)觀(guān)，卻對(duì)前往大灣區(qū)內(nèi)地城市就業(yè)和生活興趣不高，真正前往大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展的港澳青年數(shù)量并未有大幅度提升。同時(shí)，從我們的實(shí)地調(diào)研情況來(lái)看，各級(jí)政府圍繞港澳青年融入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展的政策目標(biāo)，采用自上而下的行政推動(dòng)機(jī)制的確做了大量工作。但問(wèn)題是，強(qiáng)力的行政推動(dòng)是否能收到預(yù)期的成效？在推進(jìn)港澳青年融入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展的工作實(shí)踐中，政府的這套行政推動(dòng)機(jī)制是如何運(yùn)作的？它是否存在一些內(nèi)在的矛盾與缺失？我們又當(dāng)如何看待和審視這些問(wèn)題，并提出一些策略性建議？本文將以港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)為例，就此進(jìn)行拋磚引玉的探討。

（二）文獻(xiàn)綜述

自粵港澳大灣區(qū)建設(shè)這一重大國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，學(xué)界針對(duì)港澳青年融入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了較為充分的研究，主要聚焦以下四個(gè)方面：

一是港澳青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)政策的類(lèi)型學(xué)分析和文本研究。陳軸和吳偉東將廣州、深圳和珠海三地支持港澳青年跨境就業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策分為獎(jiǎng)勵(lì)型政策、發(fā)展型政策和保障型政策，通過(guò)政策文本分析發(fā)現(xiàn)三地相關(guān)政策存在較高的趨同性，即在保持與中央政府一致的政策目標(biāo)基礎(chǔ)上，突出創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的政策內(nèi)容，采用資金資助為主的政策工具［3］。楊?lèi)?ài)平等借助政策工具理論對(duì)地方政府出臺(tái)的港澳青年文創(chuàng)政策進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)分析，提出應(yīng)該綜合運(yùn)用供給型、環(huán)境型和需求型政策工具，打造具有人性化服務(wù)的創(chuàng)業(yè)就業(yè)軟環(huán)境，以實(shí)現(xiàn)港澳青年文創(chuàng)支持政策的動(dòng)態(tài)調(diào)整和優(yōu)化［4］。

二是關(guān)注港澳青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)政策存在的機(jī)制性問(wèn)題。方木歡認(rèn)為港澳青年在創(chuàng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中遇到制度性壁壘、不健全的保障機(jī)制、政府與市場(chǎng)分工不明確、政府間協(xié)調(diào)合作不充分、信息不對(duì)稱(chēng)以及政策落實(shí)情況不一致等問(wèn)題，需要從制度機(jī)制上尋找解決方案，既要發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，也要重視市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，協(xié)調(diào)好政府、社會(huì)、企業(yè)多方力量的關(guān)系［5］。

三是探討港澳青年融入大灣區(qū)內(nèi)地發(fā)展的訴求及其面臨的挑戰(zhàn)。曹旭東和徐英注意到港澳居民在內(nèi)地發(fā)展期間，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)、教育文化、日常生活和政治參與四大領(lǐng)域既受到一些優(yōu)待，同時(shí)也受到一些限制，這種差別化待遇需要以區(qū)域政治取代身份政治為原則，遵循“先技術(shù)、后政治”的順序，循序漸進(jìn)地加以解決［6］。謝寶劍和胡潔怡針對(duì)港澳青年融入大灣區(qū)發(fā)展過(guò)程中面臨的文化差異、薪酬和社會(huì)保障差異、能力與需求的匹配差異、營(yíng)商環(huán)境與公共治理環(huán)境差異等挑戰(zhàn)，提出加強(qiáng)粵港澳三地青年發(fā)展政策協(xié)同和充分發(fā)揮行業(yè)團(tuán)體、企業(yè)以及高校的作用［7］。林至穎指出在鼓勵(lì)香港青年抓住大灣區(qū)的創(chuàng)業(yè)新機(jī)遇時(shí)，政府需要加強(qiáng)與商會(huì)、非政府組織等社會(huì)團(tuán)體的合作，提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策和咨詢(xún)服務(wù)，為青年人在大灣區(qū)內(nèi)地城市的住房、出行、醫(yī)療、就業(yè)、社保和稅務(wù)等方面提供配套措施［8］。

四是港澳青年“北上發(fā)展”中的心理融合及其政策調(diào)適研究。傅承哲等基于香港社會(huì)動(dòng)態(tài)追蹤（HKPSSD）調(diào)查數(shù)據(jù)實(shí)證研究港澳青年政策對(duì)于香港青年國(guó)家認(rèn)同的效應(yīng)問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)內(nèi)地發(fā)展交流有助于提升香港青年的國(guó)家認(rèn)同感，心理融合在港澳青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)政策效應(yīng)中占據(jù)著重要的中介地位，未來(lái)在制定相關(guān)政策時(shí)要注意“精準(zhǔn)吸納”問(wèn)題［9］。在此基礎(chǔ)上，他們從行為公共管理視角出發(fā)，進(jìn)一步研究港澳青年跨境公共政策的獨(dú)特認(rèn)知機(jī)制對(duì)其心理融合的影響，提出了政策合法性與有效性評(píng)價(jià)對(duì)港澳青年的心理融合有較大影響，政策感知評(píng)價(jià)需要政府在投放政策資源時(shí)做到有所側(cè)重，避免“一刀切”的做法［10］。

綜合來(lái)看，現(xiàn)有研究從多學(xué)科、多視角進(jìn)行了較為深入的探討。有些考察了港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策工具及其類(lèi)型，有些關(guān)注到港澳青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，有些探討了港澳青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)的實(shí)際訴求及其面臨的挑戰(zhàn)，有些從微觀(guān)層面研究如何讓港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策更好地發(fā)揮心理融合的中介作用，這些都為學(xué)界的進(jìn)一步研究奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但有幾點(diǎn)值得注意：一是大部分學(xué)者都是從客體的角度描述港澳青年在就業(yè)創(chuàng)業(yè)過(guò)程中的需求與訴求，尚未從供給方的視角探究政府在促進(jìn)港澳青年融入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展的過(guò)程中是如何開(kāi)展工作的，即行政推動(dòng)機(jī)制具體是如何運(yùn)行的；二是現(xiàn)有文獻(xiàn)雖關(guān)注到港澳青年面臨的制度性壁壘和環(huán)境差異問(wèn)題，但對(duì)行政推動(dòng)機(jī)制運(yùn)行中孳生的各種矛盾和缺失剖析得不夠全面；三是在應(yīng)對(duì)措施方面，部分學(xué)者只是提出了重視政府引導(dǎo)和市場(chǎng)配置資源基礎(chǔ)性作用相結(jié)合的應(yīng)然式建議，未能深入反思行政推動(dòng)機(jī)制所誘發(fā)的政策執(zhí)行內(nèi)卷化困境，進(jìn)而提出促進(jìn)港澳青年跨境流動(dòng)的市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)機(jī)制的策略建議。為此，下文將從供給側(cè)角度探究行政推動(dòng)機(jī)制的運(yùn)作邏輯及其內(nèi)在的矛盾與缺失，并就此提出相應(yīng)政策思考。

二、行政推動(dòng)：港澳青年融入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展的工作機(jī)制

行政推動(dòng)機(jī)制是我國(guó)國(guó)家治理的一種重要工作機(jī)制，它是相對(duì)于黨委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、社會(huì)協(xié)同機(jī)制、公眾參與機(jī)制和市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)機(jī)制而言的。就學(xué)術(shù)話(huà)語(yǔ)來(lái)看，行政推動(dòng)機(jī)制雖不是一個(gè)約定俗成的主流概念，但學(xué)界常用的“壓力型體制”“行政發(fā)包制”“運(yùn)動(dòng)式治理”等，倒也從不同角度和側(cè)面揭示了行政推動(dòng)機(jī)制的某些共性特質(zhì)，比如：政治響應(yīng)、目標(biāo)任務(wù)、績(jī)效考核、部門(mén)推進(jìn)等。在官方的話(huà)語(yǔ)體系中，行政推動(dòng)機(jī)制一般又稱(chēng)為政府負(fù)責(zé)機(jī)制，是指政府作為公共事務(wù)治理的主導(dǎo)者，習(xí)慣于依賴(lài)層級(jí)節(jié)制的行政體系和壓力傳導(dǎo)機(jī)制，通過(guò)定目標(biāo)、出政策、批項(xiàng)目、給資金、抓落實(shí)、嚴(yán)考核等方式，自上而下去推動(dòng)公共事務(wù)治理的一套工作機(jī)制。結(jié)合近年來(lái)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的政策場(chǎng)域，本文認(rèn)為，港澳青年融入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展的行政推動(dòng)機(jī)制是指：各級(jí)黨委和政府肩負(fù)著推動(dòng)港澳青年融入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展的歷史責(zé)任，扮演了主導(dǎo)者角色，力圖通過(guò)政治號(hào)召、高層推動(dòng)、政策擴(kuò)散、部門(mén)推進(jìn)、績(jī)效考核等多種手段和方式，自上而下動(dòng)員各方面行政資源與力量，強(qiáng)力吸納港澳青年融入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展的組織化行動(dòng)。為此，我們提出了港澳青年融入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展的行政推動(dòng)機(jī)制的分析框架（見(jiàn)圖1），并結(jié)合相關(guān)資料加以詮釋。

圖1 港澳青年融入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展的行政推動(dòng)機(jī)制分析框架

（一）政治號(hào)召

黨的十九大以來(lái)，中央發(fā)出政治號(hào)召，希望通過(guò)推動(dòng)港澳青年融入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展以更好實(shí)現(xiàn)“人心回歸”［9］。一方面，習(xí)近平總書(shū)記多次就港澳青年融入內(nèi)地發(fā)展問(wèn)題發(fā)表重要講話(huà)。比如，黨的十九大報(bào)告中提出：“全面推進(jìn)內(nèi)地同香港、澳門(mén)互利合作，制定完善便利香港、澳門(mén)居民在內(nèi)地發(fā)展的政策措施”［11］。又如，在會(huì)見(jiàn)港澳各界慶祝改革開(kāi)放40周年訪(fǎng)京團(tuán)時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記提出“廣大港澳青年不僅是香港、澳門(mén)的希望和未來(lái)，也是建設(shè)國(guó)家的新鮮血液……要為港澳青年發(fā)展多搭臺(tái)、多搭梯，幫助青年解決在學(xué)業(yè)、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等方面遇到的實(shí)際困難和問(wèn)題”［12］。再如，習(xí)近平總書(shū)記在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年慶祝大會(huì)上指出：“要充分運(yùn)用粵港澳重大合作平臺(tái)，吸引更多港澳青少年來(lái)內(nèi)地學(xué)習(xí)、就業(yè)、生活，促進(jìn)粵港澳青少年廣泛交往、全面交流、深度交融，增強(qiáng)對(duì)祖國(guó)的向心力”［13］。另一方面，中央加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)多份政策文件，從戰(zhàn)略上為港澳青年融入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展謀篇布局。一是2017年4月13日出臺(tái)的《中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》，要求“搭建港澳臺(tái)青年來(lái)內(nèi)地創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，為港澳臺(tái)青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供便利服務(wù)?！倍?019年2月18日發(fā)布的《規(guī)劃綱要》，從教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保障等多方面出臺(tái)支持港澳青年融入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展的利好政策。

（二）高層推動(dòng)

高層推動(dòng)是指在政治號(hào)召下，中央高層官員和地方行政首長(zhǎng)通過(guò)成立領(lǐng)導(dǎo)小組、開(kāi)展互訪(fǎng)交流、簽署合作協(xié)議的方式，統(tǒng)籌推進(jìn)大灣區(qū)港澳青年發(fā)展工作，目的在于統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部及相關(guān)職能部門(mén)的思想認(rèn)識(shí)，向下級(jí)政府傳遞和釋放務(wù)必重視港澳青年工作的信號(hào)，保證上下協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。

一是設(shè)立中央和地方層面的領(lǐng)導(dǎo)小組，推動(dòng)港澳青年融入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展工作。2018年8月15日，中央層面率先成立“粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”，由中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理韓正擔(dān)任組長(zhǎng)，廣東省委書(shū)記和國(guó)家發(fā)改委主任擔(dān)任副組長(zhǎng)，小組成員包括廣東省省長(zhǎng)、香港特區(qū)行政長(zhǎng)官、澳門(mén)特區(qū)行政長(zhǎng)官、國(guó)務(wù)院港澳辦主任、香港中聯(lián)辦主任、澳門(mén)中聯(lián)辦主任以及國(guó)家相關(guān)部委主要負(fù)責(zé)人。2021年4月，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)韓正副總理在廣東調(diào)研期間，專(zhuān)程走訪(fǎng)粵港澳大灣區(qū)（廣東）創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化基地，考察廣州市天河區(qū)港澳青年之家，與港澳青年交流座談，希望港澳青年結(jié)合自身經(jīng)歷和所見(jiàn)所聞積極宣傳包括大灣區(qū)在內(nèi)的祖國(guó)內(nèi)地的真實(shí)情況，要求有關(guān)方面幫助解決港澳青年發(fā)展遇到的實(shí)際困難。在中央的示范帶動(dòng)下，粵港澳三地政府也相繼成立領(lǐng)導(dǎo)小組，由主要官員擔(dān)綱推動(dòng)港澳青年發(fā)展工作。2018年11月，澳門(mén)特區(qū)政府首先設(shè)立由行政長(zhǎng)官擔(dān)任主席的“建設(shè)粵港澳大灣區(qū)工作委員會(huì)”，并下設(shè)創(chuàng)新、科技及智慧城市發(fā)展專(zhuān)責(zé)組，鼓勵(lì)澳門(mén)青年到大灣區(qū)內(nèi)地城市創(chuàng)業(yè)和學(xué)習(xí)。2019年2月，廣東省成立“推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”，由廣東省委書(shū)記李希任組長(zhǎng)、省長(zhǎng)馬興瑞任常務(wù)副組長(zhǎng)，并于同年7月印發(fā)《廣東省推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》，就“加強(qiáng)粵港澳青少年交流、便利港澳居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)、打造港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地”等重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行計(jì)劃制定和責(zé)任分工。2020年11月，香港特區(qū)政府成立“粵港澳大灣區(qū)發(fā)展辦公室”，加強(qiáng)與中央、內(nèi)地省市以及澳門(mén)特區(qū)政府的緊密聯(lián)系，宣傳大灣區(qū)建設(shè)為香港企業(yè)和人才帶來(lái)的機(jī)遇，使相關(guān)措施更切合業(yè)界需要。與此相適應(yīng)，大灣區(qū)內(nèi)地九市也組建“推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”，由黨政一把手掛帥擔(dān)任組長(zhǎng)，更好推進(jìn)包括港澳青年發(fā)展在內(nèi)的大灣區(qū)建設(shè)各項(xiàng)工作。

二是粵港澳三地行政首長(zhǎng)互訪(fǎng)交流港澳青年融合發(fā)展問(wèn)題。廣東省省長(zhǎng)與港澳特區(qū)行政長(zhǎng)官親自帶隊(duì)互訪(fǎng)考察，就貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于粵港澳大灣區(qū)建設(shè)重要指示精神，推動(dòng)港澳青年在大灣區(qū)內(nèi)地生活和工作等方面的舉措與問(wèn)題進(jìn)行深入交流。它有助于統(tǒng)一三地行政首長(zhǎng)對(duì)于港澳青年工作的認(rèn)識(shí)，獲得三地政府的政策執(zhí)行者對(duì)港澳青年政策的認(rèn)同與支持。

三是通過(guò)粵港、粵澳合作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制推進(jìn)港澳青年發(fā)展工作。比如，2019年5月17日，在粵港合作聯(lián)席會(huì)議第二十一次會(huì)議上，舉行了粵港青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地授牌儀式，由時(shí)任廣東省省長(zhǎng)馬興瑞和香港特區(qū)行政長(zhǎng)官林鄭月娥向10家“粵港青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地”授牌。在粵港合作聯(lián)席會(huì)議第二十二次會(huì)議上，香港特區(qū)政府提出“將采取多項(xiàng)便利措施，促進(jìn)粵港居民跨境往來(lái)”。在時(shí)任廣東省省長(zhǎng)馬興瑞、澳門(mén)特區(qū)行政長(zhǎng)官賀一誠(chéng)的共同見(jiàn)證下，2021年的粵澳合作聯(lián)席會(huì)議簽署了“粵港澳大灣區(qū)大學(xué)生就業(yè)實(shí)習(xí)雙選會(huì)”項(xiàng)目合作框架協(xié)議，有力推動(dòng)了粵港澳之間的人才交流與合作，在大灣區(qū)內(nèi)地九市營(yíng)造了支持港澳青年工作的良好氛圍。

（三）政策擴(kuò)散

公共政策擴(kuò)散是指一項(xiàng)政策創(chuàng)新從一個(gè)政府層級(jí)、部門(mén)或地區(qū)傳播到另一個(gè)政府層級(jí)、部門(mén)或地區(qū)的過(guò)程，存在水平擴(kuò)散、垂直擴(kuò)散和官員異地交流任職三種路徑［14］。顯而易見(jiàn)，港澳青年政策是在“自上而下的行政推動(dòng)”下垂直擴(kuò)散的，即作為一個(gè)高于所有主體的外在壓力源，中央政府以政策規(guī)劃的形式要求粵港澳大灣區(qū)各級(jí)政府為港澳青年拓展就業(yè)創(chuàng)業(yè)空間，推進(jìn)港澳青創(chuàng)基地建設(shè)；出臺(tái)配套政策措施，鼓勵(lì)港澳青年在大灣區(qū)內(nèi)地城市就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。

一是以“1+12+N”的形式打造了一批港澳青創(chuàng)基地。根據(jù)《規(guī)劃綱要》提出的“積極推進(jìn)港澳青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)基地建設(shè)”要求，廣東省人民政府印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)實(shí)施方案的通知》，而后珠三角九市根據(jù)實(shí)施方案制定支持港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的具體實(shí)施辦法。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)載體“1+12+N”布局，廣東省以粵港澳大灣區(qū)（廣東）創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化基地為龍頭，在珠三角九市建立起了12個(gè)骨干基地，N個(gè)特色基地。目前，廣州市已經(jīng)建成以廣州南沙“創(chuàng)匯谷”、廣州粵港澳（國(guó)際）青年創(chuàng)新工場(chǎng)、廣州天河港澳青年之家為代表的32家港澳臺(tái)青創(chuàng)基地，深圳的前海深港青年夢(mèng)工廠(chǎng)和深港青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)之家、珠海的橫琴—澳門(mén)青年創(chuàng)業(yè)谷，也憑借區(qū)位優(yōu)勢(shì)和優(yōu)惠政策吸引眾多港澳青年前往，大灣區(qū)內(nèi)地其他城市也紛紛成立自己的骨干基地和若干特色基地。

二是出臺(tái)支持港澳青年進(jìn)入大灣區(qū)內(nèi)地城市就業(yè)創(chuàng)業(yè)的系列政策措施。眾所周知，2019年2月18日出臺(tái)的《規(guī)劃綱要》是指導(dǎo)粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。此后，據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)分析顯示，自2019年2月至2021年4月，中央和地方各級(jí)政府已陸續(xù)出臺(tái)231部涉粵港澳大灣區(qū)相關(guān)政策文件，初步構(gòu)建起推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)高效、快速發(fā)展的完備政策體系。在231部相關(guān)政策文件中，包括19部國(guó)務(wù)院層面發(fā)布的政策文件、36部國(guó)務(wù)院部門(mén)發(fā)布的政策文件、66部省級(jí)層面發(fā)布的政策文件、110部珠三角九市政府發(fā)布的政策文件。其中，排在前三位的關(guān)注領(lǐng)域是就業(yè)創(chuàng)業(yè)、財(cái)稅支持、科技創(chuàng)新，分別占比23%、13%、11%?！案郯那嗄辍背蔀?31部政策文件出現(xiàn)頻次最高的詞匯，共出現(xiàn)2810次［15］。近年來(lái)，粵港合作聯(lián)席會(huì)議與粵澳合作聯(lián)席會(huì)議都將“鼓勵(lì)和支持港澳居民來(lái)粵創(chuàng)業(yè)就業(yè)和交流，優(yōu)化港澳青年在粵工作和生活環(huán)境”作為政策重點(diǎn)，要求珠三角九市政府組織實(shí)施；珠三角九市則依托港澳青創(chuàng)基地，圍繞資金支持、人才發(fā)展和公共服務(wù)三方面制定配套政策，為港澳青年跨境交流、實(shí)習(xí)、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)和生活打造便利環(huán)境。

（四）部門(mén)推進(jìn)

推進(jìn)港澳青年融入國(guó)家發(fā)展大局和大灣區(qū)內(nèi)地發(fā)展是一項(xiàng)長(zhǎng)期又復(fù)雜的工作，需協(xié)調(diào)和集中人力、財(cái)力、物力等各方面資源，要有專(zhuān)門(mén)部門(mén)乃至多個(gè)部門(mén)共建共治。目前來(lái)看，主要由統(tǒng)戰(zhàn)、團(tuán)委、人社、大灣區(qū)辦、港澳辦等部門(mén)作為上級(jí)主管部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)，財(cái)政、科技、金融等部門(mén)配合落實(shí)。在具體實(shí)踐中，不同部門(mén)負(fù)責(zé)下的港澳青年工作呈現(xiàn)出不同的模式和風(fēng)格。統(tǒng)戰(zhàn)部門(mén)遵循“畫(huà)好最大同心圓”的工作思路，團(tuán)結(jié)港澳青年和海外華裔的力量，一般采取市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)方式，在給予場(chǎng)地支持和政策紅利的基礎(chǔ)上將港澳青創(chuàng)基地交給市場(chǎng)方運(yùn)營(yíng)。如夢(mèng)映名創(chuàng)港澳創(chuàng)客基地和粵港澳青創(chuàng)灣均是由G市H區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭，前者由名創(chuàng)優(yōu)品有限公司與夢(mèng)映動(dòng)漫投資運(yùn)作，后者由粵港澳三地九個(gè)股東聯(lián)合發(fā)起，兩者均采用商業(yè)化運(yùn)作模式，自負(fù)盈虧。團(tuán)委負(fù)責(zé)下的港澳青創(chuàng)基地更具有“政府主導(dǎo)”色彩。如創(chuàng)匯谷由G市N區(qū)團(tuán)委管理和考核，在團(tuán)區(qū)委下屬的民辦非企業(yè)單位——粵港澳中心的運(yùn)營(yíng)策劃下，利用“港澳青創(chuàng)30條”吸引港澳青年來(lái)N區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。廣東省人力資源與社會(huì)保障廳管理下的粵港澳大灣區(qū)（廣東）創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化基地則呈現(xiàn)出典型的“人社”特色，即港澳創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)駐基地的一個(gè)前提是要買(mǎi)社保，以創(chuàng)業(yè)吸引一部分就業(yè)。大灣區(qū)辦主要負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)上級(jí)政府關(guān)于粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的決策部署，統(tǒng)籌推進(jìn)《規(guī)劃綱要》涉及港澳青年工作任務(wù)的總體謀劃、協(xié)調(diào)與推進(jìn)。比如2021年3月廣東省大灣區(qū)辦聯(lián)合廣東省人社廳發(fā)布《港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地導(dǎo)覽》，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)。港澳辦負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行“一國(guó)兩制”方針和中央治理港澳的政策，協(xié)同有關(guān)部門(mén)和地方推進(jìn)與港澳青年發(fā)展領(lǐng)域的交流與合作。

（五）績(jī)效考核

行政推動(dòng)機(jī)制的末端環(huán)節(jié)，是建立一套績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)照最初設(shè)立的目標(biāo)體系，對(duì)各個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)管理的港澳青創(chuàng)基地運(yùn)行狀況和港澳青年工作進(jìn)行結(jié)果導(dǎo)向的政績(jī)考核。通過(guò)對(duì)比廣東省出臺(tái)的《關(guān)于推動(dòng)港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施意見(jiàn)》、廣州市印發(fā)的《廣州市港澳臺(tái)青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)示范基地考核表》、深圳市發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展2021年度深圳市創(chuàng)業(yè)孵化基地申報(bào)和認(rèn)定工作的通知》和珠海市頒布的《珠海市級(jí)創(chuàng)業(yè)孵化基地認(rèn)定和管理辦法》四份文件可以發(fā)現(xiàn)（如表1所示），相關(guān)部門(mén)在對(duì)港澳青創(chuàng)基地進(jìn)行考核時(shí)，大都采取定量和定性考核相結(jié)合的方式，圍繞“運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)、優(yōu)惠政策與服務(wù)、場(chǎng)地空間、服務(wù)團(tuán)隊(duì)、交流活動(dòng)、港澳入駐項(xiàng)目”六個(gè)部分，分別設(shè)置具體的考察指標(biāo)；一些城市還為六大部分設(shè)置不同的權(quán)重，并賦值每一項(xiàng)具體指標(biāo)。省市政府構(gòu)建目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效考核機(jī)制，目的是加強(qiáng)對(duì)港澳青創(chuàng)基地的規(guī)范化管理，做到賞罰分明。

表1 港澳青年“雙創(chuàng)”基地考核指標(biāo)對(duì)比

三、行政推動(dòng)機(jī)制存在的矛盾與悖論

客觀(guān)來(lái)說(shuō)，由于“一國(guó)兩制”的制度環(huán)境硬約束，從中央到粵港澳三地再到珠三角九市政府，都采用自上而下的行政推動(dòng)機(jī)制吸納港澳青年融入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展，有其必然性和必要性。同時(shí)，政府通過(guò)行政力量開(kāi)展港澳青年工作，確實(shí)取得了一定成效。但從現(xiàn)實(shí)情況看，行政推動(dòng)的工作機(jī)制也存在一些內(nèi)在矛盾和悖論，主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）多部門(mén)主管與同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)的矛盾

自《規(guī)劃綱要》頒布實(shí)施以來(lái)，大灣區(qū)內(nèi)地城市尤其是廣州、深圳、珠海等城市興起了港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)的熱潮，幾年時(shí)間已孵化建設(shè)成各級(jí)各類(lèi)雙創(chuàng)基地近50家。但值得關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題是，這些港澳青創(chuàng)基地不僅級(jí)別不同，而且歸口管理的部門(mén)也不一樣。從級(jí)別上看，有的是省級(jí)，有的是市級(jí)，還有的是區(qū)級(jí)；在歸口管理上，有的由統(tǒng)戰(zhàn)部門(mén)主管，有的由團(tuán)委主管。這種分級(jí)分部門(mén)規(guī)管的體制機(jī)制，無(wú)形中帶來(lái)了資源爭(zhēng)奪和利益博弈的問(wèn)題。為此，廣東省人力資源和社會(huì)保障廳力圖通過(guò)共建方式加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，構(gòu)建“1+12+N”新格局，建設(shè)粵港澳大灣區(qū)（廣東）創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化基地，打造具有人社特色的國(guó)家級(jí)、國(guó)際化、示范性的港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地龍頭標(biāo)桿。如此一來(lái)，港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地實(shí)際就形成了國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、區(qū)級(jí)四級(jí)體系，人社、統(tǒng)戰(zhàn)、團(tuán)委等多部門(mén)主管的管理體制。

就理想狀態(tài)而言，這種多部門(mén)分級(jí)主管的體制應(yīng)該有利于發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，發(fā)展出不同特色的港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地。但從實(shí)際效果看，這些“雙創(chuàng)”基地大多陷入了同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)的境地。出于盡快出效果的政績(jī)考慮，它們相互之間往往競(jìng)相模仿，爭(zhēng)相出臺(tái)優(yōu)惠政策以吸引更多的港澳青年或企業(yè)參與“雙創(chuàng)”。更為極端的情況是，受新冠肺炎疫情防控的影響，港澳尤其是香港青年難以跨境進(jìn)入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展，由此導(dǎo)致吸納對(duì)象的資源稀缺現(xiàn)象，而一些“雙創(chuàng)”基地出于績(jī)效考核的壓力，一時(shí)間上演了“搶人大戰(zhàn)”的怪現(xiàn)象。其結(jié)果，必然使港澳青年“雙創(chuàng)”基地難以發(fā)揮出“1+1＞2”的規(guī)模效應(yīng)。調(diào)研中某港澳青創(chuàng)基地的工作人員曾吐槽說(shuō)：

“2019年出臺(tái)的實(shí)施方案雖然為各個(gè)基地指明了努力方向，但各個(gè)區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地的實(shí)際行動(dòng)不一致。為了達(dá)到各自的考核標(biāo)準(zhǔn)，這里的基地給港澳青年 20 萬(wàn)，那里的給30萬(wàn)，似乎出現(xiàn)了一種“搶人”的局面，港澳青年也會(huì)覺(jué)得怎么各個(gè)地方不一樣?！保ㄔL(fǎng)談資料CLZ20210121）

（二）國(guó)民待遇優(yōu)次有別的悖論

當(dāng)前，港澳居民在內(nèi)地受到的待遇是差別化的，既有一些特別的優(yōu)待，又有某些方面的限 制［5］，實(shí)際上出現(xiàn)了“超國(guó)民待遇”與“次國(guó)民待遇”的悖論。一方面，為了更好地吸引港澳青年融入國(guó)家發(fā)展大局，相關(guān)部門(mén)在同等條件下給予港澳青年高于內(nèi)地居民的待遇。比如，港澳青年在實(shí)習(xí)、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)等方面享有較大力度的資金支持和全方位的配套服務(wù)；在納稅上，符合要求的港澳居民不僅可以避免被雙重征稅，而且在個(gè)人所得稅免稅條件、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入征稅、股息收入等方面享有優(yōu)惠［16-17］；在高等教育上，根據(jù)教育部相關(guān)規(guī)定，2020年有122所內(nèi)地高等院校依據(jù)香港中學(xué)文憑考試成績(jī)免試擇優(yōu)錄取香港學(xué)生［18］，2021年將有98所內(nèi)地高校向澳門(mén)學(xué)生提供1215個(gè)保送名額［19］。在一次實(shí)地調(diào)研中，G市N區(qū)某“雙創(chuàng)”基地負(fù)責(zé)人向我們介紹了該區(qū)的港澳青年“雙創(chuàng)”政策：

“目前整個(gè)園區(qū)對(duì)港澳初創(chuàng)企業(yè)實(shí)行三年免租期，食住行方面園區(qū)內(nèi)部一些合作單位也會(huì)給他們提供一些優(yōu)惠，同時(shí)N區(qū)的港澳青年政策覆蓋領(lǐng)域非常全面，港澳青年在N區(qū)的學(xué)習(xí)、實(shí)習(xí)、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、置業(yè)、生活等方面都有補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)資金?！保ㄔL(fǎng)談資料SXJ20210121）

另一方面，與內(nèi)地不同地區(qū)之間的勞動(dòng)力社會(huì)流動(dòng)不同，港澳青年進(jìn)入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展屬于跨境社會(huì)流動(dòng)，由于港澳與內(nèi)地之間在學(xué)歷、職業(yè)資格證書(shū)等資質(zhì)方面大都不是互認(rèn)的，因此，相互間的制度壁壘使得港澳青年在內(nèi)地發(fā)展時(shí)存在“大門(mén)開(kāi)了，小門(mén)開(kāi)不了”的困惑，面臨不少?lài)?guó)民待遇難以實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。比如，在住房上，除了共有產(chǎn)權(quán)政策以外，港澳青年不能貸款買(mǎi)房；在交通上，港澳單牌車(chē)不能進(jìn)入內(nèi)地，港澳居民來(lái)往兩地時(shí)間成本高；在福利保障上，港澳與內(nèi)地之間的福利保障項(xiàng)目不互通，港澳青年在內(nèi)地也無(wú)法線(xiàn)上辦理社保業(yè)務(wù)；在金融上，由于三地之間的信息系統(tǒng)不互通，港澳青年很難在內(nèi)地銀行開(kāi)戶(hù)和貸款。這就導(dǎo)致港澳青年雖然會(huì)被優(yōu)惠政策吸引到內(nèi)地，但由于落地流程體驗(yàn)不暢，很多港澳青年只是短暫停留。一位受訪(fǎng)的澳門(mén)青年表示：

“G市政府雖然也做了大量的工作，但它們不大知道我們的真實(shí)需求。港澳企業(yè)來(lái)到大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展過(guò)程中有一個(gè)坎，我打個(gè)比方，有個(gè)在澳門(mén)排第一的網(wǎng)絡(luò)安全工程公司，他們被卡住是因?yàn)樗麄冊(cè)趦?nèi)地沒(méi)有Reference（參考），這就沒(méi)有辦法接單。這個(gè)暫時(shí)來(lái)說(shuō)是沒(méi)有辦法解決的，就是澳門(mén)香港做得多牛，來(lái)到內(nèi)地根本就沒(méi)有辦法接到單，所以現(xiàn)在很多初創(chuàng)企業(yè)真的很難在這邊落戶(hù)?！保ㄔL(fǎng)談資料ZWA20210126）

（三）主管與業(yè)務(wù)部門(mén)的執(zhí)行偏好影響政策變現(xiàn)效能

一項(xiàng)政策在具體執(zhí)行中往往需要跨部門(mén)協(xié)作，才能實(shí)現(xiàn)良性的政策變現(xiàn)。港澳青年政策在執(zhí)行過(guò)程中，牽涉主管部門(mén)的支持與業(yè)務(wù)部門(mén)的配合，因而也需要跨部門(mén)協(xié)作。如前所述，出于政績(jī)考核的需要，人社、統(tǒng)戰(zhàn)、團(tuán)委等主管部門(mén)之間雖有一定競(jìng)爭(zhēng)，但基于支持港澳青年融入國(guó)家發(fā)展大局和大灣區(qū)發(fā)展的政治考量，這些主管部門(mén)容易達(dá)成共識(shí)，對(duì)港澳青年“雙創(chuàng)”基地的扶持政策持大力支持和配合的態(tài)度?？墒?，財(cái)政、科技等具體業(yè)務(wù)部門(mén)出于規(guī)范管理和專(zhuān)業(yè)管理的考慮，可能對(duì)港澳青年的相關(guān)優(yōu)惠政策持保留意見(jiàn)，甚至有質(zhì)疑的聲音。比如，財(cái)政局更多關(guān)注港澳青年的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)，不大愿意將資金口向創(chuàng)收不顯著的港澳初創(chuàng)企業(yè)開(kāi)放；科技局設(shè)定的科技項(xiàng)目立項(xiàng)門(mén)檻較高，而不少以港澳青年或企業(yè)身份申報(bào)的科技項(xiàng)目卻難以達(dá)標(biāo)。誠(chéng)如G市某港澳青年“雙創(chuàng)”基地一位受訪(fǎng)人員所言：

“目前做港澳青年項(xiàng)目申報(bào)，上面一些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為港澳青年政策獎(jiǎng)勵(lì)金額太高、交的材料太少，財(cái)政資金會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)我們幫港澳青年申請(qǐng)市科技局的資金時(shí)，會(huì)被科技局質(zhì)疑公允性，科技局覺(jué)得這些項(xiàng)目的科技含量一般，研發(fā)團(tuán)隊(duì)也不完善，明明不是高科技項(xiàng)目為什么要將門(mén)檻放低，他們就會(huì)考慮這個(gè)錢(qián)給得值不值?！保ㄔL(fǎng)談資料CLZ20210121）

另一種情況是，人大代表作為民眾利益的代言人，認(rèn)為港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的部分優(yōu)惠政策有政策歧視的嫌疑，容易引發(fā)內(nèi)地青年的不滿(mǎn)情緒，需要加以修正或謹(jǐn)慎執(zhí)行。由此來(lái)看，在港澳青年“雙創(chuàng)”基地政策執(zhí)行上，主管部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)在政策執(zhí)行上的偏好，勢(shì)必會(huì)影響到港澳青年“雙創(chuàng)”政策的變現(xiàn)效果，或者影響到政策執(zhí)行的整體效能。

（四）結(jié)果考核與政策初衷的偏離

為調(diào)動(dòng)各級(jí)各地政府推動(dòng)港澳青年“雙創(chuàng)”基地建設(shè)的積極性，廣東省和珠三角多個(gè)城市政府構(gòu)建了結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效考核機(jī)制，這也是政府開(kāi)展其他工作的不二法門(mén)。但是，就如同其他領(lǐng)域凸顯的問(wèn)題一樣，港澳青年“雙創(chuàng)”基地政策在實(shí)際執(zhí)行中也不可避免地出現(xiàn)了形式主義和資源浪費(fèi)現(xiàn)象，一定程度上偏離了“支持港澳青年融入國(guó)家發(fā)展大局和大灣區(qū)內(nèi)地發(fā)展”的政策初衷。一方面，在新型壓力型體制下，來(lái)自高位推動(dòng)的政治壓力是剛性的、必須完成的任務(wù)，為此，在政績(jī)考核的壓力下，地方政府紛紛掀起港澳青年“雙創(chuàng)”基地建設(shè)熱潮，在沒(méi)有數(shù)量規(guī)模約束的背景下，各類(lèi)舉著港澳青年牌的“雙創(chuàng)”基地遍地開(kāi)花，短短兩年多時(shí)間就有近50家，出現(xiàn)了供給飽和甚至供給過(guò)剩問(wèn)題，很多基地門(mén)庭冷落，少見(jiàn)港澳青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)者身影。另一方面，目前在這套以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效考核制度指導(dǎo)下，上級(jí)主管單位和部門(mén)著重關(guān)注諸如吸引港澳青年及其項(xiàng)目的數(shù)量、舉辦培訓(xùn)交流活動(dòng)的次數(shù)、基地面積與服務(wù)人數(shù)等定量指標(biāo)的完成情況，對(duì)于吸納質(zhì)量和吸納效果考核不夠，很多平臺(tái)或項(xiàng)目港澳元素不突出，尤其是落實(shí)到對(duì)港澳普通青年的吸納方面更顯不足。某港澳青創(chuàng)基地負(fù)責(zé)人無(wú)奈地表示：

“上級(jí)在考察我們的時(shí)候是根據(jù)考核表來(lái)給我們打分的，他們關(guān)心的是結(jié)果，至于舉辦活動(dòng)的質(zhì)量，平時(shí)的活躍度等過(guò)程方面的因素他們不怎么在意。當(dāng)時(shí)我們想要申報(bào)省級(jí)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)示范基地，里面有一條規(guī)定是面積要達(dá)到 500平方米，因?yàn)槲覀儺?dāng)時(shí)的面積是447平方米，雖然我們各項(xiàng)指標(biāo)都達(dá)到了，而且比其他基地都活躍得多，但是沒(méi)有達(dá)到 500平方米的指標(biāo)就是不行，干得再好也沒(méi)用?！保ㄔL(fǎng)談資料 LT20210126）

四、結(jié)論與政策思考

（一）研究結(jié)論

港澳青年是助力粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、推動(dòng)港澳更好融入國(guó)家發(fā)展大局的重要力量。自粵港澳大灣區(qū)建設(shè)這一重大國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，在強(qiáng)大的政治勢(shì)能層層傳導(dǎo)下，各級(jí)和各有關(guān)部門(mén)政府習(xí)慣性地采用行政推動(dòng)機(jī)制來(lái)開(kāi)展港澳青年融入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展工作。本文以各級(jí)各類(lèi)港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)為例，在實(shí)地訪(fǎng)談?wù){(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)行政推動(dòng)機(jī)制的五大行動(dòng)環(huán)節(jié)，即：政治號(hào)召、高層推動(dòng)、政策擴(kuò)散、部門(mén)推進(jìn)和績(jī)效考核進(jìn)行了具體分析。就現(xiàn)實(shí)而言，采用行政推動(dòng)的工作機(jī)制推動(dòng)港澳青年融入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展，取得了一定的階段性成效，成績(jī)值得肯定。但正如上文所分析的，這種行政推動(dòng)的工作機(jī)制也不可避免地存在一些內(nèi)在的矛盾和悖論，如多部門(mén)主管與同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)、國(guó)民待遇優(yōu)次有別、主管與業(yè)務(wù)部門(mén)的執(zhí)行偏好影響政策變現(xiàn)效能、結(jié)果考核與政策初衷的偏離等。這說(shuō)明，各有關(guān)方面對(duì)港澳青年融入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展的行政推動(dòng)機(jī)制，務(wù)必保持辯證、客觀(guān)的認(rèn)識(shí)。

更為重要的是，各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)還應(yīng)意識(shí)到：行政推動(dòng)的工作機(jī)制本身就是體制慣性使然，隨著時(shí)間的推移更容易形成路徑依賴(lài)，如若長(zhǎng)期采用行政推動(dòng)機(jī)制來(lái)吸納港澳青年進(jìn)入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展，很有可能誘發(fā)“政策執(zhí)行內(nèi)卷化”問(wèn)題。一方面，進(jìn)入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展的港澳青年呈現(xiàn)一種“沒(méi)有發(fā)展的增長(zhǎng)狀態(tài)”。以G市N區(qū)的港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行為例，2020年該區(qū)各類(lèi)青創(chuàng)基地引進(jìn)港澳青年團(tuán)隊(duì)30多個(gè)，新增成功申領(lǐng)港澳臺(tái)居民居住證的港澳青年279名，但其中大部分都是有內(nèi)地生活背景的港澳籍青年，真正土生土長(zhǎng)的港澳青年不多。另一方面，政府的各種投入呈現(xiàn)出“邊際收益遞減”的現(xiàn)象。當(dāng)前，政府集中了不少人力、物力、財(cái)力、政策等各種資源，投入到港澳“雙創(chuàng)”基地建設(shè)，目的是把這些基地培育成港澳青年投身大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展的重要載體和橋梁。但現(xiàn)實(shí)的境況卻不太樂(lè)觀(guān)，大部分基地門(mén)可羅雀，少見(jiàn)港澳青年進(jìn)駐工作的身影。當(dāng)然，這有新冠肺炎疫情防控的客觀(guān)影響，但與港澳青年“雙創(chuàng)”基地的供給過(guò)剩也有很大關(guān)系。

（二）政策思考

那么，在推動(dòng)港澳青年融入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展過(guò)程中，如何盡量消減行政推動(dòng)機(jī)制帶來(lái)的內(nèi)在矛盾與缺失？尤其是如何避免“政策執(zhí)行內(nèi)卷化”問(wèn)題的出現(xiàn)？我們認(rèn)為，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的政策審思，實(shí)際上涉及如何理性審視港澳青年的跨境社會(huì)流動(dòng)問(wèn)題。眾所周知，青年群體的社會(huì)流動(dòng)本質(zhì)上是一種個(gè)體決策行為，是基于成本與收益的資源配置方式。由于不同地區(qū)之間以及不同個(gè)體之間存在差異，在流動(dòng)的過(guò)程中個(gè)體會(huì)出現(xiàn)各種不適應(yīng)的問(wèn)題，但當(dāng)社會(huì)流動(dòng)能夠帶來(lái)社會(huì)價(jià)值諸如地位、聲望、財(cái)富等的提升，理性的個(gè)體會(huì)選擇去往更有利于自身發(fā)展的地方，進(jìn)而選擇落地生根［20］。客觀(guān)來(lái)看，港澳青年融入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的社會(huì)流動(dòng)現(xiàn)象，只不過(guò)帶有“一國(guó)兩制”下的“跨境”特質(zhì)而已。一方面，在“一國(guó)兩制”的制度約束下，港澳青年跨境流動(dòng)面臨一些制度障礙，的確需要政府的適度介入和行政推動(dòng)，營(yíng)造一個(gè)良好的環(huán)境，吸引港澳青年到大灣區(qū)內(nèi)地城市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)乃至就業(yè)。但另一方面，即使是“跨境”社會(huì)流動(dòng)也是要遵循市場(chǎng)規(guī)律即價(jià)格機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。非常現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，港澳青年進(jìn)入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展不僅需要離開(kāi)家庭和熟悉的朋友圈，還要克服制度和環(huán)境差異帶來(lái)的各種問(wèn)題，在這種情況下，經(jīng)濟(jì)收入是根本驅(qū)動(dòng)力。但對(duì)比粵港澳大灣區(qū)11個(gè)城市平均薪酬可看出，現(xiàn)階段港澳的平均收入水平要遠(yuǎn)高于大灣區(qū)內(nèi)地城市，因此，城市收入上的較大落差，決定了港澳青年在目前階段不太可能成規(guī)模進(jìn)入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展。

基于上述的政策審思，我們提出完善行政推動(dòng)機(jī)制的總體建議是：需要冷靜看待港澳青年融入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展問(wèn)題，不能急于求成而慣用行政推動(dòng)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)同時(shí)發(fā)揮市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)行政推動(dòng)、市場(chǎng)主導(dǎo)和社會(huì)參與相結(jié)合。

首先，政府需要做好階段性角色調(diào)整與職責(zé)安排，明確不同階段港澳青年工作的重點(diǎn)和方向。在工作起步階段，政府可以充當(dāng)“劃槳人”角色，就港澳青年“雙創(chuàng)”基地建設(shè)、政策支撐體系、交流融合機(jī)制、基本公共服務(wù)、社會(huì)保障等問(wèn)題出臺(tái)統(tǒng)一的規(guī)劃和指引，合理劃分各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)在港澳青年工作中的不同職責(zé)，確保上下統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，互相協(xié)調(diào)配合；在工作步入正軌之后，政府應(yīng)當(dāng)由“劃槳人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嫒恕苯巧?，就港澳青年融入大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的規(guī)則對(duì)接、資質(zhì)互認(rèn)、差別化待遇等利益沖突和糾紛問(wèn)題進(jìn)行制度創(chuàng)新，打破限制。

其次，推廣港澳青創(chuàng)基地商業(yè)化運(yùn)營(yíng)模式，借用市場(chǎng)的力量驅(qū)動(dòng)港澳青年進(jìn)入大灣區(qū)內(nèi)地城市就業(yè)創(chuàng)業(yè)。目前港澳青創(chuàng)基地的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)大多為企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或民辦非企業(yè)單位，它們雖然為港澳創(chuàng)業(yè)青年提供“一站式”政務(wù)辦理、商事業(yè)務(wù)代理、政策咨詢(xún)和申報(bào)等基本服務(wù)，但由于這些機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范疇和業(yè)務(wù)能力與港澳青年的創(chuàng)業(yè)需求不匹配，無(wú)法在鏈接商業(yè)資源、提供創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、指導(dǎo)運(yùn)作模式等方面給予港澳青年很好的幫助。因此，需要對(duì)港澳青創(chuàng)基地進(jìn)行商業(yè)定位，明確其是為哪些創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域的港澳青年服務(wù)的，并將該基地交給此領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)化平臺(tái)運(yùn)營(yíng)。例如，可以成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)做跨境電商的企業(yè)孵化基地并將其交給電商企業(yè)來(lái)管理，傳授港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)知識(shí)和技巧。如此，港澳青年不僅可以在專(zhuān)業(yè)人士的指導(dǎo)和幫助下開(kāi)啟自己的創(chuàng)業(yè)路，找到志同道合的創(chuàng)業(yè)伙伴，還可以借助平臺(tái)了解相關(guān)市場(chǎng)、對(duì)接項(xiàng)目資源，進(jìn)行產(chǎn)品展示交流和促進(jìn)創(chuàng)業(yè)成果轉(zhuǎn)化。

第三，鼓勵(lì)發(fā)展跨境商會(huì)組織，提供創(chuàng)業(yè)咨詢(xún)服務(wù)?？鐕?guó)公司到境外發(fā)展需要生產(chǎn)者服務(wù)公司做前期的市場(chǎng)調(diào)研和提供后期的生產(chǎn)性服務(wù)，粵港澳大灣區(qū)“一國(guó)兩制三關(guān)區(qū)”的獨(dú)特制度環(huán)境，決定了港澳青年在大灣區(qū)內(nèi)地城市創(chuàng)業(yè)就業(yè)必須克服法律、稅務(wù)、人員管理等制度差異。目前市場(chǎng)上已有不少專(zhuān)業(yè)人士看準(zhǔn)了在大灣區(qū)營(yíng)商的港澳青年或外國(guó)人有新增趨勢(shì)，為他們提供相關(guān)服務(wù)，如會(huì)計(jì)師事務(wù)所可以找出對(duì)創(chuàng)業(yè)者最佳的稅務(wù)安排，人力資源公司能夠幫助他們招聘到合適的員工，律師事務(wù)所可以提醒港澳創(chuàng)業(yè)青年法律法規(guī)上的注意事項(xiàng)［8］。故此，應(yīng)大力發(fā)展跨境商會(huì)組織，鼓勵(lì)和促進(jìn)它們積極發(fā)揮作用，幫助港澳青年有效解決困難。