青年創(chuàng)新型城市建設(shè)及指標體系構(gòu)建研究
——基于廣州的實踐探索

■ 李勁 柴茂昌

一、引言

青年是國家的未來，民族的希望，是最具創(chuàng)新活力和潛力的年齡群體。黨和國家歷來高度重視青年、關(guān)懷青年、信任青年，黨的十八大以來，習近平總書記高度關(guān)注青年發(fā)展工作，親切關(guān)懷青年成長成才。2017年，由中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016-2025年）》強調(diào)，“促進青年更好成長、更快發(fā)展，是國家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性工程”，提出“黨和國家事業(yè)要發(fā)展，青年首先要發(fā)展”［1］。習近平總書記在致2013年全球創(chuàng)業(yè)周中國站活動組委會的賀信中指出：“青年是國家和民族的希望，創(chuàng)新是社會進步的靈魂，創(chuàng)業(yè)是推動經(jīng)濟社會發(fā)展、改善民生的重要途徑，青年學生富有想象力和創(chuàng)造力，是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的有生力量”［2］。2020年，《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》重磅發(fā)布，在新華社播發(fā)的6000多字全文中，“創(chuàng)新”在不同內(nèi)容板塊中被著重提及15次。而在此次全會上通過的“十四五”規(guī)劃建議中，第9條“激發(fā)人才創(chuàng)新活力”就明確提到“培養(yǎng)具有國際競爭力的青年科技人才后備軍”。2021年，十三屆全國人大四次會議通過了“十四五”規(guī)劃綱要，在第六章“激發(fā)人才創(chuàng)新活力”時兩次提及“青年（青少年）”。從各地的“十四五”規(guī)劃綱要來看，創(chuàng)新人才培育也成為了地方在推動本地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展中對青年事務(wù)的首要關(guān)注。

廣州作為開放程度很高的國際大都市，具有很強的創(chuàng)新活力。自2015年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》（國發(fā)〔2015〕32號）后，廣州在創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)、科技、技術(shù)、創(chuàng)業(yè)、平臺、政策、人才、體系與人工智能等方面支持“雙創(chuàng)”發(fā)展，同時在科技創(chuàng)新載體、科技創(chuàng)新平臺、科技創(chuàng)新人才支持等方面制定了各類政策措施以充分發(fā)揮科技創(chuàng)新對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐引擎作用［3］。2020年12月，科技部和中國科學技術(shù)信息研究所分別公布《國家創(chuàng)新型城市創(chuàng)新能力監(jiān)測報告2020》和《國家創(chuàng)新型城市創(chuàng)新能力評價報告2020》顯示：廣州在72個國家創(chuàng)新型城市中排名再創(chuàng)新高位居全國第二；全市國家科技型中小企業(yè)備案入庫數(shù)量，連續(xù)2年位列全國城市第一；全社會研發(fā)投入強度增幅則居國內(nèi)主要城市首位；“自然—科研城市”全球排名位居世界第15位、國內(nèi)第五位；廣深港創(chuàng)新集群連續(xù)兩年居全球創(chuàng)新指數(shù)第二位。可以說，廣州的綜合創(chuàng)新能力目前已穩(wěn)居國內(nèi)前列。2021年4月，廣州市“十四五”規(guī)劃綱要正式印發(fā)，明確提出建設(shè)“青年創(chuàng)新型城市”，加快城市高質(zhì)量發(fā)展，釋放城市創(chuàng)新能量。作為擁有豐富的青年創(chuàng)新人才儲備、深厚青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實踐經(jīng)驗積淀的廣州，青年創(chuàng)新型城市建設(shè)大有可為，青年創(chuàng)新型城市建設(shè)將成為廣州創(chuàng)新生態(tài)轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新工作取得進展的有力抓手。

政策的生命力在于執(zhí)行。2020年底，共青團中央為推進國家中長期青年發(fā)展規(guī)劃實施，提出鼓勵各地結(jié)合實際建設(shè)“青年發(fā)展友好型”城市，并制定相應(yīng)的衡量指標體系。青年創(chuàng)新型城市必然是對青年友好和利于青年發(fā)展的，因此，青年創(chuàng)新型城市建設(shè)事實上包含了青年發(fā)展友好型城市的核心內(nèi)容，但同時又結(jié)合城市發(fā)展水平和積蓄優(yōu)勢，提出了更高水平的發(fā)展要求。然而，目前建設(shè)青年創(chuàng)新型城市也面臨著推動機制尚不健全、標準指引不夠清晰、引領(lǐng)青年工作開展成效不明顯等問題。因此，系統(tǒng)研究并回答什么是青年創(chuàng)新型城市，準確把握青年創(chuàng)新型城市的核心特征并構(gòu)建指標體系，對于高質(zhì)量建設(shè)青年創(chuàng)新型城市具有重要意義。本文將以廣州的發(fā)展實踐作為具體基礎(chǔ)，圍繞青年創(chuàng)新型城市發(fā)展的概念與特征及青年創(chuàng)新型城市指標體系框架設(shè)計及其具體構(gòu)成進行分析探討，對其他城市激活青年創(chuàng)新活力，提升城市創(chuàng)新能力具有一定的啟發(fā)和借鑒意義。

二、青年創(chuàng)新型城市的概念和特征

（一）青年創(chuàng)新型城市的概念

建設(shè)青年創(chuàng)新型城市，首先要回答青年創(chuàng)新型城市是什么的問題。廣州在全國首創(chuàng)性地提出“青年創(chuàng)新型城市”建設(shè)理念，雖然現(xiàn)有規(guī)劃文件闡述了青年創(chuàng)新型城市的基本政策定位，即探索打造具備國際競爭力的青年創(chuàng)新人才隊伍、推動青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作取得更大成果等，但卻未對青年創(chuàng)新型城市進行明確定義。

青年創(chuàng)新型城市是一種城市發(fā)展模式，該發(fā)展模式所內(nèi)含“目標—工具—路徑”等主體性要素?；诖怂悸?，青年創(chuàng)新型城市是城市以促進青年群體的創(chuàng)新創(chuàng)造、創(chuàng)業(yè)發(fā)展為目標，在制度和政策設(shè)計、財政資源配置、城市建設(shè)規(guī)劃、公共服務(wù)等方面保障青年創(chuàng)新實踐的一種城市發(fā)展模式。根據(jù)該定義，青年創(chuàng)新型城市的核心目標是促進青年群體創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造；實現(xiàn)目標的政策工具是制度設(shè)計、資源配置、公共服務(wù)等方式。

把青年創(chuàng)新型城市界定為城市發(fā)展模式，而不是某種作為結(jié)果的理想城市形態(tài)，在廣州率先提出并進行探索實踐，具有極強的現(xiàn)實性意義。一方面，這為青年創(chuàng)新型城市建設(shè)本身預(yù)留了豐富的空間，并為廣州青年創(chuàng)新模式未來的推廣擴散提供了便利。另一方面，作為城市發(fā)展模式，意味著青年創(chuàng)新型城市更可能是一個包含階段化特征的連續(xù)譜系，而非簡單的“是或者不是”的二分尺度，有助于把握階段性特征并進行“因期施策”。

按照發(fā)展模式的深化程度，青年創(chuàng)新型城市的建設(shè)階段可以劃分為依次遞進的三個層次（如圖1所示）。

圖1 青年創(chuàng)新型城市的階段性層次

第一個層次是青年創(chuàng)新作為一種“城市功能”的階段，在該階段，青年群體的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)造活力在城市中得到迸發(fā)，服務(wù)和促進青年創(chuàng)新成為一項發(fā)揮良好的城市功能。

第二個層次是青年創(chuàng)新作為“城市品牌”的階段，這意味著青年創(chuàng)新活動在城市中出現(xiàn)聚集，并且創(chuàng)新活動開始對區(qū)域甚至全球價值鏈形成有效參與，城市因此開始具有青年創(chuàng)新的聲譽和口碑。

第三個層次是青年創(chuàng)新作為“城市氣質(zhì)”的階段，即青年創(chuàng)新演變?yōu)槌鞘械膬?nèi)在文化特質(zhì)，青年創(chuàng)新在相當程度上構(gòu)成能夠自我維持、自我更新、自我保育的生態(tài)，最終難以與城市文化相分離。

作為以青年創(chuàng)新為依歸的城市發(fā)展模式，青年創(chuàng)新型城市必然要求城市是青年友好和利于青年發(fā)展的，但與此同時也更加強調(diào)保育青年創(chuàng)新活動的功能。在青年創(chuàng)新型城市的語境下，城市不僅要發(fā)力引才“輸血”，更要提升成才“造血”能力。因此和其他“青年”主題城市發(fā)展模式相比，青年創(chuàng)新型城市擁有更強的可持續(xù)創(chuàng)新和長期創(chuàng)新生成能力，也具有更為健康的青年人才生態(tài)。

（二）青年創(chuàng)新型城市的特征

從概念延伸開來，青年創(chuàng)新型城市有5個核心特征，這些特征是青年創(chuàng)新型城市形成的典型表現(xiàn)。

1.青年在創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造活動中切實發(fā)揮“首創(chuàng)”作用

在青年創(chuàng)新型城市發(fā)展模式的主導下，青年人被給予更充分的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)造機會，也承擔更具挑戰(zhàn)性的創(chuàng)新責任。青年創(chuàng)新型城市中的青年創(chuàng)新活動相比普通城市，具有更高的“首創(chuàng)性”特征，也即創(chuàng)新活動應(yīng)面向世界科技和商業(yè)前沿，面向國家重大需求，尤其強調(diào)原創(chuàng)性創(chuàng)新和自主性創(chuàng)新的重要性。

2.青年創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)發(fā)達緊密

發(fā)達緊密的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)是創(chuàng)新活動的直接呈現(xiàn)，也是產(chǎn)生重大和持續(xù)創(chuàng)新成果的來源。青年創(chuàng)新型城市相比其他城市，應(yīng)開始出現(xiàn)或具有以青年群體為主體的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)。這不僅要求青年創(chuàng)新型城市擁有活躍的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才資源，更要求其擁有鼓勵合作的創(chuàng)新氛圍、不受限制的組織和地理空間區(qū)隔、成熟的創(chuàng)新中介組織和服務(wù)市場，以及完善的政產(chǎn)學研合作機制。

3.青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動進入全球價值鏈高位

青年創(chuàng)新型城市依托活躍的青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動，具有主動參與全球高端價值鏈的能力和取向。首先，青年創(chuàng)新型城市在人才培養(yǎng)上具有更強的以全球創(chuàng)新青年為導向的人才發(fā)展價值觀，可以為國際化創(chuàng)新機構(gòu)和組織輸送更多人才。其次，青年通過在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中進行技術(shù)創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新等方式，帶動既有中低端制造業(yè)革新和創(chuàng)造，并探索在高新技術(shù)和高端科技服務(wù)等領(lǐng)域介入全球價值鏈。

4.營造青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的良性城市生態(tài)

青年創(chuàng)新型城市具備“社區(qū)—城市—產(chǎn)業(yè)—創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)”四位一體的發(fā)達創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)，從而對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)青年構(gòu)成強大的吸引力和吸附力。在社區(qū)生活居住環(huán)境、城市公共服務(wù)品質(zhì)和營商環(huán)境、產(chǎn)業(yè)勞動力市場和組織生態(tài)以及創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)方面，青年創(chuàng)新型城市的生態(tài)體系都能夠滿足青年群體的需求并形成留住人才的長期激勵。

5.形成完備且開放的青年創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策框架

青年創(chuàng)新型城市在“頂層設(shè)計”之下有著對青年創(chuàng)新清晰的戰(zhàn)略定位和完備的政策支撐框架。其中頂層設(shè)計具體表現(xiàn)為黨政領(lǐng)導機關(guān)的高度重視、組織領(lǐng)導機構(gòu)的完善設(shè)置以及青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的立法立制。在頂層設(shè)計的指引下，青年創(chuàng)新型城市能夠充分集聚各類各層級行政資源、社會公眾和專家的力量，推出廣泛認可的青年創(chuàng)新型城市政策舉措并持續(xù)保持政策更新。

三、青年創(chuàng)新型城市建設(shè)指標體系總體框架設(shè)計

通過厘清青年創(chuàng)新型城市的概念與特征，明確了這一城市發(fā)展模式要實現(xiàn)什么樣的愿景、要朝著哪個方向努力，從而構(gòu)成了指標體系內(nèi)容的核心基礎(chǔ)。具體到青年創(chuàng)新型城市建設(shè)指標體系，其基本設(shè)計邏輯還需要借助政策效果評價來確定。

一般而言，政策效果評價中存在著過程、結(jié)果和對象三大不可或缺的要素［4］，各要素指向了政策實施的重要問題。過程是指政策運行過程、執(zhí)行內(nèi)容和具體操作階段，是對政策主體行動的描述，是政策資源的投入和資源作用的發(fā)揮，在此即是青年創(chuàng)新型城市“做了什么”，為青年創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)造活動具體提供了怎樣的政策支持。結(jié)果是指政策的成果成效，是政策資源的產(chǎn)出和政策對現(xiàn)實造成具體影響的表現(xiàn)，在此則是青年創(chuàng)新型城市建設(shè)“實現(xiàn)了什么”，它對青年創(chuàng)新產(chǎn)生了什么樣的實際影響。對象是指政策所影響的客體，是政策資源具體指向和作用的群體，即是青年創(chuàng)新型城市“關(guān)注誰”，哪類青年群體是這一城市發(fā)展模式重點關(guān)注的對象。因此，本研究將從過程、結(jié)果和對象搭建了青年創(chuàng)新型城市指標體系的主要框架，并形成指標體系中的一級指標維度。

（一）過程：以青年能力拓展和創(chuàng)新周期覆蓋為主線

從過程來看，構(gòu)建青年創(chuàng)新型城市指標體系要以青年能力拓展、創(chuàng)新周期覆蓋為主?！扒嗄昴芰ν卣埂笔侵概嘤吞嵘嗄陝?chuàng)新、創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)造的能力。能力拓展的理念可以追溯到阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）于20世紀90年代提出了“能力方法”的框架。森的能力方法是指用“個人在生活中實現(xiàn)各種有價值的功能的實際能力”來評價生活質(zhì)量［5］，這種方法所要回答的問題不是“某個人是不是滿意”、也不是“某個人能夠支配多少資源”，而是“某個人實際能夠做什么或處于什么狀態(tài)”［6］。能力方法的核心概念是功能（Functioning）和能力（Capabilities）［7］?！肮δ堋笔且粋€人在生活中的活動或所處的狀態(tài)（Doings and Beings），“能力”是一個人能夠?qū)崿F(xiàn)的各種功能的組合，這些功能組合由人們所能夠做到的系列活動項目所組成［8］，能力是一種最基本的自由，即一個人所擁有的能夠給他帶來何種生活的選擇范圍；能力大小反映個人在這些組合中進行選擇的自由度，它代表了一個人在不同的生活中做出選擇的自由［9］。森認為經(jīng)濟的增長應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橥卣谷藗兊哪芰?，拓展能力也成了當今發(fā)展型公共政策（Development Policy）的核心關(guān)注點。發(fā)展型公共政策的目標是給人們以自由和能力去做他們認為有價值的事情，讓人們能夠自主選擇自己想要的工作和生活方式。而對于青年創(chuàng)新型城市建設(shè)，這意味著城市發(fā)展要幫助青年更好地開展創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造等各種功能活動。

“創(chuàng)新周期覆蓋”是指政策要覆蓋創(chuàng)新活動從不成熟到成熟的生命周期過程，要識別和回應(yīng)創(chuàng)新活動各階段的特殊需求，讓創(chuàng)新扶持和培育更精準。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動包括準備階段、起步階段以及完成階段的創(chuàng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營過程［10］；更進一步，可以具體將創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的生命周期劃分為種子期、初創(chuàng)期、生存期、發(fā)展期、成熟期和衰退期等6個階段［11-12］。從各個階段來看，種子期即創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的萌芽階段，主要包括“雙創(chuàng)”主體對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)機會的識別、作出“雙創(chuàng)”決策等活動；初創(chuàng)期的主要活動為獲取資源創(chuàng)辦企業(yè)，眾創(chuàng)空間、孵化器等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體、政府的行政審批、放寬市場準入等在這個階段發(fā)揮著重要作用；生存期是“雙創(chuàng)”主體謀求創(chuàng)業(yè)企業(yè)的生存、在市場上占據(jù)陣地、在競爭中保存和延續(xù)組織發(fā)展的時期；發(fā)展期是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動獲得市場認可、穩(wěn)定和持續(xù)創(chuàng)造價值的時期，本階段“雙創(chuàng)”主體將組織資源投入到更深入的創(chuàng)新活動中；之后企業(yè)迅速成長進入成熟期，將面臨市場拓展、產(chǎn)品創(chuàng)新、管理問題以及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成果收獲等問題；在衰退期，企業(yè)由于多方面因素導致經(jīng)營失敗，最終退出市場。建設(shè)青年創(chuàng)新型城市要把握創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的生命周期規(guī)律，從縱向時間維度來考慮青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)過程的周期特征，扶持青年創(chuàng)新的政策舉措要納入創(chuàng)新多階段發(fā)展的內(nèi)容。

基于上述，青年創(chuàng)新型城市要賦予和發(fā)展青年在各個創(chuàng)新周期中所需要的能力?？紤]到青年的年齡特征，青年創(chuàng)新型城市建設(shè)將聚焦到青年創(chuàng)新起步、成長和成熟三大階段中的能力培育問題；青年在不同階段創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)、能力發(fā)展需要的服務(wù)存在一定差異，其內(nèi)在需求層次也在不斷提升。指標體系的設(shè)計將關(guān)注青年在創(chuàng)新起步、成長和成熟階段中的能力需求，幫助城市構(gòu)建賦能青年創(chuàng)新“全生命周期”的精準服務(wù)供給體系。

結(jié)合青年能力拓展、創(chuàng)新周期的理論，筆者認為青年創(chuàng)新型城市指標體系第一部分內(nèi)容是過程監(jiān)測指標，并根據(jù)青年創(chuàng)新周期分為“青年創(chuàng)新起步階段”“青年創(chuàng)新成長階段”和“青年創(chuàng)新成熟階段”等3個一級指標。

（二）結(jié)果：以城市青年創(chuàng)新成效為最終衡量標準

從結(jié)果上看，青年創(chuàng)新型城市的評價指標要以城市青年創(chuàng)新成效為最終衡量標準。政策的結(jié)果是政策舉措和資源對具體政策客體的最終作用和影響，是對政策工作好或壞、有用或無用的直接評價，是檢驗政策任務(wù)完成情況最核心、最有力的指標。對于政策效果的考察、評價指標的設(shè)計，除了要考慮過程性的行動供給，還應(yīng)關(guān)注行動最終達到的效果。對于青年創(chuàng)新型城市指標體系而言，在考察促進青年創(chuàng)新的過程性工作后，還要把城市青年創(chuàng)新成效作為最終衡量標準，要衡量各項青年創(chuàng)新工作、政策和舉措對促進青年創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造活動的實際成效。因此青年創(chuàng)新型城市指標體系的第二部分內(nèi)容是結(jié)果監(jiān)測指標，以“城市青年創(chuàng)新成效”作為一級指標的命名。

（三）對象：關(guān)注四類青年創(chuàng)新人才和粵港澳大灣區(qū)青年

從對象來看，青年創(chuàng)新型城市評價指標的設(shè)計一方面關(guān)注對科技創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、創(chuàng)意創(chuàng)新、治理創(chuàng)新等四類青年創(chuàng)新人才的賦能，另一方面也要關(guān)注城市的政策布局與發(fā)展定位。2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，對粵港澳大灣區(qū)發(fā)展進行了總體布局，在《綱要》中提出“以香港、澳門、廣州、深圳四大中心城市作為區(qū)域發(fā)展的核心引擎”“廣州要充分發(fā)揮國家中心城市和綜合性門戶城市引領(lǐng)作用”［13］。青年創(chuàng)新型城市由廣州首創(chuàng)并在廣州實施，廣州的城市情況是指標體系設(shè)計的落腳點也是最要關(guān)注的現(xiàn)實。因此，在創(chuàng)新型城市指標體系建設(shè)中，要考慮城市資源對粵港澳大灣區(qū)青年創(chuàng)新的傾斜。

首先，根據(jù)廣州未來發(fā)展的需要，青年創(chuàng)新型城市要注重多元創(chuàng)新，要引導青年主動融入廣州創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，參與科技創(chuàng)新、企業(yè)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、市場創(chuàng)新、品牌創(chuàng)新、制度創(chuàng)新等領(lǐng)域，鼓勵青年積極投身廣州經(jīng)濟領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、社會領(lǐng)域、文化領(lǐng)域創(chuàng)新創(chuàng)造。因此廣州青年創(chuàng)新型城市建設(shè)指標體系將聚焦四類青年創(chuàng)新人才，分別是科技創(chuàng)新型人才、服務(wù)創(chuàng)新型人才、創(chuàng)意創(chuàng)新型人才和治理創(chuàng)新型人才。具體而言，科技創(chuàng)新型人才是指從事科學研究、技術(shù)研發(fā)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，在高校科研院所、科技企業(yè)工作或開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的青年創(chuàng)新人才。服務(wù)創(chuàng)新型人才是指高端服務(wù)業(yè)的專業(yè)人士，例如造價工程、政策研究、現(xiàn)代時尚等領(lǐng)域?qū)I(yè)人士，香港、澳門發(fā)達的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)孕育了龐大的高端服務(wù)專業(yè)人才隊伍，并正在快速向廣州流入。創(chuàng)意創(chuàng)新型人才是指通過創(chuàng)新性的想法創(chuàng)意推動社會融合，鏈接傳統(tǒng)與現(xiàn)代、文化與產(chǎn)業(yè)，促進老城市煥發(fā)新活力的青年人才，廣州正建設(shè)國際消費中心城市，如何實現(xiàn)全球資源薈萃、錯位互補協(xié)同、文商旅體融合、嶺南文化凸顯，需要創(chuàng)意創(chuàng)新型人才。治理創(chuàng)新型人才是指積極投身政治領(lǐng)域、社會領(lǐng)域，為社會發(fā)展和進步貢獻力量的青年人才，城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化離不開有能力有素質(zhì)的社會治理人才的參與，治理創(chuàng)新型人才能夠在城市治理、智慧城市、大數(shù)據(jù)等傳統(tǒng)和新興領(lǐng)域推動治理改革創(chuàng)新。

其次，廣州作為珠三角地區(qū)的綜合性門戶城市和粵港澳大灣區(qū)的樞紐城市，青年創(chuàng)新型城市建設(shè)要體現(xiàn)廣州引領(lǐng)粵港澳大灣區(qū)青年創(chuàng)新的城市功能。廣州要勇?lián)姑⒅鲃幼鳛?，為粵港澳青年來穗發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)環(huán)境、便利服務(wù)和有力保障，支持粵港澳青年來穗施展才華、創(chuàng)新成長，讓粵港澳青年更好融入粵港澳大灣區(qū)建設(shè)和發(fā)展。因此，廣州青年創(chuàng)新型城市的具體指標設(shè)計中，要包含對粵港澳青年的創(chuàng)新支持，要體現(xiàn)廣州的城市擔當與開放。

基于上述，青年創(chuàng)新型城市指標體系將分析每一項具體指標對四類人才的覆蓋情況，對具體指標所影響的人才類型進行標注，從而可以有針對性地考察青年創(chuàng)新型城市構(gòu)建對不同類型人才的作用；此外在具體指標的設(shè)計中，要著重增添測量粵港澳青年創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)造的指標，以衡量廣州對粵港澳青年的扶持工作。

四、青年創(chuàng)新型城市指標體系的具體內(nèi)容

明確了指標體系的內(nèi)容范圍和邏輯框架后，需要豐富和補充指標體系的具體內(nèi)容。具體指標的設(shè)計按照四個原則進行：一是圍繞青年創(chuàng)新型城市的概念和特征，并緊密結(jié)合指標體系三大要素即過程、結(jié)果、對象，要把握好青年創(chuàng)新型城市與“青年友好型城市”“青年發(fā)展型城市”等其他以“青年”為主題的城市發(fā)展模式的異同，也要深入理解好青年能力拓展、創(chuàng)新周期覆蓋、城市青年創(chuàng)新最終成效、四類創(chuàng)新人才以及粵港澳青年創(chuàng)新扶持的理論和實際。二是參考國內(nèi)外青年創(chuàng)新發(fā)展實踐，梳理借鑒國內(nèi)外城市有關(guān)青年發(fā)展、青年創(chuàng)新的政策實踐和有關(guān)指數(shù)及評價標準，提煉設(shè)計符合青年創(chuàng)新型城市評估的指標。三是注重指標測量的可操作性，確保指標內(nèi)容背后的相關(guān)政策舉措可落地，保證指標內(nèi)容可衡量和指標測量工作可執(zhí)行。

當前，全國不少城市在探索構(gòu)建與青年創(chuàng)新或發(fā)展有關(guān)的評價指標體系。2021年9月，中國青年報社聯(lián)合天眼查、青創(chuàng)頭條客戶端發(fā)布的《青年創(chuàng)業(yè)城市活力報告（2021）》從政府支持、經(jīng)濟環(huán)境、資源稟賦、創(chuàng)業(yè)孵化、科技創(chuàng)新等五個角度構(gòu)建了“青年創(chuàng)業(yè)城市活力指數(shù)”；山東共青團2021年10月發(fā)布的“青年發(fā)展型城市評價指標體系”則從宜居、宜業(yè)、宜學、高效服務(wù)和青年滿意5個維度，設(shè)計了3級26個指標；長三角青年和人才友好型城市指數(shù)的評價維度包括經(jīng)濟發(fā)展、青年引力、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、生活環(huán)境、公共服務(wù)等五個方面；深圳市正在探索建立“青年發(fā)展型城市指數(shù)”，計劃從青年吸引力、承載力、參與力、貢獻力等維度開展評估。在國際方面，美國“求職/求學目的地”評價體系從人口特征（Demographics）、生活質(zhì)量（Quality of Life）和經(jīng)濟形勢（Economic Climate）三個維度的9個核心指標分析了城市對青年的友好性問題；加拿大“青春城市”評價體系則從生活（Live）、工作（Work）和玩樂（Play）這三大維度出發(fā)設(shè)計了20個二級指標和122個具體指標。

根據(jù)上述原則，并結(jié)合國內(nèi)外文獻資料查閱、專家訪談、對話實踐者、研究團隊討論，本研究最終構(gòu)建出廣州“青年創(chuàng)新型城市”指標體系。指標體系的總體框架為青年創(chuàng)新賦能的三大階段——青年創(chuàng)新起步、青年創(chuàng)新成長、青年創(chuàng)新成熟和城市青年創(chuàng)新成效，這也是指標體系的4個一級指標，指標對四類重點關(guān)切的青年創(chuàng)新人才的適用性也納入指標體系，與總體框架設(shè)計保持一致。各個一級指標維度下共包含9個二級指標維度和62項具體指標（見圖2），具體指標的設(shè)計著重增加粵港澳青年創(chuàng)新的內(nèi)容。

圖2 青年創(chuàng)新型城市指標體系總體框架

各個二級指標中，“青年創(chuàng)新起步階段”指標設(shè)置“青年創(chuàng)新能力”“青年就業(yè)質(zhì)量”和“青年起步扶持”3個指標。創(chuàng)新起步階段指標主要考量城市為青年創(chuàng)新提供良好初始環(huán)境支持的程度。一是對青年創(chuàng)新起步所需能力的培養(yǎng)，這包括青年成年之前基礎(chǔ)創(chuàng)新能力的培養(yǎng)育化，也包括青年進入專業(yè)能力構(gòu)建階段后領(lǐng)域性創(chuàng)新能力的增長和發(fā)揮；二是青年就業(yè)質(zhì)量，具備創(chuàng)新能力的青年人才需要在市場中獲得適宜的人職匹配、人企匹配，才能最大程度上發(fā)揮創(chuàng)新能力；三是為青年提供創(chuàng)新起步扶持的條件，這意味著構(gòu)建親和與開放的城市及社區(qū)融入環(huán)境，還有為青年提供便捷周到的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)，提升青年創(chuàng)新的生存率、降低創(chuàng)新的試錯成本。

“青年創(chuàng)新成長階段”指標設(shè)置“青年創(chuàng)新服務(wù)”和“青年創(chuàng)業(yè)支持”2個指標。成長階段的青年創(chuàng)新人才已經(jīng)擁有了一定的能力和資源積累，本階段城市發(fā)展的任務(wù)是讓青年的創(chuàng)新項目能持續(xù)推進。一是要更多地為青年提供創(chuàng)新服務(wù)，支持青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動；二是要針對青年創(chuàng)業(yè)者的需求，在各個方面提供對青年創(chuàng)業(yè)活動的支持。

“青年創(chuàng)新成熟階段”指標設(shè)置“青年社會參與”和“青年公共服務(wù)”2個指標。成熟階段是一個創(chuàng)新相對平靜和穩(wěn)定的時期，該階段的創(chuàng)新青年承擔著社會、家庭以及工作的多重角色，因此賦能青年的方向也有了轉(zhuǎn)變。一是青年社會參與，關(guān)注青年對城市發(fā)展的參與和貢獻，衡量城市和青年基于創(chuàng)新的互動程度；二是青年公共服務(wù)，要保障符合條件的來穗青年人才平等、便捷地享有基本公共服務(wù)。

“城市青年創(chuàng)新成效”指標設(shè)置“領(lǐng)導與工作機制建設(shè)”和“青年創(chuàng)新成果”2個指標。本指標是對城市在青年創(chuàng)新起步、成長、成熟階段所做出努力的成效評估，衡量城市青年創(chuàng)新體系改善、青年創(chuàng)新成果增加的情況。首先是領(lǐng)導與工作機制建設(shè)，包括領(lǐng)導統(tǒng)籌機制、共青團工作機制、多方參與機制等內(nèi)容；其次是青年群體創(chuàng)新活動的成果，它反映城市青年創(chuàng)新政策的經(jīng)濟和社會效益水平。具體的青年創(chuàng)新型城市指標體系內(nèi)容參見表1。

表1 廣州青年創(chuàng)新型城市指標體系框架

（續(xù)上表）

五、結(jié)論和討論

本研究基于廣州構(gòu)建“青年創(chuàng)新型城市”的實踐探索，重點探討了青年創(chuàng)新型城市評價指標體系的總體框架設(shè)計以及具體的內(nèi)容維度。研究首先提出青年創(chuàng)新型城市的概念并闡述了其主要特征，勾勒了這一城市發(fā)展模式的使命和愿景；接著從政策效果評估的過程、結(jié)果和對象等三大要素明確了指標體系的整體設(shè)計邏輯，其中結(jié)合阿馬蒂亞·森的能力方法理論和創(chuàng)新生命周期理論確立過程維度的指標主線，凸出城市青年創(chuàng)新成效作為最終衡量標準的地位，并結(jié)合廣州的發(fā)展實際提出了需要重點關(guān)注的四類青年創(chuàng)新人才和對粵港澳青年創(chuàng)新的側(cè)重；最后依照概念特征和三大要素內(nèi)容，借鑒先進經(jīng)驗和做法以及兼顧了指標的可行性，設(shè)計出最終的廣州青年創(chuàng)新型城市指標體系內(nèi)容，包括4個一級指標、9個二級指標和62個具體指標。

未來在廣州青年創(chuàng)新型城市指標體系的實踐和運用的有關(guān)制度設(shè)計和安排上，筆者認為應(yīng)關(guān)注以下幾個方面的問題：一是指標應(yīng)用轄區(qū)和指標評價周期。指標體系為廣州城市建設(shè)服務(wù)，可以測量廣州市各區(qū)的青年創(chuàng)新工作情況，也可以推廣應(yīng)用到其他城市；指標體系沒有確定指標評價周期，可以根據(jù)現(xiàn)實需要設(shè)定，比如按年度測量指標內(nèi)容的表現(xiàn)。二是指標數(shù)據(jù)收集，指標的數(shù)據(jù)來源包括官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)和個人問卷調(diào)查，后者需要用科學的調(diào)查方法（如多階段分層抽樣）來開展，以減少統(tǒng)計誤差。三是指標權(quán)重設(shè)計，后續(xù)可以使用多輪次的專家意見法（又稱德爾菲法）對各二級指標的重要性進行評分，或在收集數(shù)據(jù)后運用熵值法賦權(quán)。四是“青年創(chuàng)新型城市指數(shù)”的計算，青年創(chuàng)新城市指標體系可用來測算青年創(chuàng)新型城市的綜合得分，形成“青年創(chuàng)新型城市指數(shù)”，操作上可以使用功效系數(shù)法對評價指標進行無量綱化處理，再根據(jù)確定好的指標權(quán)重計算最終指數(shù)數(shù)值。五是指標體系的實踐檢驗和進一步發(fā)展，指標體系還未從文字討論變?yōu)閷嶋H運用，未來積累了指標測量經(jīng)驗后，可以對指標做進一步修改和調(diào)整，形成更為完善的指標版本。