我國學校安全政策注意力演進研究
——基于35年《教育部工作要點》的內容分析(1987—2021)

王 超

(中國礦業(yè)大學 公共管理學院，江蘇 徐州 221116)

一、問題提出

學校安全關乎教育體系健康發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定。自1986年《中華人民共和國義務教育法》頒布以來，伴隨著依法治教理念的不斷深化和國家安全觀念的整體提升，我國學校安全問題受到黨和國家的日益關注。構建完善的學校安全管理體系與防范處置風險事件離不開公共政策的引導與支持。為此，我國政府部門頒布了一系列政策法規(guī)，如《學生傷害事故處理辦法》(2002)、《中小學幼兒園安全管理辦法》(2006)、《教育重大突發(fā)事件專項督導暫行辦法》(2014)、《大中小學國家安全教育指導綱要》(2020)等。然而，現(xiàn)有學校安全政策在事故多發(fā)的現(xiàn)實面前回應乏力，政策缺位與執(zhí)行低效歷來為學界所詬病。[1]這種“政策繁多，運行低效”的困境成為制約當前學校安全政策發(fā)展的難題。如何從政策層面上筑牢學校安全防線，以健全現(xiàn)有政策體系并提高政策產(chǎn)出效果，這需要對我國學校安全政策的歷史演進圖景進行整體把握，對其動態(tài)演化過程進行歸納分析。

一般而言，政府應對公共問題的資源是有限的，面對“擁擠”的政策議題，不得不有所選擇地將資源優(yōu)先處置一些公共事務中的難題。美國學者布萊恩·瓊斯在西蒙有限理性理論基礎上，將具有稀缺性特征的注意力資源引入到政府決策領域，認為公共政策穩(wěn)定或轉變的根本原因在于政策制定者們注意力偏好的變化。[2]那么，在我國情境下，究竟哪些學校安全問題優(yōu)先納入了決策者的政策制定議程？政策制定者偏好變化又呈現(xiàn)怎樣的邏輯特征？回答這些問題，實質上要求對我國學校安全政策注意力的配置與轉移特征進行深入考察。有鑒于此，本文聚焦于政策注意力的理論視角，運用內容分析與頻數(shù)統(tǒng)計法，系統(tǒng)梳理1987—2021年教育部連續(xù)發(fā)布的32份《教育部工作要點》①，結合政策環(huán)境與實踐因素，探究我國學校安全政策注意力變化，以厘清政策變遷歷程和政策演變的邏輯特征及其發(fā)展不足。

二、文獻綜述與研究設計

(一)文獻綜述

長期以來，學校安全既是社會關注的熱點議題，也是學界持續(xù)研究的重點領域，但學校安全政策的研究方興未艾。通過檢索“中國期刊全文數(shù)據(jù)庫”，截止到2021年11月中旬，篇名含“校園安全”或“學校安全”的期刊論文達10 571篇，其中涉及“校園安全政策”或“學校安全政策”的論文僅49篇。梳理文獻發(fā)現(xiàn)，當前國內學界圍繞“學校安全管理”的主題研究大致聚焦于“何不安全”“緣何發(fā)生”和“如何保障”三個切入視角。

“何不安全”即學校安全的內容與范疇界定問題，其前提是厘清學校安全這一基本概念。何謂學校安全？對其內涵可以從狹義和廣義的視角進行解讀。從狹義上看，學校安全指學校師生的人身財產(chǎn)安全，或者直接等同于“學生安全”。[3]從廣義上看，學校安全則是包括在校人員人身、財產(chǎn)、思想意識以及學校環(huán)境在內的綜合性安全。[4]從物理邊界和管理范圍看，學校安全又是一個系統(tǒng)性的概念，包括校園安全與學校外部安全。[5]學校安全外延則是對學校安全類型的分類。根據(jù)2006年我國頒布的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》來看，學校安全事件可以劃分為自然災害、公共衛(wèi)生事件、事故災難以及公共安全事件。[6]2007年教育部制定的《中小學公共安全教育指導綱要》中，將公共安全教育內容分為社會安全、公共衛(wèi)生、意外傷害、網(wǎng)絡信息安全、自然災害以及影響學生安全的其他事故或事件等六種。因此，從教育政策視角看，學校安全政策的主體是面向在校學生、教職工以及學校和周邊環(huán)境，客體是威脅師生人身、財產(chǎn)安全和人格保全的風險因素，目標是保持學校環(huán)境穩(wěn)定和諧的狀態(tài)。

“緣何發(fā)生”是對我國校園安全事件成因進行分析，解構當前校園安全管理在體制機制、思想意識等建設中的不足。現(xiàn)有研究從不同學科、理論視角解讀了學校安全事故頻發(fā)的原因。具體來看，林鴻潮從學校資源約束視角認為，資源不足導致了學校安全管理中權、責、能之間的嚴重錯配，并造成學校對突發(fā)事件的應對長期處于事后被動回應的水平。[7]楊穎秀針對頻發(fā)的學校安全問題分析認為，政策低效原因之一在于將結構性教育問題認定為過失性教育問題，從而導致教育政策的問題構建錯誤。[8]另外，作為推動我國學校安全制度化的關鍵，《校園安全法》仍處于空缺狀態(tài)，也受到學者的廣泛關注。[9]

“如何保障”即學校安全管理體系構建策略問題，學者主要從借鑒國外經(jīng)驗和總結本土實踐兩條路徑展開。一方面，針對不同類型的學校安全風險，介紹國外學校安全管理有益啟示成為國內學者的重要研究路徑。如在校園欺凌防治上，不同學者介紹了美國、澳大利亞、法國等國家關于中小學反校園欺凌的經(jīng)驗做法；[10-12]在校舍安全上，日本和美國的校舍安全管理經(jīng)驗與風險防范做法得到廣泛介紹；[13]在教育政策制定上，劉杰等認為我國校園安全管理需要增加制定“反歧視”“反性騷擾和性侵害”的政策內容[14]。另一方面，本土案例的探討與思考也成為學者研究的可行路徑，“校園安全立法”必要性、完善體制機制、風險識別與預警、綜合治理等方面受到廣泛關注，如易招娣從多元治理視角出發(fā)，談論了政府、社區(qū)、學校和家庭等社會群體組織有效納入校園安全主體體系的路徑[15]。

總體上看，學界對學校安全管理問題給予了大量關注和深入探討，但既有研究多是基于宏觀角度進行的定性分析，對策建議闡述較多，實證素材支撐較少。從政策科學視角看，現(xiàn)有研究一般聚焦于單一的校園安全類型分析，如校園欺凌政策。[16]對學校安全政策演進研究以經(jīng)驗分析、價值判斷為主，缺乏實證素材支撐，[17]對現(xiàn)實問題的回應亦乏善可陳，仍缺乏政策語境下學校安全管理體系的系統(tǒng)梳理與呈現(xiàn)。因此，為回應當前社會對于學校安全政策的現(xiàn)實需求和順應學校安全在公共政策主流研究的趨勢，本文試圖基于政策科學范式對以上研究不足予以回應。

(二)研究設計

1.理論基礎與分析框架

注意力(attention)最初是來自于心理學領域的重要概念，被廣泛用于解釋管理者的決策行為及變化。1947年，決策學派的代表人物西蒙在《行政行為》中將注意力引入到管理學研究中，并定義為“管理者選擇性地關注某些信息而忽略其他部分的過程”[18]。他將注意力理論建立在有限理性的基礎上，認為由于管理者認知的局限性與信息成本約束，決策的關鍵在于如何有效地配置其有限的注意力。[19]對于政策制定者而言，在復雜的任務環(huán)境下，信息超載導致政策制定者的信息處理能力有限，加劇了政策注意力的稀缺性，只能將有限的公共資源投入到所關注到的議題之中。

政策注意力可以從注意力配置和注意力轉移兩個角度來研究。注意力配置也稱注意力分配，是從靜態(tài)的政策結構上來考察決策者將有限注意力分配在哪些現(xiàn)有問題。公共政策結構包括政策主體、政策客體、政策環(huán)境和政策工具等要素。[20]其中，公共政策客體是指公共政策所發(fā)生作用的對象，包括所要解決的社會問題和所要影響的社會群體。政策工具是指政策主體為達成一定政策目標而采用的具體方式和手段。[21]注意力配置問題實質上要求回答決策者將政策注意力分配到哪些環(huán)節(jié)或領域，解開政策注意力結構的黑箱。注意力轉移則是從過程上跟蹤注意力的動態(tài)變化。個人決策者和政治系統(tǒng)都傾向于在不同的時間關注不同的問題。[22]從時間維度上對學校安全政策注意力的邏輯分析有助于系統(tǒng)展現(xiàn)政策演變的整體圖景。可見，公共政策就是特定時期內決策者注意力配置狀況的直觀呈現(xiàn)。[21]總的來說，政策體系是一個縱橫交錯的網(wǎng)絡模式，具有明顯的主題變遷性和時序性。通過對政策文本的內容量化研究，即政策對象、政策目標、政策工具等分析維度在時序上的變化，有助于對政策發(fā)展進行比較分析和趨勢判斷。[23]鑒于此，本研究提出了“結構—時序”維度下的學校安全政策注意力分析框架，即從政策結構維度去考察注意力配置問題以及從政策演進維度去厘清注意力轉移問題。

2.數(shù)據(jù)來源與樣本選取

當前，學界對公共政策的分析樣本主要來源于政府官方網(wǎng)站、第三方提供的政策文本庫(如北大法寶)等，這種數(shù)據(jù)搜集方式至少存在兩點不足。一是搜集樣本差異大。不同研究者基于概念操作化差異以及遴選政策樣本原則不同，加之政策樣本與研究主題的關聯(lián)度差異，對于政策文本的考察存在較大的主觀選擇空間。二是搜集樣本不全面。理想的政策變遷研究需要基于相關政策的連續(xù)全樣本，便于全面清晰展現(xiàn)政策脈絡。由于電子政府建設起步較晚，早期政策文本的缺失問題容易造成政策數(shù)量演進中難以解釋的異常波動或間斷現(xiàn)象。而政策文獻的遺漏對研究結論會產(chǎn)生很大影響。[23]以上兩點可能有失政策變遷階段劃分的科學性和合理性。而且，內容分析選取樣本標準需要具備符合研究目的，信息量大，具有連續(xù)性，內容體例基本一致等特點。[24]因此，本文選擇《教育部工作要點》為樣本來源，以彌補以上兩點不足。

《教育部工作要點》(以下簡稱《工作要點》)是教育部每年年初頒布的指導性文件，涉及教育領域的方方面面，對于教育政策的制定具有基礎性和先導性作用。雖然它并不是正式頒行、具有行政效力的規(guī)定性文件，但屬于“教育行政部門在一定時期內為實現(xiàn)一定教育目的而制定的關于教育事務的行動準則”的范疇，屬于廣義上的教育政策。[25]《工作要點》具有兩點優(yōu)勢：一是政策頒布的連續(xù)性，便于觀察政策注意力的演進脈絡；二是政策主題的全面性與規(guī)范性，便于從政策情景系統(tǒng)反映學校安全的政策結構體系。由于它并非僅限于學校安全的政策話語，所以本文嚴格遵循學校安全的政策內涵，逐年將與學校安全相關的政策話語提取出來，形成校園安全政策話語庫。

3.研究方法

內容分析法是目前測量注意力最常用的方法。[26]它將非定量的文本材料轉化為定量數(shù)據(jù)，并根據(jù)數(shù)據(jù)特征進行相關判斷和推論，其最大特點即定量與定性相結合。[27]從本質上看，內容分析法是一種編碼，而編碼是將原始材料轉化成標準化材料的一種形式。[28]總的來說，本文研究方法分為兩步：一是定性分析。利用Nvivo12.0對政策文本進行編碼，形成分析維度，即通過厘清學校安全的政策結構來回應注意力配置問題。二是定量分析。利用集搜客(GooSeeker)軟件對政策文本的不同維度構建關鍵詞詞庫，以及根據(jù)關鍵詞定位進行句頻與詞頻統(tǒng)計，從而測量政策話語的絕對注意力或相對注意力，即通過學校安全的政策變遷來回應注意力的轉移問題。為了減輕政策話語的波動性，更為合理地衡量政策注意力的變化趨勢，本文主要以相對注意力來測量不同維度、不同階段下政策注意力的演進過程。

三、我國學校安全政策注意力的配置分析

(一)構建學校安全政策文本庫

由于《工作要點》涉及我國教育事業(yè)的各個領域，對學校安全政策注意力進行分析需要構建學校安全的政策文本庫。因此，本研究基于安全話語相關性原則，逐句抽取出與學校安全相關的話語表達，進而構建了學校安全政策文本庫。同時，以句為單位逐年統(tǒng)計每年《工作要點》中學校安全政策話語頻數(shù)，經(jīng)計算得到學校安全政策話語的絕對注意力變化趨勢，如圖1所示?？梢钥闯?，學校安全政策話語在《工作要點》中年均百分比主要在20%～30%之間，說明學校安全話語在每年《工作要點》中一直占據(jù)著重要位置，且35年以來我國政府對學校安全的政策注意力分配較穩(wěn)定。

圖1 學校安全政策話語的絕對注意力變化趨勢

(二)文本編碼

本研究對32份政策文本采取等距取樣方法，對其中6份政策文本進行采樣編碼，并隨機選取1份進行體系飽和度檢驗。

在研究過程中，由兩名熟悉政策分析和扎根理論的同學，確立編碼規(guī)則后，獨立進行編碼，對存在歧義的地方多次討論確定分析維度；運用Nvivo12.0對政策文本進行解構、比較與歸類，根據(jù)政策對象、政策目標與政策工具提取出對應的要素，構建了我國學校安全政策文本結構化編碼和分類體系，包含3個一級要素和17個二級要素；通過對1987、1993、1999、2005、2011、2017年學校安全政策文本進行編碼，提取學校安全的內容體系，并隨機抽取2009年作為編碼飽和度檢驗，從而確立了我國學校安全政策注意力配置的基本維度,學校安全政策文本的編碼與分析維度如表1所示。

(三)學校安全政策注意力配置的基本維度

我國學校安全政策注意力配置體系大致由政策對象、政策工具與政策目標三個基本維度構成，如圖2所示。

表1 學校安全政策文本的編碼與分析維度構建(以政策工具為例)

圖2 我國學校安全政策注意力的配置體系②

其中，政策對象是指學校安全政策執(zhí)行所作用或影響的群體，不僅包括教師與學生群體，還涉及學校管理人員、學生家庭、學校后勤服務人員等其他主體。政策工具是指為了實現(xiàn)學校安全政策目標而采取的手段和方式，包含學校安全教育、學校安全管理和學校安全制度三種。具體來看，學校安全教育包括5個三級維度，分別涉及德、智、體、法以及思想五個層面；學校安全管理包括4個三級維度，分別涉及人、財、物以及周邊環(huán)境四個層面；學校安全制度包括3個三級維度，分別為國家層的法律法規(guī)建設、學校層的管理政策制定以及自上而下的督導檢查三個層面。政策目標是指學校安全政策執(zhí)行預期達到的目標和效果，表現(xiàn)為不同的學校安全風險類型，具體分為10個一級維度，涉及到從自然到社會、從校內到校外、從幼兒園到高校、從身體到心理等各類風險。

四、我國學校安全政策注意力的演進脈絡

以“安全”為核心關鍵詞對政策樣本進行詞頻統(tǒng)計，同時考慮到不同時期，關于“安全”話語體系的豐富性，將“穩(wěn)定”“平安”“治安”“風險”等近義詞進行逐年加總構成關鍵詞總數(shù)，作為衡量政策絕對注意力的綜合指標?？梢钥闯觯?5年以來《工作要點》對于“安全”與關鍵詞總數(shù)的使用頻率呈現(xiàn)明顯的加強趨勢，如圖3所示。在此基礎上，本文結合政策環(huán)境與政策實踐，將我國學校安全政策發(fā)展大致劃分為三個階段。

圖3 學校安全政策的絕對注意力演進與重要時間節(jié)點

(一)政治穩(wěn)定主導下的政策起步期(1987—1999年)

1986年，第六屆全國人民代表大會通過并頒布的《中華人民共和國義務教育法》可以作為我國學校安全政策發(fā)展的起點。這一階段，《中華人民共和國未成年人保護法》(1991)、《中華人民共和國教師法》(1993)、《中華人民共和國教育法》(1995)、《中華人民共和國職業(yè)教育法》(1996)、《中華人民共和國高等教育法》(1998)和《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》(1999)等根本性法律相繼頒布并實施。這一系列教育領域重要的法律出臺初步形成了我國學校安全政策法規(guī)的基本體系，并為以后專項學校安全政策的制定與實施提供了法律依據(jù)。

受政治、經(jīng)濟環(huán)境以及教育政策剛剛起步的影響，決策者的政策注意力還未真正從安全管理意義上關注學校安全問題，更多是以政治安全為目的去保障學校場域內的秩序穩(wěn)定，而且分散立法模式下的師生合法權益保護缺乏針對性，對于事件責任定性、職責主體范圍的規(guī)定模糊。因此，1987年1月，中共中央下發(fā)了《關于當前反對資產(chǎn)階級自由化若干問題的通知》，以揭露資產(chǎn)階級自由化的實質與危害。同年5月，印發(fā)了《中共中央關于改進和加強高等學校思想政治工作的決定》以保證高校環(huán)境內的思想政治安全。1990年9月發(fā)布的《高等學校校園秩序管理若干規(guī)定》中，對高校舉行集會、講演等公共活動作了規(guī)定。在此后的一段時間里，以政治穩(wěn)定為基本導向的學校秩序管理一直影響著決策者的政策注意力以及政策實踐，我國學校安全政策也處于緩慢發(fā)展的狀態(tài)。從《工作要點》也可以發(fā)現(xiàn)，2000年之前僅1991年和1995年的報告中使用過“安全”一詞，更多是選擇使用“穩(wěn)定”“安定”等強調教育環(huán)境秩序的話語表達。

(二)應急管理驅動下的政策轉型期(2000—2005年)

作為新世紀的開局之年，2000年我國教育事業(yè)改革與發(fā)展進入了一個新的階段。經(jīng)濟社會環(huán)境的沖擊與風險管理意識的提升推動了學校安全專項法律法規(guī)的出臺，尤其是2003年“非典”事件發(fā)生之后，我國真正開啟了應急管理體系建設的新時代。此時，學校安全作為社會公共安全的重要組成部分，受到政界與學界的廣泛關注，學校安全政策也迎來了新的發(fā)展機遇。校園安全主題明確地進入到?jīng)Q策者的政策視野，如《關于對嚴防中小學生安全事故發(fā)生進行專項督導檢查的緊急通知》(2000)、《教育部辦公廳關于2001年開展中小學“學校安全”主題教育活動的通知》(2001)、《學生傷害事故處理辦法》(2002)等。這一階段與學校安全相關的關鍵詞數(shù)量呈現(xiàn)明顯遞增趨勢。2000—2005年的年均關鍵詞達到7.1個，明顯高于第一階段年均2.8個。自此，在國家應急管理理論、政策與實踐的多重推動下，學校安全應急管理機制逐漸建立，相關專項政策得以頒布，這很大程度上擺脫了以運動式和應急式為主要特征的傳統(tǒng)學校安全管理模式，使得學校安全工作開始走向規(guī)范化與科學化。

(三)依法治國統(tǒng)領下的政策發(fā)展期(2006年至今)

隨著依法治國成為治國理政的基本方略，我國法治化進程逐漸加快，教育政策法規(guī)體系全面發(fā)展起來。2006年距離《中華人民共和國義務教育法》最初頒布已有20年，新修訂的法規(guī)首次把“中小學安全”寫進了法律，成為我國教育法制建設的一個重要標志。相比之前版本，新的法律明確了我國義務教育的公益性、統(tǒng)一性和義務性，這有效解決了農村地區(qū)學雜費負擔，統(tǒng)一了教學、經(jīng)費、基礎建設等標準，并以法律的強制性規(guī)定適齡兒童必須接受義務教育，使得義務教育階段的學校安全發(fā)展由政策層面上升為法制層面。隨后，國務院頒布了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，我國逐步建立了以“一案三制”為核心架構的初步應急管理體系，進而指導與推動了學校環(huán)境內應急管理體系的形成與完善。2007年8月，第十屆全國人民代表大會通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，2012年教育部發(fā)布了《全面推進依法治校實施綱要》，2016年繼而發(fā)布了《依法治教實施綱要(2016—2020年)》，運用法治思維和法治方式推進教育綜合改革的思路在學校安全領域應運而生。

近幾年來，一系列專項文件的頒布以政策法規(guī)的形式回應了學校欺凌、校園網(wǎng)貸等受到社會廣泛關注的新型學校安全問題，進一步推動了我國學校安全政策體系的建立健全。如《關于開展學校欺凌專項治理的通知》(2016)、《教育部等十一部門關于印發(fā)<加強中小學生欺凌綜合治理方案>的通知》(2017)和《中國銀監(jiān)會 教育部 人力資源社會保障部關于進一步加強學校貸規(guī)范管理工作的通知》(2017)等。黨的十九大之后，在全面深化機構改革背景下，我國順應組建并成立了應急管理部，從機構設置上明確了應急管理的重要地位。而且，總體國家安全觀的形成強化了學校安全在國家安全中的重要地位?？梢姡谝婪ㄖ螄臅r代背景下，我國學校安全政策快速走上了制度化、法治化軌道。

五、學校安全政策注意力演進的邏輯特征

運用集搜客(GooSeeker)軟件對政策文本關鍵詞進行篩選與提取，有利于量化學校安全政策注意力的不同結構維度。首先，將學校安全政策文本庫的文本導入到集搜客軟件進行自動分詞和詞頻統(tǒng)計，進而構建關鍵詞高頻詞庫；其次，回歸到政策文本中，結合政策語境對所有關鍵詞進行詞意分析，去除掉無實質意義和有歧義的關鍵詞；最后，根據(jù)注意力配置的基本維度，將歸屬于三個維度或與其含義接近的詞語作為內容分析的關鍵詞。在此基礎上，按照時序分別統(tǒng)計不同維度上的學校安全政策節(jié)點頻數(shù)，如表2所示。分析發(fā)現(xiàn)，學校安全政策注意力研究存在以下邏輯特征。

表2 學校安全政策工具的編碼節(jié)點頻數(shù)(以第一階段為例)

(一)學校安全內涵不斷豐富與發(fā)展

隨著傳統(tǒng)風險和新興風險的疊加與復雜化，傳統(tǒng)校園管理中的安全邊界越來越模糊，政策語境下的學校安全被賦予更多新的內涵，這主要體現(xiàn)為三個特征。一是物理邊界的擴大，從早期的“校園安全”逐漸轉變?yōu)椤皩W校安全”。當前，學校安全不僅指校園內環(huán)境的安全狀態(tài)，也涉及學校周邊環(huán)境的治安穩(wěn)定。自2001年《工作要點》第一次在“加強校外活動場所建設和學校周邊環(huán)境的治理”中提到學校安全環(huán)境的擴大，之后近二十年的政策注意力對周邊安全給予了持續(xù)關注。二是空間環(huán)境的延伸，不僅涵蓋學生在校期間所處的秩序環(huán)境穩(wěn)定，也延伸到網(wǎng)絡空間的整治。2000年之前將網(wǎng)絡作為實現(xiàn)安全管理的工具，如“改進和完善對計算機網(wǎng)絡的管理，完善信息、動態(tài)報送渠道”(1997)、“建立經(jīng)常性學生體質監(jiān)測與信息網(wǎng)絡”(1998)④，而2000年及之后網(wǎng)絡信息也成為學校安全監(jiān)管的對象。三是強調身心安全并重，不僅注重以身體傷害為特征的外在安全，而且高度重視學生的心理健康和道德發(fā)展。1999年報告第一次提出“重視中小學心理健康教育”，此后心理健康成為學生身心發(fā)展的重要標準之一，這也意味著學校安全管理注意力的重心從宏觀環(huán)境轉向微觀個體。四是學校場域的“大安全觀”逐步形成?！翱傮w國家安全觀”賦予了高校平安校園建設新內涵，[29]這要求學校安全不僅要關注學校內部及其周邊環(huán)境，而且要與時代需求、國家安全緊密相連，構成內外部聯(lián)動的整體性安全。例如，受2020年新冠疫情影響，教育系統(tǒng)掀起了一場一體化推進新冠肺炎疫情防控和學校傳染病防控的攻堅任務；2021年，教育部門把鑄牢中華民族共同體意識作為教育系統(tǒng)中民族工作的主線，強化了國家通用語言文字教育的話語表達。

(二)政策對象從高風險關聯(lián)性群體向多元化轉變

政策語境下的學校安全對象的注意力轉移主要體現(xiàn)為以下三個特征。一是政策對象涵蓋范圍的不斷擴大。從圖4可以看出，不同時期，政策注意力的關注對象存在明顯差異。整體來看，師生安全一直是我國學校安全政策關注的主要對象。其中，政策對象的重心為基礎教育學生、高等教育學生以及教師群體。二是政策對象與風險類型的高度關聯(lián)性與依賴性。由于教育階段與教育角色的差異，我國學校安全政策注意力對不同對象所關注的學校安全風險呈現(xiàn)顯著差異：基礎教育學生關注學費監(jiān)管、作業(yè)減負、校舍安全、身心健康等基本安全問題，高等教育學生更加關注思想意識安全、招生考試安全等。另外，品德素養(yǎng)教育成為各教育階段、教育角色都十分關注的安全類型。三是從學校安全管理主體上看，從單一責任主體轉向多元共治模式。我國早期頒布的根本性法律并未對學校安全事故的責任、處置標準作出具體規(guī)定，而是一直實行校長負責制，并導致了學校的無限責任。隨著治理理念深入和制度創(chuàng)新，家庭、社會等力量逐步納入到學校風險管理體系之中，安全管理責任不斷下沉與延伸。如“學校教育與家庭教育、社會教育緊密配合”(1999)、“啟動學前教育、家庭教育立法項目”(2011)、“完善學校、家庭、社區(qū)相結合的青少年體育網(wǎng)絡”(2014)等④在政策中逐步體現(xiàn)。另外，2017年國務院辦公廳頒發(fā)的《關于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》中，提出“探索建立學校安全風險防控專業(yè)服務機制。積極培育可以為學校提供安全風險防控服務的專業(yè)化社會組織”。這種多元化的事故風險分擔機制不僅可以為學校作為安全主體責任的制度壓力進行“松綁”，而且延伸并形成社會范圍內更為廣泛的學校安全保障網(wǎng)。

圖4 不同階段的學校安全政策對象的注意力對比

(三)政策重心從安全教育到安全管理再轉向安全制度

當前，安全教育、安全管理和安全制度構成了我國學校安全政策注意力的基本維度和治理路徑。從圖5可以看出，我國學校安全政策注意力在不同階段大體經(jīng)歷了從安全教育到安全管理再到安全制度的政策重心的轉移。

一是安全教育經(jīng)歷了由思想政治教育主導向全面安全教育轉變。20世紀90年代左右，強調政治認同下的學校安全政策具有濃厚的意識形態(tài)色彩。為了維持學校秩序，強化內在認同的安全教育成為這一時期的重要政策工具。為推動中小學安全教育工作，1996年國家教委同其他六部門聯(lián)合發(fā)出通知，決定建立全國中小學生“安全教育日”制度。后期，在應急管理和依法治教背景下，法制教育和安全知識教育明顯得到加強。

二是學校安全管理經(jīng)歷了管理單一化向多樣化的轉變。隨著應急管理體系的建立，學校安全管理逐漸融入到學校的日常管理工作之中，甚至成為學校管理的重中之重。這不僅體現(xiàn)在學校安全管理理念的轉變，還凸顯在治理工具的高效化與專業(yè)化上，強調運用大數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡檢測平臺進行學校安全網(wǎng)絡建設，如“建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學決策和教育治理機制”(2018)④。同時，保險、技術防控以及多元化的風險分擔機制逐漸形成，如“新型安全保險制度”(2015)④,2017年教育部建成并“全面啟用教師管理信息系統(tǒng)”(2017)④，嚴重違背師德的情況將被錄入該系統(tǒng)。

三是學校安全制度大致經(jīng)歷了根本性法律到專項安全政策再到綜合性安全政策的轉變。亦如上文所言，20世紀90年代初期，我國雖然頒布了一系列重要法律法規(guī)，但缺乏針對于學校安全的專門性法律法規(guī)。20世紀90年代后期，開始出現(xiàn)了加強學生“品德素養(yǎng)”“財政監(jiān)管”等專項政策，但這些政策相互分散、獨立，且法律效力不強。21世紀以來，我國學校安全政策得到了快速發(fā)展，不但專項政策關注的類型更為豐富，而且一系列強調綜合性安全的法律法規(guī)頒布，使得學校安全從政策層面上升到法律高度。

圖5 不同階段的學校安全政策工具的注意力對比

(四)學校安全風險從政治經(jīng)濟風險轉向綜合性風險

從圖6學校安全風險類型的政策注意力對比中可以看出以下演進特征。一是政治經(jīng)濟環(huán)境影響下的思想意識安全、基礎設施安全以及教學秩序安全總體呈現(xiàn)遞減的趨勢。如上文分析，“政治穩(wěn)定”是20世紀90年代初期我國學校安全政策注意力的核心主題。在穩(wěn)定教育戰(zhàn)線形勢的需求下，教育層面的當務之急，即“反對資產(chǎn)階級自由化，把握教育工作正確的政治方向”(1987)④、“加強和改進思想政治工作，進一步穩(wěn)定高等學校的局勢”(1987)④。同時，由于20世紀90年代初期我國教育事業(yè)發(fā)展仍十分緩慢，農村地區(qū)特別是西北偏遠地區(qū)的學?；A辦學條件十分落后，因此，以“實施九年義務教育”和“掃除青壯年文盲”為核心的“兩基”攻堅計劃自然成為這一階段的另一主題。“輟學率”“招生亂象”“文憑造假”等破壞教學秩序的行為進入到?jīng)Q策者的政策視野之中。二是黨風黨建安全、招生考試安全以及體育衛(wèi)生安全的政策注意力呈現(xiàn)增長趨勢。隨著國家教育戰(zhàn)線形勢的穩(wěn)定，高校思想政治教育工作也取得了積極成效。由政治意識形態(tài)導致的突發(fā)性風險逐漸向現(xiàn)實中反復出現(xiàn)的校園安全實質性風險轉變，學校安全管理也隨之由應急管理走向常態(tài)化管理。而且，黨十八大召開之后，隨著中共中央反腐力度與決心的加大，學校黨風廉政教育建設也逐漸加強。三是品德素養(yǎng)安全是學校安全政策關注的永恒問題，這與教育活動的本質與目標密不可分。

總的來看，學校安全風險類型的政策注意力大致經(jīng)歷了從關注國家層面的學校穩(wěn)定到強調個體層面的師生安全的轉變。而且，學校安全的概念在政策注意力中的形成是一個漸進發(fā)展的過程。在教育政策發(fā)展初期，學校安全并非是強調個體的綜合安全狀態(tài)，而是在維護政治穩(wěn)定下對學校秩序安定和經(jīng)濟基礎保障的現(xiàn)實要求。雖然這一階段也頒布了不少針對學生個體的政策文件，但這些政策多是以服務于國家政治穩(wěn)定為根本目的。隨著政治穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展，強調個體全面發(fā)展與綜合安全的觀念逐漸進入決策者注意力范圍，進而形成了當前強調個體身體、財產(chǎn)、心理健康等合法權益不受侵犯為核心的學校安全新內涵。

圖6 不同階段的學校安全風險類型的政策注意力對比

六、結論與討論

在我國學校安全風險依然嚴峻與新時期治理理念的時代背景下，學校安全政策研究的現(xiàn)實意義和理論價值不言而喻。本研究立足于我國政策語境，主要闡述了我國學校安全政策注意力的發(fā)展脈絡與演進邏輯，對把握當前我國學校安全政策實踐提供了歷史窗口。而且在理論層面來講，從政策語境下解讀與提煉我國學校安全的內容體系，有助于豐富當前學界對學校安全內涵的認識，進而完善學校安全風險管理體系。

本文基于《工作要點》對學校安全的政策注意力進行內容分析，從“結構-時序”維度對我國學校安全政策注意力配置和轉移進行分析。從政策結構看，政策驅動下的我國學校安全管理體系已經(jīng)基本完善，初步形成了兼顧多元主體不同風險關聯(lián)特征，以“安全教育-安全管理-安全制度”為核心的內容體系。從時序演進看，我國學校安全政策發(fā)展經(jīng)歷了政治穩(wěn)定主導的政策起步期、應急管理驅動的政策轉型期和依法治教統(tǒng)領的政策發(fā)展期三個階段。結果表明，35年以來，我國學校安全的政策內涵不斷豐富、學校安全類型由強調政治經(jīng)濟風險向綜合風險轉變、政策重心經(jīng)歷了“安全教育-安全管理-安全制度”的變遷過程、政策對象由關注高風險關聯(lián)性群體向多元主體轉變。而且，從我國學校安全政策的歷史發(fā)展脈絡來看，其演進所呈現(xiàn)出的階段性特征也與我國公共安全應急管理的發(fā)展基本一致，體現(xiàn)出與時俱進的時代特征。

從我國學校安全政策注意力的轉移變化看，還需要關注以下問題。

一是法律層面上的政策供給的滯后與缺位。制度變遷的研究表明，一項新制度安排一般具有滯后性。[30]同樣對于學校安全制度體系而言，政策變遷中的政策供給往往是滯后的。在我國，學校安全政策遵循政府部門主導的自上而下的供給路徑。十多年來，學者一直呼吁加快教育立法進程，推動《學校安全法》的頒布與實施。但到目前為止，我國尚無一部專門的、系統(tǒng)的、完備的校園安全法律。[31]早在2011年報告中提出的“開展《校園安全條例》起草調研”，此后卻一直未能落地。而且，我國學校安全信息的收集、研究以及公開等工作還嚴重缺位[32]，并且缺乏相關驅動政策。

二是價值選擇中的政策關注對象和風險類型存在偏差。教育政策的實質是一種價值選擇，并反過來影響教育政策實踐。[33]30余年來，縱觀我國學校安全政策注意力的演進軌跡與特征，決策者在不同的時代背景下對學校安全的關注重心不同，但都是國家安全意志在學校場域內的不斷深化與延伸。換言之，不同時期決策者對學校安全政策需求與供給的階段性調整，其依據(jù)受到公共資源的稀缺性、政府注意力偏好與政策環(huán)境等因素的綜合影響，體現(xiàn)了明顯的政治價值取向。這也決定了政策對高校思想政治教育的高度注意力，但同時弱化了學校安全的管理屬性，也缺乏對學前教育群體和自然災害風險類型的關注。

三是事件驅動下的政策回應存在被動性。公共政策是政治系統(tǒng)對社會環(huán)境與輿情壓力所做出的反應，來自突發(fā)事件中自下而上的推動力使得政策反應時常存在明顯的被動性。2012年之前，我國一直沒有專門的校車管理政策。[34]隨著2011年發(fā)生的8起重大交通安全事故以及社會媒體的跟蹤與輿論，很快推動了次年《校車安全管理條例》的出臺，此后校車安全成為之后報告關注的內容之一。同時，決策者對現(xiàn)實社會問題的回應存在滯后性。如2018年發(fā)生的長春生物“疫苗”事件引起了社會的極大關注，“疫苗安全”方進入到政策注意力范圍之中，并推動了我國首部疫苗法案的頒布。這也反映出決策者對于社會問題轉化為教育政策問題的能力不足以及政策注意力的有限。

四是象征性決策帶來的政策短期性和低效性。我國學校安全事件的響應機制具有象征性決策的特征，即政策執(zhí)行不會在教育系統(tǒng)中發(fā)生實質性的利益沖突而具有較高的社會認同性。[35]這直接導致了政策落實不到位與執(zhí)行低效。中學生因負擔過重引發(fā)的自殺事件時有發(fā)生，就此問題社會各界早已討論多年。在《工作要點》中決策者也給予了足夠的政策注意力，并強調了學生減負的重要性。但自1988年之后頒布的專項減負政策，與當前的減負政策沒有本質差別，內容表述基本不變。[36]

需要指出的是，《工作要點》所呈現(xiàn)的政策注意力僅僅反映了議程設置過程，是教育政策制定的開始。而政策變遷的分析需要結合具體的政策網(wǎng)絡，但本文由于缺乏對我國學校安全政策實踐的系統(tǒng)梳理，僅能從其制定依據(jù)即《工作重點》進行分析，這實質上僅是對政策議程設置階段的政策話語注意力演進分析，無法反映政策執(zhí)行的效果，這也是下一步將進行驗證與完善之處。誠然，學校安全政策研究任重道遠，如何進一步厘清學校安全政策的實施主體、邊界以及職責范圍，如何提高學校安全政策效能與政策供給，如何依靠多主體聯(lián)動防護形成學生安全的閉環(huán)體系以及融合到當前應急管理的新方法與體系之中，這些都是未來學校安全政策研究中的重要命題。

【注釋】

① 教育部1987年開始公開發(fā)布《工作要點》，由于1998年、2008年、2020年教育部未公開發(fā)布《工作要點》，因此本研究使用1987—2021年共32份政策文本進行分析。

② 本研究涉及的學校安全政策話語的教育層次主要是指幼兒園、中小學、職業(yè)教育和高等教育，不包括成人教育、遠程教育、特殊教育和民辦教育等其他教育形式。

③ 由于教育職能部門設置變化，《工作要點》在1987—1997年稱為《國家教委工作要點》，1999年開始改名為《教育部工作要點》。

④ 此處來自《工作要點》，且括號中數(shù)字為《工作要點》發(fā)布年份。