三權(quán)分置視角下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困境審視與可行性模式構(gòu)建

中共丹陽市委黨校 薛曉莉

三權(quán)分置理論是我國當(dāng)前農(nóng)村土地改革的重要內(nèi)容之一，也是農(nóng)村土地改革體制的關(guān)鍵構(gòu)成。三權(quán)分置基于現(xiàn)有的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度，將土地的經(jīng)營權(quán)從農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，進(jìn)一步搭建出土地集體所有權(quán)為基礎(chǔ)、穩(wěn)定農(nóng)村家庭承包權(quán)、盤活經(jīng)營權(quán)的模式。在三權(quán)分置的指導(dǎo)之下，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，如何合理配置農(nóng)村的土地、生產(chǎn)資源與要素，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展效率、提高發(fā)展水平，是需要重點(diǎn)思考的問題[1]。從法律層面來看，當(dāng)前三權(quán)分置之下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍然存在一些問題，主要集中在經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)界定、土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化與制度化、土地權(quán)利損失等方面，這就需要堅(jiān)持落實(shí)三權(quán)分置理論，依托我國法律法規(guī)進(jìn)行制度建設(shè)、監(jiān)督機(jī)制建設(shè)、糾紛服務(wù)機(jī)制建設(shè)、管理服務(wù)體系建設(shè)，使土地流轉(zhuǎn)向法律方向貼合，進(jìn)一步提高我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與利用的規(guī)范化、高效化與法律化。

一、基于《民法典》角度的三權(quán)分置理論

三權(quán)分置理論的核心，就是在深化農(nóng)村土地改革基礎(chǔ)上，順應(yīng)農(nóng)民意愿，將農(nóng)業(yè)發(fā)展作為主要方向，讓農(nóng)民在法律規(guī)定之下參與到土地流轉(zhuǎn)中，一定程度上享有土地的經(jīng)營權(quán)。三權(quán)分置理論基本內(nèi)涵，是將農(nóng)村土地的經(jīng)營承包權(quán)細(xì)化分解為三種權(quán)利，分別為：所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)，這一分化是對(duì)原本農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新與優(yōu)化，也是未來土地制度改革的主要方向，更是我國法律法規(guī)配套實(shí)施的理論依據(jù)。可以說，三權(quán)分置理論是基于我國農(nóng)地實(shí)際情況、國家農(nóng)村發(fā)展實(shí)況基礎(chǔ)上，結(jié)合《民法典》的法律原則、法律法規(guī)條例提出的土地流轉(zhuǎn)依據(jù)。三權(quán)分置理論之下，先存在集體土地所有權(quán)，在此基礎(chǔ)上衍生出土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)，其中農(nóng)村集體成員享受土地承包資格，這是農(nóng)村集體成員的權(quán)能之一，承包權(quán)基礎(chǔ)上衍生出經(jīng)營權(quán)[2]。土地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)可以存在兩種情況，其一是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)屬于同一成員，也可以分別屬于不同的成員。根據(jù)農(nóng)村實(shí)際情況，在土地流轉(zhuǎn)的過程中，農(nóng)村土地的所有權(quán)始終屬于集體，承包人則享受土地資源的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)；若承包人依照法律規(guī)定可進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，則經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分離，經(jīng)營權(quán)歸屬于新的經(jīng)營主體[3]。

根據(jù)三權(quán)分置理論及其相關(guān)的法律依據(jù)，農(nóng)村集體中的農(nóng)戶享有權(quán)利可以體現(xiàn)在財(cái)產(chǎn)性、收益性等方面。（1）財(cái)產(chǎn)性。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是基于集體所有制制度下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的體現(xiàn)之一，這也就是說，歸屬于農(nóng)村集體的農(nóng)民擁有土地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，農(nóng)村集體本身擁有土地的所有權(quán)。農(nóng)村集體所有權(quán)是農(nóng)村土地的基本權(quán)利，這一集體內(nèi)的所有成員可以占有、使用土地、獲取土地收益，對(duì)土地收益進(jìn)行處分，這是農(nóng)村集體內(nèi)土地權(quán)利的財(cái)產(chǎn)性的具體表現(xiàn)。（2）收益性。土地是農(nóng)村農(nóng)業(yè)活動(dòng)的重要因素，也是獲取收益的基本條件，是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵所在[4]。在三權(quán)分置之下，農(nóng)村土地在所有權(quán)不變的基礎(chǔ)上，將經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，采用不同的流轉(zhuǎn)模式實(shí)現(xiàn)不同方式的經(jīng)營，促使土地的收益歸屬于流入一方。

二、三權(quán)分置視角下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與困境

（一）三權(quán)分置視角下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

根據(jù)《民法典》中關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及經(jīng)營承包權(quán)的闡釋可以看出，三權(quán)分置的本質(zhì)就是將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，是承包人根據(jù)法律規(guī)定將原本經(jīng)營權(quán)以有償方式轉(zhuǎn)讓給其他方的過程。在農(nóng)村土地資源的流轉(zhuǎn)與利用中，三權(quán)分置的重點(diǎn)在于將經(jīng)營權(quán)盤活，被盤活的經(jīng)營權(quán)通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地收益的流轉(zhuǎn)，以此滿足現(xiàn)代社會(huì)的農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)[5]。根據(jù)現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)其現(xiàn)狀如下。

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式靈活，內(nèi)容豐富。在三權(quán)分置理論指導(dǎo)之下，各地區(qū)農(nóng)村為了滿足自身適度規(guī)模經(jīng)營需求，紛紛響應(yīng)土地流轉(zhuǎn)要求，大量農(nóng)戶將手中小規(guī)模的土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸走向規(guī)?；较?。以安徽省小崗村為例，其在三權(quán)分置理論落實(shí)之后，根據(jù)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制內(nèi)容，提出“反包倒租”的土地流轉(zhuǎn)模式，這一模式是當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)模式的開端?！胺窗棺狻本褪侵冈诮M織協(xié)調(diào)之下，將分到農(nóng)戶手中的田地集中到農(nóng)業(yè)大戶手中，以此滿足農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要[6]。在三權(quán)分置理論的指導(dǎo)之下，我國各個(gè)地區(qū)農(nóng)村分別根據(jù)自身實(shí)際情況與地區(qū)的農(nóng)業(yè)土地資源情況，提出合適的土地流轉(zhuǎn)模式，比如：廣東海南地區(qū)農(nóng)村土地被劃分為基本農(nóng)田、商住區(qū)域、經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域，以農(nóng)村集體組織為基本組織結(jié)構(gòu)，集體成員可以以自己的土地經(jīng)營權(quán)出資入股，參與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的分紅。以上海地區(qū)農(nóng)村為例，采用農(nóng)戶資源參與產(chǎn)業(yè)合作化的模式。這些均是當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)方式，為我國各地區(qū)農(nóng)村土地資源的盤活做出了一定貢獻(xiàn)，一定程度上實(shí)現(xiàn)了土地價(jià)值。

（二）三權(quán)分置視角下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困境

根據(jù)上述分析可以看出，三權(quán)分置理論指導(dǎo)之下，各地區(qū)農(nóng)村紛紛提出了契合自身實(shí)際情況的土地流轉(zhuǎn)模式，且獲得了豐富成果，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村土地資源利用方面得以發(fā)展。但是在實(shí)際實(shí)施的過程中，仍然存在一些問題，這些問題主要集中在農(nóng)村流轉(zhuǎn)的法律落實(shí)不足、制度缺陷等方面，具體如下。

1.農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體不夠鮮明

根據(jù)《憲法》中的法律條例，農(nóng)村土地的所有權(quán)主體是“集體”，這一條例確實(shí)提出了農(nóng)村土地所有方，但是如何定義“集體”，是需要認(rèn)真思考的問題?！稇椃ā吩谵r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中起到的作用是指導(dǎo)其他法律法規(guī)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范與法治化提供依據(jù)，但是由于《憲法》中的法條制定籠統(tǒng)，很難進(jìn)一步明確集體的歸屬。根據(jù)《民法通則》內(nèi)容，其中對(duì)集體土地所有權(quán)做出了多種不同情形的規(guī)定，比如：村集體、農(nóng)業(yè)合作社集體、村民委員會(huì)集體等，但是卻沒有明確界定這些集體歸屬的土地資源類型，也沒有明確闡釋不同類型集體的分類與標(biāo)準(zhǔn)。這就導(dǎo)致在三權(quán)分置理論落實(shí)的過程中，很容易出現(xiàn)集體土地所有權(quán)規(guī)定的隱患，不利于充分發(fā)揮土地的價(jià)值[71]。

2.集體土地所有權(quán)權(quán)能出現(xiàn)缺失

根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營模式進(jìn)行分析，家庭承包、統(tǒng)分結(jié)合是土地承包的主要特點(diǎn)。農(nóng)村集體將所有土地分給集體內(nèi)的組織成員，這種分包的形式較為常見，但是將分包出去的土地進(jìn)行統(tǒng)籌管理，這方面缺乏相應(yīng)的法條規(guī)定與成熟經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)《民法典》內(nèi)容，現(xiàn)階段的土地承包經(jīng)營中，農(nóng)村集體與集體成員分別是當(dāng)事人，雙方簽訂土地承包經(jīng)營合同，將土地分包出去，此時(shí)農(nóng)村集體并沒有留存土地，而是將土地全部分包，此時(shí)農(nóng)村集體的成員手中有土地，而集體沒有經(jīng)營土地。這種情況就導(dǎo)致農(nóng)村集體雖然享受土地的所有權(quán)，但是仍然無法參與到土地使用與土地經(jīng)營中，其承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)被剝奪，集體土地所有權(quán)產(chǎn)生缺失。

3.當(dāng)前的流轉(zhuǎn)模式?jīng)]有最大限度上發(fā)揮土地價(jià)值

根據(jù)《物權(quán)法》法條內(nèi)容，土地承包經(jīng)營權(quán)的歸屬人可以對(duì)自己承包的土地進(jìn)行轉(zhuǎn)包、互換與轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。本著《民法典》中保護(hù)土地的原則，按照立法思想進(jìn)行推導(dǎo)—農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)的過程中以耕作的方式產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益，此時(shí)的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包只是產(chǎn)生了一定的轉(zhuǎn)讓費(fèi)用，而沒有產(chǎn)生真正能夠體現(xiàn)土地價(jià)值的收益。在互換的模式之下，土地的經(jīng)營權(quán)歸屬人也沒有產(chǎn)生更多的收益。雖然上述的海南、上海、安徽等地區(qū)的農(nóng)村區(qū)域形成了不同的土地流轉(zhuǎn)方式，其產(chǎn)生的收益不僅僅是耕作的收益，但是土地收益方式仍然存在較強(qiáng)的曲線型，沒有真正在土地流轉(zhuǎn)過程中獲取最大的土地價(jià)值[8]。

三、三權(quán)分置視角下針對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困境的可行性模式構(gòu)建

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，明確經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)

根據(jù)上述對(duì)三權(quán)分置視角之下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困境問題的分析，可以看出，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的區(qū)分是困擾農(nóng)村土地承包與使用的主要問題之一。因此，依托三權(quán)分置理論，需要根據(jù)《民法典》及其有關(guān)法律條款與內(nèi)容，進(jìn)一步制定以三權(quán)分置理論為指導(dǎo)，以農(nóng)村土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)的制度體系，提出明確的農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分置方法與標(biāo)準(zhǔn)，輔助落實(shí)經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)土地承包權(quán)內(nèi)涵，依法維護(hù)土地承包人對(duì)自己承包的土地的使用與收益權(quán)利。在制度建設(shè)的過程中，需要結(jié)合農(nóng)村土地利用需要，根據(jù)《民法典》中現(xiàn)行的法律條例與規(guī)定，進(jìn)一步界定土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，確保用益物權(quán)與我國法律規(guī)定一致，貼合法律法規(guī)要求[9]。采用這樣的方式規(guī)范農(nóng)村土地三權(quán)分置的落實(shí)，確保土地經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)的規(guī)范性，減少由于土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的爭(zhēng)議與糾紛，同時(shí)為我國土地流轉(zhuǎn)有關(guān)政策的落實(shí)提供制度與法律依據(jù)。

（二）搭建多元化流轉(zhuǎn)模式，盤活農(nóng)村土地資源

根據(jù)現(xiàn)階段三權(quán)分置在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中落實(shí)的情況與成果，可以看出雖然當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式多樣化，但是各種流轉(zhuǎn)模式的本質(zhì)相似，仍然沒有充分發(fā)揮出土地價(jià)值。基于此，需要進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分置，根據(jù)法律規(guī)定設(shè)計(jì)多元化的流轉(zhuǎn)模式。一方面，根據(jù)三權(quán)分置理論，分析三權(quán)分置中所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間的法律關(guān)系，明確農(nóng)村土地的經(jīng)營承包權(quán)性質(zhì)，根據(jù)信托法律關(guān)系提出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的信托，促使農(nóng)村土地可以在法律允許范圍之內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，優(yōu)化市場(chǎng)配置。在厘清三項(xiàng)權(quán)能的基礎(chǔ)上，三項(xiàng)權(quán)能主體為信托委托人、受托人，設(shè)定相應(yīng)的法律條例，提出委托人與受托人的責(zé)任與義務(wù)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益；另一方面，根據(jù)《物權(quán)法》第128條內(nèi)容，土地流轉(zhuǎn)的方式為互換、轉(zhuǎn)包與轉(zhuǎn)讓等，這個(gè)“等”在其他法條總能均有體現(xiàn)，也可以體現(xiàn)為“抵押”方式[10]。結(jié)合我國農(nóng)村土地現(xiàn)狀可以看出，若堅(jiān)持原本的流轉(zhuǎn)方式，不允許抵押的存在，則不利于農(nóng)村土地的發(fā)展。因此，需要適當(dāng)進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)合法化。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，進(jìn)一步提出農(nóng)村土地登記、農(nóng)村土地信托機(jī)構(gòu)的法定資質(zhì)要求等一系列法規(guī)，逐漸完善登記與信托機(jī)制，確保抵押流轉(zhuǎn)的有序規(guī)范落實(shí)，更深入地發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)價(jià)值。

（三）加強(qiáng)流轉(zhuǎn)監(jiān)督力度，確保農(nóng)村土地資源利用合法合規(guī)

在三權(quán)分置視角之下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)施過程中，存在明顯的轉(zhuǎn)讓方、受轉(zhuǎn)讓方主體界定模糊的情況，如何清晰明確主體資格，也是需要解決的問題。針對(duì)這種情況，需要建立健全完善的轉(zhuǎn)讓方與受讓方主體資格審查機(jī)制、流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制。在機(jī)制建設(shè)中，需要提出受讓方的資格審查標(biāo)準(zhǔn)，明確各項(xiàng)資格的認(rèn)定依據(jù)，這樣才能夠確保土地轉(zhuǎn)讓給有能力的受讓方，將不符合法律要求、沒有能力進(jìn)行土地利用的主體排除，進(jìn)一步提高土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性，降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于土地流轉(zhuǎn)受讓方的審查，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》法律規(guī)定，搭建健全的土地經(jīng)營權(quán)受讓方資質(zhì)審查體系，設(shè)計(jì)相應(yīng)的審查流程。之后要明確提出受讓方主體的管理能力、資金能力與履約能力，保證審查主體明確，審查標(biāo)準(zhǔn)完善，提升土地流轉(zhuǎn)服務(wù)水平。

此外，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范與引導(dǎo)，既要確保主體轉(zhuǎn)讓土地的過程規(guī)范，也要避免政府過度干預(yù)引起的土地流轉(zhuǎn)行為不當(dāng)，要充分尊重村民意愿、維護(hù)村民權(quán)益。在實(shí)踐中，考慮到現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容簡單的情況，建議要從法律層面出發(fā)，明確提出具有法律效應(yīng)的轉(zhuǎn)讓合同內(nèi)容、條例與規(guī)范格式，構(gòu)建基本的合同構(gòu)架，確保轉(zhuǎn)讓合同符合法律標(biāo)準(zhǔn)，具備規(guī)范特征，以便于合同運(yùn)用于維護(hù)村民合法權(quán)益。

四、結(jié)語

綜上所述，三權(quán)分置理論是基于民法典基本原則提出的農(nóng)村土地資源利用與流轉(zhuǎn)的依據(jù)，這一理論需要結(jié)合《民法典》中的法律依據(jù)才能夠充分發(fā)揮其作用。本次對(duì)三權(quán)分置視角之下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況及可行模式構(gòu)建的研究，可以看出，當(dāng)前三權(quán)分置在實(shí)際落實(shí)的過程中仍然存在一些不足。針對(duì)這些不足，需要進(jìn)一步加強(qiáng)有關(guān)的法律條例、制度方面的建設(shè)，同時(shí)依托現(xiàn)有法律加強(qiáng)監(jiān)督、加大對(duì)農(nóng)村土地資源的利用與開發(fā)力度。只有真正“盤活”土地資源，有序流轉(zhuǎn)土地，保證土地的流轉(zhuǎn)與利用過程既符合法律規(guī)定、也具備經(jīng)濟(jì)效益，才能夠充分體現(xiàn)三權(quán)分置的科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的綜合價(jià)值。