專利審查的經(jīng)濟(jì)分析：效率、質(zhì)量與機(jī)制設(shè)計(jì)

劉 夏

內(nèi)容提要：專利審查是專利制度高質(zhì)量發(fā)展的核心，直接決定著我國專利制度的運(yùn)行效率與質(zhì)量?，F(xiàn)有專利審查管理體系下，較多聚焦于授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范性約束，而忽略了專利審查員個(gè)體認(rèn)知以及決策行為邏輯分析。在我國專利需求持續(xù)增長，專利質(zhì)量問題備受關(guān)注的背景下，提升專利審查員激勵(lì)、考評、晉升等管理體系優(yōu)化尤為重要。本研究基于激勵(lì)機(jī)制理論，提出了審查激勵(lì)政策對審查人員行為的影響機(jī)理分析框架，對歐洲專利局、美國專利商標(biāo)局審查員激勵(lì)機(jī)制展開比較分析。研究初步認(rèn)為，基于工作量績效激勵(lì)能夠提升審查效率，但需加強(qiáng)審查政策研究以及事后效應(yīng)檢驗(yàn)，避免績效目標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)偏離所帶來的激勵(lì)扭曲；職業(yè)榮譽(yù)與晉升空間等隱性激勵(lì)是審查質(zhì)量提升的關(guān)鍵，我國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善專利審查官制度的頂層設(shè)計(jì)，清晰內(nèi)部職能劃分以及與部門間職位銜接，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)制度的整體設(shè)計(jì)?？傮w上，我國專利審查的激勵(lì)問題與歐美專利審查機(jī)構(gòu)具有一定的共性，但引入激勵(lì)機(jī)制理論進(jìn)行契約設(shè)計(jì)時(shí)，還需要針對我國的專利審查任務(wù)重點(diǎn)、人才結(jié)構(gòu)、更為復(fù)雜的行政體系背景開展更多細(xì)致研究。

一、引言

追溯到15世紀(jì)專利制度設(shè)立初期，并沒有專門機(jī)構(gòu)對專利申請進(jìn)行審查。隨著專利制度激勵(lì)創(chuàng)新的作用增強(qiáng)，以及現(xiàn)代技術(shù)的復(fù)雜性增長，專利逐步從特權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閷彶槭跈?quán)，由獨(dú)立的行政審查機(jī)構(gòu)對申請專利的技術(shù)方案進(jìn)行認(rèn)定，并逐步發(fā)展為涵蓋發(fā)明專利、實(shí)用新型、外觀設(shè)計(jì)等多類型專利保護(hù)需求的專利審查體系。盡管在信息技術(shù)快速發(fā)展的背景下，主要審查機(jī)構(gòu)均在提升審查管理自動(dòng)化和智能化水平，《專利法》及其實(shí)施細(xì)則也在不斷完善，但總體上專利審查的提質(zhì)增效仍然高度依賴審查人員的工作效率及工作能力。

我國正從知識產(chǎn)權(quán)引進(jìn)大國向知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造大國轉(zhuǎn)變，知識產(chǎn)權(quán)工作從追求數(shù)量向提高質(zhì)量轉(zhuǎn)變，我國專利審查工作也將面臨新的要求。2021年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《知識產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國建設(shè)綱要（2021—2035年）》，提出“實(shí)施一流專利商標(biāo)審查機(jī)構(gòu)建設(shè)工程，建立專利商標(biāo)審查官制度，優(yōu)化專利商標(biāo)審查協(xié)作機(jī)制，提高審查質(zhì)量和效率”。

然而，現(xiàn)有的專利審查研究主要關(guān)注審查標(biāo)準(zhǔn)等一般性的制度約束，較少探討專利審查人員的個(gè)體行為邏輯?；诩?lì)機(jī)制理論，專利審查可以視作每一個(gè)審查人員基于內(nèi)在認(rèn)知與外部環(huán)境影響下的行為決策，受到審查員自身的學(xué)科背景、職業(yè)經(jīng)歷、審查對象的復(fù)雜程度、審查機(jī)構(gòu)的績效考評以及社會(huì)形成的職業(yè)道德約束等多重因素影響。研究專利審查的激勵(lì)問題，識別專利審查效率激勵(lì)與質(zhì)量激勵(lì)的機(jī)制差異，可以為優(yōu)化我國專利審查管理體系、提升審查隊(duì)伍水平和能力、實(shí)現(xiàn)專利審查提質(zhì)增效的發(fā)展目標(biāo)提供理論指導(dǎo)。

本文將首先總結(jié)全球?qū)＠麑彶楣ぷ魉媾R的挑戰(zhàn)；其次，在激勵(lì)機(jī)制理論框架下，闡釋激勵(lì)政策對專利審查人員行為的影響機(jī)理，歸納美國專利商標(biāo)局（以下簡稱USPTO）的顯性激勵(lì)以及歐洲專利局（以下簡稱EPO）的隱性激勵(lì)政策的核心要素，結(jié)合相關(guān)實(shí)證研究結(jié)論，對兩類激勵(lì)機(jī)制效應(yīng)進(jìn)行評述；最后，對我國專利審查管理工作的發(fā)展提出建議。

二、全球?qū)＠麑彶楣ぷ魉媾R的挑戰(zhàn)

在全球一體化的背景下，主要專利審查機(jī)構(gòu)均面臨著工作量增長、審查難度提升、審查人員激勵(lì)問題的發(fā)展挑戰(zhàn)。

第一，專利審查需求增長。具體來看，我國國家知識產(chǎn)權(quán)局受理的發(fā)明專利申請從1990年的1.01萬件增長到2019年的140余萬件；EPO受理的專利申請從1990年的6.08萬件增長到2019年的18.15萬件；USPTO受理的專利申請從1990年的17.12萬件增加到2019年的62.15萬件。國際PCT系統(tǒng)所受理的各國專利申請也從1995年的4萬件增長至2019年的26.54萬件。盡管影響專利申請的因素諸多，部分技術(shù)領(lǐng)域的專利申請量增速也出現(xiàn)拐點(diǎn)，但在創(chuàng)新發(fā)展趨勢下，專利制度的重要性只會(huì)不斷增強(qiáng)，也會(huì)推動(dòng)全球范圍內(nèi)專利保護(hù)需求增加以及專利審查工作重要性的增強(qiáng)。

第二，專利審查難度的提升?，F(xiàn)行專利審查制度實(shí)施機(jī)械、化學(xué)、生物醫(yī)藥、電子等基于國際技術(shù)分類（International Patent Classification,IPC）的分部審查。專利審查人員會(huì)基于自身知識背景分到不同審查部門，完成相應(yīng)技術(shù)分類下的專利檢索與審查工作。近年來，技術(shù)創(chuàng)新呈現(xiàn)融合發(fā)展趨勢，大數(shù)據(jù)、人工智能相關(guān)技術(shù)專利申請跨越信息技術(shù)、醫(yī)學(xué)診斷、汽車運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)技術(shù)領(lǐng)域，將對專利審查的技術(shù)分類、審查人員分配等產(chǎn)生挑戰(zhàn)。

第三，審查人員激勵(lì)問題。專利審查工作并不是簡單的機(jī)械作業(yè)，對學(xué)歷層次和知識技能匹配度要求較高，需要激發(fā)審查人員的學(xué)習(xí)能力、經(jīng)驗(yàn)積累以及自我管理、自我監(jiān)督能力。在專利申請持續(xù)增長的背景下，擴(kuò)大初級審查人員數(shù)量、提升自動(dòng)化水平并不能完全解決審查資源緊缺問題，依然需要管理制度的優(yōu)化，提高現(xiàn)有審查人員工作效率及質(zhì)量，防止高水平人才流失。

除此之外，專利審查工作職能決定了專利審查人員是專利運(yùn)營、專利侵權(quán)訴訟、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等各類知識產(chǎn)權(quán)管理工作的基礎(chǔ)。無論是我國國家知識產(chǎn)權(quán)局，還是歐美地區(qū)的專利審查機(jī)構(gòu)，資深專利審查員均可能被調(diào)任至綜合管理或行政執(zhí)法崗位，全面參與地區(qū)專利事業(yè)建設(shè)。因此，專利審查人員激勵(lì)問題不僅服務(wù)于專利審查質(zhì)量，也是激勵(lì)創(chuàng)新、提高政府治理能力的重要體現(xiàn)。

三、專利審查激勵(lì)的理論闡釋

激勵(lì)理論基于委托—代理理論發(fā)展并逐步完善。當(dāng)一個(gè)制度中，一個(gè)人的效用福利需要依賴另一個(gè)人的行為，就產(chǎn)生了委托—代理關(guān)系。委托人無法觀察到代理人的行為，可能產(chǎn)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”或者“逆向選擇”，因而需要一份激勵(lì)型的契約，約束代理人與委托人的期望目標(biāo)一致，并為此努力工作。然而，如果契約設(shè)計(jì)存在瑕疵，便會(huì)產(chǎn)生代理人的行為與委托人的期望目標(biāo)偏離，甚至損害委托人利益的結(jié)果，即激勵(lì)扭曲效應(yīng)。討論激勵(lì)問題，我們需要明確委托人的任務(wù)內(nèi)容、委托—代理關(guān)系、激勵(lì)機(jī)制核心表現(xiàn)以及不確定風(fēng)險(xiǎn)。

（一）專利審查的任務(wù)內(nèi)容

本文將重點(diǎn)討論發(fā)明專利實(shí)質(zhì)審查過程中與專利質(zhì)量關(guān)聯(lián)十分密切的三類工作：檢索、審查判斷以及修改。首先，專利審查機(jī)構(gòu)受理發(fā)明專利申請后，會(huì)依據(jù)專利申請中的權(quán)利要求，對其進(jìn)行相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域分類，審查人員需要在相應(yīng)技術(shù)分類下找出與申請內(nèi)容主題密切相關(guān)的現(xiàn)有技術(shù)對比文件，包括專利文獻(xiàn)及非專利文獻(xiàn)，完成檢索報(bào)告。其次是實(shí)質(zhì)審查程序中的審查判斷。審查人員根據(jù)檢索報(bào)告等，判斷專利申請中每一項(xiàng)權(quán)利要求所保護(hù)的技術(shù)方案是否符合新穎性、創(chuàng)造性、實(shí)用性要求。如果沒有發(fā)現(xiàn)駁回理由，會(huì)作出授權(quán)決定。最后為修改。本文所研究的修改特指在實(shí)質(zhì)審查中，審查人員如果認(rèn)為專利申請不符合專利授予標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《專利法》及其實(shí)施細(xì)則規(guī)定通知申請人，申請人在指定的期限內(nèi)可對其申請進(jìn)行修改。申請人完成修改后，審查人員繼續(xù)進(jìn)行審查程序。

總體上，專利審查激勵(lì)問題可以看作對單一代理人的多項(xiàng)任務(wù)激勵(lì)問題，專利審查可看作包括檢索、判斷、修改等子任務(wù)的合體，具有整體性且不能忽視各個(gè)任務(wù)的屬性差異。

（二）專利審查中的委托—代理關(guān)系

專利審查人員為專利審查工作的執(zhí)行者。在委托—代理關(guān)系中，專利審查機(jī)構(gòu)相當(dāng)于委托人，機(jī)構(gòu)目標(biāo)就是任務(wù)內(nèi)容，即為公眾提供高效高質(zhì)量的專利審查服務(wù)。由于審查工作的專業(yè)性，需要由審查人員作為代理人，執(zhí)行專利審查任務(wù)。審查機(jī)構(gòu)管理者并不能觀察到每個(gè)專利審查人員的具體行為，在這種信息不對稱的情景下，需要提供激勵(lì)機(jī)制（可以為勞動(dòng)合同，也可以為評價(jià)體系等），約定勞動(dòng)投入與相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)辦法，鼓勵(lì)專利審查人員努力敬業(yè)，提供高效高質(zhì)量的專利審查服務(wù)。

為了進(jìn)一步說明激勵(lì)機(jī)制的作用機(jī)理，我們構(gòu)建一個(gè)審查機(jī)構(gòu)管理者與審查人員之間的單階段博弈來進(jìn)行闡釋。首先，在高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)下，審查機(jī)構(gòu)的效用 U會(huì)隨著專利審查結(jié)案數(shù)量 n 以及審查質(zhì)量 m 的增長而增長。由于不能直接觀察到審查人員的努力程度 e，審查機(jī)構(gòu)管理者提供激勵(lì)性契約 w 激勵(lì)審查人員工作。具體表達(dá)式如下。

審查人員根據(jù)方案中報(bào)酬以及任務(wù)內(nèi)容、對閑暇時(shí)間的需求，選擇是否接受該方案，以及付出多少努力。審查人員的效用函數(shù) U為所獲得的勞動(dòng)報(bào)酬 w 減去所付出的工作成本 c 。工作成本由審查人員努力程度 e 以及任務(wù)難度 θ 共同決定，表達(dá)式如下。

基于理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，審查人員所付出的工作成本 c(e,θ) 需小于其勞動(dòng)報(bào)酬 w，即只有 U＞ 0 的情況下，審查人員才會(huì)接受合同。審查機(jī)構(gòu)需要制定勞動(dòng)契約 w=f(n,q)，滿足 U＞ 0的約束下，最大化自身發(fā)展利益 MaxU。

（三）不確定風(fēng)險(xiǎn)

盡管專利審查有著規(guī)范的流程與判定標(biāo)準(zhǔn)，但是專利審查工作依然受到兩大類不確定的外部因素干擾。第一類為影響審查人員工作難度的不可控因素 θ，如專利申請所涉及的技術(shù)方案復(fù)雜度。由于審查員需要完成的審查工作主要由系統(tǒng)隨機(jī)分配，不管是審查機(jī)構(gòu)還是審查人員個(gè)人都難以精確控制需要完成的審查任務(wù)。如果專利申請包含了跨技術(shù)領(lǐng)域的技術(shù)方案，可能耗費(fèi)較長的審查時(shí)間，以及較難進(jìn)行“三性”判斷。因此，專利審查人員的工作總成本由審查人員的努力程度以及外生的專利申請質(zhì)量 θ 共同決定，即 c(e,θ)。例如，兩個(gè)知識背景與審理經(jīng)驗(yàn)相似的審查員，審查員A受理的是一個(gè)技術(shù)方案相對簡單的案件，而審查員B受理的是一個(gè)技術(shù)方案復(fù)雜的案件，即使審查人員A與審查人員B付出了同樣的工作時(shí)間，審查人員A的審查速度以及準(zhǔn)確度也會(huì)高于審查人員B。第二類為影響審查質(zhì)量的不可控因素 ε，例如在先技術(shù)數(shù)據(jù)庫的不完善、信息系統(tǒng)的不完善等。因此，審查機(jī)構(gòu)的效用 U(n,m)，由審查人員努力程度 e、專利申請復(fù)雜度 θ 以及其他不確定因素 ε 共同決定即審查效率n=f(e,θ)+ε，審查質(zhì)量 m=f′(e,θ)+ε，均受到審查人員努力程度、案件復(fù)雜度以及審查流程中外部不可控因素的影響。。

如果審查機(jī)構(gòu)提供的激勵(lì)型契約 w=f (n,q) 存在瑕疵，會(huì)產(chǎn)生逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)兩類問題。

首先，逆向選擇（adverse selection）是指由于交易雙方信息不對稱和市場價(jià)格下降產(chǎn)生的劣質(zhì)品驅(qū)逐優(yōu)質(zhì)品的現(xiàn)象。在專利審查任務(wù)中，審查機(jī)構(gòu)對于專利申請的類型 θ 的信息要少于專利審查人員，只能夠提供基于一般審查效率的績效報(bào)酬 w(q)。這就可能造成審查人員為了更快結(jié)案優(yōu)先完成簡單技術(shù)方案的專利申請，而擱置技術(shù)方案較為復(fù)雜的專利申請。在經(jīng)典的逆向選擇問題當(dāng)中，可以通過制定產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn) θ* 來解決逆向選擇問題。例如，在一個(gè)服裝加工合同中，為了防止代理人生產(chǎn)出不合格的服裝，需要在合同當(dāng)中對于交付衣物的尺寸、顏色、樣式等要求進(jìn)行詳細(xì)描述。然而，在專利審查工作的激勵(lì)方案中，很難提供基于專利申請復(fù)雜度 θ 的契約，例如針對不同類型的 θ 設(shè)置不同的工作量考核標(biāo)準(zhǔn)，很難避免逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)。

其次，道德風(fēng)險(xiǎn)（moral hazard）是指參與代理人的行為雖然達(dá)到了既定目標(biāo)，但是損害到委托人的其它利益的風(fēng)險(xiǎn)。道德風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)生在代理人的投入與不同產(chǎn)出之間的關(guān)系過于復(fù)雜的情境中。例如，專利審查任務(wù)中，審查機(jī)構(gòu)并不能直接觀察到審查員對于申請審查效率以及質(zhì)量層面的精力分配 (e=e+e)。盡管審查機(jī)構(gòu)提供了基于審查結(jié)案數(shù)量以及質(zhì)量的薪酬 w=f (nw,qw)，審查人員也會(huì)更傾向于將精力放在審查結(jié)案數(shù)量層面，因?yàn)橛刑嗖淮_定因素 ε 影響專利審查的質(zhì)量。

（四）顯性激勵(lì)與隱性激勵(lì)

常見的激勵(lì)契約分為顯性激勵(lì)（explicit incentive）與隱性激勵(lì)（implicit incentive）兩類。顯性激勵(lì)為在合約中明確規(guī)定工作內(nèi)容與勞動(dòng)報(bào)酬的對應(yīng)關(guān)系。例如，審查機(jī)構(gòu)提供一份基于審查工作量以及質(zhì)量的薪酬合約，w=f (nw,qw)，即根據(jù)質(zhì)量 n 以及工作量 q 的完成情況，支付對應(yīng)的報(bào)酬w、w。

與顯性激勵(lì)不同，隱性激勵(lì)并不需要在契約中約定具體的績效指標(biāo)。例如，審查機(jī)構(gòu)提出“高效高質(zhì)量的專利審查任務(wù)”作為發(fā)展目標(biāo)U(n,q)，以及根據(jù)審查人員工作經(jīng)驗(yàn)設(shè)置的固定薪酬 w+w，由審查人員自我執(zhí)行。當(dāng)審查人員完成一個(gè)或多個(gè)階段的審查后，審查機(jī)構(gòu)會(huì)基于專利審查質(zhì)量決定是否給予額外的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰 w。由于隱性激勵(lì)屬于事后獎(jiǎng)勵(lì)（或懲罰）制度，因此需要依賴長周期的委托—代理關(guān)系。

顯性激勵(lì)與隱性激勵(lì)都具有合理性和局限性。當(dāng)工作任務(wù)比較簡單時(shí)，績效目標(biāo)容易測度，使用顯性激勵(lì)更為有效；當(dāng)工作任務(wù)難以測度時(shí)，例如專利審查質(zhì)量，隱性激勵(lì)更具有優(yōu)勢。

四、專利審查激勵(lì)的域外制度實(shí)踐

包括我國在內(nèi)，目前主要經(jīng)濟(jì)體的專利審查機(jī)構(gòu)都制定了績效評價(jià)、職級晉升等激勵(lì)機(jī)制，也設(shè)置了崗位職能、專利質(zhì)量抽檢等監(jiān)督機(jī)制。本文聚焦于USPTO和EPO兩個(gè)審查機(jī)構(gòu)的激勵(lì)機(jī)制進(jìn)行分析，一是因?yàn)槠湫畔⑴兜耐暾裕绻ぷ髁糠e分制、薪酬等信息的披露，二是相關(guān)實(shí)證研究較為豐富，能夠幫助我們更好地理解兩種激勵(lì)機(jī)制的作用機(jī)理。

（一）USPTO 的顯性激勵(lì)

USPTO自1976起開始實(shí)施審查員績效考評體系，主要包括基于工作量的審查員積分制度（Patent Examiner Production System,PEPS），以及審查員績效評估計(jì)劃（Performance Appraisal Plans,PAP），明確了“固定工資+數(shù)量績效”的薪酬機(jī)制，超出目標(biāo)給予額外獎(jiǎng)勵(lì)，屬于典型的顯性激勵(lì)型契約設(shè)計(jì)。

審查員積分制度（PEPS）是基于審查流程的審查員工作量積分統(tǒng)計(jì)。不僅統(tǒng)計(jì)各個(gè)流程所完成的決定數(shù)量，同時(shí)根據(jù)各個(gè)流程審查工作的復(fù)雜度設(shè)置不同權(quán)重。例如圖1所示，一個(gè)完整的專利申請案件結(jié)案的基礎(chǔ)分值為2積分。如果在考評期內(nèi)，審查員對一個(gè)案件只作出駁回申請的決定，申請并沒有完全結(jié)案，審查員就該案件獲得1.5積分；如果審查員收到申請人的修改答復(fù)后，依然駁回，案件尚未結(jié)案，獲得0.25積分；如果申請人接受駁回，案件結(jié)案，審查員則獲得剩下的0.25積分（此時(shí)共獲得總基礎(chǔ)積分為2積分）。如果申請人提出上訴或者繼續(xù)申請（RCE），則審查員基于所作出的一審RCE駁回、二審RCE駁回等分別獲得額外的1積分和0.25積分，待申請人完全放棄，獲得0.5積分。因此，如果一個(gè)申請進(jìn)入到RCE最終駁回階段，審查員總共獲得基礎(chǔ)積分2分加上額外的審查積分1.75積分，共計(jì)3.75分。

圖1 USPTO 審查員工作量計(jì)分圖例

審查員績效評估計(jì)劃（PAP）是對審查效率、審查質(zhì)量、文件管理能力以及公眾評價(jià)的綜合考評。如表1所示，PAP的考評包括四個(gè)大類。

表1 USPTO審查員績效考評標(biāo)準(zhǔn)

（1）工作效率考核。該指標(biāo)為基于審查員的審查經(jīng)驗(yàn)計(jì)算出相應(yīng)的期望審查用時(shí)，并根據(jù)審查人員的審查任務(wù)完成度（BD積分）、實(shí)際審查用時(shí)計(jì)算出工作效率指數(shù)。例如，一個(gè)GS—14審查員，在考評周期實(shí)際開展了70個(gè)小時(shí)的審查工作，完成了9.5個(gè)積分的工作量?；赨SPTO所制定的審查用時(shí)標(biāo)準(zhǔn)，處于GS—14職級以及技術(shù)領(lǐng)域的審查員每完成一個(gè)審查任務(wù)（BD）的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間為17.5小時(shí)，初級審查員的經(jīng)驗(yàn)值為1.35。那么，該審查員的期望工作用時(shí)為15.46=17.5/1.35+2.5?？傮w工作效率為（9.5/2）*15.46/70=105%。即該審查員的工作效率超過標(biāo)準(zhǔn)值，可以獲得優(yōu)秀。

（2）對審查員的工作質(zhì)量進(jìn)行評定。USPTO針對各個(gè)職級的審查員，制定了詳細(xì)的崗位職責(zé)（examiner responsibilities），總共包括例如“形式審查”“審查披露是否充分”“在先技術(shù)檢索充分”“判斷回復(fù)是否增加了新的客體”等共計(jì)19項(xiàng)審查質(zhì)量指標(biāo)，并且根據(jù)審查難度分為1—3個(gè)級別。每個(gè)考評周期，考核小組會(huì)對審查結(jié)果進(jìn)行抽查，計(jì)算三個(gè)類型的錯(cuò)誤率，平均值為該審查員的審查質(zhì)量考評結(jié)果。如果錯(cuò)誤率低于5%，則不影響該審查員的工作量考評。如果錯(cuò)誤率高于5%，將會(huì)對該審查員的工作量指標(biāo)進(jìn)行重新評估，去除低質(zhì)量的專利審查工作積分。

（3）對審查人員的文件處理效率進(jìn)行評價(jià)。除了審查工作完成數(shù)量，授權(quán)、駁回、上訴駁回等決定，審查員還需要進(jìn)行大量的文檔管理工作，同樣影響到整體審查效率。因此，USPTO設(shè)立文檔管理指標(biāo)，評價(jià)在6大類文檔管理中，審查人員的處理效率。例如，第一類文檔管理內(nèi)容為修改（amendments），即申請人針對審查意見書中內(nèi)容，對專利申請進(jìn)行了修訂，在返回后重新計(jì)入審查人員完成第二輪決定的用時(shí)。USPTO規(guī)定這一階段的文檔處理平均用時(shí)為56天。如果某審查員在這一階段使用了20天，則審查員對于該申請的文件管理績效為165%。這部分總績效需要根據(jù)不同類型文件管理數(shù)量占比進(jìn)行加總。

（4）USPTO為了鼓勵(lì)審查員協(xié)助知識產(chǎn)權(quán)文化建設(shè)、公眾意見答復(fù)等公共服務(wù)，制定了公共評價(jià)加分項(xiàng)?；谠搶彶閱T的總體工作量表現(xiàn)，以及對USPTO當(dāng)年審查總體工作、審查周期的縮減、積壓案件處理三方面的貢獻(xiàn)，給予對應(yīng)薪酬以及績效積分獎(jiǎng)勵(lì)。

除此之外，USPTO根據(jù)積分情況，設(shè)立了三類獎(jiǎng)勵(lì)：（1）特殊貢獻(xiàn)獎(jiǎng)（Special Achievement Award），工作量分值在110%以上，其它項(xiàng)目為優(yōu)秀，并且在公共服務(wù)上有優(yōu)異表現(xiàn)者，直接給予平均薪酬3%的額外獎(jiǎng)勵(lì)；（2）收益分享獎(jiǎng)勵(lì)（Gainsharing Award），對于審查周期縮短有特殊貢獻(xiàn)者，基于該員工的總積分給予2%～ 7%的額外分值；（3）文件管理貢獻(xiàn)（Docket Management Award），對于文件管理還有特殊貢獻(xiàn)者，基于該審查員的季度文獻(xiàn)管理積分，給予0.25%～ 0.75%的額外分值。

（二）EPO 的隱性激勵(lì)

EPO所公布的人事管理制度中，并沒有明確將審查人員的工作量與其收入或晉升要求直接掛鉤。但審查人員通過當(dāng)年的內(nèi)部評審，就能夠繼續(xù)持有較高的高于市場平均水平的固定薪酬、職業(yè)晉升機(jī)會(huì)。EPO對于審查人員的隱性激勵(lì)來自薪酬內(nèi)部晉升以及團(tuán)隊(duì)合作所產(chǎn)生的機(jī)會(huì)成本、職業(yè)容易感、同伴壓力等。

Shapiro和Stiglitz（1984）的監(jiān)督模型中指出，高于市場平均水平的薪酬能夠形成隱性激勵(lì)。員工會(huì)因?yàn)榻夤偷臋C(jī)會(huì)成本太大而努力工作。EPO薪酬相對于本地區(qū)平均薪資，以及相對于USPTO都具有明顯優(yōu)勢，符合隱性激勵(lì)特征。

具體來看，如表2所示，EPO總部慕尼黑屬于德國平均收入較高的巴伐利亞州，與當(dāng)?shù)厝司晔杖胂啾?，EPO審查員的收入屬于中上水平。初級審查員的平均年薪是地區(qū)人均年收入的1.6倍，高級審查員、部門負(fù)責(zé)人以及上訴機(jī)構(gòu)審查員的平均薪酬為地區(qū)人均年收入的近4倍。對標(biāo)柏林，即使是初級審查員，其年薪也近乎柏林地區(qū)平均收入的1.8倍。除此之外，由于EPO屬于區(qū)域國際組織，其雇員并不需要繳納個(gè)人所得稅。除去高于所在地區(qū)平均工資的基本薪資，EPO同時(shí)基于雇員的家庭情況，提供離國津貼、育兒津貼、房租津貼以及免征國民所得稅等薪資政策。盡管EPO的專利審查員總?cè)藬?shù)在2019年只有4241人，為USPTO的一半不到，但其總體雇員支出已達(dá)到18.6億歐元，超過USPTO同年的雇員支出。相比而言，USPTO隸屬于美國商務(wù)部，總部位于華盛頓附近的亞歷山大市，使用美國聯(lián)邦政府在相應(yīng)地區(qū)的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，USPTO雇員的平均年薪在5萬～15萬美元之間。對標(biāo)波士頓地區(qū)的平均薪酬，USPTO審查人員并沒有顯著優(yōu)勢；對比東部軟件信息技術(shù)較為發(fā)達(dá)的洛杉磯，初級審查員的薪資只有該地區(qū)平均水平的68%；其次，縱向來看，USPTO的人員薪酬梯度較大，最高級別GS—15的年薪為初級審查人員GS—5的3倍，并且設(shè)置了清晰的薪酬等級；EPO的審查人員薪酬只分為四檔，總體差異在3倍以內(nèi)。

表2 歐美審查人員收入與該國平均工資收入的比較

（續(xù)表2）

職業(yè)晉升空間產(chǎn)生的激勵(lì)效應(yīng)是較為隱性的，員工在組織內(nèi)部如果晉升道路暢通便能夠“躲避”外部一般勞動(dòng)市場的競爭，產(chǎn)生更多穩(wěn)定感；同時(shí)，組織內(nèi)部的職業(yè)經(jīng)歷如果能夠使員工提升在外部市場競爭力，也能夠作為貨幣報(bào)酬的補(bǔ)充，激勵(lì)員工盡最大努力完成任務(wù)，積累經(jīng)驗(yàn)，獲得競爭力提升。專利審查本身就具有工作難度的分級，同時(shí)支撐授權(quán)后確權(quán)、運(yùn)營等多類型崗位。當(dāng)專利審查人員在組織內(nèi)部能夠?qū)崿F(xiàn)職業(yè)發(fā)展，得到有力的職業(yè)技能提升，會(huì)更加有意愿持續(xù)性地付出最大努力。

以EPO為例，其內(nèi)部組織架構(gòu)包括管理決策、日常管理、審查業(yè)務(wù)與上訴機(jī)構(gòu)四個(gè)部分。第一類管理決策為局長直接領(lǐng)導(dǎo)的管理委員會(huì)（Management Committee），包括局長辦公室、公司治理及服務(wù)司、內(nèi)部審計(jì)及標(biāo)準(zhǔn)制定司、數(shù)據(jù)保護(hù)辦公室等部門。第二類即財(cái)務(wù)、采購、IT等日常運(yùn)營機(jī)構(gòu)。第三類為專利授權(quán)部，基于技術(shù)領(lǐng)域分為運(yùn)輸、生物科技與化學(xué)醫(yī)藥、信息技術(shù)、用戶體驗(yàn)等四個(gè)分支部門?；趯＠暾埛?wù)的需求，EPO的總部設(shè)立在慕尼黑，但在柏林、維也納、布魯塞爾等地均設(shè)有分支審查機(jī)構(gòu)。第四類為復(fù)審以及異議程序受理的上訴機(jī)構(gòu)。在歐洲專利審查局，上訴委員會(huì)（Boards of Appeal）為與局長所領(lǐng)導(dǎo)的EPO的平行機(jī)構(gòu)，但共同受行政理事會(huì)的監(jiān)督管理。

EPO的職級設(shè)置明確了審查業(yè)務(wù)、專利運(yùn)營管理以及上訴機(jī)構(gòu)之間清晰的職級對應(yīng)關(guān)系，審查業(yè)務(wù)人員的晉升空間更為廣闊。如表3所示，EPO共設(shè)置了六大類17個(gè)級別，日常管理類崗位，如財(cái)務(wù)、人事、公共關(guān)系部門的雇員基于工作經(jīng)驗(yàn)分為G1—G9級，隨后可晉升為G10級以上的部門主管、工作組負(fù)責(zé)人等更高崗位。審查員從入職起即屬于G7級別，積累一定工作經(jīng)驗(yàn)后，同樣具有管理類晉升路徑，擔(dān)任工作組組長、部門負(fù)責(zé)人、主要負(fù)責(zé)人甚至總負(fù)責(zé)人（Vice-president）職位，獲得G10以及以上職級。EPO每年會(huì)基于審查人員的最低工作量完成度、審查質(zhì)量、公共服務(wù)態(tài)度、培訓(xùn)學(xué)習(xí)情況，進(jìn)行優(yōu)秀、良好、不合格三個(gè)等級的綜合評價(jià)。晉升委員會(huì)由兩名員工代表和兩名中層管理人員以及一名由中央管理層提名的主席組成。如果每年都在良好區(qū)間，大約需經(jīng)過19～25年的工作時(shí)間能夠進(jìn)入G10以上的管理崗位；如果多年均達(dá)到優(yōu)秀，晉升到G10以上所需的時(shí)間能夠縮短至15年以內(nèi)?？傮w上，EPO的人員結(jié)構(gòu)成與其薪資結(jié)構(gòu)都呈扁平化特征，內(nèi)部晉升占比高，但是僅5%的人員能夠進(jìn)入到G13級以上的高級管理層。

表3 歐洲專利局（EPC）的雇員職級

但是，與USPTO不同的是，EPO審查人員具有另一個(gè)內(nèi)部職業(yè)發(fā)展道路即進(jìn)入到上訴委員會(huì)。上訴委員會(huì)對相關(guān)審查員的資質(zhì)、能力以及經(jīng)驗(yàn)要求更加嚴(yán)格，不僅需要具有長期的專利審查經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)秀的技術(shù)分析能力，還需要完成相關(guān)法律學(xué)位，在私人或公共法律行業(yè)法律顧問經(jīng)驗(yàn)，熟練掌握《歐洲專利公約》（EPC）及相關(guān)判例法，因此EPO上訴委員會(huì)成員最低職級為G13。

同伴壓力（peer pressure）為多代理人情景下的常見激勵(lì)機(jī)制。當(dāng)一項(xiàng)任務(wù)由多個(gè)代理人共同完成時(shí)，同伴的相互評價(jià)、利益共享能夠提高團(tuán)隊(duì)成員的整體努力水平。EPO的小組審查模式提供了同伴壓力效應(yīng)。EPO的實(shí)質(zhì)性專利審查一直執(zhí)行三人小組合作模式，由進(jìn)行初步檢索的第一位審查員、第二位審查員和一名主席組成。根據(jù)檢索報(bào)告，第一審查員檢查申請中的權(quán)利要求是否符合可專利性要求，并撰寫可專利性報(bào)告，發(fā)送給該部門的其他兩名成員審批。如果三位審查人員意見一致，則立即授予專利。如果出現(xiàn)異議，則需要將檢索階段完成的檢索意見發(fā)送至申請人，通過修改或申請人的解釋進(jìn)行再次判斷。

通過日常較為密切的交流合作，形成同伴壓力。同時(shí)，小組負(fù)責(zé)人能夠?qū)τ诔跫墝彶槿藛T進(jìn)行工作量以外的客觀質(zhì)量評價(jià)，小組負(fù)責(zé)人與成員之間在績效考核層面也形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享機(jī)制，提供另一種形式的隱性激勵(lì)。

（三）歐美專利審查激勵(lì)政策的效應(yīng)評述

在公共部門的激勵(lì)政策制定過程中，由于公共部門的產(chǎn)出結(jié)果，例如教育、社會(huì)福利、發(fā)展質(zhì)量等難以觀測，考核指標(biāo)與其機(jī)構(gòu)發(fā)展目標(biāo)可能產(chǎn)生偏差，從而導(dǎo)致激勵(lì)政策的激勵(lì)扭曲效應(yīng)。USPTO的審查工作量積分制度自實(shí)施以來，對其經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的實(shí)證研究暴露出不少制度設(shè)計(jì)瑕疵，該積分制度進(jìn)行了數(shù)次修訂，主要包括以下三個(gè)方面。

首先，調(diào)整工作量積分制度的計(jì)數(shù)規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)總體結(jié)案數(shù)量的提升。如圖1所闡釋，USPTO專利審查流程包含多輪審查，但最初版本的工作積分方法對于前期的受理、文件管理以及第一輪決定所設(shè)置的積分權(quán)重較高，使得審查人員會(huì)優(yōu)先完成第一階段工作，并且優(yōu)先跟進(jìn)較為簡單的申請案件，第一輪駁回的專利申請后續(xù)審查進(jìn)展緩慢，整體積壓案件數(shù)量并未得到有效緩解。對此，工作量積分制度的修改逐步引入更全面的工作量計(jì)數(shù)。

其次，平衡效率激勵(lì)與質(zhì)量激勵(lì)的關(guān)系。在多任務(wù)的激勵(lì)問題中，如果各項(xiàng)任務(wù)是互補(bǔ)關(guān)系，例如專利審查過程中的檢索、審查和修改，那么對于以專利審查結(jié)案為統(tǒng)計(jì)單位的激勵(lì)，會(huì)使得審查人員選擇性完成較為容易的任務(wù)，而忽略其它任務(wù)。例如，初期的USPTO績效制度側(cè)重于對專利審查工作結(jié)案數(shù)量的激勵(lì)。當(dāng)審查人員面對較高的工作量壓力，會(huì)傾向于授予專利，因?yàn)轳g回專利需要尋找駁回理由而占用更多時(shí)間，影響工作量績效；也會(huì)減少對現(xiàn)有技術(shù)，尤其是非專利文獻(xiàn)的檢索以及與申請人就技術(shù)特征披露問題的交流。USPTO在后續(xù)的積分設(shè)置修訂中，增加了審查質(zhì)量抽查部分的積分占比。但是，仍然有研究認(rèn)為，總體抽查概率較低，質(zhì)量抽檢基本單位為案卷，對審查人員個(gè)人行為的約束力有限；USPTO對于授權(quán)決定的質(zhì)量抽查，側(cè)重于評估創(chuàng)新性新穎性的判斷是否有誤，對于檢索不充分、披露不充分問題沒有足夠的重視，不利于授權(quán)專利的質(zhì)量提升。在平衡審查效率與質(zhì)量的問題上，USPTO的績效考核制度依然存在優(yōu)化空間。

最后，基于審查人員異質(zhì)性，細(xì)化績效考核的基準(zhǔn)分類。專利審查員的知識結(jié)構(gòu)、審查經(jīng)驗(yàn)的差異決定了其審查效率與審查能力的差異，同時(shí)也會(huì)使審查激勵(lì)措施產(chǎn)生不匹配的異質(zhì)性效應(yīng)。例如，如果使用同一套考核方案，計(jì)算機(jī)科學(xué)領(lǐng)域相對其它領(lǐng)域的審查人員更容易獲得績效獎(jiǎng)勵(lì)及晉升機(jī)會(huì)；初級審查人員與有經(jīng)驗(yàn)的審查人員在爭議性申請案件中，會(huì)因?yàn)閷己藟毫Φ姆磻?yīng)差異，而出現(xiàn)不同的授權(quán)偏好；單一技術(shù)背景與多技術(shù)領(lǐng)域的審查人員面對跨技術(shù)領(lǐng)域的專利申請也存在授權(quán)率差異。USPTO在最初的績效方案中已經(jīng)對不同職級審查人員采用了差異化的工作量考核基準(zhǔn)。但隨著審查人員異質(zhì)性分析的逐步完善，USPTO在后續(xù)績效方案改進(jìn)中進(jìn)一步了細(xì)化了對職級以及技術(shù)領(lǐng)域的基準(zhǔn)分類。

總體上，顯性激勵(lì)適合于短期的簡單任務(wù)，對專利審查這樣具有多流程、多要求的復(fù)雜任務(wù)，其激勵(lì)效果具有局限性。因此，在2010年后的發(fā)展規(guī)劃中，USPTO也不斷豐富隱性激勵(lì)制度。例如，設(shè)立專利培訓(xùn)學(xué)院、經(jīng)理人計(jì)劃、提高工作時(shí)間彈性、提高組內(nèi)初級審查人員績效對小組負(fù)責(zé)人的績效考評占比等，以緩解工作量績效機(jī)制不完善所引發(fā)的人員流失問題。

從審查質(zhì)量層面看，EPO的隱性激勵(lì)呈現(xiàn)出一定的有效性?；贓PO內(nèi)部的專利質(zhì)量評估體系、社會(huì)滿意度調(diào)查，EPO的質(zhì)量評價(jià)呈現(xiàn)穩(wěn)步增長?；诜诸悳?zhǔn)確性、檢索充分性、授權(quán)專利權(quán)穩(wěn)定性等指標(biāo)的對比研究也顯示，EPO的專利審查具有較高質(zhì)量。EPO所提供的具有市場競爭力的薪酬體系、職業(yè)發(fā)展空間、小組審查等已形成整體激勵(lì)制度設(shè)計(jì)，資深審查人員的流失率每年穩(wěn)定在4%以下，委托人與代理人之間從單階段博弈走向重復(fù)博弈關(guān)系，使得聲譽(yù)、同伴壓力等隱性激勵(lì)更好發(fā)揮作用。

審查周期數(shù)據(jù)能夠部分反映審查機(jī)構(gòu)的審查效率問題。基于IP5的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)比對，EPO的審查周期一直高于USPTO，異議程序的平均結(jié)案周期持續(xù)在60個(gè)月以上。除此之外，申請量與結(jié)案數(shù)量之間在2020年依然存在30多萬件的差距，異議程序受理量持續(xù)增長，總體審查工作量壓力較高。

五、對我國專利審查效率及質(zhì)量管理的啟示

專利審查工作既具有類似私人企業(yè)的效益目標(biāo)，又具有公共部門的公共利益追求。需要顯性激勵(lì)與隱性激勵(lì)共同作用，才能形成高效率的政府管理與高質(zhì)量的專利制度。在創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，全球經(jīng)濟(jì)緊密相連的背景下，各國專利審查機(jī)構(gòu)均面臨高增長、高要求、高難度問題，歐美專利審查機(jī)構(gòu)的人員管理制度經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒與吸收。

第一，顯性激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)有利于審查效率提升，但需要依托高質(zhì)量的審查政策研究以及事后效應(yīng)檢驗(yàn)與反饋。我國的機(jī)構(gòu)發(fā)展目標(biāo)、審查流程、人員結(jié)構(gòu)、外部競爭環(huán)境等均與歐美專利審查機(jī)構(gòu)存在差異，USPTO的激勵(lì)方案存在借鑒局限。總體上，我國在納入顯性激勵(lì)政策時(shí)，尤其需要考慮三方面影響。一是設(shè)計(jì)的工作量積分規(guī)則需要合理反映專利審查各個(gè)環(huán)節(jié)的重要程度與時(shí)間需求，避免為了完成獲得工作量積分出現(xiàn)過度授權(quán)傾向。二是加強(qiáng)對專利審查效率及質(zhì)量影響因素的論證，減少流程設(shè)計(jì)、檢索數(shù)據(jù)庫等外生因素對于審查人員工作效率及質(zhì)量考評的干擾，也避免工作量激勵(lì)對審查質(zhì)量的消極影響。三是探索現(xiàn)有技術(shù)檢索與其他審查工作分離的可行性，通過流程優(yōu)化提升激勵(lì)機(jī)制效應(yīng)。在激勵(lì)視角下，將審查檢索與審查判斷工作分離，采用不同的考核機(jī)制，可以避免對審查工作的工作量考核所帶來的檢索質(zhì)量問題。

第二，隱性激勵(lì)是專利審查質(zhì)量提升的關(guān)鍵。由于專利審查質(zhì)量的測度具有極高難度，抽檢比率等質(zhì)量控制指標(biāo)的作用有限，并且會(huì)產(chǎn)生較高的監(jiān)督成本與激勵(lì)扭曲風(fēng)險(xiǎn)。因此，提升薪酬競爭力、職業(yè)發(fā)展空間、審查過程中的上下級對話機(jī)制等隱性激勵(lì)對于專利質(zhì)量提升具有重要作用。其中，專利行政管理職能制度完善是我國實(shí)現(xiàn)隱性激勵(lì)機(jī)制的前提與關(guān)鍵。我國需通過專利審查官制度的建設(shè)與完善，理清專利審查不同環(huán)節(jié)之間，專利審查、專利運(yùn)營、授權(quán)后確權(quán)、專利訴訟中的技術(shù)調(diào)查等不同部門崗位之間的權(quán)責(zé)劃分、職能職級關(guān)聯(lián)，提升審查人員在組織內(nèi)部的上升空間以及與其他相關(guān)部門的流動(dòng)機(jī)會(huì)。通過激活審查人員的內(nèi)在動(dòng)力以及組織認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)專利審查隊(duì)伍整體能力的提升。

除此之外，我國引入激勵(lì)機(jī)制進(jìn)行分析時(shí)，需考慮到我國專利審查機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜性，避免普惠性的激勵(lì)政策。國家知識產(chǎn)權(quán)局局機(jī)關(guān)、專利局、局直屬單位以及各審查協(xié)作中心等都與審查工作緊密相連，但又具有不同的職能權(quán)責(zé)、人事制度，形成多類型的委托—代理形態(tài)?？删C合使用調(diào)查問卷、專利審查流程歷史數(shù)據(jù)等，針對審查效率、審查質(zhì)量、審查人員管理層面的具體問題展開更細(xì)致研究；也可以在小范圍內(nèi)推動(dòng)審檢分離、質(zhì)量績效、人才晉升通道等試點(diǎn)，鼓勵(lì)激勵(lì)機(jī)制創(chuàng)新。