以“景觀”照“現(xiàn)實”：新時代信訪制度審視

鎮(zhèn)龍桂

[摘? 要] 信訪制度作為一項獨特的制度安排，在維護(hù)人民群眾參與國家政治生活和表達(dá)訴求、保障人民權(quán)益、實現(xiàn)社會公平正義、營建社會和諧秩序等方面，發(fā)揮了積極作用。然而，隨著社會發(fā)展進(jìn)入新時代，發(fā)展加速化帶來的新矛盾、新問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了既有信訪制度的承載能力，因而使信訪制度的存在意義受到了質(zhì)疑甚至詬病，全力推進(jìn)信訪制度改革變得非常必要，這是完善中國特色社會主義民主政治以及人民群眾參與社會治理的需要。為了確保信訪制度改革之路不至于走上“唐吉坷德式”的幻象之路，就需要立足新時代的現(xiàn)實，從總體性視角把握信訪制度所面臨的社會多元化、利益訴求多樣化、人的原子化以及道德碎片化等新情況、新挑戰(zhàn)，在合時代、合法律、合需求、合道德的語境下對信訪制度改革作出回應(yīng)。

[關(guān)鍵詞] 信訪制度;多元化;原子化;碎片化;制度改革

[中圖分類號] D632.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1008-4479（2022）01-0109-07

一、從“治理之窗”觀“信訪特色”

“為人民服務(wù)”是中國特色社會主義國家治理和政治制度的根本宗旨。信訪制度正是從屬于這一宗旨，對中國特色社會主義民主制度作出輔助、補(bǔ)充的制度安排，是中國特色社會主義民主政治制度的一個重要組成部分。信訪制度是共和國成立后根據(jù)現(xiàn)實需要建立起來的，反映了中國國家治理的現(xiàn)實要求，也包含著中國傳統(tǒng)的社會治理經(jīng)驗。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在西方國家也有著可以比喻成信訪的行為，但作為一項制度建立起來，則是中國獨創(chuàng)。所以，信訪制度本身就是中國特色社會主義國家治理的標(biāo)志。從信訪制度運行的歷史來看，它在保障人民的合法權(quán)益、維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定等諸多方面都發(fā)揮了重要作用。就當(dāng)前社會現(xiàn)實而言，信訪制度依然是保障人民群眾利益實現(xiàn)的一個必要方式，人民群眾作為社會治理最直接的作用對象，他們的聲音最具直接性和現(xiàn)實性?？梢哉f，信訪既是聆聽民眾心聲的一個“微窗口”，也是反映治理水平的一面“透視鏡”。因此，做好信訪工作，是關(guān)涉民主政治建設(shè)乃至國家治理現(xiàn)代化的一項基礎(chǔ)性工程，更是體現(xiàn)我黨執(zhí)政能力、執(zhí)政水平、執(zhí)政形象的一個重要環(huán)節(jié)。在新時代，隨著中國特色社會主義民主制度不斷完善和國家治理的現(xiàn)代化，信訪制度的歷史使命不僅沒有終結(jié)，反而變得更加重要，是一項需要進(jìn)一步堅持和完善的制度。事實上，信訪制度的不斷創(chuàng)新和完善，也是中國特色社會主義民主制度發(fā)展和社會治理水平不斷提升的重要維度之一。

從廣義上講，中國所獨有的信訪制度在源頭上可以追溯到我黨成立初期。在那個時期，信訪就開始萌芽并逐漸有了雛形[1]（pp20-22）。到了中華人民共和國成立后，信訪也從行為轉(zhuǎn)化為制度，即以制度的形式正式確立下來。縱觀中華人民共和國成立以來信訪演變歷程，從規(guī)范文件的相繼出臺、信訪機(jī)構(gòu)的陸續(xù)成立、信訪方式的不斷創(chuàng)新等各個方面看，信訪制度一直走在制度完善的道路上，對于協(xié)調(diào)社會治理、聽取人民群眾呼聲、提升國家治理水平等，都作出了不容低估的貢獻(xiàn)。信訪制度的建立和完善蘊含了我國政治生活、國家治理和社會治理的歷史精神和價值，反映了全心全意為人民服務(wù)的基本宗旨，也記錄著黨和國家?guī)状I(lǐng)導(dǎo)人心系人民群眾的無產(chǎn)階級道德品質(zhì)。事實上，自信訪制度建立以來，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對信訪制度的建設(shè)和不斷完善傾注了極大心力。正是因為黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對信訪制度的重視，使這項制度不斷完善，信訪工作能力和水平也得到不斷提升。盡管如此，中國社會的發(fā)展變化太大了，特別是改革開放以來，中國社會用幾十年的時間走過了西方社會幾百年的發(fā)展歷程，因而也使信訪制度嚴(yán)重超載，以至于我們看到了一幅奇異的景觀：一方面，黨和政府給予信訪以高度重視，不斷地探索改進(jìn)提升信訪質(zhì)量水平的方法和措施;另一方面，信訪總量呈現(xiàn)出爆炸式的增長，信訪亂象時有發(fā)生，矛盾沖突愈發(fā)復(fù)雜，批判之聲此起彼伏。

關(guān)于信訪制度預(yù)期與現(xiàn)實感受的不一致并不是對信訪制度發(fā)出懷疑甚至批評的理由，卻也提出了信訪制度改革的要求。在我們走進(jìn)新時代的情況下，我們首先需要回答這樣一個問題：在新時代是應(yīng)當(dāng)終結(jié)信訪制度而以新的制度替代它，還是應(yīng)當(dāng)堅守這一制度？如果答案是后者，緊接著就必須回答另一個問題：如何在堅守信訪制度的情況下對它進(jìn)行改革，以求提升信訪質(zhì)量和水平，使信訪制度在新時代繼續(xù)發(fā)揮作用，適應(yīng)新時代的要求，實現(xiàn)這項制度的自我超越。顯而易見，盡管信訪只是社會治理的一個“小窗口”，卻能照出社會治理這個“大世界”。在新時代，通過信訪這個孔洞去觀察和評估整個社會治理的狀況，將信訪上升到整個社會治理的高度去加以認(rèn)識，是推進(jìn)信訪制度深層變革的重要突破口，更是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化這一戰(zhàn)略目標(biāo)的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。根據(jù)唯物史觀邏輯，作為一種社會意識形態(tài)物化的信訪制度，只有正確地反映不同歷史發(fā)展階段的現(xiàn)實需求，才能有利于解決信訪制度各個層面的問題，進(jìn)而促進(jìn)新時代信訪制度乃至國家治理目標(biāo)的實現(xiàn)。換言之，當(dāng)社會發(fā)展將我們置于新情境時，或者說，當(dāng)我們站在了新的歷史起點時，我們的改革、我們的行動只有在理解新情境、站位新起點的前提下才能有效回應(yīng)新需求、新矛盾。所以，信訪制度作為中國的創(chuàng)設(shè)必須得到堅持;信訪制度需要根據(jù)新時代的新要求實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，特別是要與時俱進(jìn)，運用新的科學(xué)技術(shù)手段，切合新時代的信訪要求去加以改革。

二、“社會景觀”之于信訪制度

發(fā)端于20世紀(jì)80年代的全球化、后工業(yè)化浪潮帶來的直接歷史效應(yīng)就是，使社會的開放性、流動性、匿名性極大地增強(qiáng)，將全人類推入高速發(fā)展的軌道上。社會的開放性、流動性、匿名性所帶來的不僅是許許多多前所未有的新事物的出現(xiàn)、新階層的產(chǎn)生、空間延展性的擴(kuò)大，而且也出現(xiàn)了社會結(jié)構(gòu)的變動、社會運行的不可控、時空在場性的消逝。社會階層的不斷分化和社會構(gòu)成的不斷重組，使社會呈現(xiàn)出液態(tài)化的特征，整個社會就像大海一樣，波濤洶涌卻又沒有規(guī)律可循，呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性狀態(tài)，利益主體多元化、利益訴求多樣化、個人原子化、道德碎片化更顯突出。這種情境下，原本被視為規(guī)范社會秩序、解決社會問題固定程式的信訪制度就很容易陷入功能喪失、運行失靈或失效的境地，進(jìn)而引發(fā)更具復(fù)雜性和深刻性的信任危機(jī)。

（一）利益主體多元化

多元化是與工業(yè)社會同一性、普遍性追求相對照的一個概念，所以，多元化天然地包含著對差異化和個性化的追求。社會的多元化顯然還是一個以社會的單向度、同一性追求為參照系的概念，而且社會的多元化概念涵蓋著社會的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、思想、價值、階層等方方面面的差異化追求。但是，我們也應(yīng)看到，“一旦一個差異化的社會已成現(xiàn)實，那么，多元化的概念也將失去意義”[2]（p4）。所以，就概念本身的意義來看，社會的多元化既是一個具有相對性、廣延性和包容性的概念，也是一個具有歷史性、情境性和語境性的概念。

在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中，“每天，新的、越來越具有世界性的社會、政治、經(jīng)濟(jì)和文化階層不斷地形成和重建”[3]（p9）。由開放性、流動性帶來的新社會階層不斷生成與分化。一方面，為社會持續(xù)不斷地注入新鮮血液，增加了社會的活力;另一方面，使傳統(tǒng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系出現(xiàn)了分離，弱化了社會責(zé)任。社會的差異化、個性化和無序化逐漸顯現(xiàn)出來，并將社會構(gòu)成的多元化、復(fù)雜化、多樣性和變幻性的特征呈現(xiàn)在人們視野之中。在某種意義上，社會的多元化就是社會構(gòu)成的多元化，主要表現(xiàn)為利益及利益主體的多元化。利益及利益主體的多元化不僅帶來了多樣化的利益訴求，也會分化主流社會價值、弱化社會認(rèn)同、沖擊傳統(tǒng)文化觀念、催生自我中心主義，還會反過來增強(qiáng)社會格局的多變性、復(fù)雜性和不確定性?？傊?，這一變化帶來的明顯后果就是社會矛盾的復(fù)雜化。當(dāng)然，也生成了利益和利益主體的多元化共存局面，并必然引起各利益及利益主體間博弈的加劇。

根據(jù)文化遭遇理論，我們只有在文化相互碰撞遭遇的視野當(dāng)中去理解文化本身，才能使文化的發(fā)展與變遷成為可能。顯然，多元化社會的建構(gòu)也是需要遵從這一邏輯的。也就是說，只有在多元化情境下理解多元化的概念、正視多元化的要求，基于多元化理念去重建我們的社會，才能實現(xiàn)社會的發(fā)展與變遷。以此去觀察信訪，就會發(fā)現(xiàn)信訪作為觀察并反映社會發(fā)展?fàn)顩r的一個窗口，作為公民行使民主權(quán)利、表達(dá)利益訴求之渠道的一個重要補(bǔ)充，在社會發(fā)展進(jìn)程中，既有“助推器”的作用，也有“試金石”的功效，還應(yīng)該被視為社會建構(gòu)過程中的一個重要環(huán)節(jié)。所以，關(guān)于信訪制度的改革與進(jìn)一步完善，也必然要在利益及其主體多元化的語境中去尋求方案。這一點其實是顯而易見的，在中華人民共和國成立初期，社會主流價值明確而且占據(jù)著不容置疑的統(tǒng)治地位，在人民民主專政的理念下建構(gòu)起來的社會結(jié)構(gòu)也是線條清晰的，整個社會的利益一致性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于差異性。在這種條件下，信訪制度的設(shè)立主要是為了解決一些認(rèn)識上和行為上的偏差，并不涉及不同利益群體的沖突問題。今天，利益及其主體多元化決定了信訪制度功能的不同，因而需要通過這項制度的改革去重建適應(yīng)新時代的信訪功能。

（二）利益訴求多樣化

巴格沃蒂曾用“戴安娜王妃之死”生動地、戲劇化地向我們展示了全球化給人類社會生活帶來變化的景象，在他的解釋中，我們看到了現(xiàn)代社會相互交織、瞬息萬變以及人們生活方式的多樣化。由社會的開放性和流動性帶來的社會生活變化體現(xiàn)在社會制度、思想文化、生活方式等各個方面，正如張康之所說，“這種社會生活是不能被歸結(jié)為物質(zhì)生活、精神生活等任何一個方面的，而是一種總體性的社會生活?！盵4]（p25） 隨著社會的加速化發(fā)展和文明進(jìn)步，社會生活更加豐富化、多樣化，人們的權(quán)利意識和自由追求不斷增強(qiáng)。因而，在這一變化過程中產(chǎn)生愈發(fā)多樣化的需求也就是不證自明的了?？傊?，利益的分化、利益主體的多元化、社會生活的多樣化滋生了多樣化的利益訴求。反過來，利益訴求的多樣化又反映在社會、政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活的方方面面，不斷促成了新的利益、利益主體和新的社會生活形態(tài)的生成，造就了更具復(fù)雜性的多元化社會。同時，我們也應(yīng)該認(rèn)識到，利益分化、利益主體多元化、社會生活多樣化、利益訴求多樣化這些詞匯是具有同源性的，它們都是社會現(xiàn)代化發(fā)展的結(jié)果。

利益訴求的多樣化意味著將會向社會治理提出更多的新要求，國家需要不斷改進(jìn)社會治理方式、提升社會治理水平才能回應(yīng)多樣化的利益訴求，具體到信訪領(lǐng)域亦如此。就信訪總量的居高不下來看，也是因為利益訴求多樣化所致。因為，現(xiàn)代化的社會治理長于解決具有普遍性的問題，利益訴求的多樣化意味著具體性問題的增多，使旨在解決普遍性問題的社會治理在解決具體性問題方面顯得不足;而信訪恰恰為具體性問題的暴露提供了通道，從而反映為信訪總量基數(shù)大。此外，以民主與法治為表現(xiàn)形式的社會治理注重程序，就如哈貝馬斯等學(xué)者所指出的那樣，這種社會治理方式在形式方面具有很強(qiáng)的優(yōu)勢，不僅“形式民主”這個概念因為哈貝馬斯的提出而流行起來，而且法治也更多地依據(jù)法律條文進(jìn)行，所表現(xiàn)出來的也同樣是形式治理的優(yōu)勢。但是，在社會生活中存在著許許多多無法通過形式治理解決的問題，許多問題是深藏于形式背后的，屬于實質(zhì)性的問題。對于這些問題，唯有信訪制度這一具有實質(zhì)性的制度模式才能得以反映。早在2001年，黨中央就對社會主義法治建設(shè)做了深度診斷，希望避免走上西方國家民主法治建設(shè)的道路，提出了社會主義民主法治建設(shè)與德治建設(shè)并重的思路。但是，毋庸諱言，民主法治建設(shè)因為有了西方國家?guī)装倌甑奶剿饕约皩嵺`經(jīng)驗，其操作性是很強(qiáng)的，而社會主義德治建設(shè)則是一條依然需要研究和探索的道路。因此，進(jìn)入新世紀(jì)之后，我黨已經(jīng)認(rèn)識到不應(yīng)走一條片面發(fā)展的道路;但在實踐中，理論探索的不足也是必須承認(rèn)的現(xiàn)實。正是這一原因，實質(zhì)層面的社會問題往往受到了忽視，或者沒有得到有效的解決，致使信訪量爆炸性地增長。由于信訪總量基數(shù)大，一方面，產(chǎn)生了信訪擁堵的問題，使信訪機(jī)構(gòu)和信訪通道顯現(xiàn)出承載力不足的狀況;另一方面，表現(xiàn)為信訪亂象，信訪者及其信訪訴求都有可能突破人們的觀念和理解力。

（三）個人原子化

隨著現(xiàn)代文明的興起并開始主宰人類社會，便實現(xiàn)了從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型。從現(xiàn)代文明的源頭來看，現(xiàn)代社會是一個理性主義占據(jù)主導(dǎo)地位的社會，生活在現(xiàn)代社會的人我們稱之為“現(xiàn)代人”。馬克思在《論猶太人問題》一文中關(guān)于市民社會的“人”的描述其實就是“現(xiàn)代人”的縮影。他指出，在這里，人是利己的，與他人和共同體分離開來的，人與人之間是異己力量的存在，人是異己的存在物，而不是現(xiàn)實的類存在物，人是孤立的、自我封閉的、獨立自在的單子……人與人之間交往的唯一紐帶是自然的必然性、需要和利益[5]（pp30-46）。從馬克思的這些表述中，我們可以看到“現(xiàn)代人”的存在狀態(tài)：一是與共同體分離;二是與他人分離，三是原子化個人傾向。這意味著現(xiàn)代社會人與人關(guān)系的分離和疏遠(yuǎn)，換言之，現(xiàn)代社會人的世界回歸于人自身了，也就是人被原子化了。可以說，“現(xiàn)代人”與原子化的個人是同構(gòu)的。

現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展與廣泛應(yīng)用，將社會置于加速化流動的空間中。首先，“隨著通訊時間的劇減以致縮短至瞬間，空間和時間的標(biāo)志已不再起作用”[3]（p12）。再者，隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，將人類置于虛擬空間之中，使社會呈現(xiàn)出自然空間、社會空間、虛擬空間并存的狀態(tài)。特別是區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用，徹底打破了國家、地區(qū)等各個領(lǐng)域之間交往的空間界限及時間延遲，甚至完全虛化并消解了時間和空間，將人類置于液態(tài)化的時空中。在這樣一個動態(tài)的、流動的空間中，人與人之間的交往是在匿名狀態(tài)下以點對點的形式進(jìn)行的。因而，顯得人的社群意識弱化、社群觀念淡漠，也就是說，人是以原子化個人的形式而存在的。人與自然出現(xiàn)了“分裂”，人與社群出現(xiàn)了“脫嵌”，使現(xiàn)代社會表現(xiàn)為兩個轉(zhuǎn)向：一是人類中心主義轉(zhuǎn)向;二是自我中心主義轉(zhuǎn)向。在這一歷史邏輯轉(zhuǎn)向中，原子化的個人在人們視野中凸顯出來。一言以蔽之，現(xiàn)代科技的發(fā)展與進(jìn)步帶來了社會流動的加速化，促成了個人的原子化。其實，不僅現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)促成了人的原子化，在某種意義上，個人的原子化是在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的。改革開放以來，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也為個人的原子化提供了助力。就我國的信訪制度設(shè)計而言，其設(shè)置初期并未充分地考慮到個人原子化這一現(xiàn)象。因而，個人原子化對我國信訪制度的設(shè)計原則構(gòu)成了深層次的挑戰(zhàn)。這顯然是一個需要加以思考和研究的問題，也意味著我國信訪制度的改革需要建立在對個人原子化這一事實的認(rèn)識基礎(chǔ)上。

（四）道德碎片化

“碎片”形象是后現(xiàn)代道德的一個獨特視角，可以說是后現(xiàn)代社會的產(chǎn)物。根據(jù)貝克提出的后現(xiàn)代社會就是風(fēng)險社會這一論斷，我們認(rèn)為對“道德碎片化”的理解也應(yīng)在風(fēng)險社會情境下進(jìn)行。“風(fēng)險社會是社會運行和社會變化加速化的系統(tǒng)性后果”[6]，社會運行和社會變化的加速化使社會呈現(xiàn)出液態(tài)化的狀態(tài)，社會各領(lǐng)域、各階層處在不斷地分化、重組、再分化的過程之中。也就是說，整個社會或者說共同體不斷被打散而分散成零星狀態(tài)，實現(xiàn)了對“現(xiàn)實真實”的超越，我們將這一現(xiàn)象稱為社會碎片化。道德作為上層建筑的范疇是由社會這個母體孕育的。從這一邏輯出發(fā)，我們認(rèn)為，社會的碎片化必然會表現(xiàn)在道德層面上，即以道德碎片化的形式出現(xiàn)。道德碎片化又會進(jìn)一步表現(xiàn)為道德本身及道德主體的碎片化。這一方面是社會碎片化的間接結(jié)果，即因為社會的碎片化消解了“道德共識”，從而形成了道德分化而催生了道德本身的碎片化;另一方面，是自我中心主義盛行的直接結(jié)果，因為自我中心主義本身就包含著自利性的價值和道德沖動，使道德主體呈現(xiàn)出碎片化狀態(tài)。

社會的高度開放性和流動性促進(jìn)了社會系統(tǒng)的血液循環(huán)，增添了新鮮血液和社會活力，但同時也增加了社會的復(fù)雜性、不確定性、多元化和多樣化，而這些新的社會特征又意味著社會中的一切似乎都變得不可控。根據(jù)系統(tǒng)論的觀點，這種社會的不可控性意味著一種無序狀態(tài)的出現(xiàn)。這種無序反映在道德層面上就表現(xiàn)為道德的無序化、碎片化和價值的分化、復(fù)雜化、多元化。道德是有著強(qiáng)大的社會功能，是一個社會有序順暢運行不可缺少的因素。然而，道德本身和道德主體無序化、碎片化的直接后果就是致使人的道德信念極度弱化，進(jìn)而在行為上不再講求道德，即不再用道德標(biāo)準(zhǔn)對自己的行為作出判斷，從而使整個社會陷入道德荒漠之中。這種道德缺失首先會反映在人際關(guān)系上，表現(xiàn)為人們越來越難以形成情感上的歸屬感、價值上的認(rèn)同感和觀念上的認(rèn)同性。在這種情況下，許多不道德行為引起的糾紛、社會不公正、利益不平等問題往往又不能被納入法治規(guī)范中去，而矛盾、沖突等又客觀存在，并對社會造成危害。當(dāng)然，我國設(shè)立了人民調(diào)解制度，在解決人民群眾之間的這類問題上，發(fā)揮了巨大的功能，但在干群關(guān)系中產(chǎn)生的這類道德缺失引發(fā)的問題，通過人民調(diào)解制度去加以解決，往往效果并不明顯，因而需要通過信訪的途徑去加以解決?？墒?，我國的信訪制度在設(shè)計目標(biāo)上顯得有些模糊性，并無針對這類問題的操作方案。這也可以看作信訪制度受到挑戰(zhàn)的一個重要原因。

總之，我們現(xiàn)在遭遇了諸多前所未有的復(fù)雜問題，而且這些問題覆蓋了社會的方方面面，預(yù)示著信訪制度存在的社會基礎(chǔ)正在經(jīng)歷著一場變革。制度作為一種社會意識的物化，是由社會存在決定的，必然要隨著社會存在的變化而變化;制度作為一種公共產(chǎn)品，它的出現(xiàn)是公共選擇的結(jié)果，也必將隨著公共選擇的變化而變化。信訪制度亦如此。所以，我們現(xiàn)在所擁有的是基于低度復(fù)雜性和低度不確定性而建構(gòu)起來的信訪制度，在遇上了高度復(fù)雜性和高度不確定性的社會現(xiàn)實時，就會陷入失靈或無效境地，甚至?xí)?dǎo)致政府信任關(guān)系的危機(jī)。在這種狀況下，需要我們在新時代語境下重新審視信訪制度的功能、價值、運行邏輯及其境況，基于新時代的社會現(xiàn)實，立足新時代、新主題和新選擇對信訪制度作出總體性的調(diào)整。

三、“現(xiàn)實訴求”之于信訪制度改革

要想有效回應(yīng)新時代的挑戰(zhàn)，就必須進(jìn)一步深化信訪制度改革，不斷完善信訪制度。然而，在新時代的高度復(fù)雜性和高度不確定性局勢下推進(jìn)改革，絕不只是一個方案、一個制度的單一改革，而應(yīng)該是一項具有前瞻性、系統(tǒng)性和針對性的大工程。既要有頂層設(shè)計又要落地生根;既要有自身改革又要有相關(guān)配套;既要找準(zhǔn)矛盾又要統(tǒng)領(lǐng)全局?？傊枰獜目傮w上把握信訪制度的改革。

（一）定位與指引：政治訴求

從宏觀上正確把握信訪制度的定位和方向，需要進(jìn)一步明確它作為中國特色社會主義民主政治重要組成部分、作為國家治理體系重要制度安排的特性。我們知道，行使主權(quán)的主體不同，主權(quán)的性質(zhì)就不同。所以，只有在充分肯定人民權(quán)利至上的基礎(chǔ)上，才能體現(xiàn)信訪制度作為人民權(quán)利實現(xiàn)重要制度的屬性，才能確保改革朝著正確的方向推進(jìn)，才能有效發(fā)揮信訪制度的功能。在思想方法上，需要用辯證唯物主義和歷史唯物主義正確分析新時代的社會現(xiàn)實，既要抓住新時代高速發(fā)展的新技術(shù)和高度開放的新空間帶來的發(fā)展機(jī)遇，又要認(rèn)清新時代高度復(fù)雜性的新環(huán)境和高度不確定性的新形勢帶來的挑戰(zhàn)，確保信訪制度改革照進(jìn)現(xiàn)實。在目標(biāo)定位上，需要在總體性上把握信訪制度的功能和價值，全方位認(rèn)識其在維護(hù)公民合法權(quán)益、保障公民民主權(quán)利和公民監(jiān)督權(quán)力、進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警和政策糾偏以及充當(dāng)“兜底性”糾紛解決角色等方面的優(yōu)勢地位[7]（pp23-26）。特別是要在習(xí)近平總書記“為建設(shè)更加美好的地球家園貢獻(xiàn)智慧和力量”的重要指示引領(lǐng)下，立足于國內(nèi)，站位于國際，“將獨具特色的中國信訪制度推向國際社會”[7]（p59）。也就是說，適應(yīng)于全球化新時代的要求，將信訪覆蓋到國家利益所及的全球每一處，反映與國家利益相關(guān)聯(lián)的所有行動主體的訴求，并加以協(xié)調(diào)解決。

（二）銜接與配套：法律訴求

“信訪制度作為具有中國特色的民主參與、權(quán)利救濟(jì)、糾紛解決以及社會治理的制度設(shè)計，是社會主義民主和法治建設(shè)的重要組成部分?！盵7]（p179） 信訪制度作為“兜底性”“替代性”“本土性”的糾紛解決和偏差補(bǔ)救方式，是司法訴訟解決糾紛和補(bǔ)救偏差機(jī)制的有益補(bǔ)充，歷史經(jīng)驗也證明了它的有效性。雖然信訪制度是社會主義法治的一項補(bǔ)充性制度，但不應(yīng)在法治之外，而應(yīng)當(dāng)放在法治之中，從屬于社會主義法治。黨的十八屆四中全會通過的《決定》明確提出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”[8]。這一重大部署無疑是依法治國方略的具體體現(xiàn)，也在法律層面上規(guī)定了信訪工作的改革方向。所以，要有效解決開放性、流動性等新環(huán)境下的復(fù)雜性、多樣性、多發(fā)性的信訪問題，就要加快推進(jìn)信訪法治化建設(shè)，構(gòu)建適應(yīng)新形勢的信訪法治化新體制、新機(jī)制。首先，需要完善信訪制度與司法審判制度的有效銜接。具體而言，就是要做好信訪與司法救濟(jì)的有效銜接。要做好信訪與行政復(fù)議的有效銜接，建立訴訟解決糾紛與非訴訟解決糾紛的聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)公民權(quán)利救濟(jì)的有效性，以法治促進(jìn)信訪的公信力。其次，要健全信訪法律制度，運用法治思維、法治意識、法治方式做好新時代信訪工作。加快推進(jìn)“信訪法”的立法工作，加快司法行政改革，加強(qiáng)信訪的司法公信力建設(shè)。司法是維護(hù)社會正義的最后一道防線，如果民眾對司法的信任喪失，對法律的信仰失落，那么整個社會秩序就會出現(xiàn)紊亂失控的局面。所以，要加快信訪立法的步伐，以科學(xué)的信訪立法促進(jìn)公正的司法行政，提升司法行政工作的公信力。再者，要充分發(fā)揮人大監(jiān)督權(quán)合法性、權(quán)威性、獨立性的獨特優(yōu)勢，利用人大介入信訪的先天性制度優(yōu)勢對信訪工作實施監(jiān)督。

（三）協(xié)同與共進(jìn)：社會訴求

在數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化深入發(fā)展的新時代，傳統(tǒng)的社會治理方式受到了極大挑戰(zhàn)。諸多基于傳統(tǒng)治理行為引發(fā)的“隱性不滿”悄然生根，使社會矛盾日趨復(fù)雜化。信訪作為國家治理體系的重要組成部分，同樣也不能逃離日趨復(fù)雜的環(huán)境。信訪制度作為一種公民權(quán)利實現(xiàn)的直接民主方式首當(dāng)其沖地受到?jīng)_擊。在這種情況下，要解決信訪制度失靈、失信問題，首先要繼續(xù)深化改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，從政府自身做起，轉(zhuǎn)變自己的定位，弄清楚公權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系，強(qiáng)化公權(quán)力為公民權(quán)利服務(wù)的意識，深化為人民服務(wù)的理念，更加關(guān)切民生問題，尊重人民群眾的主體地位，確保信訪制度改革體現(xiàn)前瞻性、系統(tǒng)性、針對性、民主性、程序性和保障性，從而保障在信任重塑中使“隱性不滿”“潛藏危機(jī)”得以消解[7]（p104）。其次，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，繼續(xù)推進(jìn)信訪工作方式的創(chuàng)新，以滿足多元化、多樣性、復(fù)雜性的信訪需求。得益于信息技術(shù)的發(fā)展，“網(wǎng)絡(luò)信訪逐漸成為人民群眾反映問題、發(fā)表訴求、參政議政的重要渠道”[7]（p168）。目前為止，國家層面開通了多個信訪平臺，如國家信訪局網(wǎng)站的網(wǎng)上信訪，中國政府網(wǎng)的“我向總理說句話”欄目，全國人大網(wǎng)上信訪平臺等;從地方層面看，各省均已經(jīng)建立了網(wǎng)上信訪平臺。這些網(wǎng)上信訪平臺無疑降低了信訪的成本，然而，由于我國網(wǎng)絡(luò)信訪還處在起步階段，取得成效尚有限。因此，需要進(jìn)一步提高網(wǎng)上信訪的質(zhì)量，著力推進(jìn)“網(wǎng)上受理信訪制度”的落地，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)信訪法律制度，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信訪的渠道覆蓋面和規(guī)范引導(dǎo)，利用數(shù)據(jù)留痕，形成跟蹤、監(jiān)督、評價信訪工作機(jī)制，建立多元化網(wǎng)絡(luò)信訪機(jī)制，打造一體化信訪信息平臺，促進(jìn)網(wǎng)上信訪與傳統(tǒng)信訪協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)網(wǎng)上信訪平臺間的互聯(lián)互通，加強(qiáng)資源整合與共享，充分利用大數(shù)據(jù)的分析與應(yīng)用解決信訪矛盾和社會問題。當(dāng)然，在網(wǎng)絡(luò)信訪推進(jìn)中，還應(yīng)注意不斷強(qiáng)化網(wǎng)上信訪新常態(tài)下現(xiàn)代化治理理念的價值認(rèn)同[7]（pp171-176）。

（四）回歸與重塑：道德訴求

由工業(yè)社會發(fā)展帶來的最為壯觀的社會景觀就是官僚制組織。這一分工明確、層級節(jié)制、規(guī)制嚴(yán)格的官僚制組織將人置于工具的地位，使人不再被作為人來看待，而被作為物來看待，以“工具人”的形式存在，是在符碼操控下的“單向度的人”。人的社群屬性逐漸淡化，個人中心主義愈發(fā)突出，社會中人以原子化的個人而存在，人與人的交往也是在契約關(guān)系下展開的。在技術(shù)理性的追求中，使得人們更加信賴科學(xué)技術(shù)發(fā)展帶來的物質(zhì)資料的富足，“它們的繁榮還擴(kuò)散著一種壓抑的生產(chǎn)力和‘虛假需要’”[9]（p191），造成了道德、價值、精神等的匱乏?？梢哉f，“工業(yè)社會擁有種種把形而上的東西改變?yōu)樾味碌臇|西、把內(nèi)在的東西改變?yōu)橥庠诘臇|西、把思維的冒險改變?yōu)榧夹g(shù)的冒險的手段”[9]（p185）。這種“合理化”的過程，忽視了道德在社會中的價值，帶來了價值變遷、道德衰落，引發(fā)了物質(zhì)世界和精神世界失衡。所以，當(dāng)社會發(fā)展進(jìn)入一個新時代而呈現(xiàn)出流態(tài)化特征時，工業(yè)社會下的理性主義、契約主義、制度主義也就失去了生存的土壤，隨之需要的則是建立在自由、自主、自覺基礎(chǔ)之上的行動主義，而行動主義必然需要道德的回歸與重構(gòu)。因此，面對新時代而進(jìn)行的信訪制度改革，必須要注重道德價值和道德評價，既要保證信訪制度的改革進(jìn)路是合道德的;又要保證信訪工作的落地是合道德的。在道德意識、道德觀念、道德認(rèn)知、道德情感的重塑中推進(jìn)新時代信訪制度的改革。

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