法治政府視域下行政權(quán)力平衡路徑研究

柯金妍

[摘? 要] 將行政權(quán)力下放至基層行政機關(guān)，是全面推進(jìn)依法治國、深化法治政府建設(shè)的一項重要舉措，也是對《法治政府建設(shè)實施綱要》中有關(guān)要求的遵守。然而，我們也應(yīng)該深刻認(rèn)識到行政權(quán)力下放時“控權(quán)”的重要性，構(gòu)建一種“收+放”的權(quán)力運行模式，努力實現(xiàn)行政權(quán)力的動態(tài)平衡。探討行政權(quán)力“收放”的平衡路徑，必須建立在“控權(quán)—平衡論”的中國模式上，汲取有限政府論的理論精華，樹立起“收+放”的行政權(quán)力平衡觀，進(jìn)而構(gòu)建起符合中國實際的行政控權(quán)模式。

[關(guān)鍵詞] 行政權(quán)力;權(quán)力下放;行政控權(quán);動態(tài)平衡

[中圖分類號] D630.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1008-4479（2022）01-0094-07

一、行政權(quán)力收放的雙向?qū)徱?/p>

由于行政管理的特殊需要，行政權(quán)力在社會生活的各個領(lǐng)域和各個環(huán)節(jié)發(fā)揮著愈加重要的作用，呈現(xiàn)出不斷擴張的態(tài)勢。行政權(quán)力的擴張有其內(nèi)因和外因，外部社會事務(wù)和社會環(huán)境的復(fù)雜性和發(fā)展性需要更多行政力量的介入來調(diào)和、管理私人力量無力解決的事務(wù);與此同時，行政權(quán)力本身具有的公共強制性和公共利益性也成為行政權(quán)力擴張的內(nèi)在動因。我國現(xiàn)存有效的幾部法律也表明行政權(quán)力擴張在法律層面上得到了一定程度的支持，如2021新修的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應(yīng)當(dāng)公布?！贝艘?guī)定將行政處罰實施權(quán)下放到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處，使行政處罰權(quán)的實施主體由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)擴大到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處。此外，《行政強制法》第十條第三款規(guī)定，“尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定本法第九條第二項、第三項的行政強制措施?！贝艘?guī)定也大大賦予了地方行政機關(guān)在行政強制設(shè)定方面的權(quán)力。然而，行政權(quán)力的擴張無疑會使行政機關(guān)違法侵權(quán)概率大大增加，實踐中行政機關(guān)越權(quán)執(zhí)法、不當(dāng)執(zhí)法、違法執(zhí)法的案件頻發(fā)，使公民權(quán)益受到了行政權(quán)力擴張的侵害和影響，違背了“放權(quán)”之初法律設(shè)置的本意，也使行政放權(quán)和行政控權(quán)在一定程度上發(fā)生了矛盾。那么，我們應(yīng)該如何在行政權(quán)力下放過程中做到行政權(quán)力“放”與“收”的動態(tài)平衡和松緊有度？如何既有效地激發(fā)基層行政機關(guān)的行政管理活力，又對下放的行政權(quán)力予以適當(dāng)“收”緊，謹(jǐn)防因行政權(quán)力下放而導(dǎo)致的權(quán)力濫用現(xiàn)象的出現(xiàn)？這是在法治政府建設(shè)大背景下我們需要思考和研究的。

行政權(quán)力“收放”問題事關(guān)行政權(quán)力內(nèi)部效率與科學(xué)的平衡。我國學(xué)者目前的研究多集中于行政權(quán)力與外部諸權(quán)力之間的平衡關(guān)系上，如行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間的平衡、行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的平衡，而對行政權(quán)力內(nèi)部 “控權(quán)—平衡”的研究相對較少。關(guān)于行政權(quán)力動態(tài)平衡路徑的構(gòu)建，學(xué)者們大多從控制行政權(quán)的角度入手，提供了約束控制行政權(quán)力的四種路徑。第一，通過權(quán)力制約、運作程序、公民權(quán)利、自我運行來對行政權(quán)力實行多角度、多方位的控制[1];第二，通過加強行政權(quán)力的監(jiān)督制度，優(yōu)化權(quán)力格局來實現(xiàn)行政權(quán)力的動態(tài)平衡[2];第三，王英津在文章《論現(xiàn)代西方政府權(quán)力的結(jié)構(gòu)變化與平衡模式完善》中提到，我們需要進(jìn)一步加強我國的權(quán)利政治與程序法制建設(shè)，不能簡單地對行政權(quán)力加以弱化;第四，通過實體行政法、程序行政法以及行政救濟(jì)法三個方面的綜合作用來實現(xiàn)對行政權(quán)的控制。通過對行政權(quán)力平衡路徑建構(gòu)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，值得肯定的是學(xué)者們均認(rèn)識到了行政權(quán)力擴張背后隱含的危害性，并提出要加強對行政權(quán)力的監(jiān)督與控制，反映了學(xué)界對于“法治”與“控權(quán)”的深刻認(rèn)識;在控制行政權(quán)力的路徑構(gòu)建上，學(xué)者們也從不同角度提出了具體可行的控權(quán)路徑，具有一定的理論意義與現(xiàn)實意義。但是，我們也可以發(fā)現(xiàn)關(guān)于此問題的研究大多只是沿用行政控權(quán)的角度，研究視角較為單一，沒有形成一個行政權(quán)力“收”與“放”雙向角度的平衡路徑，沒有形成一個動態(tài)平衡的權(quán)力平衡觀，在這類研究成果缺失的情況下，我國法治政府建設(shè)就會面臨著一系列的理論難題。行政權(quán)力的“收”和“放”均不可或缺，本文從現(xiàn)有研究成果的不足出發(fā)，試圖從控權(quán)—平衡角度切入，探討在法治政府建設(shè)視域下如何構(gòu)建“收”與“放”的行政權(quán)力平衡路徑，如何來調(diào)整行政權(quán)力“收放”之間的關(guān)系，從而使我國的行政權(quán)力在法治軌道上平穩(wěn)健康地運行，這也是本文寫作的主要目的。

二、控權(quán)—平衡論的中國模式

（一）我國行政權(quán)力擴張的真實形態(tài)

中華人民共和國成立以后，我國曾長時間實行高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，采取了行政機關(guān)對經(jīng)濟(jì)和社會全面干預(yù)和主導(dǎo)的模式。毛澤東主席晚年曾提出，沒有高度的集中，就不可能建立社會主義經(jīng)濟(jì)。社會主義就是要建設(shè)一個高度集權(quán)、統(tǒng)攬并包中央政府的思想導(dǎo)致了行政權(quán)力全面膨脹，國家與社會達(dá)到了高度融合的程度，社會生活的各個方面都被牢牢打上了國家的烙印，國家權(quán)力向社會的過度傾斜和干預(yù)也導(dǎo)致了社會缺乏活力、市場經(jīng)濟(jì)萎靡不振。之后關(guān)于行政權(quán)力的轉(zhuǎn)變發(fā)生在改革開放之后，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展改變了國家與社會高度融合的態(tài)勢，國家與社會相對分離，國家權(quán)力在私人生活領(lǐng)域的痕跡逐漸淡去，社會之于國家的獨立性有所提升。然而改革開放之后，我國又相對進(jìn)入一段行政權(quán)力擴張的時期，政府管理和干預(yù)的事務(wù)逐漸增多，行政事務(wù)變得愈發(fā)龐雜，行政權(quán)力就像是一只大的觸角涉及社會生活的各個領(lǐng)域，行政權(quán)力與社會自治權(quán)力之間的界限尚未完全厘清，“服務(wù)型政府”還未較好地構(gòu)建起來。

首先，我國行政權(quán)力的擴張體現(xiàn)在行政機關(guān)制定行政法規(guī)，提出議案的數(shù)量上。據(jù)統(tǒng)計，改革開放后至二十世紀(jì)末的20年間，全國人大及其常委會共制定了近300部法律，而國務(wù)院制定了700多部行政法規(guī)，尚且不包含規(guī)章的行政立法數(shù)量已經(jīng)是權(quán)力機關(guān)立法的兩倍多，涉及領(lǐng)域十分廣泛。其次，國務(wù)院制定的行政法規(guī)幾乎沒有一件被全國人大常委會撤銷。即使是在立法機關(guān)制定的法律、條例中，國務(wù)院提出的議案也占到了百分之七十以上[3]。再次，在行政許可領(lǐng)域，國務(wù)院通過《行政許可決定》設(shè)定了500項行政許可[4]（p110），數(shù)量遠(yuǎn)超一般法律、法規(guī)設(shè)定的行政許可數(shù)量，這也導(dǎo)致了行政許可的設(shè)定絕大多數(shù)由國務(wù)院作出，在很大程度上加速了行政權(quán)力的擴張。最后，在司法領(lǐng)域，行政機關(guān)也取得了部分行政司法權(quán)，行政機關(guān)可以做出行政裁決，根據(jù)部分法律法規(guī)的授權(quán)處理民事爭議，獲得行政強制執(zhí)行權(quán)，雖然不可否認(rèn)行政權(quán)力在立法和司法領(lǐng)域的滲透和擴張可以充分發(fā)揮行政機關(guān)的職能，但是行政權(quán)力的擴張也給立法、司法的獨立性造成威脅，導(dǎo)致了行政權(quán)過于膨脹的局面。

（二）控權(quán)理念的規(guī)范貫徹

行政權(quán)力的擴張是利弊兼存的，在許多情況下，各種嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)社會問題的出現(xiàn)促使政府需要制定有關(guān)政策或者行使更多行政權(quán)力對經(jīng)濟(jì)社會公共事務(wù)進(jìn)行干預(yù)和調(diào)整，使社會變得規(guī)范有序，但是行政權(quán)力也需要受到規(guī)范和限制。然而，在目前關(guān)注與討論構(gòu)建法治政府的熱烈氛圍中，缺少從思想史的視角系統(tǒng)透視法治政府理論的法理基礎(chǔ)，而這恰恰是一種知識上的基本需要[5]。馬克思主義倡導(dǎo)權(quán)力制約觀，“一切公務(wù)人員在自己的一切職務(wù)活動方面都應(yīng)當(dāng)在普通法庭上按照一般法律向每一個公民負(fù)責(zé)”[6]（p30）。馬克思恩格斯認(rèn)為行政機關(guān)工作人員要由人民選舉、受人民監(jiān)督、并隨時可以撤換，政府應(yīng)是受監(jiān)督、受制約的政府。毛澤東提出，中華人民共和國的一切權(quán)力均屬于人民，需要從人民監(jiān)督、輿論監(jiān)督、黨派監(jiān)督、國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督等各個方面加強對行政機關(guān)的監(jiān)督。鄧小平豐富和發(fā)展了馬克思主義權(quán)力制約觀，提出要以權(quán)利制約權(quán)力、以法治制約權(quán)力，法治才是制約權(quán)力腐敗的根本。這些權(quán)力制約觀的提出與當(dāng)今“依法治國”“人民民主”的法治政府建設(shè)思想不謀而合，也將“控權(quán)觀”上升到了重要的高度。

服務(wù)型政府是一種“受制約”的行政模式和行政理念，服務(wù)型政府與法治政府是緊密聯(lián)系的，政府的行政權(quán)力必須依靠法治來進(jìn)行約束和限制。反觀我國現(xiàn)存有效的許多法律，其實都反映出一種行政權(quán)力是 “受制約的”控權(quán)理念?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》通過明確政府信息公開的主體與范圍，規(guī)定各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責(zé)任追究制度，并定期對政府信息公開工作進(jìn)行考核、評議，從而加強對行政機關(guān)內(nèi)部工作的監(jiān)督?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》則通過賦予公民在權(quán)利受到侵害時提起行政復(fù)議的權(quán)利來加強對行政權(quán)力行使的監(jiān)督，及時對違法行政行為進(jìn)行糾正，以此來控制行政權(quán)力?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》規(guī)定了“民告官制度”和“行政復(fù)議雙被告制度”，賦予違法行政行為可訴性，以司法權(quán)來監(jiān)督行政權(quán)力?！吨腥A人民共和國行政強制法》《中華人民共和國行政許可法》通過規(guī)定對違法行政強制行為、違法行政許可行為的責(zé)任追究措施來加強對行政權(quán)力的控制。與之前相比，現(xiàn)行有效的關(guān)乎行政權(quán)行使的法律更加注重對行政權(quán)力的監(jiān)督，也把重點轉(zhuǎn)移到對違法行政行為的責(zé)任追究上來，從復(fù)議維持的“單被告制度”到“雙被告制度”，從模糊的法律責(zé)任規(guī)定到明確化的責(zé)任追究，控權(quán)理念在規(guī)范層面得到了較好的貫徹。將行政權(quán)力的行使從決策到執(zhí)行到監(jiān)督的全過程都納入法治化軌道，構(gòu)建一個職能科學(xué)、行權(quán)高效、合理合法的服務(wù)型政府是構(gòu)建控權(quán)—平衡模式的重要環(huán)節(jié)。

三、行政放權(quán)與行政控權(quán)模式交融關(guān)系之窺探

行政權(quán)力如果要持續(xù)、健康、穩(wěn)定地行使，一定要在權(quán)力的“收放”之間找到一種平衡，將行政放權(quán)模式與行政控權(quán)模式相交融。我們既要在行政權(quán)放開的同時拉緊手中的繩，對行政權(quán)力予以必要的控制和制約;同時也要尊重行政機關(guān)行權(quán)的自主性、能動性，適當(dāng)激發(fā)行政機關(guān)行政管理的活力。深入研究行政放權(quán)模式與行政控權(quán)模式的滲透和交融關(guān)系，對于我們探討行政權(quán)力“收放”平衡路徑的構(gòu)建具有重要意義。

（一）行政控權(quán)模式：行政放權(quán)的基礎(chǔ)和前提

隨著法治國家的興起，面對不斷擴張的行政權(quán)，加強對行政權(quán)力的合理控制成為國家政府的首要前提和關(guān)鍵所在[7]?，F(xiàn)代行政法治所倡導(dǎo)的時代精神是增進(jìn)公共利益，強化社會秩序，實現(xiàn)公共福利。只有行政權(quán)合理、合法的運用才能體現(xiàn)現(xiàn)代行政法治的時代精神，最終保證依法治國的實現(xiàn)[8]。因此，即使是在行政權(quán)力逐漸下放、基層權(quán)力逐漸擴大的大背景下，我們?nèi)匀灰獜娬{(diào)行政控權(quán)的基礎(chǔ)作用。對行政權(quán)力的控制和限制是根基，是行政權(quán)力能否平穩(wěn)健康運行的關(guān)鍵。無論行政權(quán)如何下放，下放到何種程度，我們都要在“控權(quán)”的框架下運行權(quán)力，從控權(quán)的角度理解行政權(quán)力的下放，從而保證行政權(quán)力在正確的行政法治軌道上運行。

從行政控權(quán)的角度理解行政放權(quán)也體現(xiàn)在新修的《行政處罰法》條文中?！缎姓幜P法》第二十四條實際上傳達(dá)出了權(quán)力“收”和“放”同時并存的精神，即在放權(quán)的基礎(chǔ)上對這項權(quán)力進(jìn)行控制和監(jiān)督。省、自治區(qū)、直轄市在一定情況下將權(quán)力下放，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處在迫切需要情況下的行政處罰實施權(quán)，這就是對權(quán)力的“放”;而條文的最后規(guī)定對于行政處罰實施權(quán)下放應(yīng)該要定期組織評估并且公布下放決定，這就是對權(quán)力的“收束”。與《行政處罰法（修訂草案）》相比，正式通過的《行政處罰法》有兩個明顯的變化，一是增加了基層管理迫切需要的前提和要求，二是增加了處罰權(quán)下放的監(jiān)督程序。這兩個規(guī)定的變化可以說是行政處罰權(quán)下放過程中“一前一后”的規(guī)制措施，在一定程度上有利于防止基層濫用行政處罰權(quán)，進(jìn)而對公民權(quán)利造成侵害，其背后的“放權(quán)+控權(quán)”精神值得我們?nèi)ニ伎?。換一個角度說，要提升行政執(zhí)法效能，必然包含著對權(quán)力的約束。在法治國家的發(fā)展要求下，對政府部門和其他一些行政機關(guān)的行政權(quán)力進(jìn)行有效的制約和監(jiān)督，是推進(jìn)行政機關(guān)工作高效性、科學(xué)性的重要保證。如果在行政權(quán)力下放到基層的同時，缺乏對權(quán)力的制約，那么就無法深化行政執(zhí)法體制改革、無法全面推進(jìn)依法治國，公民、法人或其他組織的合法權(quán)益也易受到損害。因此，我們也能從立法制定時“放權(quán)”的表述背后感受到對權(quán)力“收束”的考量以及對行政控權(quán)模式的貫徹。

（二）行政放權(quán)：控權(quán)模式下提高行政效率的保證

行政權(quán)力可以為公民權(quán)利的實現(xiàn)和貫徹提供保障，實現(xiàn)對社會公共利益的追求。在強調(diào)“福利權(quán)”本位的今天，政府從僅僅是消極被動的“守夜人”角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動的管理者和公民權(quán)利的保衛(wèi)者，人民權(quán)益的切實保障需要政府更加積極地介入社會生活中，實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)社會的多方位干預(yù)。在行政控權(quán)模式下，適當(dāng)?shù)胤艡?quán)可以激發(fā)行政機關(guān)的行政管理活力，提高行政效率，如果將行政權(quán)力控制得過死，將會使行政機關(guān)在行權(quán)的過程中喪失創(chuàng)新性和能動性，從而在根本上不利于公共利益和社會秩序的保障、不利于公民、法人或其他組織的合法權(quán)益的維護(hù)，也不利于行政效率的提高。

《行政處罰法》第一條就指出，“為了規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實施，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法?！薄缎姓S可法》第一條也指出，“為了規(guī)范行政許可的設(shè)定和實施，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)公共利益和社會秩序，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，根據(jù)憲法，制定本法?！贝送猓陉P(guān)于《行政處罰法（修訂草案）》的說明中同樣指出，“黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央推進(jìn)全面依法治國，深化行政執(zhí)法體制改革，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制;完善行政執(zhí)法程序，堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法?！笨梢?，行政權(quán)力的下放是貫徹黨中央重大改革決策部署、深化行政執(zhí)法體制改革、提升基層治理能力和治理水平的重要舉措，也有利于建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。因此，在控權(quán)模式的框架下對行政權(quán)力松綁是激發(fā)政府行政治理活力，提升行政管理水平和行政效率、激發(fā)基層行政管理活力的重要保證，是法治政府建設(shè)過程中不可忽視的環(huán)節(jié)。

（三）樹立“收+放”的行政權(quán)力平衡觀

行政權(quán)力的擴大，必然伴隨著對行政權(quán)力的控制，必然要在權(quán)力的“收放”之間找到一種平衡，樹立起權(quán)力平衡觀。理解一項制度不能僅僅依靠某一個法律條文所傳遞的文字表述。要正確理解法律，就不能僅限于具體條文，而是要探究條文之后的法理，追溯條文背后的法律精神[4]（p96）。我們可以從一部法律的立法原意和草案變化來仔細(xì)探究這種“收+放”的權(quán)力平衡觀，站在立法者原意的角度上去思考，那么我們就能從簡短的立法原意表述背后挖掘出更深層次的層面，即行政權(quán)力平衡的必然性。

比如，從立法原意看，《行政處罰法》下放行政處罰實施權(quán)是為了深化行政執(zhí)法體制改革，建立權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，推進(jìn)全面依法治國。在關(guān)于《行政處罰法（修訂草案）》的說明中也指出要建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，完善行政執(zhí)法程序，堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。建立權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，實現(xiàn)文明公正執(zhí)法，必然要適當(dāng)?shù)貙?quán)力進(jìn)行收束，使行政權(quán)力在科學(xué)合法高效的軌道上行使和運作，這本身就蘊含著權(quán)力行使的平衡觀?！缎姓娭品ā返谝粭l即開宗明義地規(guī)定，“為了規(guī)范行政強制的設(shè)定和實施，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法?！痹谫x予行政機關(guān)行政強制權(quán)的同時明確規(guī)定權(quán)力行使的法定框架，這也是一種關(guān)乎行政權(quán)力“收放”的平衡觀。可以說，這種“收”+“放”的行政權(quán)力平衡觀蘊含在我國大部分的行政法律規(guī)范中，我們需要牢固樹立這種“收”+“放”的行政權(quán)力平衡意識。

四、行政權(quán)力“收放”之平衡路徑構(gòu)建

行使好行政權(quán)力，就需要處理好“放”與“收”的關(guān)系。筆者認(rèn)為，要做到行政權(quán)力行使的松弛有度，具體說來，應(yīng)做到以下幾點。

（一）采取“迫切需要+有無擔(dān)責(zé)能力”的審慎下放模式

行政權(quán)力下放可以在一定程度上激發(fā)基層行政管理活力，提升基層的行政管理水平;但是在作出是否需要下放行政權(quán)力的決定之前，需要審慎把關(guān)，仔細(xì)探究其是否符合權(quán)力下放的條件和要求。拿行政處罰實施權(quán)下放來說，這是一種急迫狀態(tài)下的行政授權(quán)，其創(chuàng)設(shè)了一個新的行政主體，相當(dāng)于從無到有地賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的行政處罰實施權(quán)，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處在一定條件下成為獨立的行政主體，獨立對外擔(dān)責(zé)、對其行為后果負(fù)責(zé)。但就現(xiàn)在的現(xiàn)實情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處的辦事機構(gòu)精簡，且高素質(zhì)的執(zhí)法人員數(shù)量較少，加之各地的發(fā)展水平差距較大，即使是在行政管理迫切需要的情況下，完全讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處成為獨立的行政主體可能會出現(xiàn)“有心無力”的情形。因此，在行政權(quán)力下放決定作出前應(yīng)該考慮以下幾種情形。其一，如果基層政府確有行政管理的迫切需要且執(zhí)法能力又符合一定條件的，應(yīng)予以下放。其二，如果基層政府有行政管理的迫切需要但是實施權(quán)力的能力和條件不足的，可以考慮行政委托的方式，即基層行政主體作為行為主體，有權(quán)履行出于基層管理迫切需要的事項，但是責(zé)任主體仍然在于具有擔(dān)責(zé)能力的上級政府，由上級政府對外承擔(dān)責(zé)任。其三，如果基層政府并沒有行政管理的迫切需要，那么不管其是否具有獨立擔(dān)責(zé)的能力，均不能下放行政權(quán)力，因為基層管理的迫切需要是行政權(quán)力下放的前提基礎(chǔ)和必要條件。因此，在決定是否下放行政權(quán)力時應(yīng)考慮“迫切需要+有無擔(dān)責(zé)能力”兩方面的要素，只有在這兩種條件同時滿足的情況下才能做出最終的下放決定，上級政府依靠對這兩方面條件的審查來調(diào)節(jié)手中的繩，做到對行政權(quán)力下沉的監(jiān)管和調(diào)控。

（二）因地制宜采取“寬松決定”和“嚴(yán)格決定”相結(jié)合的模式

雖然我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速，各地城鎮(zhèn)化水平飛速發(fā)展，但是仍然存在著城鎮(zhèn)化發(fā)展不均衡問題，地區(qū)之間的差異也是顯著的。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即使有行政管理的迫切需求，但是如果存在執(zhí)法人員素質(zhì)不高、執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置過于精簡、執(zhí)法人數(shù)過少等執(zhí)法條件明顯不足的情況，屬于“有需求而無能力”，上級政府在進(jìn)行權(quán)力下放之前應(yīng)該慎之又慎，嚴(yán)格把關(guān)，拉緊手中的繩。實施相關(guān)行政權(quán)力的能力明顯不足的，應(yīng)不予下放，此為“嚴(yán)格決定模式”。對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較高、實施有關(guān)行政權(quán)力條件較為成熟的地區(qū)，上級政府應(yīng)“放松”手中的“繩”，主要考慮其是否確有行政管理的迫切需求（即主要考慮需求因素），此即為“寬松決定模式”，不同于嚴(yán)格審查模式，在寬松決定模式下基層政府具有更高程度的執(zhí)法自主權(quán)。因此，放開行政權(quán)力的前提是要綜合基層行政管理體制的多方面要素以及各地行政管理水平高低因地制宜，在各地基層政府的權(quán)力分配上要體現(xiàn)差異性，根據(jù)不同地區(qū)的行政實施能力和實施條件，采取“寬松決定”和“嚴(yán)格決定”相結(jié)合的模式。

在行政處罰權(quán)方面，許多地區(qū)已經(jīng)在《行政處罰法》修改之前就對強鎮(zhèn)進(jìn)行了適當(dāng)?shù)臄U權(quán)。從各地對強鎮(zhèn)的擴權(quán)情況來看，各地存在著顯著的差距，如表1所示，處于東部地區(qū)的浙江省桐廬縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下放的行政處罰權(quán)達(dá)到了420項之巨，而位于西部地區(qū)的廣西巴馬縣只向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下放了2項行政處罰權(quán)力，我國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行使行政處罰實施權(quán)的條件和能力存在著明顯的差別。此外在行政許可方面，因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地區(qū)實際情況差異很大，各地在實施行政許可時也應(yīng)執(zhí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)。

總的來說，采取“寬松決定”和“嚴(yán)格決定”相結(jié)合模式的一個重要原因是行政權(quán)力下放不是絕對獨立的，而是與基層行政管理體制的多元要素密切關(guān)聯(lián)，如行政機關(guān)財力、人事、編制等多方面要素。這兩種決定模式的構(gòu)建并不是天馬行空的想象，而是源于我們對法律文本中“實際情況”一詞進(jìn)行的目的解釋和深層次解讀，即為了規(guī)范行政權(quán)力的行使，同時也出于基層管理的需要，在權(quán)力下放時需要因地制宜，不能“一刀切”，不能盲目照搬其他地區(qū)的經(jīng)驗和做法，要分層次放權(quán)、因地制宜，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會以及執(zhí)法能力的綜合情況，視具體情況采取“寬松決定”或者“嚴(yán)格決定”的行政權(quán)力下放模式。

（三）在“放”的基礎(chǔ)上構(gòu)建行政權(quán)力的行權(quán)框架

不管行政權(quán)力是來自于法律法規(guī)的規(guī)定、權(quán)力的授予抑或是委托，只要是關(guān)乎權(quán)力的行使，必然離不開對權(quán)力的管控。對行政權(quán)力的限制和約束也應(yīng)該要深入到行政領(lǐng)域的各環(huán)節(jié)、各方面。而在筆者看來，為行政權(quán)力的行使劃定橫豎框架的，正是權(quán)力行使的種類和范圍。我們應(yīng)該要明確，有關(guān)行政機關(guān)到底能實施哪些事項的行政權(quán)力？行使權(quán)力的范圍有多大？事前的限制和約束對于權(quán)力的正當(dāng)科學(xué)行使是尤為重要的，在事前明晰行政機關(guān)行使行政權(quán)力的種類和范圍，可以大大減輕后期監(jiān)管的壓力，從源頭上防止基層行政權(quán)力隨意濫用、權(quán)力泛濫的可能。

行政權(quán)力行使的主要目的在于維護(hù)公共利益和公共秩序，保障行政機關(guān)有效實施行政管理。這其中的保障就是建立各種制度，使行政權(quán)力落到實處，做到權(quán)責(zé)明確，因此，做到權(quán)責(zé)明確可以保障和促進(jìn)有關(guān)行政機關(guān)有效實施行政管理，滿足基層行政管理的需要。在法治政府建設(shè)的背景之下，對于基層行政機關(guān)，可以采用“基本+具體”的權(quán)力模式：制定基本的權(quán)力事項清單，作為一般基層政府的共性行政權(quán)力和基本用權(quán)準(zhǔn)則，不考慮各地的差異;而在這個基本權(quán)力事項范圍之外，賦予特定基層政府一些特定領(lǐng)域個別的、差異性的權(quán)力事項。如此，采用“基本+具體”的權(quán)力界定模式，可以在防止基層政府濫用行政權(quán)力、越權(quán)執(zhí)法的基礎(chǔ)上，又尊重各地差異，體現(xiàn)地方的自主能動性，如此模式可以較為完美地體現(xiàn)出“收+放”的行政權(quán)力運行模式。

（四）完善行政監(jiān)督制度

在現(xiàn)代法治國家，權(quán)力的行使與控制總是相伴而行。對行政權(quán)力的監(jiān)督制約應(yīng)與行政權(quán)力同生共存[9]。權(quán)力行使最好的監(jiān)督方式就是公開透明，讓權(quán)力在看得見的地方行使。行政機關(guān)在行使行政權(quán)力的過程中，除法律規(guī)定的情形外，必須將其（包括工作人員）行政活動與結(jié)果及其有關(guān)材料公開于行政相對人及社會[10]。法律條文當(dāng)中有時候會明確規(guī)定一些法定的監(jiān)管措施，如《行政處罰法》第二十四條明晰了對行政權(quán)下放的兩條法定監(jiān)管措施，即定期組織評估和公開下放決定，這是省、自治區(qū)、直轄市在下放權(quán)力時必須遵循的基本要求，也是最低限度的監(jiān)管措施?！缎姓娭品ā返谑鍡l第一款也規(guī)定，行政強制的設(shè)定機關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對其設(shè)定的行政強制進(jìn)行評價，并對不適當(dāng)?shù)男姓娭萍皶r予以修改或者廢止。如果有關(guān)行政機關(guān)僅僅是基本履行了法條規(guī)定的要求，毫無疑問，已經(jīng)能基本實現(xiàn)對行政權(quán)力的約束與控制。但是在推進(jìn)法治國家、法治政府建設(shè)的大背景下，我們不能僅僅滿足于“能基本實現(xiàn)監(jiān)管”，而應(yīng)努力達(dá)到實現(xiàn)“全方位監(jiān)管”，在行政權(quán)力下放的同時實行全面、嚴(yán)格的監(jiān)管措施。這就要求有關(guān)部門要創(chuàng)新監(jiān)管方式，在法律文本規(guī)定的基本要求之外，探索更多的行政權(quán)力監(jiān)管模式，加強行政權(quán)力的監(jiān)管深度和力度，拓寬監(jiān)督的渠道和視角。通過完善的行政監(jiān)督制度建設(shè)倒逼行政機關(guān)加強執(zhí)法能力建設(shè)，按照規(guī)定范圍、依照法定程序?qū)嵤┬姓?quán)力。

五、結(jié)語

適當(dāng)?shù)叵蚧鶎酉路乓欢ǖ男姓?quán)力無疑是具有深刻變革的重要舉措，是為貫徹黨中央推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉的改革要求。但是，如果不能對下放到基層的行政權(quán)力進(jìn)行有效的制約和監(jiān)督，就極其容易造成基層行權(quán)的腐敗現(xiàn)象，損害人民群眾的權(quán)利和利益。從行政法基本理論、法條表述和立法原意來看，構(gòu)建一個“收+放”的權(quán)力模式是行政權(quán)平穩(wěn)運行的關(guān)鍵，也是行政權(quán)力能在基層得到有效運用的重要因素。但“收放”如何平衡，如何既能激發(fā)基層行政管理的活力、尊重基層行政管理的需要，又能抑制行政權(quán)力下放可能導(dǎo)致的濫用和腐敗滋生的現(xiàn)象呢，我們應(yīng)如何從制度設(shè)計上促進(jìn)行政權(quán)力的“收放自如”呢？本文以行政權(quán)力的“收放”平衡問題為探討重點，重點論證了在法治政府建設(shè)的視域下，在深化行政執(zhí)法體制改革的背景下，如何構(gòu)建行政權(quán)力“收放”之平衡路徑，從而推動行政權(quán)力的動態(tài)平衡。本文以期通過對行政權(quán)力“放”與“收”的平衡問題研究，找出行政權(quán)力平穩(wěn)健康行使的具體路徑，繼而奠定我國治理能力現(xiàn)代化和全面依法治國的堅實基礎(chǔ)。

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責(zé)任編輯? 范瑞光