提升審計整改能動性的思考

文/葉青（江蘇省煙草公司南京市公司審計派駐辦）

一、研究背景

2014年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》（國發(fā)[2014]48號），意見中指出：“要狠抓審計發(fā)現(xiàn)問題的整改落實，被審計單位的主要負(fù)責(zé)人作為整改第一責(zé)任人，要切實抓好審計發(fā)現(xiàn)問題的整改工作，對重大問題要親自管、親自抓，要加強(qiáng)整改督促檢查，嚴(yán)肅整改問責(zé)?！?/p>

2015年，中辦國辦印發(fā)的《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》中指出“對審計發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問題和提出的審計建議，有關(guān)部門和單位要認(rèn)真研究，及時清理不合理的制度和規(guī)則，建立健全有關(guān)制度規(guī)定。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果和審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況，要納入所在單位領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會及黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查考核的內(nèi)容。要依法依規(guī)公告審計結(jié)果，被審計單位要公告整改結(jié)果?！?/p>

2018年，審計署《關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（審計署11號令）中提出：“單位應(yīng)當(dāng)建立健全審計發(fā)現(xiàn)問題整改機(jī)制，對審計發(fā)現(xiàn)的問題和提出的建議，被審計單位應(yīng)當(dāng)及時整改，并將整改結(jié)果書面告知內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，內(nèi)部審計結(jié)果及整改情況應(yīng)當(dāng)作為考核、任免、獎懲干部和相關(guān)決策的重要依據(jù)?！?/p>

以上提及的相關(guān)文件，均對審計整改、強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用方面提出了要求，在指明審計方向的同時也賦予了審計新的歷史使命。面對全新的形勢、全新的挑戰(zhàn)和全新的任務(wù)，內(nèi)部審計部門應(yīng)及時更新理念、調(diào)整思路、擺脫思維定式，更好地踐行新理念，完成好審計整改這關(guān)鍵的“最后一公里”。審計整改工作是PDCA閉環(huán)管理中的最后環(huán)節(jié)，整改工作是否到位，直接關(guān)系到審計工作的目標(biāo)、質(zhì)量、成效以及價值體現(xiàn)。但是從目前實際工作情況看，對審計發(fā)現(xiàn)問題的整改效果卻不盡如人意。因此，如何行之有效地推進(jìn)審計整改工作，提高審計整改效率，更好地運(yùn)用審計成果，更好地實現(xiàn)審計參謀助手的功能，成為值得關(guān)注并思考的問題。

二、強(qiáng)化審計整改落實到位的意義

（一）審計整改工作是法律法規(guī)的要求

《關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》（國發(fā)[2014]48號）、《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》《關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（審計署11號令）等國家法律法規(guī)要求中，均提出要進(jìn)一步落實好審計發(fā)現(xiàn)問題的整改工作。這些文件的出臺，為今后審計工作的開展制定了原則，指明了方向，審計工作的重點不僅是審查揭露問題，更要關(guān)注問題整改落實是否到位，進(jìn)一步建立健全整改責(zé)任機(jī)制，加強(qiáng)督促檢查，強(qiáng)化嚴(yán)肅問責(zé)。

（二）審計整改是PDCA閉環(huán)管理的關(guān)鍵部分

內(nèi)審工作大致可以分為審前準(zhǔn)備階段、審計實施階段、審計報告階段和審計整改階段，這四個環(huán)節(jié)邏輯緊密、相互銜接、環(huán)環(huán)相扣，形成統(tǒng)一整體。在實際工作中，往往會出現(xiàn)“重問題，輕整改”的現(xiàn)象，其實，發(fā)現(xiàn)問題只是完成了審計工作的前半段，只有將發(fā)現(xiàn)問題落實整改到位，整改審計項目才能形成完整的閉環(huán)，審計的增值服務(wù)效能才能更加充分發(fā)揮并體現(xiàn)。

（三）審計整改落實是提高被審計單位管理水平的有效途徑

審計工作好比醫(yī)生，望聞問切是查詢病灶的手段，治病康復(fù)才是需要達(dá)到的最終目的。明智的被審計單位應(yīng)該是樂于接受審計，積極按照審計提出的意見和建議加以整改。通過審計體檢，可以提升企業(yè)規(guī)范經(jīng)營意識，改善內(nèi)部控制水平，提高經(jīng)濟(jì)效益增長，保持企業(yè)持續(xù)健康平穩(wěn)發(fā)展。

三、審計整改不到位表現(xiàn)形式

近年來,審計部門加大了對審計發(fā)現(xiàn)問題跟蹤督查的力度，各被審計單位（部門）也提高對審計整改工作的認(rèn)識，取得了一定成效。但是,“屢審不改”“屢審屢有”“屢審再犯”“屢審屢犯”的現(xiàn)象仍然存在,主要表現(xiàn)形式如下:

（一）選擇性整改

在現(xiàn)實工作中，會存在審計整改避重就輕的情況。對于一些小問題較為容易整改的,可以及時進(jìn)行糾正;對于一些較為復(fù)雜的問題,整改工作未涉及核心實質(zhì)性的關(guān)鍵，只是浮于表面;對于一些以前年度發(fā)生的歷史遺留問題,往往會存在“新官不理舊賬”，逃避自己的責(zé)任。

（二）整改不徹底

有些問題的整改措施只是敷衍地寫了一些內(nèi)容，如同“蜻蜓點水”, 其實只是“治標(biāo)不治本”，由于整改并未觸及制度修訂、考核問責(zé)等深層次的原因,今后同類問題發(fā)生的概率仍然較高。

（三）整改不作為

少數(shù)被審計單位對審計檢查出的問題整改工作不重視,責(zé)任意識不強(qiáng),分解落實不到位，存在拖延甚至拒不整改現(xiàn)象。

（四）難以整改

有一些歷史遺留的難點問題，這些問題由于形成原因較為復(fù)雜、存在時間較長等因素，導(dǎo)致整改率普遍偏低。還有一些問題屬于已成為既定事實而無法整改。

四、審計整改不到位原因分析

（一）整改意識不足

在實踐中，部分被審計單位（部門）存在重審輕改的態(tài)度，在審計進(jìn)行中，都較為慎重小心，在審計結(jié)束報告出來后，卻懈怠推諉，認(rèn)為審計就是查錯找碴，接下來的整改工作就是審計部門的事情，沒有認(rèn)識到實施部門才是整改的主體責(zé)任部門，更沒有意識到通過整改可以幫助自身改善管理、防范風(fēng)險、提高效益，導(dǎo)致被審計單位在整改過程中的積極性和主觀能動性不能充分調(diào)動。

（二）整改及考核機(jī)制不健全

由于整改體質(zhì)機(jī)制的不完善和不健全，會造成整改標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，整改流程不明確，責(zé)任劃分不明晰等問題，被審計單位是否真正落實審計整改工作，落實的成效如何，由于沒有對應(yīng)的獎懲措施，難以保證整改質(zhì)量；另外，由于考核機(jī)制不健全,未將整改落實情況與績效考核相掛鉤，未觸及個人的利益，審計工作的權(quán)威性不能充分發(fā)揮。

（三）審計建議可操作性不強(qiáng)

當(dāng)前隨著審計全覆蓋的要求，現(xiàn)在的審計工作不同于傳統(tǒng)審計僅局限于財務(wù)收支方面，而是更多地向管理審計、效益審計方面拓展。由于審計人員知識水平、業(yè)務(wù)能力、實踐經(jīng)驗等因素的限制，發(fā)現(xiàn)問題定性更側(cè)重于偏向問題的具體表現(xiàn)形式，沒有能透過現(xiàn)象看本質(zhì)，追根溯源，從而導(dǎo)致提出的審計建議空洞不切實際，無法解決工作實際問題，從而不能引起被審計單位的重視，更不會采納。

五、“三大著力點”構(gòu)建全新審計整改體系

在詳細(xì)分析現(xiàn)狀、深入剖析原因的基礎(chǔ)上，筆者運(yùn)用“三大著力點”，構(gòu)建全新審計整改體系。所謂“三大著力點”，就是以質(zhì)量改進(jìn)為基礎(chǔ)，以機(jī)制完善為保障，以系統(tǒng)建設(shè)為載體，通過全過程閉環(huán)管理，實現(xiàn)審計整改的督促，確保審計成果轉(zhuǎn)化為管理成效。（見圖1）

圖1 “三大著力點”審計整改體系

（一）質(zhì)量改進(jìn)，提升工作效能

1.優(yōu)化整改流程，將指導(dǎo)、服務(wù)及監(jiān)督融入其中

目前普遍的審計整改工作流程為：下發(fā)審計報告、被審計單位開始整改。但從實際工作來看，這樣的流程過于簡化。審計部門應(yīng)將指導(dǎo)、服務(wù)與監(jiān)督同時融入整改工作之中，需要進(jìn)一步細(xì)化工作流程，形成完整閉環(huán)，具體流程見圖2。

圖2 審計整改工作流程

首先在審計報告送達(dá)后，應(yīng)向被審計單位（部門）下達(dá)審計整改通知書，整改通知書上需明確要求整改的問題清單、整改要求、整改期限等，審計部門與責(zé)任單位（部門）應(yīng)共同簽字確認(rèn)，明確責(zé)任；其次要求被審計單位（部門）在30個工作日內(nèi)，向?qū)徲嫴块T上報審計整改方案；接著審計部門對整改方案進(jìn)行審核；在審計整改通知書下達(dá)之日起3個月內(nèi)，要求被審計單位（部門）上報審計整改報告及相關(guān)整改佐證資料；審計部門在收到審計整改報告之日起1個月內(nèi)，要及時組織開展后續(xù)審計“回頭看”，最終出具后續(xù)審計報告。

2.提高審計報告質(zhì)量，奠定整改基礎(chǔ)

在審計報告中提及的每一個審計問題要描述完整、表述清晰、定性準(zhǔn)確、有依有據(jù)，提出的建議不能泛泛而談，生搬硬套，而是要站在管理者的角度，剖析問題產(chǎn)生的根本原因，找出問題的癥結(jié)所在，從完善體制、機(jī)制、制度層面提出具有建設(shè)性、針對性、實效性和可操作性的審計建議，同時，要加強(qiáng)與被審計單位的溝通交流，切實可行的審計建議往往能獲得被審計單位的認(rèn)可,使他們能意識到審計工作確實是幫助他們規(guī)范管理、防范風(fēng)險，從而提高整改能動性，起到“對癥下藥、藥到病除”的功效。

3.提升審計隊伍素質(zhì)，增強(qiáng)綜合素質(zhì)

從發(fā)現(xiàn)問題的定向、提出建議的精準(zhǔn)、到督促落實整改，審計工作離不開審計人員的專業(yè)判斷，這些都與審計人員自身能力密不可分，所以需要不斷地提高審計團(tuán)隊的業(yè)務(wù)素質(zhì)和綜合能力。一是要政治合格，加強(qiáng)思想淬煉、政治歷練，強(qiáng)化宗旨意識，提升服務(wù)能力。二是要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，通過職稱及職業(yè)資格考試，克服“本領(lǐng)恐慌”，緩解“能力焦慮”，增強(qiáng)“履職底氣”。三是做好職業(yè)生涯規(guī)劃，重視實踐鍛煉，積累總結(jié)工作經(jīng)驗，提升溝通協(xié)調(diào)、調(diào)查研究、綜合分析、解決問題的能力和水平。

（二）機(jī)制完善，提供制度保障

1.建全審計整改制度，明確整改標(biāo)準(zhǔn)

為使整改工作順利運(yùn)行、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，制度保障是不可缺失的。在本單位上級主管部門下發(fā)的整改工作意見中，對有關(guān)問題的整改政策和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確，為整改工作的開展理清了思路，指明了方向。本單位組織全體審計人員共同認(rèn)真學(xué)習(xí)了相關(guān)文件制度，在此基礎(chǔ)上，聯(lián)合人力資源處、紀(jì)檢監(jiān)察處，共同制定了本單《審計整改工作暫行辦法》，在辦法中，明確了部門的工作職責(zé)、整改標(biāo)準(zhǔn)、工作程序、考核問責(zé)等相關(guān)內(nèi)容，為審計整改工作提供強(qiáng)有力的制度保障，建立整改長效機(jī)制。

2.建立考核問責(zé)體系，明確賞罰標(biāo)準(zhǔn)

在本單位制定的審計整改工作暫行辦法中規(guī)定：將整改情況跟蹤檢查結(jié)果納入《基層單位組織績效考評指標(biāo)》和《市局（公司）機(jī)關(guān)處室（中心）組織績效考評指標(biāo)》中進(jìn)行考核，對有審計整改事項未完成的，按項扣分；對審計整改率達(dá)100%的，適當(dāng)加分；對存在反復(fù)出現(xiàn)、屢審屢犯未整改事項的，按項加倍扣分。同時，對不按規(guī)定期限和要求進(jìn)行整改的單位（部門）要進(jìn)行責(zé)任追究；對審計查出問題整改落實不力、造成重大影響或損失的單位（部門）要按照有關(guān)黨紀(jì)政紀(jì)和法律法規(guī)，對有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)；對拒絕整改、拖延整改的單位（部門）要從嚴(yán)問責(zé)，并在一定范圍內(nèi)通報批評。建立審計考核問責(zé)的硬約束機(jī)制，是落實整改方案、提高整改質(zhì)量、實現(xiàn)整改成效的必然要求。

3.施行審計公告，增強(qiáng)審計威懾力

在本單位發(fā)布的審計結(jié)果公告暫行辦法中，包含了公告的類型、內(nèi)容、范圍、形式、程序等內(nèi)容。實行審計信息公開化，是審計工作發(fā)展的必然趨勢，通過對審計工作發(fā)現(xiàn)的問題以及整改情況進(jìn)行公示，使整改置于廣大職工的監(jiān)督和關(guān)注之中，以公開促整改，是實現(xiàn)審計“排雷兵”功能的有效途徑。

（三）系統(tǒng)建設(shè)，技術(shù)支持監(jiān)管

1.構(gòu)建審計整改工作模塊，固化整改流程

設(shè)想結(jié)合本單位綜合管理運(yùn)行平臺，構(gòu)建審計整改工作模塊。將（五）1（1）中提到的審計整改流程，全部在系統(tǒng)中實施，設(shè)置好各個階段的規(guī)定時間，系統(tǒng)將自動觸發(fā)工作待辦事項，并發(fā)送短信提醒責(zé)任部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行辦理，待整改期限全部結(jié)束后，系統(tǒng)還將自動發(fā)布審計結(jié)果公告。

2.利用審計整改情況，防控企業(yè)相關(guān)風(fēng)險

可以運(yùn)用審計信息大數(shù)據(jù)，通過大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的統(tǒng)計分析功能，根據(jù)年份、被審計單位（部門）、風(fēng)險發(fā)生的頻次、問題影響程度等不同維度，自動展示不同維度審計發(fā)現(xiàn)問題的清單及審計項目整改完成率，通過穿透查詢，掌握企業(yè)運(yùn)行中風(fēng)險監(jiān)管重點，整改率不高的領(lǐng)域可以作為下一次審計關(guān)注要點及重點。