垃圾分類的經(jīng)濟學(xué)分析

曹超學(xué)

(西南林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，云南 昆明 650224)

1 引言

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，產(chǎn)生的垃圾數(shù)量也急劇增加。這對自然環(huán)境以及公共管理都帶來了巨大的挑戰(zhàn)。2019年7月1日《上海市生活垃圾管理條例》正式實施。另外根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2019年56號文件，2020年底46個重點城市要基本建成垃圾分類處理系統(tǒng)，到2025年全國地級及以上城市實現(xiàn)該目標[1]。為了能使垃圾分類工作落到實處且堅持下來，就需要制定并實施有效的政策體系以確保人們改變當前的相關(guān)行為。而經(jīng)濟學(xué)就是研究人們?nèi)绾螞Q策行事的科學(xué)。因此，有必要對垃圾分類進行經(jīng)濟學(xué)分析，從而提供相應(yīng)的決策參考。

2 垃圾范圍的界定

一般而言，垃圾就是指固體廢棄物(以下簡稱固廢)。按照所產(chǎn)生的場所可以分為農(nóng)村固廢、城市固廢和工業(yè)固廢。工業(yè)固廢涉及到的相關(guān)主體較少，且國家相關(guān)法律法規(guī)也較完善，本文不討論該部分。另外根據(jù)第七次人口普查的結(jié)果顯示，我國農(nóng)村人口僅約占總?cè)丝诘?6.1%。隨著我國城市化進程的不斷推進，這一比例還將繼續(xù)下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化程度將進一步提高，農(nóng)村固廢涉及到的主體也遠小于城市固廢，因此這里也不做討論。在城市固廢中，進一步可以分為城市生活垃圾、餐飲垃圾(餐飲企業(yè)為生產(chǎn)主體)、園林綠化垃圾、建筑垃圾、醫(yī)療垃圾等。其中城市生活垃圾涉及的主體最多，管理難度最大，因此本文將主要討論這一部分的垃圾分類問題。

3 垃圾分類的經(jīng)濟學(xué)分析現(xiàn)狀

目前對于垃圾分類的研究主要集中在技術(shù)層面，包括分類的標準、分類的設(shè)施、分類以后的處理等方面，這些研究是開展垃圾分類工作的技術(shù)基礎(chǔ)。但另一方面也需要從經(jīng)濟學(xué)的角度展開研究，從而為改變?nèi)藗兊男袨樘峁┱咧С?。目前這類文獻的研究視角主要包括以下5 個方面。

3.1 居民分類投放行為

這也是研究最集中的方面。有研究從制度經(jīng)濟學(xué)角度分析，通過立法提高城市居民不進行垃圾分類的邊際成本，或者提高實施垃圾分類的邊際收益，從而解決居民參與垃圾分類動力不足的問題[2]。也有人從行為經(jīng)濟學(xué)視角出發(fā)，研究發(fā)現(xiàn)城市居民自愿合作的脆弱性、群體合作的致弱效應(yīng)以及信念教育的缺失是導(dǎo)致垃圾分類推進不力的主要原因，并建議通過獎勵和懲罰相結(jié)合，對不同的群體采用不同的宣傳教育、強化信念教育、合理引導(dǎo)人口流動等提高垃圾分類的效果[3]。有學(xué)者指出，居民進行垃圾分類投放的意愿不強根源在于他們沒有更多的參考方案，唯一的參考點就是之前習(xí)慣的不分類投放。因此建議向居民提供 “付費委托”這一備選方案，這樣參考點就增加了，居民就會減少退回不分類投放行為的狀態(tài)[4]。有學(xué)者通過實證分析發(fā)現(xiàn)垃圾分類的生態(tài)收益也會對居民產(chǎn)生激勵作用，同時制度可靠性、社會網(wǎng)絡(luò)和規(guī)范等嵌入性因素也對其具有正向作用，因此建議從提高垃圾分類的價值感、嚴格執(zhí)行既定制度、鼓勵居民介入相關(guān)規(guī)則的制定等方面入手提高居民參與垃圾分類工作[5]。有學(xué)者通過對四川7個農(nóng)村地區(qū)的居民垃圾分類情況調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，對環(huán)境的認識程度、受教育程度、垃圾分類的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施、家庭收入、村民身份等因素顯著正向影響人們的垃圾分類意愿，因此建議識別篩選意愿強的村民進行示范帶領(lǐng)，培養(yǎng)居民的環(huán)保理念并加強環(huán)保意識，加強相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等[6]。

3.2 地方政府的行為

有學(xué)者根據(jù)上海市2019 年兩個季度16 個區(qū)垃圾分類的排名，對地方政府政策執(zhí)行差異性的影響因素進行研究發(fā)現(xiàn)，垃圾分類的政策執(zhí)行情況與地方政府的注意力分配關(guān)系密切，并認為當?shù)氐墓賳T專業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地方政府對政策的響應(yīng)和監(jiān)督力度4 個因素至關(guān)重要[7]。

3.3 企業(yè)行為

有人通過對杭州余杭區(qū)“虎哥回收”垃圾回收實踐的跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，垃圾處理企業(yè)通過上門回收經(jīng)過簡單二分法分類的垃圾，向居民提供環(huán)保金激勵等措施大大降低了居民進行垃圾分類的難度；同時利用大數(shù)據(jù)準確掌握社區(qū)各家庭的垃圾分類成效，及時信息反饋甚至上門宣講教育，并且將在機關(guān)工作的公務(wù)員及黨員的各種評先選優(yōu)等活動與本人家庭的垃圾分類情況掛鉤，大大帶動了社區(qū)垃圾分類工作的落實[8]。

3.4 同時考慮政府、企業(yè)和居民三方角色

有學(xué)者通過建立政府-企業(yè)-居民的演化博弈模型，并通過仿真分析發(fā)現(xiàn)，當居民獲得遠高于分類成本的收益時才會改變不分類投放的行為，但居民比企業(yè)對政府的補貼更為敏感，另外提高企業(yè)的負向激勵力度有助于減少企業(yè)的違規(guī)行為，但提高監(jiān)管力度意味著監(jiān)管成本的上升，從而帶來管理困境[9]。

3.5 垃圾分類的成本和收益測算

有人借助投入產(chǎn)出分析方法，建立了垃圾分類產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟學(xué)分析框架，并將該框架應(yīng)用于上海市垃圾分類產(chǎn)業(yè)實踐，計算了該市處置垃圾各環(huán)節(jié)的投入成本、正負效益產(chǎn)出，并提出國家應(yīng)該從法律和配套政策方面進行頂層設(shè)計，并完善垃圾分類的產(chǎn)業(yè)管理體系，實施生產(chǎn)者付費制度，給予垃圾回收再利用行業(yè)稅收減免等建議[10]。

目前這些研究在垃圾分類的經(jīng)濟學(xué)分析方面做了有效探索，但是對于制定相關(guān)政策以保障強制垃圾分類工作的順利開展還不夠。因為當前的研究沒有從垃圾分類的公共物品屬性出發(fā)，全面考慮提供公共物品的成本和收益，并無法為各級政府推動落實垃圾分類提供全面的政策支撐。

4 垃圾分類的公共物品屬性

在經(jīng)濟學(xué)中，公共物品是指在消費中既不具有排他性又不具有競爭性的物品。公共物品和它的正外部性有關(guān)。與不進行垃圾分類相比，一個人進行垃圾分類投放及處理有利于環(huán)境保護，給其他人帶來了好處。但是其他人不會因為這種好處而向他付費，因此他提供垃圾分類這種產(chǎn)品沒有排他性，而具有正外部性。另一方面，一個人享受了這種好處并不減少其他人享受這種好處，因此垃圾分類不具有競爭性。這樣，垃圾分類就具有公共物品的屬性。

由于市場缺乏足夠的動力提供社會最優(yōu)數(shù)量的公共物品，因此一般由政府來提供，而政府則根據(jù)公共物品的收益和成本的關(guān)系決定是否提供，提供多少。公共物品的收益往往是非貨幣化的，無法和貨幣化的成本進行比較，這是政府提供一般公共物品時遇到的普遍困難，因此對公共物品種類和數(shù)量的確定往往很難做到精確。而具有公共物品屬性的垃圾分類不僅一些收益難以量化，其成本也有很多不能量化。我國從20世紀90年代就開始了該工作的探索，目前陸續(xù)實施強制垃圾分類，說明這項政策的前提就是垃圾分類的收益大于它的成本。但這項工作的完成有賴于各級地方政府的貫徹落實，因此非常有必要對實施垃圾分類的成本和收益進行具體分析，這樣才能認識到之前許多地方執(zhí)行垃圾分類政策困難的原因，從而為此次的強制性垃圾分類提供決策建議。

5 垃圾分類的收益成本分析

5.1 垃圾分類的收益

5.1.1 生態(tài)效益

據(jù)國家統(tǒng)計局年度數(shù)據(jù)，我國城市垃圾無害化處理率從2014年的91.8%增加到2019年的99.2%。即我國清運的城市生活垃圾幾乎實現(xiàn)了全部的無害化處理。因此這里主要分析執(zhí)行強制垃圾分類以后在此基礎(chǔ)上帶來的生態(tài)效益。首先，在投放和轉(zhuǎn)運環(huán)節(jié)，未進行垃圾分類時，許多城市的垃圾車、垃圾房、垃圾轉(zhuǎn)運站甚至部分居民小區(qū)的垃圾桶都有臭味溢出，并滋生細菌和蚊蠅等害蟲，整個清運和堆放過程對周邊居民的生活造成影響。垃圾分類后廚余垃圾將被單獨堆放、轉(zhuǎn)運和處理，而不是混雜在其他垃圾當中，因此其不利影響將會大大減少。其次，在垃圾處理環(huán)節(jié)，目前我國生活垃圾處理的主要方式是焚燒和填埋。焚燒前期投入較高，因此中西部地區(qū)大多采用填埋的方式。但由于填埋占用土地，因此焚燒處理最近幾年發(fā)展迅速。其中焚燒處理生活垃圾占比從2014年的32.5%迅速增加到2019年的50.7%，首次超過了填埋處理量。垃圾分類在分離出廚余垃圾、有害垃圾和可回收垃圾之后僅剩下其他垃圾，對于焚燒方式而言，將減少焚燒后的飛灰對環(huán)境造成的危害。對于填埋方式，減少需要填埋的垃圾數(shù)量，減少土地占用。同時可以減少填埋垃圾的滲濾量及有害物質(zhì)數(shù)量，降低環(huán)境污染的風(fēng)險，并盡可能縮短垃圾填埋占用土地的恢復(fù)時間。另外通過具有資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)集中處理有害垃圾，將減少它們分散在環(huán)境中所帶來的直接的或潛在的危害。

5.1.2 經(jīng)濟效益

首先，當前城市的可回收垃圾主要由受到經(jīng)濟利益推動的拾荒者、小區(qū)保安、保潔和部分小區(qū)住戶負責(zé)前端分離，但由于垃圾投放沒有分類以及他們?nèi)狈I(yè)性，回收難度較大，回收率也不夠高。實施垃圾分類以后，將由專業(yè)公司回收分離出的可回收垃圾，回收率會大大提高而回收成本也會顯著降低。并且廚余垃圾也可能被用來作為有機肥料的原料，降低相關(guān)企業(yè)投入成本或催生新的產(chǎn)業(yè)。其次，在轉(zhuǎn)運工具和堆放場所方面，除了有害垃圾和廚余垃圾需要相對特殊處理外，可回收垃圾和其他垃圾由于他們污染較小的特點，與未分類垃圾相比相關(guān)成本會降低。最后，目前國內(nèi)主要城市的垃圾焚燒一般是用來發(fā)電、發(fā)熱等。垃圾分類之后用于焚燒的僅是其他垃圾，含水率將明顯低于之前的混合垃圾，并不含玻璃等影響燃燒的雜質(zhì)，從而提高單位垃圾的燃燒值，也可降低燃料成本。

5.1.3 社會效益

推行強制垃圾分類之后，人們將不得不學(xué)習(xí)關(guān)于垃圾分類的知識，并頻繁地進行垃圾分類投放的實踐。這一方面提高了人們關(guān)于垃圾分類的知識和技能，即這方面的人力資本存量會增加；另一方面也有助于提高人們的環(huán)保意識，從而在生活的其他方面也變得更加低碳。此外，垃圾分類還可能使人們的運動量較以前增加，達到鍛煉身體、增強體質(zhì)的效果。

5.2 垃圾分類的成本

5.2.1 監(jiān)督成本

實施強制垃圾分類，就意味著要對沒有進行垃圾分類的主體進行經(jīng)濟索償，從而讓人們主動采取垃圾分類行為。這就需要對垃圾分類投放、運轉(zhuǎn)及處理所有環(huán)節(jié)進行監(jiān)督。垃圾轉(zhuǎn)運和處理主要是由企業(yè)或其他法人組織完成，政府本來就在按照當前的相關(guān)要求對其進行監(jiān)督，現(xiàn)在只是監(jiān)督標準發(fā)生變化，因此監(jiān)督成本變化不會太大。另外，如前所述除了有害垃圾以外，處理其他三種垃圾所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益會有所提高，加之分類之后更便于運輸，企業(yè)將有更大的內(nèi)在動力進行分類轉(zhuǎn)運和處理，因此監(jiān)督成本將會降低。但是對垃圾投放的監(jiān)督則完全是一項新的成本，并且因為涉及到每一個城市居民頻繁的投放行為，這項成本將極其巨大。從2000年開始我國多次嘗試推動垃圾分類工作均沒有取得較好的效果，這項成本居高不下是最主要的原因。如果監(jiān)督強度較小，這部分成本也小，但會有太多的人不分類投放并逃脫懲罰；反之若監(jiān)督強度較大，則監(jiān)督成本太高以至于政府無力支付。

5.2.2 居民的時間成本

和隨時隨處可以不分類投放相比，居民花時間厘清每一項垃圾的歸屬并按照一定時間、地點準確投放到相應(yīng)垃圾桶所花費的時間將大大增加。如果損失的是勞動時間，則會直接對經(jīng)濟造成影響；如果損失的是閑暇時間，則對于大多數(shù)將丟垃圾視作付出的人來說會產(chǎn)生精神損失。考慮到人口數(shù)量，這部分成本極其巨大。而這部分成本也恰恰是阻礙居民遵守垃圾分類投放規(guī)定的關(guān)鍵。

5.2.3 相關(guān)設(shè)備設(shè)施

這部分成本主要體現(xiàn)在相關(guān)設(shè)備設(shè)施數(shù)量和質(zhì)量的變化。首先，按照目前國家的四分法標準，垃圾桶的數(shù)量和質(zhì)量需要提高。城市街道上傳統(tǒng)的垃圾桶一般為二分法設(shè)置，即可回收垃圾桶和不可回收垃圾桶。而許多居民小區(qū)、學(xué)校、企業(yè)等一定范圍內(nèi)只有一個垃圾桶。所以垃圾分類的開展需要增加垃圾桶的數(shù)量。另外廚余垃圾和有害垃圾由于其自身的物理化學(xué)特性，需要密封性和防護性更好的垃圾桶，因此這些垃圾桶的質(zhì)量也需要提高。其次，對于廚余垃圾和有害垃圾的運輸車輛設(shè)備，中轉(zhuǎn)堆放場所以及最終處置所需要的相關(guān)專業(yè)設(shè)施等也需要專門設(shè)計、生產(chǎn)并安裝、維護，這也會增加固定成本。但是另一方面，收集、轉(zhuǎn)運、處理可回收垃圾和其他垃圾相關(guān)設(shè)備則因為分離出了廚余垃圾和有害垃圾而可以適度降低質(zhì)量，從而降低相關(guān)成本。

5.3 收益和成本對垃圾分類政策的影響

在經(jīng)濟學(xué)中，經(jīng)濟主體在做決策時考慮到的收益和成本稱為內(nèi)部收益和內(nèi)部成本，政府無需關(guān)注；反之，他們做決策沒有考慮到的收益和成本則稱為外部收益和外部成本，即存在外部性，政府需要通過矯正性補貼或稅收予以調(diào)整。由于垃圾分類是一個系統(tǒng)工程，因此每個環(huán)節(jié)的收益和成本的性質(zhì)有所差異，進而對開展垃圾分類工作的影響也不相同。在垃圾分類的收益中，生態(tài)效益和社會效益的大部分屬于外部效益，而經(jīng)濟效益和社會效益中的鍛煉身體效果屬于內(nèi)部收益。在成本中，監(jiān)督成本屬于外部成本，居民的時間成本為內(nèi)部成本。相關(guān)設(shè)備設(shè)施成本中，政府買單的屬于外部成本，企業(yè)自行解決的是內(nèi)部成本。

根據(jù)垃圾分類不同環(huán)節(jié)存在的外部收益和外部成本，政府應(yīng)該進行對應(yīng)的經(jīng)濟干預(yù)。在投放環(huán)節(jié)，需要政府支付監(jiān)督成本，同時提高居民分類投放的收益并降低成本。在收轉(zhuǎn)運和處置環(huán)節(jié)，其他垃圾和有害垃圾需要政府主要支付相關(guān)成本，因為它們內(nèi)部收益較少或沒有內(nèi)部收益，市場主體缺乏動力。對于可回收垃圾，如果內(nèi)部收益大于內(nèi)部成本，可完全交由市場處理。但如果反之，則需要政府給予一些補貼。廚余垃圾要根據(jù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和市場行情判斷。如果沒有用它生產(chǎn)有機肥料或其他以之為原料的產(chǎn)業(yè)，則只能政府完全買單；如果存在該產(chǎn)業(yè)，但內(nèi)部成本大于內(nèi)部收益，則需要政府一定的補貼。

5.4 垃圾分類收益和成本的動態(tài)變化

應(yīng)該注意垃圾分類的收益和成本的動態(tài)變化，因為這意味著相關(guān)政策的調(diào)整。比如在投放環(huán)節(jié)，由于習(xí)慣的養(yǎng)成，居民分類投放的時間會大大減少，居民時間成本隨之降低。這種習(xí)慣也會降低政府的監(jiān)督成本。再比如有學(xué)者通過硬件和算法設(shè)計，提出的垃圾自動分類系統(tǒng)經(jīng)過模擬測試能夠有效地進行自動垃圾分類(二分法)[11]。如果這類技術(shù)繼續(xù)成熟，居民的時間成本和政府的監(jiān)督成本將可能極大幅度降低。同時，這種自動分類系統(tǒng)的使用會增加固定成本。

另外，只要垃圾分類的后續(xù)環(huán)節(jié)的主體是企業(yè)，利潤最大化的動機就會促使技術(shù)進步，相關(guān)成本也會隨之持續(xù)降低。對于存在補貼的行業(yè)，政府補貼也可以因此隨之減少。

一方面，要考慮其他因素變化對垃圾分類后續(xù)環(huán)節(jié)的影響。例如，隨著電子商務(wù)和餐飲外賣的迅速發(fā)展，產(chǎn)生了巨量的物流和外賣包裝垃圾。據(jù)估計，2020 年快遞產(chǎn)生約1600 萬t固態(tài)垃圾[12]。其中的塑料和泡沫幾乎都無法回收利用，紙箱回收率雖然可達到80%，但是需要后期人工撕去上面的透明膠。另據(jù)報道，2020 年的外賣訂單達到171.2億單[13]。由此產(chǎn)生的被食物污染的塑料袋和餐盒將以百億乃至千億計。如果這些垃圾沒有被濾干水分而直接投放到其他垃圾當中，將增加處理成本。還有主要依賴人工進行二次垃圾分類的一些企業(yè)因為我國勞動力成本的升高而分揀成本增加，像舊手機、家電等產(chǎn)品的拆解分類等。另一方面，由于消費者對產(chǎn)品質(zhì)量的重視、技術(shù)進步帶來新產(chǎn)品成本降低等原因，回收加工的產(chǎn)品越來越缺乏競爭力。這樣原來很多可回收垃圾變得不再具有回收價值。據(jù)測算，我國城市生活垃圾回收利用率從2011年的17.0%下降到2015年15.6%[14]。而廣州市2019年已經(jīng)收運的可回收垃圾中在末端塑料類幾乎沒有任何利用，金屬類的回收利用也不足50%[15,16]。

6 構(gòu)建垃圾分類政策體系的建議

6.1 投放環(huán)節(jié)

6.1.1 提高分類投放的收益

這主要是通過提高未分類投放行為的成本來實現(xiàn)。因為分類投放能避免支付這些成本，因此相當于分類投放的收益增加了。這樣即使不分類投放的行為被發(fā)現(xiàn)并處罰到的概率較低，較高的機會成本也使得人們不去冒險。首先應(yīng)當適度提高經(jīng)濟懲罰標準。當前我國采用2015年修訂的《城市生活垃圾管理辦法》中的處罰標準明顯低于垃圾分類工作開展較好的國家，執(zhí)行情況也有待改善[17,18]。其次也要考慮增加不分類垃圾行為的非貨幣成本。比如可以從政府部門、事業(yè)單位、國有企業(yè)的職工入手，職務(wù)晉升、福利待遇等與家庭垃圾未分類行為掛鉤等。

6.1.2 支持智能垃圾收集設(shè)備的研發(fā)

一方面，關(guān)于用戶身份識別的技術(shù)，包括生物識別、IC卡感應(yīng)、社交媒體綁定等。這類技術(shù)致力于降低政府的監(jiān)督成本并提高未分類投放行為被發(fā)現(xiàn)確認的概率。另一方面，是自動計量及分類技術(shù)，包括自動稱重、紅外檢測、自動分類等，這是為了降低居民投放的時間成本以及為收轉(zhuǎn)運提供垃圾種類和數(shù)量的信息?？紤]到這些技術(shù)具有一定的正外部性，在強制垃圾分類推動的前期，可以通過政府招標或補貼部分研發(fā)費用。

6.2 收轉(zhuǎn)運及處置環(huán)節(jié)

首先，其他垃圾應(yīng)由原有的環(huán)衛(wèi)集團、填埋場和(或)焚燒廠負責(zé)。其次，當前大多數(shù)城市還缺乏有效利用廚余垃圾的產(chǎn)業(yè)。各地政府可以通過補貼引入先進技術(shù)在當?shù)匦纬僧a(chǎn)業(yè)，例如厭氧消化技術(shù)。另外，由廚余垃圾生產(chǎn)的有機肥的價格和施肥的短期效果與化肥相比存在競爭劣勢。但考慮到各自的外部性，可以考慮要求化肥企業(yè)向廚余垃圾堆肥企業(yè)購買可交易的環(huán)境指標配額。再次，可回收垃圾由資源回收利用企業(yè)負責(zé)。但是如果在二次細分類的過程中，從可回收垃圾中分離出無利用價值或利用價值低的垃圾較多，回收企業(yè)應(yīng)當和環(huán)衛(wèi)集團協(xié)調(diào)處置，避免造成二次污染。如果回收企業(yè)確實受成本制約缺乏動力，政府則應(yīng)該及時補位[18]，補貼相關(guān)清運費用。最后，對于有害垃圾，由政府付費委托給具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)轉(zhuǎn)運處置。

特別需要說明的是，推動垃圾分類要盡可能依靠市場的力量。強制垃圾分類的立法如果能得到有效的貫徹執(zhí)行，就會催生很多新興產(chǎn)業(yè)，它們會通過市場機制充分發(fā)揮作用。例如，可以預(yù)見智能垃圾分類收集設(shè)備，不同垃圾運輸設(shè)備，分揀工藝，處置工藝，垃圾分類APP等將會取得長足的發(fā)展，并為我國的垃圾分類事業(yè)做出貢獻。