稅收優(yōu)惠與稅收競爭政策利弊探析

馬超群 徐天成 郝宇斌 柳憶寧

摘要：后疫情時代，國家為了打破各行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展硬著陸，相繼推出全國范圍內(nèi)普適的稅收優(yōu)惠政策，并針對具體特殊地區(qū)，又持續(xù)性推出專項政策加以扶持，但優(yōu)惠政策推出卻另有利弊。地方政府為了各自政績與地方經(jīng)濟(jì)，也會打造不同程度地稅收優(yōu)惠空間，繼而在全國范圍內(nèi)營造一種稅收競爭氛圍。所以，稅收優(yōu)惠與競爭政策各有千秋。文章則選取稅收優(yōu)惠與稅收競爭政策兩個視角，進(jìn)行相應(yīng)的理論梳理與利弊分析，望對稅收研究貢獻(xiàn)應(yīng)有之力。

關(guān)鍵詞：稅收優(yōu)惠;稅收競爭;利弊分析

稅收優(yōu)惠政策有其積極的一面，也有不利于稅收公平和稅基完整的弊端，尤其是在稅收洼地與其之外的地區(qū)會形成不同征管模式，即同屬同一地區(qū)稅負(fù)不一;加之中部及東部不同地區(qū)稅負(fù)差異更大，造成實(shí)際稅收橫縱向的不公平問題，從而導(dǎo)致國內(nèi)各區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對不平衡現(xiàn)象始終不能改善。所以，深入研究稅收優(yōu)惠與稅收競爭政策利弊分析具有一定客觀現(xiàn)實(shí)意義。

一、稅收優(yōu)惠與稅收競爭政策相關(guān)概述

稅收優(yōu)惠，是國家稅收法律制度的重要組成，也是國家在總體稅收政策不變的基調(diào)下，為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)或適應(yīng)特殊情況，對課稅對象、納稅人等給予減輕或免除一定稅負(fù)的措施，其實(shí)質(zhì)就是財政部門將部分或全部稅收讓渡于納稅人的一項積極財政政策，進(jìn)而不同程度地減輕納稅人稅負(fù)，實(shí)際上，也可以將其理解為是國家重新分配稅收活動的一種特殊形式。而稅收競爭，其是指不同政府為了擴(kuò)大自身稅收利益而采取一定手段或措施實(shí)現(xiàn)地域性競爭的一種行為，具體分為國內(nèi)和國際稅收競爭兩種表現(xiàn)形式。國內(nèi)稅收競爭是指各級地方政府間的稅收競爭，亦是旨在吸引直接投資的一種稅收政策。

總體來看，稅收優(yōu)惠與納稅人的利益激勵之間固然存在著必然的聯(lián)系。從縱向視角而言，稅收的競爭方式可分為兩個層次，一是以實(shí)施稅收優(yōu)惠為主要途徑的初級階段，二是以營造良好的政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件及巨大的市場規(guī)模為進(jìn)階的高級階段。當(dāng)各級地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，稅收優(yōu)惠政策在吸引經(jīng)濟(jì)資源流動方面作用日漸薄弱，而為了實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)馗骷壵娴淖畲蠡?，就?yīng)該調(diào)整其參與稅收競爭的不同方式。所以，稅收優(yōu)惠政策如果運(yùn)用不當(dāng)，特別是過度依賴之后，有可能會滋生不良稅收競爭問題。

二、稅收優(yōu)惠政策的利弊分析

稅收優(yōu)惠政策是一柄雙刃劍，降低納稅人成本，提高收益的同時為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入嶄新活力、助力良性循環(huán)。所以，總體而言，只要納稅人得當(dāng)利用，于納稅人和國家而言，將是利大于弊。在國家整體層面，恰當(dāng)運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策，不僅可以保護(hù)先進(jìn)企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營，對于弱勢群體而言，亦會帶來大量直接或間接就業(yè)崗位，可一定程度上緩解就業(yè)壓力，所以，以稅收優(yōu)惠助力國家在后疫情時代躍上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嶄新臺階將具有十分關(guān)鍵的涵義。除此之外，稅收優(yōu)惠政策的推行同樣也有著其不可忽視的弊端問題，具體的利弊分析，闡述如下。

（一）稅收優(yōu)惠政策的有力方面

1. 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

當(dāng)前，我國政府根據(jù)整體經(jīng)濟(jì)形勢與行業(yè)資本及發(fā)展?fàn)顩r等決定性因素，制定了差異化優(yōu)惠政策，助力企業(yè)投資者更好了解當(dāng)前市場變動，結(jié)合自身需求，選擇恰當(dāng)?shù)耐顿Y方向與項目，降低投資風(fēng)險，從而最大限度保持投資收益。同時，通過稅收政策的深入推行還可幫助企業(yè)管理層充分知悉納稅的關(guān)鍵意義，避免偷稅、漏稅現(xiàn)象，穩(wěn)定國家層面的稅收收益。而為了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)二次升級，推出減稅降費(fèi)稅收優(yōu)惠政策，緩解疫情給企業(yè)帶來的無形經(jīng)濟(jì)壓力。同時，對創(chuàng)業(yè)型企業(yè)投資者和小微企業(yè)而言，扶持力度更多，也更能充分體現(xiàn)出政府的人文關(guān)懷主義，給產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶去較大刺激，并很好解決當(dāng)下社會中的就業(yè)問題，穩(wěn)固社會秩序，縮小居民間的收入差距。

2. 建設(shè)節(jié)約社會

我國為了建設(shè)資源節(jié)約型社會，以改善資源利用不合理而造成系列資源浪費(fèi)問題，積極推行稅收優(yōu)惠政策，如“三免三減半”、“小微企業(yè)所得稅率優(yōu)勢”等，進(jìn)而對實(shí)行可持續(xù)生產(chǎn)的企業(yè)釋放最大免征、即征即退或先征后返等優(yōu)惠紅利，促使相關(guān)企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)變原有生產(chǎn)理念與依托模式，降低能耗和碳排放量，并向新型、綠色原料生產(chǎn)和銷售轉(zhuǎn)型，既能很大程度維護(hù)生態(tài)環(huán)境，又能助力資源節(jié)約型社會政策的落地執(zhí)行。

3. 推動技術(shù)發(fā)展

基于我國科技水平不斷提高和萬眾創(chuàng)新理念不斷深入，各行業(yè)紛紛積極引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)開展生產(chǎn)、銷售活動，從而使我國產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者獲得了轉(zhuǎn)型升級空間。例如研發(fā)費(fèi)用加計扣除等政策的行業(yè)演變與扣除比例提升等優(yōu)惠政策的穩(wěn)步推行，標(biāo)志著國家鼓勵企業(yè)加大科研創(chuàng)新力度，提高當(dāng)前生產(chǎn)效率和培養(yǎng)自主創(chuàng)新能力的決心。另外，在進(jìn)出口問題上，優(yōu)惠政策也足以看出國家的經(jīng)濟(jì)決策方針，同時，鼓勵校企聯(lián)動，提高當(dāng)前研發(fā)能力，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)技術(shù)，進(jìn)一步改善創(chuàng)新環(huán)境等優(yōu)惠政策頻生，亦會助力我國各行業(yè)間的不斷優(yōu)化升級發(fā)展。

4. 構(gòu)建和諧社會

我國在相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策中包括但不限于對農(nóng)業(yè)、低收入者的相關(guān)優(yōu)惠政策，其中如從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營銷售享受的免征增值稅政策，從事養(yǎng)殖和捕撈等行業(yè)的單位和個人可以一定稅負(fù)等。同時，國家對于一些涉農(nóng)工程項目，還給予其提供不同額度的經(jīng)濟(jì)扶持，激發(fā)農(nóng)民進(jìn)一步擴(kuò)展資金的生產(chǎn)和勞動力投入，并尋找更多地提升自身經(jīng)濟(jì)收益的有效途徑，助力行業(yè)持續(xù)發(fā)展。另對于教育行業(yè)，也相繼出臺一些專項稅收優(yōu)惠政策，其中包括提供養(yǎng)育服務(wù)的有關(guān)教育機(jī)構(gòu)可以免除不同比例的稅基等，使得教育機(jī)構(gòu)開支大大減小，借此，讓有關(guān)納稅人將更多資金投入到自身教育質(zhì)量的提高上來，進(jìn)而更進(jìn)一步地豐富教育事業(yè)資金來源。除此之外，國家對于體教文衛(wèi)事業(yè)也做了扶持工作，真正解決居民需求，從而實(shí)現(xiàn)構(gòu)建和諧社會的整體架構(gòu)目標(biāo)。

（二）稅收優(yōu)惠政策的不利分析

盡管，稅收優(yōu)惠政策的出發(fā)點(diǎn)是基于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)更好發(fā)展的全盤考量，但仍舊存在很多不足，其中主要弊端是沒有做好市場公平競爭管理。如內(nèi)外資企業(yè)的征稅機(jī)制差異，地域間稅收洼地設(shè)定等，一定程度上影響企業(yè)投入與發(fā)展的積極性。同時，易引起一些所謂的稅務(wù)籌劃公司利用優(yōu)惠政策，萌生空頭公司、偷稅、漏稅等不法思想，進(jìn)而構(gòu)筑諸多洼地公司進(jìn)行不當(dāng)優(yōu)惠得利籌劃，長此以往，將不利于我國整體稅款征繳工作的提檔升級。

稅收優(yōu)惠政策被認(rèn)為是國家加強(qiáng)市場經(jīng)濟(jì)管理以及執(zhí)行國家現(xiàn)行政策下的一種宏觀調(diào)控手段，借此可以減輕企業(yè)壓力并刺激其進(jìn)一步成長與發(fā)展。但當(dāng)前，稅收優(yōu)惠政策仍然存在著由于缺少對宏觀預(yù)算控制等問題，對稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施及其后續(xù)考核評價工作開展亦不夠全面?？v然金稅工程助力良多，但亟需升級換代，所以，在征稅過程中難免會出現(xiàn)更多違法行為，損害其他優(yōu)惠政策。同時，稅收支出預(yù)算機(jī)制有待全面建立和落地，一旦忽視稅收支出預(yù)算的控制，稅收收入將變得無法切實(shí)提供保證，也就會不利于稅收優(yōu)惠政策的進(jìn)一步深化升級。

稅收優(yōu)惠政策的美好愿景提出需要依靠健全的法律法規(guī)和完善的制度細(xì)則，只有這樣，才能確保其執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的合理與合規(guī)性問題。但目前，實(shí)施各項稅收優(yōu)惠政策的過程仍然包含著隨意成分，尤其特別是部分政府為了統(tǒng)一撥發(fā)稅收返還的金額，往往都會自己制定一系列的優(yōu)惠政策，這樣差異化操作會不利于各項優(yōu)惠政策的統(tǒng)一執(zhí)行。同時，各地區(qū)在實(shí)際執(zhí)行中所采取的稅收政策亦與其他區(qū)域存在著較大的差異，易對其造成嚴(yán)重的區(qū)域傾斜，尤其會偏向經(jīng)濟(jì)特區(qū)或沿海城市，而內(nèi)地地區(qū)卻并沒享受到這種稅收的優(yōu)惠。這樣一來，內(nèi)地產(chǎn)業(yè)將會面臨嚴(yán)重投融資困惑，不僅限制內(nèi)地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，亦會加大內(nèi)陸與沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異，從整體而言，也不利于我國全民經(jīng)濟(jì)的提質(zhì)升級。

三、稅收競爭政策的利弊分析

各級地方政府間出現(xiàn)稅收競爭問題無外乎是我國經(jīng)濟(jì)市場化和分權(quán)體制發(fā)展的結(jié)果。能否處理好地方政府間稅收競爭和經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展，是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)水平向高質(zhì)量增長轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。稅收競爭行為，其作為一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象既有積極一面，也存在消極影響，因此，本文分別從積極和消極影響兩個維度去研究稅收競爭政策的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

（一）積極效應(yīng)

稅收競爭“有效論”的支持者提出，其既可通過降低實(shí)際稅負(fù)帶來集聚效應(yīng)，還可以作為地方各級政府的治理補(bǔ)充機(jī)制?？陀^來說，這種競爭機(jī)制是市場機(jī)制的拓展與延伸，可以吸引外來要素，提高財政實(shí)力;另一方面亦可以提高地區(qū)居民收入比例，使企業(yè)更愿意擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，促進(jìn)消費(fèi)欲望和支付能力，進(jìn)而帶動地方經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。

以霍爾果斯為例，相關(guān)媒體紛紛曝出該地區(qū)的“陰陽合同”問題，引發(fā)國稅總局的嚴(yán)查和許多資本撤離。雖表面看來，該地區(qū)在稅收競爭政策上存在一些問題，但仔細(xì)分析之后會發(fā)現(xiàn)稅收競爭確實(shí)為該地區(qū)發(fā)展帶來巨大紅利。其作為“一帶一路”政策首個跨境經(jīng)濟(jì)貿(mào)易投資合作中心，特別實(shí)施“五減五免”稅收優(yōu)惠政策，另對于新注冊公司，增值稅及附加稅還可享受比例返還優(yōu)惠，同時對新疆達(dá)標(biāo)企業(yè)在掛牌上市等方面開通“綠色通道”，吸引眾多資本流入，從而使該地區(qū)經(jīng)濟(jì)面貌發(fā)生很大變化。所以，稅收競爭能激勵地方官員勤勉盡責(zé)，綜合提升政府公共服務(wù)效率，實(shí)現(xiàn)資源最佳配置，提高當(dāng)?shù)貏趧恿蜆I(yè)機(jī)率，進(jìn)而最終促進(jìn)各級地方政府公共產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量和水平的全面提升，使各地區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。

（二）消極作用

誠然，稅收競爭“有效論”支持者眾多，但同時也要注意，非正常的惡性稅收競爭可能帶來負(fù)面影響。在分權(quán)化財政體制下，相對獨(dú)立的地方各級政府為了吸引稅收資源，有些競爭行為己突破一定尺度，引發(fā)消極影響。

譬如，地方各級政府間惡性稅收競爭會破壞全國范圍內(nèi)的稅收中性原理，從而導(dǎo)致生產(chǎn)要素在全國范圍內(nèi)不能合理配置。然而，日益加劇的稅收競爭會通過財政返還等手段吸引各種生產(chǎn)要素，將會不同程度上扭曲區(qū)域內(nèi)的資源配置及產(chǎn)業(yè)架構(gòu)。具體表現(xiàn)在地方政府可能為了最先享受稅收優(yōu)惠政策利益而盲目申請建設(shè)各類開發(fā)區(qū)及產(chǎn)業(yè)園等，進(jìn)而進(jìn)行零費(fèi)用供應(yīng)土地招商。而這種盲目的稅收競爭會誘導(dǎo)極賦流動性的生產(chǎn)要素流向低稅率地區(qū)，而不是基于有效區(qū)域?qū)蛞?。另外，盲目招商引資可能會誘發(fā)后續(xù)一系列不良資產(chǎn)問題，加劇地方財政風(fēng)險，降低社會總體福利。

雖然地區(qū)間稅收競爭表面上并沒有涉及中央政府利益，只是國家范圍內(nèi)的流轉(zhuǎn)問題。但一方的頻繁無序，會引發(fā)另一方政府競相競爭產(chǎn)生“一競到底”的博弈局面，而此種重復(fù)博弈勢必會導(dǎo)致國家總體稅收收入下降，從而影響財政支配能力。因此，循環(huán)往復(fù)，國家公共支出結(jié)構(gòu)會出現(xiàn)失衡現(xiàn)狀，阻礙經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。所以說，稅收競爭行為也是一把“雙刃劍”，拉動當(dāng)?shù)卣?jīng)濟(jì)快速增長的同時，重復(fù)博弈亦會帶來眾多消極影響，而適度的稅收競爭才會對我國及地方經(jīng)濟(jì)增長帶來較大貢獻(xiàn)，因此，構(gòu)建良性稅收競爭機(jī)制，并從根本上徹底解決惡性稅收競爭問題已變得刻不容緩。

四、結(jié)語

我國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)已進(jìn)入新的時期，政府與市場二者的關(guān)系認(rèn)知日益深化。賦予市場配置資源決定地位，確立競爭政策基礎(chǔ)氛圍，在強(qiáng)調(diào)競爭驅(qū)動時代下，彰顯公平競爭稅收中性理念，將頗具時代實(shí)踐意義。

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（作者單位：馬超群，國家稅務(wù)總局改則縣稅務(wù)局;徐天成，國家稅務(wù)總局革吉縣稅務(wù)局;郝宇斌、柳憶寧，蘭州大學(xué)網(wǎng)絡(luò)與繼續(xù)教育學(xué)院）

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