基層央行預(yù)算績效管理審計實踐與分析

田長慧

[摘要]預(yù)算績效管理審計是對預(yù)算績效管理全過程的監(jiān)督評價，能夠促進績效理念全面樹立，推動經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化，提升基層央行內(nèi)部治理能力，是推動人民銀行全面實施預(yù)算績效管理工作的有效路徑。本文在深化預(yù)算管理體制改革、全面實施預(yù)算績效管理的背景下，梳理與分析基層央行現(xiàn)行預(yù)算績效審計實踐中存在的問題，提出了一系列的建議、舉措，包括調(diào)整審計目標導(dǎo)向、改進審計組織方式、加強審計項目統(tǒng)籌、簡化審計內(nèi)容、完善審計方法、部門聯(lián)合推動等內(nèi)容。

[關(guān)鍵詞]預(yù)算績效管理? ?央行? ?績效審計

全面實施預(yù)算績效管理是黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，強調(diào)財政資源配置、公共支出責(zé)任和效率，要求各預(yù)算部門不斷提升資金績效管理水平，改進公共服務(wù)質(zhì)量。目前基層央行財務(wù)形勢嚴峻，收支矛盾日趨突出，剛性需求面臨挑戰(zhàn)，全面實施預(yù)算績效管理工作有助于提升人民銀行內(nèi)部治理水平。

為及時掌握預(yù)算績效管理情況，自2019年以來央行已經(jīng)開展了兩年多的預(yù)算績效管理審計探索與實踐。盡管審計也揭示了人民銀行預(yù)算績效管理工作中存在的突出問題，提出了改進的建議對策，在促進預(yù)算管理提質(zhì)增效、保障人民銀行履職方面發(fā)揮了一定作用，但與中央、財政部全面貫徹落實預(yù)算績效管理審計監(jiān)督的要求相比還存在一定差距。

一、基層央行預(yù)算績效管理審計實踐——以某地市中心支行為例

近年來，某地市中心支行嚴格按照總分行開展預(yù)算管理審計的要求，通過構(gòu)建績效審計評價體系評判被審計單位整體預(yù)算績效管理水平，對預(yù)算績效管理審計評價進行了初步探究與實踐，取得了一定成效。

（一）總體思路

圍繞預(yù)算管理流程，將預(yù)算組織管理、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)管理和績效評價設(shè)置為一級指標，再將其細化分解為二級指標體系，輔以恰當(dāng)?shù)脑u價標準，構(gòu)建了預(yù)算績效審計評價指標體系。結(jié)合審計實踐，我們把評價體系劃分為一級指標5個、二級指標25個，并對指標的評價標準進行了規(guī)定（見表1），采取“分項評價、逐步匯總”的方式確定預(yù)算管理綜合績效水平。

（二）評價方法及過程

選取層次分析法（AHP），運用yaahp軟件來計算指標權(quán)重。設(shè)定評價結(jié)果標準，審計評價目標的得分區(qū)間[90，100]為優(yōu)，[80，90）為良，[70，80）為中，70分以下為差。整個過程遵守以下程序：指標項目基礎(chǔ)得分→層次分析法確定指標權(quán)重→基礎(chǔ)得分乘以指標權(quán)重獲得指標加權(quán)得分→換算成百分制得分→確定績效水平。比如，某支行加權(quán)得分0.95，換算成百分制得分為95分，對照評價結(jié)果標準，整體預(yù)算績效管理水平為優(yōu)。

（三）取得成效

一是突出績效導(dǎo)向，增加“預(yù)算審減率”“預(yù)算執(zhí)行偏差率”“科目調(diào)劑率”“采購效率”等績效指標，側(cè)重反映績效管理工作水平。二是創(chuàng)新運用層次分析法對預(yù)算績效管理水平進行了分析評價，實現(xiàn)了定性和定量分析的相互融合，審計評價更加科學(xué)、客觀。三是拓展績效審計范圍，對被審計單位整體預(yù)算績效管理水平進行了初步評判。

二、基層央行預(yù)算績效管理審計存在的問題及分析

目前，基層央行內(nèi)審部門并未單獨開展預(yù)算績效管理審計，而是將監(jiān)督預(yù)算績效管理工作要求落實情況作為專題內(nèi)容納入預(yù)算管理專項審計中，主要包括預(yù)算組織體系及績效管理制度建立、績效目標管理、預(yù)算績效運行監(jiān)控、績效評價和結(jié)果應(yīng)用等方面。由于央行預(yù)算績效管理工作起步晚，相應(yīng)的審計工作發(fā)展也較為滯后，仍處于探索階段，基層央行在預(yù)算績效管理審計工作方面仍存在一系列亟需解決的問題。

（一）審計目標以合規(guī)審計為主，宏觀性不夠

當(dāng)前預(yù)算績效管理審計實踐基本還是以反映規(guī)范性問題為主，績效審計內(nèi)容主要著眼于監(jiān)督預(yù)算績效管理工作要求的落實情況，揭示績效管理決策與協(xié)調(diào)機制建立、績效評價工作開展等問題，對其他資金的效益性、預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的合理性、單位整體績效水平關(guān)注不夠，如電子設(shè)備有無性能冗余、是否存在超實際需求的采購或者與工作無關(guān)的采購、預(yù)算分配能否滿足基層央行履職需求，從嚴格意義上說并非績效審計，仍屬于合規(guī)審計范疇。

（二）審計內(nèi)容大而全，重點不突出，深度不夠

當(dāng)前預(yù)算管理審計內(nèi)容包括審查重大決策部署貫徹落實情況，預(yù)算組織管理體系建立情況，預(yù)算資金編制、分配、執(zhí)行情況，采購管理和固定資產(chǎn)管理情況，業(yè)務(wù)專項經(jīng)費管理情況，附屬單位管理情況等多個方面，涉及會計財務(wù)、辦公室、科技、貨幣金銀、征信等全行十幾個科室，需要調(diào)閱上百本憑證、賬簿、報告等審計資料，審計數(shù)據(jù)浩如煙海，審計人員難以對所有內(nèi)容進行細查，審計重點不突出，審計效果并不明顯。

（三）審計評價指標體系不完善，評價標準難以確定

截至目前，基層央行尚未形成一套成熟的預(yù)算績效管理審計評價體系?？傂薪y(tǒng)一設(shè)置了項目支出的績效評價管理工作體系，確立了績效目標、可量化的評價指標，審計人員以此為標準來判斷資金使用績效，但從審計實踐看，績效目標與預(yù)算編制高度一致，評級指標得分基本為滿分，審計評價可參考價值有限。同一問題往往出現(xiàn)多種衡量指標及評價標準，不同審計人員根據(jù)不同依據(jù)和標準得出的審計評價結(jié)果也存在差異，造成部分績效評價問題如績效目標設(shè)定不合理、支出效益不高等，很難找到較為適當(dāng)?shù)囊罁?jù)和標準來反映，評價結(jié)果難以得到審計對象的認可。

（四）審計人員能力與審計需求存在差距，開展預(yù)算績效管理審計基礎(chǔ)薄弱

預(yù)算績效管理審計涉及點多、面廣、綜合性強，不僅需要審查審計對象績效目標設(shè)定合理性，還需要結(jié)合部門業(yè)務(wù)開展情況，對績效目標的完成情況及資金支出的合理性、規(guī)范性、效益性進行評價，內(nèi)容復(fù)雜多樣，涉及財務(wù)及多個業(yè)務(wù)部門，具有較大的挑戰(zhàn)性。同時，開展預(yù)算績效管理審計需要橫向比較不同單位或部門數(shù)據(jù)，還需要選取連續(xù)幾個年度的數(shù)據(jù)進行趨勢分析，數(shù)據(jù)量較大，需要審計人員掌握較深的計算機輔助審計及數(shù)據(jù)分析方法，對審計人員綜合素質(zhì)要求較高。

（五）預(yù)算績效管理工作進展緩慢，影響預(yù)算績效管理審計效果

人民銀行預(yù)算績效管理體系尚處于建設(shè)和完善中，目前績效管理工作主要以完成上級部門的任務(wù)為主，主動開展績效管理的能動性較差，存在自身預(yù)算績效管理制度及體系不健全、預(yù)算管理委員會等領(lǐng)導(dǎo)決策機制未發(fā)揮作用、績效評價工作流于形式等問題。雖然重點對項目支出開展了績效評價工作，但主要由相關(guān)業(yè)務(wù)部門自評，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量差，評價原始資料不完整，導(dǎo)致績效管理工作整體的真實性較弱，審計人員通常無法獲取完整的一手資料，難以衡量資金的實際成效，弱化了預(yù)算績效管理審計的效果。

三、進一步優(yōu)化提升預(yù)算績效管理審計效果的建議

深化發(fā)展預(yù)算績效管理審計，需要與央行的績效管理工作相適應(yīng)，同時要通過審計推動績效管理工作體系不斷完善?；鶎觾?nèi)審部門應(yīng)盡快適應(yīng)當(dāng)前的預(yù)算管理體制，牢牢把握預(yù)算績效管理工作要求，及時轉(zhuǎn)變審計理念，合理配置審計資源，圍繞預(yù)算管理全流程開展審計，逐漸形成體現(xiàn)人民銀行履職特點的預(yù)算績效管理審計體系。

（一）調(diào)整審計目標導(dǎo)向，逐步拓展績效審計的廣度和深度

一是從單純關(guān)注合規(guī)性內(nèi)容向“合規(guī)與績效”并重審計理念轉(zhuǎn)變，在關(guān)注預(yù)算績效評價工作貫徹落實的同時，著重關(guān)注預(yù)算總量與結(jié)構(gòu)安排，預(yù)算執(zhí)行的決策過程、產(chǎn)出效益。二是從單個資金或者項目支出的微觀績效審計評價向部門、整體績效評價轉(zhuǎn)變，更側(cè)重于從宏觀角度分析問題，促進預(yù)算資金優(yōu)化配置。三是從事后資金支出評價向事前拓展，關(guān)注重大政策、項目事前績效評估工作的開展情況，判斷項目立項的合理性、科學(xué)性。四是逐步從預(yù)算資金績效管理范疇延伸至實撥資金、其他來源資金績效管理，實現(xiàn)央行預(yù)算資金和其他財務(wù)收支的審計全覆蓋。

（二）改進審計組織方式、加強審計項目統(tǒng)籌，開展聯(lián)動審計

績效審計的突出特點是對預(yù)算績效管理進行精準、合理的評價。由于預(yù)算資金績效內(nèi)嵌于財務(wù)收支、大型修繕項目管理、采購管理、合同管理等審計項目，有效開展績效審計工作應(yīng)改進審計組織方式，通過加強項目統(tǒng)籌，將績效審計融入各類具體審計項目，同時加強審計計劃管理，做到項目之間有效銜接，為高質(zhì)量的績效分析奠定基礎(chǔ)。可將當(dāng)前預(yù)算管理審計與大型修繕項目審計、采購和資產(chǎn)管理審計統(tǒng)籌開展，結(jié)合資產(chǎn)運行管理、項目產(chǎn)出效益聯(lián)合判斷預(yù)算資金績效，提高審計評價的客觀性、說服力。

（三）簡化審計內(nèi)容，突出審計重點，分別開展預(yù)算管理專題支出績效審計

預(yù)算績效管理審計需要審查預(yù)算總量與結(jié)構(gòu)安排、資金對重大政策保障落實情況，對剛性支出、基礎(chǔ)履職的保障程度等方面內(nèi)容。結(jié)合目前人民銀行財務(wù)體系看，預(yù)算績效管理審計可劃分為人員經(jīng)費績效審計、公用經(jīng)費績效審計、項目經(jīng)費績效審計、業(yè)務(wù)專項經(jīng)費績效審計四個專題支出績效審計。在關(guān)注預(yù)算總量與結(jié)構(gòu)安排的基礎(chǔ)上，每年可選取一定比例地市重點開展其中一項專題審計。審計應(yīng)突出績效管理目標，其中人員經(jīng)費審計要注重與業(yè)績掛鉤，體現(xiàn)干與不干、干好與干壞績效不同，用正確的績效導(dǎo)向激發(fā)職工干事創(chuàng)業(yè);公用經(jīng)費重點審計是否完成既定目標、能否促進履職、有無資源浪費;項目經(jīng)費審計注重程序是否合規(guī)、是否如期完成、項目使用效益、效果評價等;業(yè)務(wù)專項經(jīng)費重點審計總量、構(gòu)成、分配標準及變動趨勢，對業(yè)務(wù)專項工作保障情況，綜合評價業(yè)務(wù)專項資金安排的合理性。

（四）完善審計方法，嘗試構(gòu)建預(yù)算績效管理整體審計評價體系，為基層內(nèi)審人員提供審計遵循

央行內(nèi)審部門可充分借鑒現(xiàn)有的績效管理工作評價體系，引入合規(guī)性評價指標，嘗試構(gòu)建定性與定量相結(jié)合的績效審計評價指標體系?？蓢L試從預(yù)算組織管理、預(yù)算編制與分配、預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)采購與管理、績效評價管理等方面設(shè)置細化的評價指標及衡量標準，運用因子分析、層次分析等技術(shù)方法，賦予指標權(quán)重，根據(jù)評價指標值對被審計單位預(yù)算績效管理水平作出整體評價。一方面便于不同層級機構(gòu)進行縱向和橫向?qū)Ρ?，幫助審計人員作出客觀、準確的審計評價;另一方面便于基層內(nèi)審人員參考執(zhí)行，提升央行預(yù)算績效管理審計工作整體水平。建議總行和分行充分借助專業(yè)人才庫優(yōu)勢，集中精力研究制定一套覆蓋預(yù)算管理全過程的績效審計評價體系，為基層央行內(nèi)審部門提供詳細操作指南。

（五）部門聯(lián)合推動，促進全面預(yù)算績效管理工作

從傳統(tǒng)投入式預(yù)算管理模式向以結(jié)果為導(dǎo)向績效管理模式轉(zhuǎn)變是一個長期的過程，需要央行各部門加強配合，聯(lián)動推進。預(yù)算管理委員會起到抓總協(xié)調(diào)作用，會計財務(wù)部門加強預(yù)算指導(dǎo)監(jiān)督，發(fā)揮好牽頭職責(zé)，貨幣金銀、科技、辦公室等資金需求和使用部門應(yīng)按有關(guān)要求主動開展各自所負責(zé)業(yè)務(wù)預(yù)算績效管理工作，定期采集、匯總反映資金績效的實施信息，完善支出原始資料，最大程度減少因內(nèi)部機制不健全、原始資料缺失等對審計評價工作的影響。

（作者單位：中國人民銀行淄博市中心支行，郵政編碼：255000，電子郵箱：1046979461@qq.com）

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