歐美國家政府支持制造業(yè)發(fā)展的啟示和建議

金永花

摘? 要：政府資金支持對提升國家制造業(yè)競爭力發(fā)揮重要作用。本文深入研究并借鑒歐美等發(fā)達國家利用政府財政資金在促進制造業(yè)創(chuàng)新、推動中小制造業(yè)發(fā)展、加強制造業(yè)人才培訓等方面做法與方式，針對我國財政資金支持制造業(yè)方面存在的問題，提出加大制造業(yè)發(fā)展的支持力度、多部門協(xié)同支持、支持短板突破等建議。

關鍵詞：歐美國家? ? ?政府支持? ? ?制造業(yè)

進入21世紀，各國深刻認識到制造業(yè)在應對金融危機、保持創(chuàng)新活力、提升國家競爭力中所發(fā)揮的重要作用，紛紛加大財政資金對制造業(yè)的支持力度，其做法值得學習借鑒。

一、發(fā)達國家的主要做法

歐美國家支持制造業(yè)發(fā)展是一個長期持續(xù)、不斷更替的過程。比如，歐盟在完成工業(yè)化之后，更加注重制造業(yè)研發(fā)，自1984年開始啟動實施“研究、技術開發(fā)及示范框架計劃”，簡稱“歐盟框架計劃”，從FP1（1984-1987年）發(fā)展到FP7（2007-2013年）。在總結過去30年的經(jīng)驗教訓后，歐盟重新設計該框架，簡化并統(tǒng)一資助板塊，保留合理政策并優(yōu)化管理流程，在2014年推出“地平線2020”（2014-2020），重點支持研究和創(chuàng)新、“綠色經(jīng)濟”、就業(yè)等領域。2020年底，“地平線2020”計劃共投入944億歐元，比最初的計劃多出近110億歐元，其中770億歐元的資金用于創(chuàng)新和研發(fā)，創(chuàng)造多達17.9萬個就業(yè)崗位。

發(fā)達國家支持制造業(yè)發(fā)展是在法律框架下多部門共同發(fā)力的過程。比如，美國建立產(chǎn)業(yè)政策與部門職能有機結合的運行機制，將調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、提升制造業(yè)競爭力等產(chǎn)業(yè)政策，通過制度手段和預算手段，落實到各部門。美國為振興制造業(yè)，先后出臺《美國復蘇與再投資法案》和《美國制造業(yè)促進法案》，前者著眼新興產(chǎn)業(yè)，后者針對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，兩個法案的預算支出涉及財政部、商務部、國防部、能源部、教育部、國家管理預算辦公室、國家經(jīng)濟顧問委員會、國家科學基金會、小企業(yè)局等眾多機構。

（一）從支持環(huán)節(jié)看，聚焦共性技術研發(fā)、產(chǎn)品中試等前端和推廣應用的后端，避免對生產(chǎn)和銷售的干預

發(fā)達國家在中央財政的使用過程中，多聚焦前沿性、關鍵性、基礎性和共性技術研發(fā)、中試等產(chǎn)業(yè)鏈前端和后期的推廣應用，盡可能避免對企業(yè)生產(chǎn)和銷售的干預。比如，美國規(guī)定作為非盈利科研機構，真正從事科研活動并將收入嚴格用于科學研究的，免征所得稅;向非盈利科研機構捐贈物資的組織和個人也可免征有關稅收，以鼓勵社會支持非盈利科研機構發(fā)展;允許非盈利科研機構發(fā)行債券，而且債券購買者可免繳利息稅，意味著非營利科研機構債券的實際利率比一般私營債券高。再比如，美國、德國、英國、日本等國家在設立創(chuàng)新中心開展共性技術攻關時，推動形成以地方政府、制造企業(yè)、研究型大學、社區(qū)學院、非盈利機構為成員的生態(tài)體系，注重發(fā)揮中央政府資金的引導作用，初期多采用中央政府資金與非中央政府資金相結合，按照一定比例進行配套的方式出資，運作步入正軌后轉入競爭性收入為主。

在節(jié)能環(huán)保新技術推廣方面更多是面向消費者的財政補貼（節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)可以在消費階段補貼，否則不能補貼生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)）。比如，德國2009年出臺電動汽車國家發(fā)展計劃，投入1.15億歐元在8個地區(qū)試驗推廣電動汽車;2016年又通過了一項總額為10億歐元的電動汽車補貼計劃，按照“先到先得”原則，向購買純電動汽車的消費者提供4000歐元補貼，向購買油電混合動力汽車的消費者提供3000歐元補貼。

（二）從支持對象看，重點支持中小企業(yè)及初創(chuàng)企業(yè)，普惠性較強

發(fā)達國家在使用中央財政時很少針對特定行業(yè)，而是通過建立公共服務平臺，加強人才培訓，重點支持中小企業(yè)及初創(chuàng)企業(yè)。中小企業(yè)是經(jīng)濟新動能培育的重要源泉，在推動經(jīng)濟增長、激發(fā)創(chuàng)新活力等方面發(fā)揮重要作用，是各國財政重點支持的對象。不僅專門針對中小企業(yè)出臺法律法規(guī)，如《美國小企業(yè)資助法》《美國中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展法》《歐洲小企業(yè)憲章》《德國中小企業(yè)促進法》《德國中小企業(yè)結構政策的專項條例》《日本中小企業(yè)基本法》《日本中小企業(yè)指導法》等;而且給予專項經(jīng)費，比如，美國商務部在2014年提出，5年內(nèi)在10個州投入1.3億美元，幫助小微制造業(yè)企業(yè)采用新技術，將新產(chǎn)品推向市場，對融資困難的小微企業(yè)還制定了融資擔保政策。再比如，挪威創(chuàng)新署每年安排24億克朗用于支持初創(chuàng)和中小型企業(yè)。企業(yè)初創(chuàng)期可以向政府申請10-12萬克朗不等的無償資助，如果企業(yè)無法有效打開市場，還可以再次向政府申請約45-60萬克朗低息貸款，企業(yè)盈利后返還。在很多專項計劃中，也會特別強調(diào)對中小企業(yè)給予傾斜，比如，德國2012年出臺的電網(wǎng)發(fā)展計劃中，特別規(guī)定，中小型的能源密集型企業(yè)可以享受《可再生能源法》的特殊補償。

基礎設施和公共平臺建設是發(fā)達國家財政支持的另一個重點對象，目的是更好地為各行各業(yè)提供服務。比如，德國聯(lián)邦交通與數(shù)字基礎設施部在2017年發(fā)布了國家千兆網(wǎng)絡計劃，將于2025年投資1000億歐元用于部署高性能國家寬帶網(wǎng)絡;英國也提出投入10億英鎊用于提升數(shù)字化基礎設施，包括1.76億英鎊用于投資5G網(wǎng)絡以及2億英鎊用于鼓勵地方鋪設全光纖網(wǎng)絡。

除了對中小企業(yè)、公共平臺建設的支持，發(fā)達國家還重視勞動力素質(zhì)的提升。比如，美國自2014年4月起實施“學徒計劃”，每財年投入6億美元用于培訓制造業(yè)學徒。英國在2014年創(chuàng)立了一項新的“國民再培訓計劃”，初期將投入6400萬英鎊用于數(shù)字化培訓，以支持英國民眾重獲新的技能。

（三）從支持形式看，主要采用財政補助、稅收優(yōu)惠、融資擔保、政府采購等多元化方式

歐美國家使用的財政工具更為多元化，有直接補助、貸款擔保、稅收減免（減低關稅、所得稅抵扣等）、政府采購、產(chǎn)業(yè)基金等多種方式，根據(jù)不同的情況靈活使用。

1.直接補助。比如，美國制造制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡計劃明確，在創(chuàng)新中心啟動的5-7年間，創(chuàng)新中心將獲得聯(lián)邦政府7000萬到1.2億美元不等的資金支持，但5-7年后，創(chuàng)新中心必須完全獨立依靠自籌資金運行。

2.貸款和貸款擔保。比如，美國小企業(yè)局經(jīng)過授權撥款，可以向中小企業(yè)提供貸款。一是直接貸款，比重小;二是協(xié)調(diào)貸款，由金融機構協(xié)助提供;三是擔保貸款，由小企業(yè)局向放款機構提供擔保，企業(yè)貸款逾期不還時，由小企業(yè)局負責歸還所欠部分的90%。公開數(shù)據(jù)顯示，小企業(yè)局2015財年主要貸款產(chǎn)品擔保金額高達225億美元，比上年增長20%。

3.稅收優(yōu)惠。稅收減讓（從稅基中扣除的數(shù)額）、稅收折扣（從總收入中扣除的數(shù)額）、稅收減免（從應納稅額中扣除的數(shù)額）、特別稅率減免（降低某些活動的稅率）、延期納稅（相當于無息貸款）、加速折舊、設備的免稅購置等。比如，特朗普上臺后簽署了《減稅與就業(yè)法案》，大幅削減企業(yè)稅稅率，從35%降至21%。

4.政府采購。比如，日本在2014年預算中增加了30億日元，用于在各地公共試驗基地、技術中心以及高等專科學院添置或更新3D數(shù)字制造設備。

（四）從資金撥付看，采取第三方機構間接分配方式

歐美發(fā)達國家的財政資金通常不是直接下?lián)芙o企業(yè)，而是充分發(fā)揮第三方中介機構的作用，比如集群促進機構、行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等，再由這些中介組織進行資金的分配。比如，美國制造業(yè)創(chuàng)新中心在籌建時就要求成立一個由聯(lián)邦政府、研究機構、企業(yè)共同組成的聯(lián)合委員會，由委員會負責統(tǒng)籌安排聯(lián)邦資金和配套資金。再比如，德國積極推進領先集群建設，給每個領先集群提供4000萬歐元的支持，并要求配套相同數(shù)額的資金，由領先集群的促進機構負責上述資金的使用和分配。

二、我國當前面臨的問題

（一）投入不夠，造成支撐引導不足

我國制造業(yè)財政投入總量偏低，近年我國每年對制造業(yè)支持規(guī)模低于美國等發(fā)達國家，對核心短板領域的引導不夠。2010年，美國出臺《制造業(yè)促進法案》，提出每年為制造業(yè)提供170億美元左右的投資。美國政府采購金額占GDP比重高達26%-27%，是支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造的重要手段，其中制造業(yè)占政府采購比重最大，超過1/3。2016年，我國政策采購規(guī)模僅占GDP的3.5%。

（二）統(tǒng)籌不足，造成財政資金分散

產(chǎn)業(yè)和科技、金融、教育割裂，沒有形成合力。一是大量科技成果沒有轉化為實際的生產(chǎn)成果;二是金融資金游離在實體經(jīng)濟之外;三是院校畢業(yè)學生和企業(yè)需求人員之間存在較大脫節(jié)。

（三）結構錯位，造成使用效率不高

我國財政資金的運用，應用研究投入多、基礎研究投入少;后端成熟項目投入多、前端風險項目投入少;支持企業(yè)多、建設平臺少;專項性政策多、普惠性政策少。

三、幾點建議

（一）加大財政支持力度

提高財政支持總量，建立健全財政投入、引導、激勵、籌資機制和動態(tài)財力保障機制。支持核心關鍵共性技術和四基的研究和成果轉化，支持創(chuàng)新中心等公共服務平臺建設，支持新技術新產(chǎn)品的應用補貼，支持技術改造，支持中小企業(yè)，支持勞動力素質(zhì)提升。

（二）強化產(chǎn)業(yè)、科技、金融、財稅的協(xié)同

建立以企業(yè)為主體的創(chuàng)新生態(tài)（聯(lián)盟），匯聚創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)、金融資源，聯(lián)合組織、推進、考核、評價制造業(yè)相關研究及項目;建立制造業(yè)企業(yè)上市綠色通道制度，發(fā)揮制造業(yè)主管部門在確定享受綠色通道政策支持領域和企業(yè)名單中的作用。

（三）重點支持短板領域突破瓶頸

加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，引導人才、資金、技術等生產(chǎn)要素重點向關鍵材料、關鍵短板裝備、基礎零部件、系統(tǒng)軟件等短板領域傾斜，多部門、跨行業(yè)聯(lián)合攻關，突破“卡脖子”技術瓶頸。對集成電路、光模塊等短板產(chǎn)品（技術）加大軍方購買或政府采購力度，有效降低創(chuàng)業(yè)投資風險和市場銷售風險。

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（作者單位：中國信息通信研究院信息化與工業(yè)化融合研究所）

責任編輯：康偉

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