社會治理視域下志愿服務法律機制的基本內涵

鄧長春，李安靜

(洛陽師范學院 1.法學與社會學院； 2.教育科學學院，河南 洛陽 471934)

中國古代就有扶危濟困、 鄰里互助、 樂善好施、 天下為公等觀念或現象，但大都體現為一種個人自發(fā)或道德自覺的行為，只能星火相傳，難以呈燎原之勢。 現代意義上的志愿服務活動具備穩(wěn)定的組織架構和運行流程，可以持續(xù)發(fā)揮社會效益，實現自身升華。 本文所稱的“志愿服務法律機制”也以此為基礎展開討論。

一、 理解志愿服務法律機制的基礎視角

伴隨著志愿服務的不斷發(fā)展和社會效益的日益凸顯，志愿服務逐漸受到政府的重視和鼓勵。 志愿服務的內涵是什么？其核心要義在哪里？基于不同理論視角的解讀各有不同。

(一)解讀志愿服務的傳統(tǒng)理論學說

近代以來，人本主義的理論學說興起。 以此立場為指引的生命歷程理論、 生態(tài)系統(tǒng)理論認為，人始終生活在特定時空的某種歷史力量中，與社會整體環(huán)境存在直接或間接的關系，同時個體又能通過自己的選擇和行動克服來自外部的時空制約，改變自身生活的微觀、 中觀乃至宏觀環(huán)境，努力掌控自身生命歷程的主導權。 在這一分析范式的觀照下，志愿服務就成為個體主動構建生命歷程、 協調人與社會關系、 強化主體自覺意識的自主行為，從而使生命的個體意義與社會意義緊密連接在一起[1]。

社會建設和發(fā)展視野下的多元福利理論、 福利服務理論，強調市場、 家庭、 社區(qū)、 志愿組織等主體在社會福利供給中的作用。 這種理論的意義在于，改變了以往西方福利國家長期盛行的“國家—市場”二維福利觀。 在此理論框架下，志愿服務又成為構筑多元社會治理體系的一環(huán)，由志愿者構成的志愿服務組織作為社會治理的獨立主體，應該承擔起更多的社會責任，獲得更多的職能賦權[2]。

人的成長發(fā)展系統(tǒng)中的需要理論、 服務學習理論，把志愿服務與個體尊重和自我實現聯系在一起，把社區(qū)服務與學生社會能力的發(fā)展聯系在一起。 在前者看來，人的需要呈現不同層次。 志愿服務有助于保障服務對象的生存、 安全需要，也可以滿足志愿者的社交、 尊重和自我實現需要。 而在后者那里，由于志愿服務的實踐性、 參與性、 廣泛性、 靈活性、 組織性與服務學習的內在要求高度契合，服務學習已經成為英美社會學校教育的一種普遍模式[1]。

綜合來看，三類社會學理論觀照下的志愿服務概念在解釋力和構建力方面可謂各有優(yōu)勢，其中的合理要素值得我們在完善志愿服務法律機制的過程中充分吸收。 但同時也應注意到，無論是人本主義理論，還是社會福利理論，抑或是個人成長理論，都只是從某一側面切入志愿服務，不是對志愿服務本質屬性的全方位、 完整性闡釋，因而也就不能作為系統(tǒng)指導新時代中國特色志愿服務事業(yè)發(fā)展的主體性理論。

(二)當代中國社會治理視域下的志愿服務及其法律機制

志愿服務總是處于特定的社會時代環(huán)境中，與特定時期的社會基層治理水平和治理理念息息相關。 當代中國，正處于社會主義建設事業(yè)的重要轉型期，經濟充滿活力，市場競爭激烈，不同層面的利益對撞、 摩擦和糾紛不可避免，也因此出現了一些不公正、 不平等、 不和諧的現象，進而擾亂社會文化秩序，引發(fā)價值觀念的一些問題。 面對紛繁復雜的社會新現象和新事物，政府的公共服務供給只能聚焦于重大社會經濟問題，一時難以解決大量基層、 細微的社會問題。 這就需要發(fā)展新的服務力量，充分調動社會基層的治理資源，保障社會肌體的神經末梢和毛細血管有序運行。 志愿服務正是這樣一種有效發(fā)揮社會自身潛力、 協調黨群政群關系、 促進不同群體交流融合、 有序構筑和諧社會秩序的實現方式。

黨的十八屆三中全會以來，我國社會治理領域發(fā)生深刻變革，展現出一系列理論、 制度和實踐創(chuàng)新[3]。 與傳統(tǒng)社會治理理論主要關注多元主體、 社會福利、 個性價值等問題不同，新時代中國社會治理理論站在國家治理的大局中理解社會治理的內涵與價值，強調“以人民為中心”的社會治理理念，意在通過回應群眾關切、 合理調整利益關系、 有效化解矛盾糾紛，努力構建既充滿活力又安定有序的和諧社會、 平安中國，打造共建、 共治、 共享的社會治理共同體。 這就要求志愿服務不僅要著眼于志愿服務主體的單向視角，更要緊扣時代主題、 把握時代方向，在國家、 社會發(fā)展的大局中確立志愿服務的內容、 方式與目標。 志愿服務既要堅守犧牲小我、 不計回報的無私奉獻心態(tài)，又要追求在改善社會、 服務社會、 促進社會進步方面的客觀作用； 既要注重服務主體自我精神境界的升華、 自身愛心的表達與主體價值的實現，又要關注社會利益、 社會公正、 社會秩序的綜合協調和現實效果。

在新時代社會治理理念下發(fā)展志愿服務事業(yè)，不僅要有辯證思維、 系統(tǒng)思維、 戰(zhàn)略思維，更要堅持法治思維。 志愿服務是一種社會公共行為和系統(tǒng)性社會事務[4]，需要建立綜合系統(tǒng)的規(guī)則秩序，有賴于運轉順暢的志愿服務法律機制。 志愿者的招募與管理、 志愿服務組織規(guī)章的制定與執(zhí)行、 志愿服務活動的開展與評估，需要一系列法律制度的規(guī)范、 保障與動態(tài)維護。 志愿服務的風險防范與糾紛解決也需要通過一系列法律機制提供明確的法律指引。 由于志愿服務具有公益性特點和社會治理價值，相關的法律機制除遵循一般的法律原則外，還應當具有鼓勵、 保障等傾向性、 指向性規(guī)定，為志愿服務提供有效的法治保障和制度服務。

當代中國發(fā)展志愿服務事業(yè)要服從于社會治理的整體布局，相關法律機制的構建與運行也要著眼于推動完善基層治理的視角，努力探索志愿者、 志愿組織、 志愿服務活動、 志愿服務對象等相關問題的治理； 理順這些問題中的法律關系性質，明確界定相關方的權利義務內容，確定有利于推動志愿服務發(fā)展的規(guī)章制度與歸責原則； 既要保護志愿者主動付出的精神熱情，又要規(guī)范志愿服務活動的具體行為方式，還要綜合考量志愿服務的社會效應，明確規(guī)定志愿服務的質量標準。 具體而言，志愿服務法律機制應該包括志愿服務組織、 志愿者和志愿服務對象的認可制度，志愿服務申請與審核制度，志愿服務協議制度，志愿者招募、 培訓與派遣制度，志愿服務信息記錄與質量評估制度，志愿服務信息公開與共享制度，志愿服務主體信息保護制度，志愿服務風險告知與保險制度，志愿服務政策保障與經費保障制度，志愿服務表彰制度，志愿服務公共設施優(yōu)惠制度，志愿者優(yōu)先招生招錄制度，志愿服務法律責任制度等[5]。

有學者認為，志愿服務條例的邏輯構成應該以“志愿服務”為核心，連接志愿服務的主體、 客體與內容[6]。 這從邏輯上講并沒有錯，但回到現實中來就出現了問題。 因為“志愿服務”只是一個抽象的概念，并非有形實體，所以無法真正承擔志愿服務法律機制載體的功能。 基于現代社會志愿服務活動的組織性，能夠擔任這一角色的應該是志愿組織。 志愿組織一方面把單個志愿者組織成為穩(wěn)定、 高效、 強有力的志愿服務力量，另一方面為志愿服務對象提供公益性的志愿服務。 它對內有管理志愿者的權力和職責，對外有服務社會大眾并因而承擔具體法律責任的主體功能。 在推進志愿服務法治化并發(fā)揮社會治理功能的過程中，志愿組織始終居于核心位置，是志愿服務法律機制運行的主要承載者和落實者。

二、 志愿服務法律機制的立法表達

志愿服務是社會治理的重要環(huán)節(jié)，法律機制是輔助志愿服務發(fā)展的重要手段。 相較于西方國家，我國的志愿服務立法起步較晚。 1999年施行的《廣東省青年志愿服務條例》開其先河。 從2003年施行的《黑龍江省志愿服務條例》以來，我國多個省、 自治區(qū)、 直轄市以及較大的城市先后出臺了多部志愿服務條例。 2017年12月，國務院頒布施行的《志愿服務條例》，成為具有全國效力的志愿服務法規(guī)。 2021年12月，司法部發(fā)布的《法律援助志愿者管理辦法》，是我國首部專門針對法律援助志愿服務工作的部門規(guī)章。

(一)志愿服務主體的法律界定

抽象的志愿服務概念由具體的志愿服務主體組成，落實為人的行動和人的關系。 對此，我國目前的相關立法有所規(guī)定。 同時，相關概念的法律屬性界定也還有進一步明晰的必要。

我國現有的志愿服務條例，就其立法宗旨而言有兩個主要目的： 一是規(guī)范志愿服務； 二是維護志愿服務主體權益。 各地方的志愿服務條例大都采取“先志愿服務后志愿服務主體”的順位。 但國務院《志愿服務條例》卻把這一順位調整了一下。(1)國務院《志愿服務條例》第一條規(guī)定： “為了保障志愿者、 志愿服務組織、 志愿服務對象的合法權益，鼓勵和規(guī)范志愿服務，發(fā)展志愿服務事業(yè)，培育和踐行社會主義核心價值觀，促進社會文明進步，制定本條例。 ”這個立法層面的調整表現出對志愿服務主體的重視，既是以人為本精神的體現，又牢牢抓住了志愿服務的主要矛盾。

志愿服務活動具有志愿性、 無償性、 公益性、 社會性、 組織性等特征[7]。 這些特征主要通過志愿服務主體來體現。 志愿服務主體首先表現為志愿者個人，然后由志愿者組成志愿組織，針對服務對象開展志愿服務活動。 志愿者、 志愿組織、 服務對象都屬于志愿服務的主體。 對此，國務院《志愿服務條例》在總則之后緊接著以“志愿者和志愿服務組織”為第二章，不僅明確了志愿者和志愿服務組織的法律性質，而且規(guī)定了志愿者的注冊方式，志愿服務組織的組織形式、 登記管理辦法和黨建要求。 該條例的第六條把“志愿者”明確為以自己的時間、 知識、 技能、 體力等從事志愿服務的自然人，把“志愿服務組織”明確為以開展志愿服務為宗旨的非營利性組織。 該條例的第三章“志愿服務活動”和第五章“法律責任”，也基本上都以志愿者和志愿服務組織作為主語，對二者的權利和責任進行列舉式規(guī)定。

但同時我們也應該注意到，現有的各級志愿服務條例都沒有對服務對象進行界定，也沒有明示其與志愿者和志愿組織的法律關系。 作為志愿服務的主體之一，服務對象并非單純的受益者，也應該是配合者； 并非單純享有權益，同時也有尊重志愿者和志愿組織基本權利和尊嚴、 堅守誠實信用精神、 不惡意阻撓或干擾志愿服務活動等方面的義務。 這些基本要求是對志愿服務活動和志愿精神的保護，可以保證志愿服務持續(xù)開展，從而讓更多有需要的人享受到志愿服務的現實利益。 如果對個別服務對象的不合理要求或舉動置若罔聞、 聽之任之，那么最后受到損失的將不僅僅是志愿服務的提供方。 因此，在對現有志愿服務立法進行修改完善時，適時加入對服務對象身份和言行的規(guī)范也十分有必要。

(二)志愿服務的權責法律關系

法律關系是法律機制的基礎，具體的權利義務又是法律關系的主要內容。 志愿服務三大主體之間的法律關系是構建志愿服務法律機制的基礎。 其具體表現就是三大主體之間的權利、 義務與責任關系。 目前的相關立法對此都有一定規(guī)范，但也都存在進一步完善的空間。

首先，志愿者與志愿組織之間的法律關系。 志愿者是志愿服務的具體執(zhí)行人員，對其權利義務的界定十分必要。 因此，國務院《志愿服務條例》不僅明確提出保障志愿者的合法權益，而且對志愿者的權利也做出了規(guī)定。 例如，志愿者提供志愿服務的自愿性與選擇自主性，志愿者對志愿服務風險的知情權，志愿者提供志愿服務的限度合理性，以及尊重志愿者的人格尊嚴和個人隱私等。 相對應地，志愿組織在這些方面要承擔對志愿者的主要責任，包括志愿者的招募、 管理、 培訓、 派遣、 條件保障、 保險承擔等。

但是二者之間的這種關系又與一般的行政關系、 勞動關系或合同關系不同，應屬于一種特殊的委托代理關系[8]。 即志愿組織提供組織便利并委托志愿者向服務對象提供志愿服務。 在此過程中，志愿者仍是獨立的行為主體，只不過與志愿組織之間存在委托代理關系，接受其委托，以志愿組織名義代理其提供志愿服務。 基于此，志愿者在提供志愿服務的時候仍有臨時決斷的自主權，可以拒絕志愿組織的強制指派，如有具體困難仍可以退出志愿服務。 只不過其退出應該及時告知志愿組織，以免影響志愿組織的相關工作安排。 志愿服務組織要加強對志愿者風險防范意識和規(guī)避能力的具體指導，并在其受到利益損害時有協助保險賠償或侵權追償的義務，但志愿組織本身并無直接賠償責任。 如果志愿者的損失是由個人過失造成的，那么其損害責任就完全由志愿者個人承擔。 這一切都以二者之間特殊的委托代理關系為邏輯基礎，歸根結底是由志愿服務無償、 公益、 自愿等屬性決定的。 對此法律關系的界定，還需要相關立法進一步細化、 明確。

其次，志愿者、 志愿組織與志愿服務對象的關系。 在志愿服務活動中，志愿者與志愿組織是志愿服務的提供方，與之相對應的另一方是志愿服務對象。 現行志愿服務立法針對志愿服務對象的規(guī)定內容較少，基本局限于尊重服務對象的人格尊嚴、 個人隱私以及不收取報酬等方面。 針對志愿者在志愿服務過程中對服務對象造成的具體損害，目前世界各國普遍遵循“有限的志愿組織替代責任”原則處理。 即侵權損害賠償主要以志愿服務提供一方的違反義務或失職不盡責為前提。 而在志愿者與志愿組織內部，則先按照連帶責任原則進行共同賠償，然后再根據具體的過錯責任情況在其內部進行責任分擔或追償。

但另一方面，現行立法對志愿服務對象的責任義務或言行規(guī)范要求不夠重視。 這主要是因為，在傳統(tǒng)思維中，志愿服務對象往往處于某種弱勢或困難狀態(tài)，應該作為志愿服務的純粹受益者，而不能對其施加額外的義務或責任負擔。 但在實踐中，志愿服務的類型呈現多樣化，服務對象也早已超出弱勢群體的范疇。 例如，在當前疫情防控志愿服務活動中，全員核酸檢測或小區(qū)進出管控之所以需要安排志愿者，只是由于檢測或管控對象人數較多而已。 此時志愿者面對的服務對象絕非一般意義上的弱勢群體，甚至有的服務對象對志愿活動還存在不理解、 不配合等現象。 出于對公共利益的考量，這個時候的志愿服務就不再是單純意義上的扶危濟困或學雷鋒做好事，而是具有更高層次的社會基層治理的意義。 這就需要對服務對象的理解、 配合、 支持提出一定要求。 對此，相關立法修改工作仍有進一步完善的空間。

三、 志愿服務法律機制良性運行的關鍵

志愿服務活動是社會基層治理的重要環(huán)節(jié)，承載著穩(wěn)定社會秩序、 維護公共利益、 緩和利益沖突等一系列治理功能。 志愿服務活動開展效果如何，志愿服務法律機制運行狀況如何，影響全局的關鍵少數是志愿組織和相關部門。

(一)志愿組織的規(guī)范化制度運作

在志愿服務主體中，志愿組織起著承上啟下的連接作用。 一方面，它把單個志愿者組織起來，使志愿服務形成規(guī)模效應； 另一方面，它發(fā)起志愿活動，作為志愿者的組織者直接面對服務對象承擔相應責任。 在志愿服務法律機制的運行過程中，志愿組織職責的發(fā)揮至關重要，其組織活動必須注意制度的完善與運作的規(guī)范，必須始終堅持志愿活動組織的法治思維。(2)目前已經有一些地區(qū)的志愿服務條例注意到以志愿組織為中心打造志愿服務法律機制。 例如，2018年11月29日審議通過的《河南省志愿服務條例》就以組織化為主線，包括6章45條，共4113字。 其中，“志愿服務組織”單設一章，“志愿服務組織”一詞出現41處，涉及三分之二以上條款。 參見代恒猛.規(guī)范和促進志愿服務的組織化進程：對《河南省志愿服務條例》的解讀之一[N].河南日報,2018-12-05(22).

首先，志愿組織必須樹立規(guī)則意識。 志愿服務的初衷和宗旨是無私奉獻、 維護公益，但是具體活動的組織必須遵循相應的規(guī)則，符合相關的法律規(guī)定。 志愿組織的成立必須嚴格履行注冊備案程序，必須制定相應的組織規(guī)章，明確負責人員和機構； 志愿者的招募必須通過正規(guī)的渠道，借助正規(guī)的平臺，做好信息登記和情況分析； 志愿者招募以后要保持一定程度的活動組織密度，把志愿者有效組織起來； 還要根據志愿者的時間、 知識、 技能、 體力等情況進行歸類管理，實現組織的高效和專業(yè)； 基于志愿服務內容的需要對志愿者進行相應培訓和風險防范引導； 開展具體的志愿服務活動必須給志愿者購買保險，提供必需的物資設施和便利條件； 在籌備志愿活動的時候也要遵循相應的法律規(guī)定，履行相應的法定義務； 組織開展志愿活動時也要做好活動方案設計，嚴格規(guī)范活動開展的方式和內容。 要尊重服務對象的人格尊嚴和個人隱私，顧及服務對象的心理感受和志愿服務的真實效果。 以上這些內容都體現出志愿服務的組織性，以區(qū)別于個體志愿者的個別志愿活動。 這種法律規(guī)則基礎上的組織規(guī)范性，既是現代志愿服務活動發(fā)展大趨勢的客觀需要，又是社會治理視角下志愿服務法治化發(fā)展方向的內在要求。

其次，志愿組織必須樹立權利意識。 現代法治以權利為本位，新時代中國社會治理的宗旨也以人民為中心，維護、 鞏固和發(fā)展人民的合法權利是其法治思維最基本的反映。 志愿組織作為志愿活動的核心組織力量，在招募、 管理、 培訓、 派遣志愿者時要始終把維護志愿者的基本權利作為基本前提。 這些權利既有私法權利，又有公法權利。 就私法而言，志愿者的人格尊嚴、 信息隱私、 身體健康和安全、 物質經濟利益都應該得到尊重和保護。 就公法而言，志愿者基于憲法和公民身份而享有的各種自由權利以及知情權、 發(fā)展權也應該得到志愿組織的尊重和保護。 是否參與、 如何參與志愿活動，固然有志愿組織的統(tǒng)一安排和志愿服務活動的大局需要，但志愿者的自主、 自愿選擇也同樣重要。 志愿者并不因為加入某個志愿組織而自然喪失其作為普通公民應該享有的基本權利和獨立屬性。 尤其是在志愿者與志愿組織之間的委托代理關系中，志愿者作為獨立個體的身份以及由此而保留的各種權利應該得到尊重。 因為志愿者是真誠奉獻愛心的付出者，志愿組織應該放大而不是削弱他們的愛心，對其基本權利的尊重和維護是最起碼的要求。

(二)相關組織部門的監(jiān)管與指導

傳統(tǒng)社會治理強調治理主體的多元性，在國家力量之外比較重視市場、 社會的多方參與和共同治理。 但在當代中國社會治理的新語境下，社會治理必須服從國家治理的總體布局，市場主體參與社會治理必須在國家力量的監(jiān)管、 引領下依法進行，社會自發(fā)組織的地方性、 局部性治理活動必須符合人民的整體利益，以整體秩序的和諧、 平安為依歸。 落實到志愿服務問題上來，在注重志愿組織這一社會力量的同時，還應重視監(jiān)管部門、 相關組織和司法部門在維護志愿服務法律秩序、 保障志愿服務法律機制運轉過程中所擔任的重要角色。

志愿服務的監(jiān)管部門包括對志愿組織和志愿者負有注冊、 監(jiān)督、 指導、 協助等職責的政府部門。 根據國務院《志愿服務條例》的規(guī)定，這些部門包括三類： 精神文明建設指導機構、 民政部門以及其他有關部門。 各級精神文明建設指導機構主要負責志愿服務的具體業(yè)務指導，在各級各地建立志愿服務工作協調機制，主動擔負起志愿服務工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、 協調指導、 督促檢查和經驗推廣等工作。 各級民政部門主要負責志愿服務的行政管理工作，包括志愿者的注冊、 志愿組織的登記管理和日常監(jiān)督等具體內容。 至于政府中的其他有關部門，如教育、 消防、 公安、 市場監(jiān)管、 城市管理、 衛(wèi)生健康等行政管理部門，并不專門負責志愿服務的具體工作，而只是在自己職能工作范圍內處理一些與志愿服務相關的工作。 以上這些監(jiān)管部門有各自的法定職權范圍和職權程序的限制，并且依據相關法律法規(guī)的內容對志愿服務的形式、 內容進行規(guī)范、 管理、 正向激勵和違法處置。

除政府主管部門外，還有一些半官方的社會組織力量在維護志愿服務法律機制方面發(fā)揮重要作用。 首先，志愿服務事業(yè)的法治化發(fā)展必須堅持黨建引領，發(fā)揮黨組織在政治方向、 思想建設、 組織動員等方面的積極作用。 根據國務院《志愿服務條例》的規(guī)定，志愿組織必須根據黨的章程設立黨的組織，開展黨的活動。 黨組織的存在可以有效保證志愿組織活動的立場正確、 行動合法。 其次，以各級工會、 共青團、 婦聯、 志愿服務行業(yè)組織為代表的具有重要社會影響力和號召力的人民團體和群眾團體，也可以發(fā)揮自身組織優(yōu)勢，有效指導志愿活動的依法、 合規(guī)、 有序開展。

對于志愿組織的違法行為，各級監(jiān)管部門和志愿服務行業(yè)組織在其職權或業(yè)務范圍內，負有受理投訴、 調查處理的職責。 如果超出其處理的職權或業(yè)務范圍，則可能進入司法機關的受理領域。 司法機關在處理與志愿服務相關的民事糾紛時，在確定責任歸屬和賠償方式時應該考慮到志愿服務無償、 公益的特殊情況，在不違反一般民事案件處理原則和規(guī)定的前提下，對志愿者和志愿組織予以特別的法律保護，采取以過錯責任原則為主、 以過錯推定原則和無過錯責任原則為補充的歸責原則[9]。