類型教育視角下“雙高”院校制度建設(shè)的基本邏輯、問題及對策研究

都國雄 何萬一 苗睿嵐

2019年1月，國務(wù)院印發(fā)《國家職業(yè)教育改革實施方案》，開篇就提出了“職業(yè)教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位”的有力論斷，明確了職業(yè)教育是類型教育的基本定位。高職院校只有主動順應(yīng)類型教育，精準落實辦學(xué)定位，有效開展各項工作，才能推動職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展。沒有職業(yè)教育的現(xiàn)代化就沒有教育的現(xiàn)代化，而治理現(xiàn)代化是職業(yè)教育現(xiàn)代化的重要組成部分。制度建設(shè)作為職業(yè)教育治理活動的邏輯起點，也是加快推進治理體系與治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)職業(yè)教育現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)。2019年12月，教育部、財政部頒布《中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計劃建設(shè)單位名單》，其中197所“雙高”建設(shè)單位是高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展探路的先行軍?！半p高”院校制度建設(shè)對于院校高質(zhì)量發(fā)展而言是具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的核心問題?！半p高”院校必須主動順應(yīng)類型教育帶來的制度建設(shè)的新要求，厘清制度建設(shè)的基本邏輯，明確制度建設(shè)的重點難點，充分發(fā)揮優(yōu)勢，實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展。

一、類型教育視角下“雙高”院校制度建設(shè)的基本邏輯

1.制度是“雙高”院校內(nèi)涵建設(shè)的基石。新中國高等職業(yè)教育從起始到成熟的發(fā)展過程，也是高等職業(yè)教育不斷從初創(chuàng)走向成型再到發(fā)展的制度演進過程。20世紀80年代，圍繞地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展對技能人才培養(yǎng)的需求以及人民群眾接受高等教育的需求，以職業(yè)大學(xué)為主體的高等職業(yè)教育快速興起。從1980年到1985年，短短的6年間，職業(yè)大學(xué)雨后春筍般冒了出來，達到118所之多，其中直接以“某職大學(xué)”命名有44所。這批高職院校的共同特點是走讀、收費、短學(xué)制、職業(yè)性、不包分配。目前，我國高職院校有1400多所，在它們身上還留下了不少早期職業(yè)大學(xué)制度痕跡。

21世紀前后是新中國高等職業(yè)教育的快速增長期。1998年12月，國務(wù)院批準了教育部制定的《面向21世紀教育振興行動計劃》，該計劃明確提出了以“三改一補”的方式來發(fā)展高職教育。1999～2006年，高職院校數(shù)由474所上升到1091所，占全國高校的60.9%，在校生數(shù)713萬人，占高校在校生數(shù)的47%。在高職教育規(guī)模快速擴張的同時，高職教育發(fā)展由于模仿本科院校辦學(xué)，人才培養(yǎng)的學(xué)科化傾向嚴重，出現(xiàn)了畢業(yè)即失業(yè)的現(xiàn)象。據(jù)《教育部通報》（2006年第1期），截至2005年8月底，全國普通高校畢業(yè)生初次就業(yè)率為72.6%，其中高職高專生初次就業(yè)率僅為62.1%。而同時，出現(xiàn)了45%的企業(yè)找不到合格的畢業(yè)生?？梢?，高職畢業(yè)生結(jié)構(gòu)化失業(yè)問題嚴重。

針對高職院校人才培養(yǎng)質(zhì)量不高、畢業(yè)生就業(yè)難的問題，在國家層面，從2005年開始，開展了高職高專辦學(xué)水平評估、國家示范（骨干）高職院校建設(shè)等，全面推動高職院校從規(guī)模擴張向內(nèi)涵發(fā)展轉(zhuǎn)變。在此過程中，形成了一系列以提升高職教育辦學(xué)質(zhì)量的國家制度，有效改善了高職教育的形象。第一，辦學(xué)標準設(shè)置了辦學(xué)門檻，為人才培養(yǎng)質(zhì)量兜住了底線。第二，合作辦學(xué)制度確立了企業(yè)辦學(xué)主體地位，激發(fā)了社會辦學(xué)的活力。第三，中國特色職業(yè)教育制度確立了職業(yè)教育的類型屬性，為世界職業(yè)教育發(fā)展貢獻了中國智慧。與此同時，在高職院校個體層面也開始了制度層面的探索與積淀，包括校院二級管理制度、人事分配制度、人才培養(yǎng)質(zhì)量年度報告制度、教學(xué)診斷與改進制度等，規(guī)范了高職院校的辦學(xué)行為，為高職院校內(nèi)涵建設(shè)提供了有力的制度保障。

2.制度建設(shè)的主線。制度從萌發(fā)到成熟是一個不斷演進的過程。德國制度經(jīng)濟學(xué)家柯武剛等認為，內(nèi)在制度的演進過程是創(chuàng)新和變異、接受和抵制（選擇）、使接受者達到一些臨界多數(shù)從而使它們被接受以為具有規(guī)范力量的共同體準則。但是，我們認為制度演進的過程要比上述的過程更復(fù)雜，起點也更早，是一個從需求到理念到實踐再到制度和文化沉積的過程。對高職院校來說，制度演進過程的起點——需求，既包括外在需求滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對技術(shù)技能人才培養(yǎng)的需要和學(xué)習(xí)者德智體美勞全面發(fā)展的需要，還包括內(nèi)在需求形成高職院校內(nèi)在秩序以維護學(xué)校永續(xù)發(fā)展的需要。這兩方面的需求將直接形成學(xué)校管理層的價值追求，進而深化為辦學(xué)理念予以“口號化”，向全體師生員工進行宣傳與灌輸，在潛移默化中影響師生的價值理念與行為，從而轉(zhuǎn)化為一種辦學(xué)實踐。由于不同師生對辦學(xué)理念的認識不同，辦學(xué)理念與自身價值的符合度不同，將必然導(dǎo)致實際行為千差萬別，可能出現(xiàn)對辦學(xué)理念的扭曲或者片面選擇，從而影響學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層統(tǒng)一意志的貫徹。接下來的事，必須對師生的行為進行“規(guī)訓(xùn)”和標準化，形成制度文本，明確行為的標準、流程、權(quán)限等方面的要求。辦學(xué)制度到此時，已經(jīng)完成從需求到理念、從實踐到制度的兩次飛躍，逐步走向定型化，但是這離制度的成熟還有一段較長的路要走。在這個長期的成熟化過程中，要面臨著內(nèi)外需求的變化、不同利益集團之間的博弈，一部分不夠成熟的制度將被淘汰或選擇進一步的進化。初始制度一旦形成，制度守正與創(chuàng)新的過程中，就進入了制度建設(shè)的第三個階段——制度成為一種文化，成為人們的自覺行為。

高職院校制度的形成除遵循制度演化的一般邏輯外，還受到三種文化的持續(xù)影響。第一種是職業(yè)教育文化。職業(yè)教育文化崇尚技藝，注重學(xué)習(xí)、教學(xué)和生產(chǎn)過程的統(tǒng)一，是一種新的文化類型，與社會文化、技藝文化、職業(yè)文化、企業(yè)文化直接相關(guān)聯(lián)和互動，也是職業(yè)教育、職業(yè)院校在長期發(fā)展過程中逐步形成，被師生、社會認可的特殊文化。第二種是行業(yè)產(chǎn)業(yè)文化。高職院校與普通高校的重要區(qū)別在于高職院校以行業(yè)或產(chǎn)業(yè)為依托，在一定程度上彰顯行業(yè)風(fēng)范、產(chǎn)業(yè)元素、企業(yè)精神。第三種是現(xiàn)代大學(xué)文化。高職教育是高等教育的一種類型，高等性特征要求高職教育必須凸顯高等教育的文化價值。現(xiàn)代大學(xué)文化的血脈傳承和精神延展，可以為高職院校提供高質(zhì)量發(fā)展的底氣、信心和決心。高職教育文化獨特的內(nèi)涵和基因是制度文化的根基，制度的活力會隨著內(nèi)外環(huán)境的變化而變化，且不斷完善與創(chuàng)新，然而高職院校的制度文化始終會從高職教育文化中尋找“根”與“魂”，不斷進行傳承。

二、類型教育視角下“雙高”院校制度建設(shè)存在的問題

我國高職院校辦學(xué)歷史普遍較短，總體來說缺乏深厚的文化積淀，尚未形成現(xiàn)代大學(xué)制度以及體現(xiàn)職業(yè)教育特色、比較成熟穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)和制度體系，制度建設(shè)過程中還存在一些問題。

1.從管理到治理“路徑依賴”的解鎖問題。從管理到治理是傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的必由之路，我國高等教育事業(yè)改革與發(fā)展也不例外。從管理范式到治理范式的轉(zhuǎn)變，需要在觀念、行為、價值、利益等方面做出重大調(diào)整與變革。近20年來，高職院校逐漸由規(guī)模擴張向探索“內(nèi)涵發(fā)展”轉(zhuǎn)變。雖然眾多院校一直在摸索著進入內(nèi)涵式發(fā)展階段，并在探索過程中取得了一定成效，但規(guī)模擴張式發(fā)展留下的管理慣性依舊根深蒂固。例如，在管理結(jié)構(gòu)上仍舊存在著行政權(quán)力泛化，使得其他治理主體權(quán)力難以得到充分發(fā)揮的弊端；在管理模式上，封閉單一的管理模式影響深遠，使得院校開放合作的廣度和深度非常有限；在運行機制上，決策、執(zhí)行和監(jiān)督的體制機制建設(shè)還不能適應(yīng)高水平高職院校治理能力建設(shè)的要求。由于多數(shù)高職院校脫胎于中職學(xué)校，教學(xué)管理思維突出，學(xué)術(shù)管理思維不足，校院兩級管理模式未能真正建立，現(xiàn)代信息技術(shù)在治理中的應(yīng)用也不充分，還沒有完成從管理到治理的轉(zhuǎn)型，治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)任重道遠。

2.利益相關(guān)方關(guān)系的規(guī)范與重構(gòu)問題。制度是人與人之間、人與組織之間的職責(zé)權(quán)利關(guān)系體系。一項制度的出臺是對組織內(nèi)外各種利益相關(guān)方關(guān)系進行規(guī)范、調(diào)整乃至重構(gòu)的過程。對高職院校來說，教師、學(xué)生是最為重要的內(nèi)部利益相關(guān)方；政府、行業(yè)、企業(yè)、家長是最為重要的外部利益相關(guān)方。當(dāng)前，高職院校內(nèi)部利益相關(guān)方在辦學(xué)中的主體地位沒有得到有效體現(xiàn)。從教師的角度來看，他們可以通過教代會、學(xué)術(shù)委員會等方式參與學(xué)校辦學(xué)，表達意愿，享有相關(guān)權(quán)利。但是，在實際運行中，通常在五年一次教代會和學(xué)術(shù)委員會換屆選舉結(jié)束后，廣大教師的民主管理權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力就移交給代表，廣大教師成為“沉默的大多數(shù)”。無論是學(xué)術(shù)事務(wù)的決策，還是行政事務(wù)的決策，都存在普通師生的參與面不廣、深度不夠的現(xiàn)象，導(dǎo)致師生在學(xué)校管理中的話語權(quán)嚴重不足。在高職院校的現(xiàn)實辦學(xué)過程中，盡管很多制度的出臺都是為了保護師生的學(xué)習(xí)學(xué)術(shù)權(quán)益，但是在主動聽取師生訴求方面做得不夠，在制度制定前的調(diào)研論證、制度成文前的廣泛聽取意見、制度出臺后的宣傳與持續(xù)優(yōu)化方面做得不夠。

企業(yè)是高職院校辦學(xué)最為重要的外部利益相關(guān)方，但是當(dāng)前高職院校在校企合作辦學(xué)制度設(shè)計方面對企業(yè)意見的征求存在嚴重不足，導(dǎo)致企業(yè)在制度建設(shè)方面的缺位，企業(yè)在辦學(xué)和育人方面投入的成本沒有得到有效補償，最終造成學(xué)生到企業(yè)實習(xí)遇到較大阻力。企業(yè)和高職院校是兩種不同性質(zhì)的組織，企業(yè)以營利為主要目的，注重實效，希望以最少的成本獲得最大的收益。因此，有些企業(yè)不會將職業(yè)教育的育人功能融入企業(yè)自身的價值鏈中，也不會主動承擔(dān)為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展培養(yǎng)高質(zhì)量技術(shù)技能人才的任務(wù)，缺乏依靠校企合作壯大企業(yè)的意識，只注重眼前的實際利益。目前，校企合作層次較低，企業(yè)往往只愿意在捐贈實習(xí)實訓(xùn)設(shè)備、提供實習(xí)基地或者員工培訓(xùn)等方面提供一定支持，而在專業(yè)建設(shè)、課程建設(shè)、文化建設(shè)等方面離真正意義上的深度合作相差甚遠。

3.制度的缺失和有效執(zhí)行問題。當(dāng)前，我國高校依然存在制度缺失的問題，主要表現(xiàn)在：第一，校企合作特色制度缺乏體系化的設(shè)計，對教師、二級學(xué)院參與校企合作的引導(dǎo)、規(guī)范、激勵和約束制度建設(shè)方面還有缺失，教師下企業(yè)實踐的積極性不高，二級學(xué)院在校企合作方面的標志性成果較少。第二，學(xué)術(shù)管理制度不完善，學(xué)術(shù)與行政關(guān)系沒有真正理順，存在較多行政決策代替學(xué)術(shù)決策的現(xiàn)象。第三，內(nèi)控機制不健全，管理職責(zé)、標準、流程存在不清晰、不明確的地方。由于受到傳統(tǒng)辦學(xué)理念和人治思維的影響，有些領(lǐng)域依然是人說了算，少數(shù)管理制度的內(nèi)容相互重疊甚至互相掣肘，缺少依法審查環(huán)節(jié)，致使規(guī)章制度的執(zhí)行效果大打折扣。

三、類型教育視角下“雙高”院校制度建設(shè)的對策

高職院校是各類利益相關(guān)者的共生組織，主要包括以學(xué)校、教師、學(xué)生為代表的核心利益主體和以企業(yè)、社區(qū)、行業(yè)等為代表的相關(guān)利益主體。職業(yè)教育的跨界性需要加強相關(guān)利益主體的協(xié)同治理。

1.突出多元共治，完善多元治理體系。第一，建立完善的制度體系。以章程建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，全面推動學(xué)校制度“廢改立”，健全與“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負責(zé)、專家治學(xué)、民主管理、多元參與、社會監(jiān)督”治理結(jié)構(gòu)相配套的制度體系和運行機制，形成利益相關(guān)者多元共治的辦學(xué)生態(tài)。完善黨委、行政議事規(guī)則，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制；完善教代會、學(xué)代會運行機制，切實保障師生對學(xué)校重大事項的知情建議權(quán)；完善“政行企?！崩硎聲贫?，發(fā)揮理事會的咨詢、議事、協(xié)商和監(jiān)督功能。第二，建立健全校企合作考核和激勵制度。聯(lián)合行業(yè)（區(qū)域）龍頭企業(yè)、科研院所等設(shè)立產(chǎn)業(yè)學(xué)院和企業(yè)工作室、實驗室、創(chuàng)新基地、實踐基地，探索共同投入、聯(lián)合管理、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的長效機制。深化校企雙元育人機制建設(shè)，發(fā)揮企業(yè)育人主體作用，促進企業(yè)需求融入人才培養(yǎng)全過程，形成校企人才培養(yǎng)共同治理機制。第三，建設(shè)高職特色專家治學(xué)制度。優(yōu)化學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系，完善以校級學(xué)術(shù)委員會為核心的兩級專家治學(xué)體系，建立健全學(xué)術(shù)委員會、專業(yè)建設(shè)委員會、質(zhì)量評估委員會；深入推進二級學(xué)院教授委員會建設(shè)，發(fā)揮教授和企業(yè)專家在二級學(xué)院治學(xué)中的重要作用。構(gòu)建應(yīng)用導(dǎo)向、教研結(jié)合、產(chǎn)教融合的學(xué)術(shù)評價體系，破除“五唯”現(xiàn)象。強化學(xué)術(shù)組織建設(shè)，打破學(xué)科專業(yè)、二級學(xué)院之間、校企之間的界線，打造基層學(xué)術(shù)共同體。加強高職特色學(xué)術(shù)文化建設(shè)，營造良好的學(xué)術(shù)氛圍。

2.建立高效運行機制，激發(fā)內(nèi)部活力。第一，建立高效運行機制需要理順各種權(quán)力、權(quán)力主體之間的相互關(guān)系。要處理好行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力的關(guān)系以及核心利益主體與相關(guān)利益主體的關(guān)系，建立各治理主體的相互制衡機制和協(xié)調(diào)合作機制。要建立暢通的意見表達機制?？茖W(xué)的決策和制度需要具有較高的可執(zhí)行性，這需要利益相關(guān)者意見的充分表達。暢通的意見表達機制不僅有利于制度文化的有效發(fā)揮和制度執(zhí)行的落地，還能在不同的意見碰撞中產(chǎn)生更優(yōu)的共同治理策略。第二，建立分類管理、分類評價的管理制度，探索以分類管理為基礎(chǔ)、以業(yè)績貢獻和能力水平為導(dǎo)向的評價機制。建立重實績、重貢獻的分配激勵制度，探索專任教師低職高聘、高職低聘機制，引入競爭、激勵、淘汰機制，完善教師崗位聘任制度，形成教師隊伍能進能出、能上能下的氛圍，實現(xiàn)人才合理流動。第三，創(chuàng)新二級學(xué)院管理模式。按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一、管理重心下移的原則，理順職能部門與二級學(xué)院的關(guān)系，制定校院兩級權(quán)力責(zé)任清單，賦予二級學(xué)院在專業(yè)設(shè)置、人事、財務(wù)等方面更大的辦學(xué)自主權(quán)。加強“五會”即黨政聯(lián)席會議、教授委員會、職工（代表）大會、學(xué)生代表大會、校企合作委員會建設(shè)，探索校企雙院長負責(zé)制，完善二級學(xué)院決策執(zhí)行和監(jiān)督機制。

3.健全內(nèi)部質(zhì)量保證體系，激發(fā)內(nèi)生動力。內(nèi)部質(zhì)量保證體系是實施內(nèi)部診改的前提和基礎(chǔ)，內(nèi)部質(zhì)量保證體系健全也是高職院校申報“雙高”建設(shè)項目的基本條件。第一，建立健全質(zhì)量保證體系。明確質(zhì)量保證體系的組織架構(gòu)、責(zé)任分工、工作要求、激勵機制等要素，細化質(zhì)量保證體系建設(shè)的內(nèi)涵及實施要求，保障學(xué)校內(nèi)部質(zhì)量保證體系常態(tài)運行。第二，建立質(zhì)量報告制度。以學(xué)校發(fā)展目標、行業(yè)需求、企業(yè)用人標準、教師能力提升、學(xué)生可持續(xù)發(fā)展等為依據(jù)，制定學(xué)校、專業(yè)、課程、教師、學(xué)生各層面的工作標準、發(fā)展標準，并以各標準為依據(jù)，引入利益相關(guān)方，實現(xiàn)行業(yè)、企業(yè)、社會機構(gòu)等多元評價。開展基于大數(shù)據(jù)的常態(tài)化診改，建立定期各層面質(zhì)量報告制度。第三，建立質(zhì)量考核與激勵制度。生成各部門年度工作目標及任務(wù)，完善部門目標考核辦法，強化工作目標考核。加入診斷準確度、改進有效度等指標，將診改工作成效納入績效考核，促進診改工作有效運轉(zhuǎn)。

4.建立多維監(jiān)督機制，拓展監(jiān)督渠道。高職院校健康可持續(xù)發(fā)展離不開眾多利益相關(guān)方的支持，更離不開利益相關(guān)方的監(jiān)督。建立多渠道、多維度的監(jiān)督機制，也是“雙高”院校制度建設(shè)的著力點。第一，完善社會監(jiān)督機制。面向校內(nèi)外利益相關(guān)方，建立信息收集、響應(yīng)、反饋、失職追究等制度，并將響應(yīng)時效、處理結(jié)果、服務(wù)對象滿意度納入部門和人員的績效考核；完善學(xué)校辦學(xué)信息公開制度，定期公開學(xué)校黨務(wù)、政務(wù)、人才培養(yǎng)質(zhì)量等各類辦學(xué)信息。借助學(xué)校智慧校園系統(tǒng)，按利益相關(guān)方的不同關(guān)切及權(quán)限，依法依規(guī)按需實時公開辦學(xué)數(shù)據(jù)，自覺接受社會監(jiān)督，提升辦學(xué)透明度。第二，拓展民主監(jiān)督渠道。優(yōu)化校領(lǐng)導(dǎo)接待和定期調(diào)研制度、部門工作完成情況通報制度、教代會學(xué)代會民主評議制度、重大事項聽證制度等，不斷擴大民主監(jiān)督渠道，推動民主監(jiān)督落到實處。第三，加大行政監(jiān)督力度。明確學(xué)校巡察、審計、財務(wù)等部門權(quán)限及分工，以規(guī)范經(jīng)濟活動為抓手，圍繞“三重一大”決策、經(jīng)費預(yù)算、人事管理、科研管理、招投標等工作，找準業(yè)務(wù)風(fēng)險點融入黨委巡察、行政監(jiān)督環(huán)節(jié)，形成學(xué)校內(nèi)部控制制度體系，嚴格責(zé)任追究，形成制度壓力，確保監(jiān)督落到實處。

總之，為保障“雙高”院校治理的科學(xué)性，院校一方面要加強內(nèi)部監(jiān)督機制建設(shè)，另一方面還要引入第三方開展多維度評價監(jiān)督，包括政府監(jiān)督、企業(yè)監(jiān)督、社會監(jiān)督等，從長遠目標出發(fā)，建立評價主體多元、評價內(nèi)容豐富、可操作性強的科學(xué)的多維監(jiān)督機制。