我國社區(qū)教育政策的演進(jìn)邏輯與理性選擇

姚佳勝 宋肖肖

自20世紀(jì)80年代引入“社區(qū)教育”概念以來，我國社區(qū)教育歷經(jīng)三十余年的發(fā)展，在提高國民素養(yǎng)、加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)及促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮的作用愈加顯著。這得益于國家出臺的一系列鞏固和發(fā)展社區(qū)教育的政策文件。在這些政策的指導(dǎo)與引領(lǐng)下，我國社區(qū)教育政策大體經(jīng)歷了從中小學(xué)德育的補(bǔ)充到終身教育體系的有機(jī)組成部分再到社會治理的重要推動力的演變過程。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對于社區(qū)教育政策演進(jìn)歷程的分析較少涉及政策發(fā)展的內(nèi)在邏輯，而深入探析社區(qū)教育政策演進(jìn)歷程及其背后的動力機(jī)制、政策目標(biāo)與價值取向，準(zhǔn)確把握未來社區(qū)教育政策的發(fā)展方向，有助于為后續(xù)研究尋找新的突破口與創(chuàng)新點(diǎn)。

一、改革開放以來我國社區(qū)教育政策的發(fā)展歷程

以改革開放后“社區(qū)教育”首次出現(xiàn)于我國教育政策中的1988年為起點(diǎn)，結(jié)合我國社區(qū)教育政策發(fā)展的階段特征與重大政策的頒布時間，我國社區(qū)教育政策的發(fā)展歷程可以劃分為以下四個階段：

（一）以德育補(bǔ)充為定位的政策萌芽階段（1988—1994年）

20世紀(jì)80年代中期，上海地區(qū)率先開展社區(qū)教育實驗工作，在普陀區(qū)真如中學(xué)帶頭之下，以及學(xué)校所屬社區(qū)中企業(yè)、部隊、政府等單位的共同努力下，逐步成立了“真如中學(xué)社區(qū)教育委員會”，為同時期其他地區(qū)發(fā)展社區(qū)教育起到了模范帶頭作用。1988年12月，《中共中央關(guān)于改革和加強(qiáng)中小學(xué)德育工作的通知》發(fā)布，首次提出允許各地陸續(xù)成立類似于社區(qū)（社會）教育委員會類型的社會組織，以此輔助學(xué)校開展德育工作，雖然該文件的目標(biāo)指向中小學(xué)德育工作，但這是社區(qū)教育首次出現(xiàn)在中央的教育政策文件中，標(biāo)志著社區(qū)教育政策的誕生。1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》出臺，提出“支持和鼓勵中小學(xué)同附近的企事業(yè)單位街道或村民委員會建立社區(qū)教育組織”，為各地發(fā)展社區(qū)教育做出了方向指導(dǎo)的同時，進(jìn)一步明確了社區(qū)教育組織在中小學(xué)教育發(fā)展過程中的輔助作用。1994年，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)學(xué)校德育工作的若干意見》發(fā)布，提出依靠社區(qū)教育委員會支持學(xué)校做好德育工作。

1988年，“社區(qū)教育”作為新教育概念引入我國，對于正處在政治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期、教育體制改革期的中國來說，其發(fā)展定位具有模糊性和不確定性。這一時期黨和國家在對社區(qū)教育進(jìn)行戰(zhàn)略安排時，主要受到上海、天津等地區(qū)社區(qū)教育實踐的影響。此時的社區(qū)教育所服務(wù)的對象僅限于青少年，主要以中小學(xué)校外德育補(bǔ)充的姿態(tài)存在，主要目標(biāo)是加強(qiáng)學(xué)校、家庭、社會德育三者之間的聯(lián)系。相關(guān)政策僅零散地出現(xiàn)在個別教育政策文本中，尚未對社區(qū)教育的主要內(nèi)涵、具體內(nèi)容、教育方式等方面做出詳細(xì)說明，也未形成體系化的獨(dú)立政策文本，對于社區(qū)教育的重視程度有待提高。

（二）以局部試點(diǎn)為抓手的探索發(fā)展階段（1995—2000年）

1995年，《中華人民共和國教育法》頒布，提出通過發(fā)展終身教育、構(gòu)建終身教育體系推動經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，“社區(qū)教育是特定區(qū)域推進(jìn)終身教育的有效形式與途徑”①，其發(fā)展得到了進(jìn)一步的保障與支持。1996年，《全國教育事業(yè)“九五”計劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱1996年《規(guī)劃》）中正式要求在農(nóng)村和城市“積極進(jìn)行社區(qū)教育試點(diǎn)”，并將社區(qū)教育的定位由中小學(xué)校外德育的補(bǔ)充轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)成人教育為主。1998年，《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》（以下簡稱1998年《計劃》）明確指出將社區(qū)教育實驗工作作為“逐步建立和完善終身教育體系，努力提高全民素質(zhì)”的一個重要著力點(diǎn)，肯定了社區(qū)教育在我國教育體系中的地位，明確了這一時期社區(qū)教育的發(fā)展目標(biāo)。為將社區(qū)教育實驗工作進(jìn)一步具體化，2000年4月教育部發(fā)布《關(guān)于在部分地區(qū)開展社區(qū)教育實驗工作的通知》，作為我國首個獨(dú)立社區(qū)教育政策文本，明確了社區(qū)教育的基本特征、具體內(nèi)涵、任務(wù)目標(biāo)及工作要求，并確定在全國8個城區(qū)開展實驗工作，可以說該文件對社區(qū)教育的發(fā)展具有綱領(lǐng)性意義。同年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，對如何發(fā)展社區(qū)教育、繁榮社區(qū)文化以推動社區(qū)建設(shè)做出了新指示，并肯定了社區(qū)教育對社會發(fā)展及精神文明建設(shè)的促進(jìn)作用。

從校外德育的補(bǔ)充到獨(dú)立政策文件的出臺，這一時期國家對社區(qū)教育的關(guān)注力度呈現(xiàn)緩慢上升的發(fā)展態(tài)勢，社區(qū)教育的角色定位也逐漸清晰，教育對象進(jìn)一步擴(kuò)大，由青少年群體轉(zhuǎn)向全體國民，試點(diǎn)范圍向農(nóng)村延伸，同時伴隨著國際社會對終身教育重視程度的不斷上升，社區(qū)教育除了作為校外德育補(bǔ)充外，開始提供以“全員、全程、全面”為主要特征的學(xué)習(xí)服務(wù)，“顯現(xiàn)出服務(wù)全民學(xué)習(xí)和終身學(xué)習(xí)的本質(zhì)追求”②。為充分發(fā)揮社區(qū)教育在構(gòu)建終身教育體系方面的優(yōu)勢，我國加快了對社區(qū)教育政策的探索步伐，在考慮各地經(jīng)濟(jì)實力、文化發(fā)展?fàn)顩r等因素的基礎(chǔ)上，北京、上海、江蘇等八個地區(qū)率先成為試點(diǎn)地區(qū)，為后續(xù)在全國范圍內(nèi)開展社區(qū)教育工作夯實了基礎(chǔ)。

（三）以全面推進(jìn)為重點(diǎn)的規(guī)模擴(kuò)張階段（2001—2010年）

2001年，教育部印發(fā)《全國城市教育綜合改革會議紀(jì)要》，指出“在發(fā)展社區(qū)教育上有新突破，率先構(gòu)建終身教育體系”。隨后，《全國社區(qū)教育實驗工作經(jīng)驗交流會議紀(jì)要》進(jìn)一步提出“利用社區(qū)教育推動成人教育”。2002年，《全國教育事業(yè)第十個五年計劃》發(fā)布，做出“繼續(xù)推進(jìn)城市教育綜合改革，擴(kuò)大社區(qū)教育試點(diǎn)”的工作安排，隨后我國相繼發(fā)布了一系列推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的政策文件，包括《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》《關(guān)于推進(jìn)全國數(shù)字化學(xué)習(xí)社區(qū)建設(shè)的意見》《社區(qū)教育示范區(qū)評估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》等政策文件，這一時期我國社區(qū)教育進(jìn)入規(guī)模擴(kuò)張的發(fā)展階段，呈現(xiàn)出諸多新特點(diǎn)。

1.政策目標(biāo)具體化。2002年，黨的十六大報告提出“形成全民學(xué)習(xí)，終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會”和“構(gòu)建終身教育體系”。“這是‘終身教育體系’和‘學(xué)習(xí)型社會’等理念正式寫入黨代會報告，意味著有關(guān)政策已上升到黨和國家政策的高度?！雹?007年，黨的十七大報告再次提出“建設(shè)全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會”。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》進(jìn)一步明確社區(qū)教育的發(fā)展目標(biāo)，指出以“廣泛開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育，加快各類學(xué)習(xí)型組織建設(shè)”的形式實現(xiàn)“基本形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會”，同時“加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)教育機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，開發(fā)社區(qū)教育資源”。社區(qū)教育政策目標(biāo)的不斷細(xì)化與完善不僅為社區(qū)教育今后的發(fā)展確定了方向，更體現(xiàn)了社區(qū)教育“以人為本促進(jìn)社會發(fā)展”的指導(dǎo)思想。

2.辦學(xué)體系層次化。我國社區(qū)教育開展時間雖短，但經(jīng)過多年努力，在社區(qū)教育實驗區(qū)和示范區(qū)內(nèi)基本形成了“以區(qū)（縣）社區(qū)學(xué)院或社區(qū)教育中心為龍頭、以街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)教育學(xué)校為骨干、以居（村）委會社區(qū)教育教學(xué)點(diǎn)”為基礎(chǔ)的三級教育網(wǎng)絡(luò)。在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市甚至衍生出社區(qū)教育四級管理和教學(xué)網(wǎng)絡(luò)，即“市級社區(qū)學(xué)院(社區(qū)教育中心)，區(qū)級社區(qū)學(xué)院（社區(qū)教育中心），街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)教育中心，居（村）委會社區(qū)教育中心（市民學(xué)校、村民學(xué)校）”④，充分體現(xiàn)出社區(qū)教育辦學(xué)體系的層次化特點(diǎn)。此外，教育網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建為我國社區(qū)教育輻射范圍的擴(kuò)大、社區(qū)教育機(jī)構(gòu)建設(shè)能力的提高起到了重要推動作用?！?001—2007年教育部共確立114個‘全國社區(qū)教育試驗區(qū)’，2008年首次認(rèn)定34個‘全國社區(qū)教育示范區(qū)’，去除未達(dá)標(biāo)的試驗區(qū)，于2009年重新確立68個全國社區(qū)教育試驗區(qū)?！雹?/p>

3.地方教育法制化。以法律形式促進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展是社區(qū)教育永葆生機(jī)與活力的根本保障。2005年，福建省發(fā)布中國大陸第一部地方性終身教育法規(guī)——《福建省終身教育促進(jìn)條例》，明確提出抓好社區(qū)教育工作，社區(qū)根據(jù)自身條件完善社區(qū)教育設(shè)施，開展適合社區(qū)居民的社區(qū)教育活動，以滿足社區(qū)居民的教育需求。該法規(guī)的頒布為社區(qū)教育法制化做出了努力，并為今后制定國家層面的社區(qū)教育法律法規(guī)提供了有益的經(jīng)驗借鑒?！?007年，社區(qū)教育列入中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)《社區(qū)服務(wù)指南第3部分：文化、教育、體育服務(wù)》，在對社區(qū)教育做出界定的同時，也對相關(guān)組織、機(jī)構(gòu)、人員做出了規(guī)范性要求?！雹薮撕?，上海、重慶、浙江等地陸續(xù)出臺關(guān)于開展社區(qū)教育工作的相關(guān)文件，為推動社區(qū)教育法制化建設(shè)增添助力。

（四）以制度規(guī)范為核心的漸進(jìn)調(diào)試階段（2011年至今）

2012年，黨的十八大召開，繼續(xù)堅持“完善終身教育體系，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會”，“從教育內(nèi)容、教育形式、教育方法、教育對象等方面出發(fā)制定或修訂相關(guān)政策法規(guī)，保障社區(qū)教育、終身教育的持續(xù)發(fā)展”⑦。這一時期，我國相繼發(fā)布《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》（以下簡稱2011年《規(guī)劃》）《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2016—2020年）》《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》《關(guān)于印發(fā)老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）的通知》等政策文件，主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

1.數(shù)字化趨勢加強(qiáng)。2006年，教育部高教司張堯?qū)W司長提出“數(shù)字化學(xué)習(xí)港”概念，積極構(gòu)建數(shù)字化學(xué)習(xí)社區(qū)；黨的十七大上，我國提出技術(shù)與教育融合的方針，通過發(fā)展遠(yuǎn)程教育與繼續(xù)教育推動學(xué)習(xí)型社會的建設(shè)，為社區(qū)教育發(fā)展提供了新的發(fā)展方式和手段，在推動數(shù)字化社區(qū)教育與學(xué)習(xí)型社會飛躍前進(jìn)的同時，也為進(jìn)一步完成中國“十二五”規(guī)劃對社區(qū)教育發(fā)展的目標(biāo)增添了保障。資料顯示，2013—2014年，“我國以社區(qū)教育、終身學(xué)習(xí)等相關(guān)功能定位為主的、已經(jīng)正式使用并有效打開的數(shù)字化學(xué)習(xí)社區(qū)網(wǎng)站190個，其中服務(wù)覆蓋省級的21個、市級的117個、區(qū)縣級的52個”⑧。此外，自2009年《意見》頒布，截至2017年12月，我國共有74個全國數(shù)字化學(xué)習(xí)先行區(qū)，為其他地區(qū)發(fā)展數(shù)字化社區(qū)教育起到了模范帶頭作用，進(jìn)一步推動了學(xué)習(xí)方式的更新、學(xué)習(xí)平臺的進(jìn)步與學(xué)習(xí)資源的整合。

2.法制化進(jìn)程加快。全國多個地區(qū)都為社區(qū)教育的法制化做出了積極嘗試，繼福建之后，上海（2011年）、太原（2012年）、河北（2014年）、寧波（2014年）頒布了專門的終身教育地方性法規(guī)，對作為推動終身教育手段之一的社區(qū)教育的工作原則、發(fā)展規(guī)劃等做出了明確規(guī)定。2017年，成都市發(fā)布實施《成都市社區(qū)教育促進(jìn)條例》，作為我國首個以社區(qū)教育作為地方立法調(diào)整對象的地方性法規(guī)，該條例明確規(guī)定了社區(qū)教育的基本內(nèi)涵、部門職責(zé)、培訓(xùn)服務(wù)、教學(xué)管理等。隨后其他地方政府也緊跟步伐，陸續(xù)出臺關(guān)于社區(qū)教育的實施意見。社區(qū)教育地方性法規(guī)的出臺是我國社區(qū)教育法制化的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，同時也標(biāo)志著社區(qū)教育體系化程度的進(jìn)一步加深。

3.體系化程度加深。相較于最初零散地存在于其他政策文本中，社區(qū)教育歷經(jīng)三十余年歷程發(fā)展至今，其政策的獨(dú)立性更加突出，體系化程度不斷加深：立法方面，我國雖未在國家層面出臺相關(guān)政策，但地方性法規(guī)的出臺體現(xiàn)了各地對于社區(qū)教育的探索和重視，為國家層面的政策出臺打下了基礎(chǔ)；政策目標(biāo)上，黨的十九大報告提出“加快建設(shè)學(xué)習(xí)型社會”，《中國教育現(xiàn)代化2035》提出將“構(gòu)建服務(wù)全民的終身學(xué)習(xí)體系”作為十大戰(zhàn)略任務(wù)之一，都是對已有社區(qū)教育發(fā)展戰(zhàn)略的延續(xù)，從頂層設(shè)計出發(fā)為社區(qū)教育政策指明方向；政策內(nèi)容上，所涉及的范圍逐漸擴(kuò)大，細(xì)化的程度不斷加深，對于社區(qū)教育的經(jīng)費(fèi)來源、評價機(jī)制、課程資源、教育培訓(xùn)等內(nèi)容有了進(jìn)一步的明確安排。

二、我國社區(qū)教育政策的演進(jìn)邏輯

大體而言，“教育政策分析模式主要有四種取向，分別為發(fā)生學(xué)取向分析模式、過程取向分析模式、目的取向分析模式和政策話語取向分析模式”⑨。社區(qū)教育政策涉及主體眾多，政策目標(biāo)多元，制定過程復(fù)雜，運(yùn)用以上四種分析模式對社區(qū)教育政策進(jìn)行分析，有助于全面細(xì)致地把握社區(qū)教育政策的演進(jìn)邏輯。

（一）以教育均衡為目標(biāo)的政策動力機(jī)制

社區(qū)教育政策是推動社區(qū)建設(shè)、構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會的有力舉措與制度保障。自“社區(qū)教育”概念正式進(jìn)入公眾視野發(fā)展至今，社區(qū)教育政策的動力機(jī)制始終以“教育均衡”為目標(biāo)，不斷擴(kuò)大教育對象的范圍，主要體現(xiàn)在以下三個階段：第一，教育均衡的初始階段（1988—1994年）。受改革開放之初我國社會全方位變化的影響，社區(qū)教育政策在尚未體系化的萌芽初期以中小學(xué)階段校外德育補(bǔ)充的形式，零星地出現(xiàn)在中央層面的教育政策文件之中，教育對象范圍較窄，以青少年為主，通過成立社區(qū)教育相關(guān)組織輔助學(xué)校做好青少年的相關(guān)德育工作。第二，教育均衡的發(fā)展階段（1995—2009年）。1996年《規(guī)劃》的發(fā)布成為社區(qū)教育轉(zhuǎn)型的開端，其定位逐漸由中小學(xué)校外德育轉(zhuǎn)向城市與農(nóng)村的成人教育，隨后1998年《計劃》提出以社區(qū)教育推動構(gòu)建終身教育體系，更是明確了新時期社區(qū)教育的發(fā)展目標(biāo)。在這一時期政策的引導(dǎo)下，社區(qū)教育的受教育對象由青少年擴(kuò)大至全體社會成員，同時社區(qū)教育試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大。第三，教育均衡的深化階段（2010年至今）。21世紀(jì)是信息化飛速發(fā)展的時代，2010年《綱要》的發(fā)布開始了對各級各類教育的新一輪改革，并提出了加快教育信息化進(jìn)程的相關(guān)措施。2011年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》，提出推進(jìn)社區(qū)服務(wù)信息化建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)，主張“在有條件的地區(qū)，建設(shè)社區(qū)綜合服務(wù)信息平臺，逐步提高社區(qū)信息裝備條件和社區(qū)服務(wù)的信息化水平”。在此之后，國家相繼發(fā)布多個相關(guān)文件加速推進(jìn)社區(qū)教育信息化進(jìn)程，社區(qū)教育資源逐漸突破時空、地域等因素的制約，通過網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)普及至全國各地，努力實現(xiàn)社區(qū)教育普及全民、均衡發(fā)展。

（二）以社會需求為重心的政策價值取向

價值取向引領(lǐng)著政策發(fā)展的根本方向。自改革開放以來，社區(qū)教育政策經(jīng)歷了以推進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的工具理性向以關(guān)注個人學(xué)習(xí)需求為重點(diǎn)的價值理性轉(zhuǎn)變的過程，并隨著社會的不斷進(jìn)步逐漸實現(xiàn)兩種價值取向的和諧統(tǒng)一。第一，“工具理性”主導(dǎo)階段（1988—1999年）。20世紀(jì)80年代，在改革開放的浪潮之中，為使中小學(xué)德育工作適應(yīng)全面深化改革的新形勢，建立適應(yīng)社會主義商品經(jīng)濟(jì)和民主政治不斷發(fā)展需要的德育工作新格局，幫助青少年形成正確的政治態(tài)度，社區(qū)教育成為中小學(xué)校外德育的補(bǔ)充。之后，為實現(xiàn)黨的十五大提出的“跨世紀(jì)社會現(xiàn)代化建設(shè)”的目標(biāo)與任務(wù)，使教育發(fā)展適應(yīng)未來社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，1996年《規(guī)劃》和1998年《計劃》均將社區(qū)教育作為推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段之一提出具體發(fā)展要求。第二，“價值理性”主導(dǎo)階段（2000—2010年）。隨著21世紀(jì)的到來，教育公平話語體系的不斷建構(gòu)，大眾媒體對于社會公平的持續(xù)關(guān)注以及個人意識的逐漸覺醒，社區(qū)教育政策更加注重公民學(xué)習(xí)權(quán)的獲得與保障。這一時期，黨和政府明確了新形勢下開展社區(qū)教育的意義，針對如何進(jìn)一步促進(jìn)教育資源均衡、擴(kuò)大社會參與度、完善社區(qū)教育體制機(jī)制等問題出臺了一系列相關(guān)政策，并對如何通過社區(qū)教育推動成人教育、農(nóng)村教育、職業(yè)教育等教育類型的發(fā)展做出指示，利用多種形式保障社區(qū)教育成果惠及全民。第三，“價值統(tǒng)一”階段（2011年至今）。面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人的發(fā)展的雙重目標(biāo)，2011年《規(guī)劃》指出通過創(chuàng)新社區(qū)教育體制機(jī)制建設(shè)學(xué)習(xí)型社區(qū)。在隨后的一系列相關(guān)政策文件中，國家明確了新時期社區(qū)教育的總體目標(biāo)，如健全城鄉(xiāng)一體的社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)、擴(kuò)大資源供給、建設(shè)學(xué)習(xí)型社區(qū)、推動社會治理創(chuàng)新。這一時期，社區(qū)教育既是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的有效手段，又是構(gòu)建終身教育體系、推動人的全面發(fā)展的重要支撐，價值取向逐步由價值理性向工具理性與價值理性二者的融合統(tǒng)一過渡，體現(xiàn)出社區(qū)教育的多重價值選擇。

（三）以政策工具為托底的政策實施過程保障

以政策工具保障政策實施是落實社區(qū)教育政策、實現(xiàn)社區(qū)教育目標(biāo)的主要手段。通過對我國社區(qū)教育政策的梳理發(fā)現(xiàn)，主要有權(quán)威工具、激勵工具、象征與勸誡工具、系統(tǒng)變革工具與能力建設(shè)工具五種政策工具。權(quán)威工具以采取強(qiáng)制命令的方式達(dá)成特定政策目標(biāo)，在社區(qū)教育政策中，“必須進(jìn)一步提高對開展社區(qū)教育重要意義的認(rèn)識”“明確社區(qū)教育機(jī)構(gòu)職責(zé)定位”等話語均體現(xiàn)出了對于權(quán)威工具的運(yùn)用。激勵工具是指依靠正向或負(fù)向的回報來促使政策目標(biāo)群體接受或?qū)嵭姓?，多用于社區(qū)教育試驗區(qū)評定等政策中，如教育部通過確定一批社區(qū)教育示范區(qū)，對個別地區(qū)在發(fā)展社區(qū)教育方面所做出的努力與所取得的效果進(jìn)行積極肯定，并以此作為示范激勵各地加快發(fā)展社區(qū)教育。象征與勸誡工具是指個體受到自身信念和價值觀的影響而對某種政策采取支持、使用的態(tài)度，多運(yùn)用于社區(qū)教育資源開發(fā)過程中，如“充分利用、拓展和開發(fā)各類教育資源，形成社區(qū)教育培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)”。能力建設(shè)工具是向政策目標(biāo)群體提供制定決策及開展行動的相關(guān)設(shè)施、資源、信息，社區(qū)教育政策中政府傾向于使用該工具推動社區(qū)教育組織建設(shè)及資源的開發(fā)利用。系統(tǒng)變革產(chǎn)生的原因是當(dāng)前組織結(jié)構(gòu)無法產(chǎn)生預(yù)期的政策效果，因此要通過系統(tǒng)變革工具對組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行變化調(diào)整使政府權(quán)威進(jìn)行轉(zhuǎn)移和重新分配。進(jìn)入21世紀(jì)后，政府對于社區(qū)教育有了新的定位和發(fā)展目標(biāo)，著重關(guān)注社區(qū)教育制度體系、設(shè)施場地、組織機(jī)構(gòu)等方面的建設(shè)，以此進(jìn)一步提高社區(qū)教育政策的影響力。

（四）以經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)為主導(dǎo)的政策話語規(guī)則

我國社區(qū)教育政策文本的話語規(guī)則主要經(jīng)歷了由經(jīng)濟(jì)學(xué)主導(dǎo)向多元話語表達(dá)過渡的發(fā)展過程。第一，以經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)為主導(dǎo)的發(fā)展階段（1988—2008年）。經(jīng)濟(jì)學(xué)話語主要體現(xiàn)在社區(qū)教育與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。黨的十一屆三中全會決定把黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，開啟了計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的大門，在此背景下社區(qū)教育開始以中小學(xué)校外德育補(bǔ)充的形式適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長及社區(qū)教育政策體系的逐步建立，國家在多個政策文件中提及以社區(qū)教育推動區(qū)域和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政治學(xué)話語主要體現(xiàn)在國家將社區(qū)建設(shè)與社會改革結(jié)合起來，“社區(qū)教育成為維護(hù)社會穩(wěn)定的重要手段”⑩，如“把社區(qū)教育作為社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)性工作”“充分發(fā)揮社區(qū)教育在構(gòu)建和諧社會……先導(dǎo)性作用”。第二，多元話語表達(dá)的發(fā)展階段（2009年至今）。隨著信息化、數(shù)字化、現(xiàn)代化的持續(xù)推進(jìn)，教育公平的不斷深化，社區(qū)教育政策話語體系逐漸向社會學(xué)、教育學(xué)、管理學(xué)等方向進(jìn)行多元化發(fā)展。例如，“將老年教育作為社區(qū)教育的重點(diǎn)任務(wù)”“積極發(fā)展社區(qū)教育，建立健全城鄉(xiāng)一體的社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)學(xué)習(xí)型社區(qū)建設(shè)”，體現(xiàn)出了社區(qū)教育的教育學(xué)發(fā)展角度；“街道社區(qū)通過積極發(fā)展社區(qū)教育助力區(qū)域內(nèi)中小學(xué)校的教育教學(xué)工作”“教育行政部門聯(lián)合民政部門、財政部門、人社部門等相關(guān)部門協(xié)同治理社區(qū)教育”，體現(xiàn)出了社區(qū)教育的管理學(xué)建設(shè)。

三、我國社區(qū)教育政策的理性選擇

三十多年來，我國社區(qū)教育在政策的引導(dǎo)下獲得了顯著進(jìn)步，政策體系基本建立，功能定位、組織制度、發(fā)展模式也已粗具規(guī)模，并為構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會、加強(qiáng)社會治理做出了獨(dú)特貢獻(xiàn)。但需要注意的是，社區(qū)教育政策在動力機(jī)制、價值取向、實施過程及話語規(guī)則等方面仍然有較大的提升空間。為進(jìn)一步優(yōu)化與完善社區(qū)教育政策體系，推動社區(qū)教育向現(xiàn)代化、科學(xué)化、制度化方向邁進(jìn)，需要從多個維度出發(fā)對其進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)。

（一）構(gòu)建以利益整合為中心的政策動力機(jī)制

我國社區(qū)教育所涉主體眾多，主要有中央和地方黨政部門、相關(guān)專家學(xué)者、大眾媒體，公共團(tuán)體和社區(qū)居民等；“涉及多個主管部門，且與社會建設(shè)與基層社區(qū)治理關(guān)系緊密，需要多部門協(xié)同推進(jìn)與廣泛的社會參與”；教育類型多樣，包括嬰幼兒教育、家庭教育、老年教育、健康教育、職業(yè)教育等。為此，社區(qū)教育政策在制定過程中需要根據(jù)對多方主體利益博弈與均衡進(jìn)行綜合考量，避免利益沖突造成政策失真，影響政策實際執(zhí)行效果。

1.從頂層設(shè)計出發(fā)，以法律形式確保社區(qū)教育穩(wěn)定發(fā)展。多年來，我國已有部分省市發(fā)布相關(guān)政策條例，對發(fā)展社區(qū)教育給予行動支持。鑒于此，國家應(yīng)在考慮地方已有制度的基礎(chǔ)之上加快社區(qū)教育法律建設(shè)，出臺社區(qū)教育法等相關(guān)法律，同時保持與地方政策的連貫性與統(tǒng)一性，明確社區(qū)教育的目標(biāo)職責(zé)、人員配備、經(jīng)費(fèi)保障等方面的工作安排。

2.健全各方參與機(jī)制，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。單純依靠政府推動、缺乏地區(qū)配合，或地區(qū)各行其是、少有政府引導(dǎo)，均難以實現(xiàn)社區(qū)教育的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，建立中央與地方二者協(xié)同配合的互動機(jī)制，理順社區(qū)內(nèi)外權(quán)責(zé)關(guān)系，健全多元主體參與機(jī)制，是社區(qū)教育可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。例如，可以借助自媒體構(gòu)建交流平臺，為公眾提供訴求表達(dá)渠道；對于社區(qū)教育教師，可以提供優(yōu)厚薪資、醫(yī)療補(bǔ)貼、教師編制等福利待遇；通過招商引資的方式，吸引企事業(yè)單位加入并提供資助，實現(xiàn)互惠共贏；等等。

（二）踐行以多元協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)的政策價值取向

教育政策的價值取向在考慮自身教育特點(diǎn)與發(fā)展目標(biāo)的同時，更應(yīng)該對社會變化形勢擁有更加敏銳的感知。制定社區(qū)教育政策時，其價值取向應(yīng)體現(xiàn)時代特色，逐漸向多元化邁進(jìn)。

1.以人為本與社會進(jìn)步均衡發(fā)展。社區(qū)教育政策是教育事業(yè)在時代發(fā)展下的產(chǎn)物，無法擺脫經(jīng)濟(jì)政治體制與文化歷史等條件的制約與限制，社區(qū)教育的發(fā)展目標(biāo)是以人的發(fā)展推動社會進(jìn)步，在社會進(jìn)步的同時反過來為人的發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)，二者互為條件、相輔相成。因此，社區(qū)教育政策應(yīng)在以人為本與社會進(jìn)步中尋找平衡點(diǎn)，促進(jìn)二者的均衡發(fā)展。

2.注重公平與兼顧效率綜合考慮。堅持教育公平是實現(xiàn)教育可持續(xù)發(fā)展的必要保障。社區(qū)教育在發(fā)展之初以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū)作為試點(diǎn)，后逐步向中西部地區(qū)擴(kuò)展。但受社會和個人經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，社區(qū)教育呈現(xiàn)出地區(qū)、城際、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的現(xiàn)象。我國社區(qū)教育政策應(yīng)在推動社區(qū)教育全面普及的同時，對薄弱地區(qū)、弱勢群體給予適度政策傾斜，確保教育成果惠及全體人民，滿足不同地區(qū)、不同人群的學(xué)習(xí)需求。

3.工具理性與價值理性和諧共生。社區(qū)教育不能僅從教育工具與手段的恰當(dāng)性、教育環(huán)境的適應(yīng)性、教育活動的效益等工具理性方面設(shè)計教育活動，而應(yīng)該在此基礎(chǔ)之上尋求人的價值，體現(xiàn)社區(qū)教育對人自身價值的關(guān)懷與保護(hù)，通過追求二者的和諧共生促進(jìn)社區(qū)教育創(chuàng)造性發(fā)展。

（三）筑立以優(yōu)化政策工具組合為支撐的政策實施過程保障

縱觀我國社區(qū)教育政策發(fā)展歷程，能力建設(shè)工具在政策工具的使用中占據(jù)了絕對主導(dǎo)地位，相比之下，其他工具的使用略有不足。為保障社區(qū)教育的穩(wěn)定性與科學(xué)性，政策制定者應(yīng)更加合理謹(jǐn)慎地使用政策工具，探求多樣化的政策工具組合結(jié)構(gòu)，避免過度濫用造成政策工具結(jié)構(gòu)性失調(diào)。

1.明確能力建設(shè)工具的具體內(nèi)涵和外延。要廣泛征詢各咨詢機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體的發(fā)展建議，細(xì)化社區(qū)教育的教學(xué)內(nèi)容、開展方式、評價體系等，利用云服務(wù)、VR等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和線上教育資源加強(qiáng)對社區(qū)教育的信息支持，促進(jìn)社區(qū)教育在不同地區(qū)、人群中的均衡發(fā)展。

2.適當(dāng)增加權(quán)威工具與激勵工具的運(yùn)用，建立有效的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。在我國，社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)來源渠道單一，主要來自中央及地方政府的財政支持?！霸谖覈s占GDP3.59%的教育經(jīng)費(fèi)總投入中，一半用于義務(wù)教育，另一半中45%用于高等教育，剩余5%則用于學(xué)前教育、職業(yè)教育等，僅有極少部分撥付于社區(qū)教育的建設(shè)與發(fā)展中”。為確保社區(qū)教育得以長遠(yuǎn)發(fā)展，我國必須建立多元化的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，在增加社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入、確保經(jīng)費(fèi)使用公開透明的同時，應(yīng)注重多種經(jīng)費(fèi)來源渠道的挖掘與開發(fā)，鼓勵社會力量捐資辦學(xué)，以此聯(lián)合多方力量構(gòu)建社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)社區(qū)教育的深遠(yuǎn)發(fā)展。

3.充分發(fā)揮系統(tǒng)變革工具的作用。我國社區(qū)教育自出現(xiàn)并發(fā)展至今已有30余年的歷程，在推動我國教育事業(yè)發(fā)展進(jìn)步的同時，也暴露出自身制度發(fā)展不完善的問題。就已有專業(yè)組織機(jī)構(gòu)而言，目前我國僅設(shè)立了專門進(jìn)行學(xué)術(shù)研究的中國成人教育協(xié)會、社區(qū)教育專業(yè)委員會，缺乏社區(qū)教育政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)。鑒于此，各地政府可以通過政府招標(biāo)、教育優(yōu)惠等方式，鼓勵各個社會團(tuán)體、企事業(yè)單位等參與各地區(qū)內(nèi)的社區(qū)教育機(jī)構(gòu)和設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大人才來源及教學(xué)資源投入，規(guī)范管理和監(jiān)察制度，推動社區(qū)教育向?qū)I(yè)化、制度化發(fā)展。

（四）深化以全民參與為根本的政策話語規(guī)則

社區(qū)教育具有社會性與教育性雙重屬性，是面向全民的教育。社區(qū)教育政策的制定不僅需要政府部門的引導(dǎo)與支持，還需要全體國民的關(guān)注與參與。

1.豐富社區(qū)教育形式，拓寬公眾參與渠道。我國社區(qū)教育大多以社區(qū)學(xué)院為主，辦學(xué)形式單一，教學(xué)設(shè)施不足，且存在社區(qū)教育知名度不足、參與人群范圍窄化與固化等問題。為此，要突破局限于某一種教育形式與機(jī)構(gòu)組織的發(fā)展慣性，根據(jù)各地區(qū)實際發(fā)展需求決定社區(qū)教育的發(fā)展模式，思考多樣化的社區(qū)教育公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)形式，進(jìn)一步擴(kuò)大社區(qū)教育參與人群，激發(fā)社區(qū)教育發(fā)展活力。

2.完善信息決策機(jī)制，構(gòu)建雙向交流平臺?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，既要充分利用微博、公眾號等互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)獲取民眾的反饋信息，也要關(guān)注報紙、信件、電話等傳統(tǒng)媒體的使用，為無法接觸或使用新媒介的少數(shù)人群提供信息反饋路徑，提高公民建言獻(xiàn)策的積極性。同時，及時利用各種媒體發(fā)布政府最新動態(tài)，爭取民眾與政府間的相互理解，發(fā)揮多元主體在社區(qū)建設(shè)中的作用，推動建立長足發(fā)展的民主決策機(jī)制。此外，還要根據(jù)社區(qū)教育在實際發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，邀請社區(qū)教育相關(guān)專家學(xué)者、資深社區(qū)教育工作者、選民代表等與政府人員共同進(jìn)行討論與篩選，評估政策可行性，及時向公眾公布會議結(jié)果，增強(qiáng)公眾認(rèn)可度，形成長效互動機(jī)制，推動社區(qū)教育政策的民主化發(fā)展。

［注釋］

①③趙艷立，徐玲.改革開放以來我國社區(qū)教育政策的演進(jìn)［J］.中國成人教育，2011（19）：32，33.

②王連喜，熊建輝.我國社區(qū)教育政策的回顧與展望［J］.職教論壇，2020（7）：109.

④⑤朱鴻章.社區(qū)教育政策與公民學(xué)習(xí)權(quán)保障的研究［D/OL］.華東師范大學(xué)，2012：44-45［2021-10-12］.https://kns.cnki.net/kcms/detail/detail.aspx?dbcode=CDFD&dbname=CDFD1214&file name=1012435894.nh&uniplatform=NZKPT&v=_ghluQgOomqjU oeJ2YkbNBEe5bbp_DoG_yUh56yAvNBmkEz3OTqdg3jR0lDV8v E6.

⑥楊志堅，張少剛.中國社區(qū)教育發(fā)展報告（1985—2011年）［M］.北京：中央廣播電視大學(xué)出版社，2012：10.

⑦⑧楊志堅，張少剛.中國社區(qū)教育發(fā)展報告（2013—2014年）［M］.北京：中央廣播電視大學(xué)出版社，2015：5，126.

⑨祁占勇，李瑩.改革開放40年來我國高等教育政策的演進(jìn)邏輯與理性選擇［J］.高等教育研究，2018，39（4）：19.

⑩丁紅.改革開放以來我國社區(qū)教育政策發(fā)展的梳理、評析及展望［J］.教育與職業(yè)，2018（24）：70.